ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DES FINANCES,
DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
COMPTE RENDU N° 74
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 23 septembre 1998
(Séance de 15 heures)
Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président
SOMMAIRE
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Audition de Mme Martine Aubry, Ministre de
lemploi et de la solidarité, de M. Bernard Kouchner, Secrétaire dÉtat
à la santé, et de Mme Nicole P Éry,
Secrétaire dÉtat à la formation professionnelle, sur les crédits de leur
ministère pour 1999
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La Commission a procédé à laudition de Mme Martine
Aubry, Ministre de lemploi et de la solidarité, de M. Bernard Kouchner,
Secrétaire dÉtat à la santé, et de Mme Nicole Péry, Secrétaire
dÉtat à la formation professionnelle, sur les crédits de leur ministère pour
1999.
Soulignant que lemploi était la priorité qui avait conditionné
les choix budgétaires pour 1999, Mme Martine Aubry, ministre de lEmploi
et de la Solidarité, a observé que les taux de progression des budgets de
lemploi, dune part, et de la santé et de la solidarité, dautre part,
soit respectivement 4 % et 4,5 %, étaient le double de celui de lensemble
des dépenses budgétaires. Convenant que les grandes orientations du budget 1999
nétaient pas nouvelles, elle a néanmoins constaté que celles-ci étaient
désormais fondées sur trois grands textes législatifs votés en 1998 : réduction
du temps de travail, lutte contre les exclusions et sécurité sanitaire.
Abordant, en premier lieu, le budget de lemploi, la Ministre a
insisté sur les choix opérés en faveur des emploisjeunes et de la réduction du
temps de travail, entraînant une charge financière suppémentaire de 13 milliards
de francs, reports compris. Elle a précisé que ces actions avaient été financées par
11 milliards de francs déconomies et de redéploiements, la progression du
budget de lemploi sétablissant ainsi à 6 milliards de francs sur un
total de 156 milliards de francs. Reconnaissant que la reprise économique permettait
de réduire les crédits consacrés aux préretraites et au chômage partiel, elle a
déclaré que lobjectif principal était de concentrer lensemble des
dispositifs sur le retour à lemploi des publics les plus fragiles. Remarquant que
la situation du marché de lemploi rendait dautant plus difficile
linsertion de ces publics, elle a observé que 70 % des contrats
emploiconsolidés (CEC), dont le nombre sera porté à 60.000, bénéficieraient à
des personnes grandement prioritaires, que 10.000 contrats de qualification pour
adultes pourraient être conclus en 1999, que le programme TRACE permettrait à
40.000 jeunes connaissant des difficultés particulières daccéder à une
formation qualifiante et que les crédits de linsertion par léconomique
seraient doublés en 1999. Elle a indiqué que les contrats emploisolidarité (CES)
et les contrats initiativeemploi (CIE) seraient également recentrés sur les
publics prioritaires et que, dans un souci defficacité de la dépense publique, la
contribution de lÉtat au financement des plans sociaux serait atténuée par un
effort des entreprises les mieux portantes.
Sagissant de lapprofondissement de la politique de
formation professionnelle, elle a renvoyé à lexposé de Mme Nicole Péry puis
a insisté sur le renforcement des moyens du service public de lemploi,
principalement destiné aux chômeurs de longue durée, conformément au programme
national daction présenté au récent Conseil européen de Luxembourg. Évoquant à
cet égard lANPE, dont les effectifs augmenteront de 1.000 et dont la subvention
saccroîtra de 11 % en 1999, elle sest félicitée de ce que la
modernisation de lagence ait permis, depuis 1991, de faire progresser de 33 à
50 % sa part dans les offres demploi. Elle a conclu en annonçant que les
moyens des missions locales seraient renforcés dans le cadre du programme TRACE et que
les services du ministère bénéficieraient de mesures favorables aux emplois de
catégorie C et de créations de postes dans les secteurs du contrôle et de
linspection du travail.
Présentant ensuite les crédits de la santé et de la solidarité qui,
hors politique de la ville, passent de 72 à près de 80 milliards de francs, Mme
Martine Aubry a constaté que la loi dorientation relative à la lutte contre les
exclusions était, ici aussi, prise en compte dans le projet de loi de finances,
quil sagisse de laugmentation des crédits destinés aux fonds
daide aux jeunes, de la veille et de laccueil en matière durgence
sociale ou de laccès aux soins, un projet de loi sur la couverture maladie
universelle devant être déposé au Parlement dici quelques semaines, sur la base
du rapport remis par M. Jean-Claude Boulard. Abordant le revenu minimum dinsertion,
elle a souligné que laccroissement de 3 % en volume des crédits inscrits pour
1999 devait être relativisée par la stabilisation du nombre des allocataires entrevue au
cours des deux derniers mois. Concernant les personnes handicapées, elle a mis
laccent sur la création de 2.000 places dans les centres daide par le travail
(CAT) et sur laugmentation de 3,75 % des crédits consacrés à
lallocation aux adultes handicapés. Estimant que laccent mis sur
lintégration des populations étrangères était illustrée par la création de 100
places dans les centres daccueil pour demandeurs dasiles (CADA), elle a enfin
décrit les mesures bénéficiant aux agents de catégorie C et aux emplois à statut
précaire, ladministration de son ministère étant lune des premières à
parvenir à la résorption intégrale de ces emplois.
Sinterrogeant sur la mise en uvre concrète du dispositif
de surveillance multilatérale en matière demploi créé par le Conseil européen
de Luxembourg, M. Didier Migaud, rapporteur général, sest demandé
dans quels délais la faculté de cumul entre minima sociaux et revenus dactivité
serait effectivement offerte aux intéressés. Il a également souhaité obtenir des
précisions sur la réforme annoncée dans le secteur de laide à domicile, sur le
prochain renouvellement de la convention UNEDIC et sur lextension du bénéfice de
lallocation de remplacement pour lemploi (ARPE) aux personnes âgées de moins
de cinquante-huit ans ayant cotisé plus de quarante années.
Répondant au Rapporteur général, Mme Martine Aubry, ministre
de lEmploi et de la Solidarité, a précisé que le Conseil européen de Vienne
procéderait, au mois de décembre prochain, à une première évaluation du dispositif
mis en place au Conseil européen de Luxembourg, mais quil était dores et
déjà possible de considérer que les diagnostics et les stratégies se rapprochaient et
que les conseils des ministres étaient désormais le lieu de débats et
dengagements sagissant des nouveaux emplois et de la réduction du temps de
travail. Elle sest félicitée de ce que les programmes nationaux ne soient pas de
simples compilations de mesures, la Commission européenne ayant dailleurs estimé
que les programmes présentés par la France et par lEspagne étaient les meilleurs.
Elle a souligné que ce dispositif permettrait à notre pays de sinspirer des bonnes
pratiques observées par nos partenaires, comme le développement local tel quil est
pratiqué en Italie, même si on pouvait regretter que les indicateurs sur le chômage
demeurent très disparates, ce quillustre la décision récente du gouvernement
britannique de retenir une définition plus large du nombre des demandeurs demploi,
et préférer, par conséquent, des indicateurs de taux dactivité.
Elle a indiqué, par ailleurs, que les mesures dapplication du
cumul minima sociaux revenus dactivité devaient être prochainement
publiées et quelles viseraient à renforcer les dispositifs existants, à créer
des dispositifs pour les minima sociaux qui noffrent pas encore de possibilités de
cumul et à assurer une information appropriée sur ces différents mécanismes, compte
tenu des délais requis et de la multiplicité des organismes concernés. Relevant que
labsence de cohérence des diverses sortes daides à domicile accordées par
les collectivités publiques et les caisses de sécurité sociale fondait la mission
commune confiée aux inspections générales des finances et des affaires sociales, elle a
précisé que le rapport de Mme Hespel et de M. Thierry, qui lui a été
récemment remis, proposait un système plus cohérent prenant en compte à la fois la
situation financière et létat de dépendance réel de la personne aidée. Elle a
rappelé que le secrétaire dÉtat au Budget avait annoncé, le 20 mai dernier,
des mesures exceptionnelles en faveur des associations pour un montant total de
60 millions de francs et a constaté que, pour lheure, très peu de dossiers
lui avaient été présentés à ce titre.
Insistant sur le fait que le Gouvernement navait pas à
simmiscer dans la négociation entre les partenaires sociaux sur lavenir de
lUNEDIC, elle a cependant souligné que lÉtat sétait engagé à
financer une extension de lARPE à hauteur de 40.000 francs par personne et que
le C.N.P.F. avait récemment donné son accord pour engager la négociation sur cette
extension, dun coût estimé à 1 milliard de francs pour 1999 et à
1,5 milliard de francs après 2000, que les comptes du régime paraissaient pouvoir
supporter, avec un excédent évalué, au minimum, à 700 millions de francs en 1998
et à 1,8 milliard de francs en 1999. Indiquant que 87 % des entrées sur le
marché du travail se faisaient au travers dun contrat à durée déterminée, elle
a précisé quil conviendrait de tenir compte de cette situation dans la réflexion
en cours sur les modalités dindemnisation du chômage, dans la mesure où les
conditions de bénéfice des allocations pénalisent depuis quelques années les personnes
qui ont fréquemment eu recours à des contrats à durée déterminée.
M. Gérard Bapt, rapporteur spécial des crédits du
Travail et de lEmploi, a fait état de sa sérénité à la veille de la discussion
du projet de loi de finances, face à un budget en augmentation sensible, plus efficace en
raison des redéploiements opérés pour financer les priorités du Gouvernement, qui
traduit un effort de présentation et de simplification et qui renforce les moyens de
services appelés à de nouvelles tâches. Après avoir demandé des précisions sur la
montée en charge du dispositif des emploisjeunes, il sest interrogé sur les
délais délaboration des décrets dapplication de la loi de lutte contre les
exclusions, notamment en ce qui concerne le cumul des allocations et dun revenu
dactivité et le dispositif très attendu dincitation à la création
dentreprises.
Il a souhaité connaître les intentions du Gouvernement sur le dossier
de lallégement des charges sociales et de la réforme des cotisations patronales.
Sagissant de laide financière liée à la conclusion daccords de
réduction du temps de travail, il sest interrogé sur les modalités de la prise en
charge partielle par la sécurité sociale.
Enfin, il a attiré lattention du Ministre sur la situation des
assistantes maternelles à domicile confrontées aux effets de la reproratisation de la
ristourne progressive particulièrement dommageables en raison du mode dévaluation
des heures de garde denfants.
Évoquant les 2.000 places créées dans les centres daide
par le travail (CAT), M. Pierre Forgues, rapporteur spécial des crédits des
Affaires sociales, a estimé que la situation de ces centres était globalement
préoccupante, comme le révèle lexistence de listes dattente sur une
période pouvant atteindre jusquà huit ans et a plaidé, compte tenu de ces
besoins, pour un plan pluriannuel de créations de places. Il a demandé si les CAT
donneraient lexemple de lapplication des 35 heures.
Évoquant le rapport HespelThierry dont il a souhaité quil
soit rendu public ou du moins communiqué aux rapporteurs spéciaux, il a demandé si le
Gouvernement envisageait de prendre des mesures permettant dharmoniser le régime
des associations daide à domicile avec celui des employeurs individuels.
Rappelant que le rapport de M. JeanClaude Boulard proposait
la mise en place dune couverture maladie universelle dont il évalue le coût à
6 milliards de francs, dont 2,2 milliards de francs à la charge de
lÉtat, il sest interrogé sur limputation budgétaire de cette
contribution et sur les moyens de financement de la réforme.
Après avoir constaté que les crédits consacrés au RMI
augmenteraient en 1999 alors que dans certains départements, dont les
HautesPyrénées, le nombre de bénéficiaires diminuait, il a souhaité obtenir des
précisions sur lévolution nationale du nombre de RMIstes et son évolution
prévisible dans une période de croissance.
Faisant observer que laccès des handicapés aux loisirs marquait
le pas, depuis de nombreuses années, en raison de problèmes administratifs et
financiers, il a estimé souhaitable la mise en place dune structure de concertation
entre les trois ministères concernés qui travaillerait en liaison avec les associations
spécialisées.
Répondant aux rapporteurs spéciaux, Mme Martine Aubry a
dabord souligné quelle ne considérait pas quun bon budget était
forcément un budget en forte augmentation. Elle a rappelé que le respect des engagements
du Gouvernement lavait conduite à revoir lensemble des dispositifs et à
réduire denviron 11 milliards de francs certaines lignes budgétaires :
le recadrage des contrats initiativeemploi sur les publics en difficulté ayant par
exemple permis déconomiser 3 milliards de francs.
Elle a ensuite apporté les précisions suivantes :
malgré le scepticisme qui lavait accueilli,
lobjectif du Gouvernement de créer 150.000 emploisjeunes en 1998 sera
tenu, 120.000 conventions ayant déjà été signées à la fin du mois daoût
et 85.000 jeunes ayant été effectivement embauchés à cette même date ; le
chiffre de 150.000 conventions devrait être atteint en novembre et les embauches
effectives intervenir à la fin de 1998 ou au tout début de 1999. Les conventions
signées avec les associations ou les collectivités locales sont de plus en plus
nombreuses malgré un départ assez lent, puisquil fallait identifier les besoins
nouveaux et sassurer de la nonconcurrence avec des activités privées
existantes. Plus de la moitié des jeunes recrutés ont un niveau de formation inférieur
au baccalauréat et les contrats conclus avec les associations sont souvent à durée
indéterminée, la rémunération de 40 % dentre eux étant comprise entre
1 et 1,15 SMIC ;
lélaboration des décrets et des circulaires
dapplication de la loi de lutte contre les exclusions sest faite dans un
délai raisonnable, compte tenu du nombre de ministères intéressés, puisque la
quasitotalité devrait être publiée dici la fin du mois
doctobre ; lexamen du projet de décret relatif au dispositif daide
à la création dentreprises par le Conseil dÉtat est prévu pour le
6 octobre, et la circulaire correspondante est déjà prête ;
il est difficile de faire des prévisions sur
lévolution du nombre de RMIstes puisque, si lon constate certaines
diminutions dans les départements les moins peuplés, ce nest pas le cas dans les
plus gros départements malgré la reprise de la croissance ; laugmentation des
crédits pour 1999 résulte de leffetreport de la forte augmentation du nombre
de bénéficiaires jusquen mars 1998 ;
laugmentation des charges supportées par les
assistantes maternelles qui résulte de la reproratisation de la ristourne progressive est
un problème transitoire qui sera réglé dans le cadre de la fixation du montant des
prestations de service pour 1999 ;
le Gouvernement souhaite analyser avec soin le rapport
HespelThierry avant de le rendre public ;
le Gouvernement na pas encore arrêté ses choix en
ce qui concerne la mise en place de la couverture maladie universelle, dont
lobjectif est de faire en sorte que toute personne dont les revenus sont inférieurs
au RMI soit couverte gratuitement, et que celles dont les revenus sont compris entre le
RMI et le minimum vieillesse puissent recevoir une aide pour faire face au ticket
modérateur et au forfait hospitalier. Il attend le résultat de la double négociation
qui doit sengager, dune part, avec les conseils généraux, négociation
rendue difficile par le fait que certains départements mettent à lapplication de
la loi des restrictions excessives alors que dautres vont audelà de leurs
obligations légales, et, dautre part, avec les assurances et la mutualité ;
la couverture des personnes aujourdhui non couvertes devrait représenter un coût
de 600 millions de francs pour le régime général ; aucun crédit nest,
pour linstant, inscrit au budget, dans la mesure où les négociations ne sont pas
encore engagées ;
dans le dossier de la réforme des cotisations patronales,
le problème des charges sociales sur les bas salaires est, de fait, crucial. La
réduction du temps de travail est dailleurs liée à une aide qui, abaissant les
charges sociales, a un effet sur les bas salaires ; elle nest pas exclusive
dune action directe sur les charges sociales pesant sur ceux-ci. Mais le
Gouvernement a la volonté de mener cette action en respectant une double
contrainte : quelle ne soit pas financée par les ménages, comme lont
été dans le passé certains allégements par le biais dune augmentation de la TVA,
et quelle reste à lintérieur de lenveloppe globale des cotisations
payées par les entreprises. La baisse de limpôt sur les sociétés et de la taxe
professionnelle crée, à cet égard, un contexte favorable à un transfert de charges des
secteurs de main doeuvre vers les secteurs plus capitalistiques. Laffaire a
pris du retard, parce quil fallait faire le point sur leffet de la
substitution de lassiette valeur ajoutée à lassiette salaires. Le récent
rapport Malinvaud a souligné, avec raison, leffet pervers dun transfert
massif sur la valeur ajoutée pour des secteurs innovants. Au vu de ses conclusions, il
est apparu utile dinviter les organisations patronales et syndicales à une nouvelle
formulation de leurs analyses, étant observé que laccord est déjà réalisé
entre partenaires sociaux sur lobjectif, sil ne lest pas sur les
modalités ;
un programme pluriannuel daccueil des handicapés
portant sur les années 1999-2003 prévoit la création de 8.500 places en CAT,
2.500 places en ateliers protégés et 5.500 places en maisons daccueil
spécialisé ; il doit mettre un terme au maintien de jeunes adultes en
établissement déducation spécialisée et résorber les listes dattente. La
première phase dapplication de ce programme représente un coût de
230 millions de francs pour les caisses dassurance maladie et de
131 millions de francs pour lÉtat pour les 2.000 places en CAT. Le
Gouvernement na pas encore examiné les conditions dapplication des
35 heures dans ces centres.
M. Philippe Auberger a demandé à la Ministre si elle
souscrivait aux prévisions de création demplois supplémentaires rendues
publiques, lors de la présentation à la Commission du projet de loi de finances, le 9
septembre dernier. Il a souhaité savoir si ces chiffres prenaient en compte
lincidence de la réduction du temps de travail et les emplois-jeunes. Constatant
lévolution, depuis un an, de la position gouvernementale, dorénavant favorable à
la baisse des charges sociales sur les bas salaires, il sest étonné que le
Gouvernement ait paru surpris par les conclusions du rapport de
M. Edmond Malinvaud, alors que celuici y avait tout simplement repris ses
analyses habituelles en faveur dun allégement de charges sur les seuls bas
salaires. Il sest enquis des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur
lembauche, et préconisé une baisse de la taxe sur les salaires, qui pénalise
notamment le secteur de la santé et celui des assurances. Enfin, il sest interrogé
sur la cohérence de la prévision de croissance du revenu des ménages pour 1999, compte
tenu de la moindre croissance de leur pouvoir dachat et de la tendance générale
des conventions conclues pour la réduction du temps de travail à stipuler la
stabilisation des salaires sur trois ans.
M. Pierre Méhaignerie a estimé que les difficultés
de certains secteurs à trouver la main doeuvre qui leur est nécessaire obligeait
à sinterroger sur les moyens dinciter au retour à lemploi. Il a
rappelé que, selon des études britanniques, un différentiel de 35 % entre revenu
dactivité et revenu de substitution était la condition nécessaire dune
telle incitation, et que la législation danoise comportait une sanction en cas de refus
de propositions demploi.
Il a dénoncé la contradiction de lattitude du Gouvernement, qui
allège la base salaires de la taxe professionnelle tout en refusant de poursuivre dans la
voie de la franchise des charges sociales sur les bas salaires, estimant que ce choix
nétait ni efficace ni équitable. Soulignant que lallégement de taxe
professionnelle, tel quil était conçu par le Gouvernement, apporterait une aide
beaucoup plus considérable aux entreprises à forte valeur ajoutée quaux
entreprises de main doeuvre à basses rémunérations, il sest déclaré
disposé à engager une concertation avec la Ministre pour travailler à des amendements
qui corrigeraient ce défaut. Il a, par ailleurs, marqué son intérêt pour une
simplification du régime dincitation à laide à domicile, qui passerait par
lallégement des charges sociales plutôt que par la voie fiscale, et sest
interrogé sur les moyens de financer la médicalisation annoncée des maisons de
retraite. Enfin, évoquant les différents contrats dinsertion contrats
emploisolidarité, contrats emplois consolidés, contrats dinitiative
emplois , il a souhaité que soit laissée dans ce domaine une marge
dinitiative plus grande aux régions et aux départements, y compris pour
lutilisation des enveloppes correspondant à chacun de ces contrats.
M. Jean-Pierre Delalande sest référé aux propos de
M. Claude Allègre qui, entendu la veille par la commission des Finances, avait
déclaré ne pas envisager que le dispositif emplois-jeunes puisse être supprimé au
ministère de lÉducation nationale. Il a demandé si le financement budgétaire de
ce renouvellement, au titre de lembauche de prestataires, était prévu et si, à la
sortie du dispositif, les jeunes employés sous ce statut ne risquaient pas de revendiquer
le statut de la fonction publique ou, du moins, la pérennisation de leur situation dans
de meilleures conditions. Il a rappelé quil avait proposé, pour un coût
budgétaire identique, un statut de jeunes employés dans le secteur privé, rémunérés
au SMIC sous contrat à durée déterminée dun an, et déploré que cette
solution nait pas été retenue. Convenant que le rapprochement entre charges
sociales et valeur ajoutée avait un coût trop important pour les salaires compris entre
le SMIC et 10.000 francs, il a évoqué à son tour les comportements de refus
demploi liés au trop faible différentiel entre revenu dactivité et
indemnité de chômage, et déploré quaucune mesure concrète ne soit prise en vue
dun allégement des charges sociales sur les bas salaires, alors même quun
accord de principe existait sur ce point entre majorité et opposition. Il a demandé à
la Ministre des précisions sur les relations quelle paraissait établir entre le
gain résultant pour les entreprises de la diminution de la pression fiscale pesant sur
elles et le financement déventuels allégements de charges sociales, concluant sur
le caractère primordial de tels allégements dans une politique de relance de
lemploi.
M. Yves Cochet a interrogé la Ministre sur la
possibilité de financer la réduction du temps de travail par la prise en compte du taux
de marge des entreprises, qui sest considérablement amélioré ces dernières
années, sur lévolution du nombre de bénéficiaires de lallocation
spécifique de solidarité et, enfin, sur lopportunité daugmenter le plafond
de lavance remboursable créée par la loi relative à la lutte contre
lexclusion en faveur des chômeurs qui rachètent leur entreprise.
M. Jean-Jacques Jegou a regretté que les chômeurs ne
ressentent pas assez la nécessité de reprendre un emploi. Il a indiqué, à titre
dillustration, que dans la commune dont il est maire, un dixième seulement des
RMIstes se présentaient aux réunions pour lemploi organisées par la mairie, et
estimé quil fallait inciter à ladoption une attitude plus responsable.
Abordant ensuite le problème de la formation des emplois jeunes, il a suggéré la
conclusion, à cette fin, dune convention spécifique entre lAFPA et les
collectivités locales.
Répondant aux divers intervenants, Mme Martine Aubry a apporté
les précisions suivantes :
lexercice de prévision est, par nature, un art
difficile ; rien ne permet pour autant de mettre en cause la prévision de
249.000 emplois créés associée au projet de loi de finances, et de
40.000 emplois induits par la réduction du temps de travail. Cette prévision
nintègre pas les effectifs demplois-jeunes, considérés comme des emplois
non marchands ;
dans ses déclarations publiques, elle a toujours affirmé
que le niveau excessif des charges sur les bas salaires posait problème, mais quen
finançant le système de ristourne dégressive par une hausse de la TVA, M. Alain
Juppé il la dailleurs récemment reconnu avait
déprimé la consommation intérieure, et donc la croissance, et que le dispositif aurait
sans doute un meilleur effet quand celleci repartirait. Au demeurant, la ristourne
dégressive, dans sa conception dorigine, est une trappe à bas salaires ;
cest pourquoi il est nécessaire den revoir les règles de manière à aboutir
à un système plus lissé ;
il était demandé à M. Edmond Malinvaud
dévaluer les conditions du transfert de lassiette des cotisations sociales
sur la valeur ajoutée des entreprises ; il a saisi loccasion qui lui était
offerte pour réaffirmer ses positions de toujours favorables à la baisse des charges sur
les bas salaires. Le principe de cette baisse est acquis, mais ses modalités précises
restent à définir, notamment en ce qui concerne un éventuel élargissement de
lassiette et limpact de la réforme sur les transferts entre des secteurs
capitalistiques et des secteurs de main duvre. Le financement de cette
réforme ne fera pas intervenir de nouveaux prélèvements sur les ménages. Il
nappellera pas non plus un supplément de la contribution globale des
entreprises ; si la réforme peut comporter une autre répartition des charges entre
les secteurs dactivités et les entreprises, celles qui seraient amenées à
contribuer davantage à ce titre ne verraient pas leurs prélèvements fiscaux et sociaux
salourdir, compte tenu de la baisse de limpôt sur les sociétés et de la
taxe professionnelle décidée par ailleurs.
En réponse à M. JeanPierre Delalande, Mme Martine Aubry a
souligné quelle se fixait pour règle de ne pas commenter les propos tenus par
dautres ministres sur les affaires de leur département ministériel et quelle
souhaitait, bien entendu, un traitement de réciprocité ; elle a ajouté que, par
conséquent, elle ne se prononçait que sur les emploisjeunes dont la gestion
relevait de sa responsabilité, et non sur les emploisjeunes du ministère de
lÉducation nationale ou dautres ministères.
M. JeanPierre Delalande a, alors, objecté que la
responsabilité globale de la politique des emploisjeunes incombait bien à la
ministre de lEmploi et de la solidarité qui avait soutenu, devant le Parlement, la
discussion du projet de loi instituant ces emplois.
La Ministre a encore apporté les précisions suivantes :
laugmentation prévisible de la masse salariale tient
compte à la fois du retour au travail de nombreux salariés et de la moindre évolution
du pouvoir dachat liée au ralentissement de la croissance ;
la question du manque de personnels qualifiés dans
certains secteurs, comme le textile et lhabillement par exemple, qui ne
bénéficient pas dune image positive auprès des jeunes, est effectivement
préoccupante. Le Gouvernement avait décidé de mettre au point une procédure de
pré-recrutements en vue de sélectionner parmi les demandeurs demploi ceux qui
étaient susceptibles de bénéficier dune formation et de les orienter. Les
modalités de cette procédure sont en cours de négociation ;
pour les RMistes qui retrouvent un emploi, la véritable
difficulté tient moins à laccoutumance au statut dassisté quà la
peur de léchec. Le cumul entre la rémunération dactivité et le RMI donne
aux intéressés lassurance de ne pas subir de perte de ressources. En 1992, la loi
avait institué un contrôle des demandeurs demplois, prévoyant leur radiation des
listes de lANPE en cas de refus de deux offres demplois ou de formation ;
lapplication de cette loi montre quelle ne touche que des cas marginaux
(environ 15.000 personnes par mois), mais lexistence de ce contrôle est
importante pour les autres chômeurs. Des instructions ont été données aux directions
départementales du travail pour favoriser, en liaison avec les conseils généraux et les
commissions locales dinsertion, le retour à lemploi des RMistes qui
bénéficient de ce revenu depuis sa création, cest-à-dire environ 10 % des
inscrits. Après évaluation de la situation de ces personnes, une aide adaptée à leurs
besoins leur sera proposée, par exemple sous la forme dun CES ou dune
formation en vue dun retour à lemploi. Le fait daller à la rencontre
de ces personnes et de les accompagner dans leurs démarches est un élément essentiel de
renforcement de la lutte contre les exclusions ;
la globalisation des crédits pour les mesuresemploi
accordés aux départements est de nature à permettre une utilisation de ces crédits
adaptée à la situation réelle des personnes susceptibles den bénéficier ;
il nest pas acceptable quau moment
dentrer dans des maisons de retraite médicalisées ou qui se prétendent telles,
les personnes âgées ne puissent connaître à lavance la nature des prestations
auxquelles elles pourront prétendre. La réforme de la tarification permettra la clarté
dans ce domaine. Il a été demandé à la Caisse nationale dassurance maladie de
sanctionner les pratiques de certains établissements où les consultations accélérées
de nombreux résidents par un généraliste sont assimilées abusivement à
lexistence dune prestation médicalisée. Un problème identique se pose pour
la prise en charge de la dépendance. Dans les deux cas, il est fait appel à de
véritables métiers dont le financement est, en principe, assuré par le biais du prix de
journée ; il est donc indispensable dintroduire davantage de rigueur et de
transparence en vue de garantir un réel service de médicalisation ;
les emplois-jeunes ont permis de répondre à des besoins
nouveaux qui nétaient jusqualors pas solvabilisés ; on a assisté à
une montée en charge du dispositif, certes lente au début, mais qui sest
révélée de qualité. La préoccupation du ministère porte désormais sur la
pérennisation du système, à laquelle de nombreux jeunes bénéficiaires ont
dailleurs spontanément réfléchi, et sur la formation des intéressés. Des
conventions ont été signées avec différents réseaux associatifs en vue de déterminer
des nouvelles grilles de métiers et de qualifications correspondant aux compétences qui
étaient apparues grâce à ces emplois ; un travail de programmation de formations
adaptées à ces nouveaux métiers est en cours. Des crédits sont inscrits dans le budget
de lÉtat afin de favoriser la mise en place de plates-formes dingénierie
pour ces formations ; certains conseils généraux participent à leur
fonctionnement ;
laide de lÉtat aux entreprises
sengageant dans la réduction du temps de travail permet une compensation totale de
son coût pour les emplois rémunérés jusquà un Smic et demi. 20 % des
entreprises de moins de vingt salariés ont signé, à ce jour, des accords, montrant bien
ainsi lintérêt quelles pouvaient trouver à cette aide. Une modification des
modalités daide au financement de la réduction du temps de travail pour les
entreprises nest donc pas actuellement envisagée ;
la projection des évolutions de ces derniers mois
conduisait à évaluer le nombre de bénéficiaires de lallocation spécifique de
solidarité à 430.000 personnes en 1999 contre 480.000 aujourdhui ;
le décret dapplication relatif à laide aux
chômeurs reprenant lactivité dune entreprise prévoit effectivement une
avance remboursable dun montant de 40.000 francs pour une initiative
individuelle et 180.000 francs pour une reprise dactivité. Si
lexpérience révèle linsuffisance de ce dernier montant, sa révision pourra
être mise à létude. Mais leffort actuellement consenti nest pas
négligeable.
M. Bernard Kouchner, Secrétaire dÉtat à la Santé,
a ensuite présenté les principales évolutions du budget consacré à la Santé pour
1999. Il a indiqué que ce budget sélevait en 1999 à 3.792 millions de
francs, ce qui constitue une augmentation par rapport à 1998 de 0,3 % et de
3,6 % à structure constante. Il a souligné quil sarticulait autour de
quatre priorités.
Au titre de la lutte contre les exclusions, il a cité la mise en
uvre de programmes régionaux daccès à la prévention et aux soins
(250 millions de francs) destinés à coordonner les acteurs de laccueil et de
la dispensation des soins aux personnes en situation de grande précarité, confrontés à
des pathologies spécifiques. Il a ajouté que laccent serait également mis sur le
soutien aux équipes de psychiatrie ainsi quaux lieux découte pour les
publics daccès difficiles.
Sagissant, en second lieu, de la lutte contre les maladies
infectieuses et la toxicomanie, il a fait état dune ouverture de crédits de un
milliard de francs, réparti sur les chapitres 47-15 (Programmes et dispositifs de lutte
contre la toxicomanie) à hauteur de 815 millions de francs et 47-16 (Action
interministérielle de lutte contre la toxicomanie) à hauteur de 236 millions de
francs ; la compétence de la mission interministérielle de lutte contre la
toxicomanie est élargie aux drogues légales qui sont lalcool et le tabac. Il a
annoncé quune mesure nouvelle de 16 millions de francs était inscrite dans le
budget pour 1999, afin de lancer une campagne de dépistage de lhépatite C, qui
touche entre 600.000 et 800.000 personnes en France et de mettre en réseau des
établissements afin dapporter une réponse thérapeutique adaptée aux personnes
atteintes de cette maladie.
Abordant, en troisième lieu, lorganisation du système de soins,
il a cité les mesures suivantes : 791 millions de francs destinés aux actions
de formation des professionnels de santé, avec la reconduction des dotations accordées
aux écoles de formation des sages-femmes et des professions para-médicales ;
107,7 millions de francs prévus pour les agences régionales de
lhospitalisation dans lesquelles travaillent 222 personnes, 26 directeurs
et 46 agents ; la programmation quinquennale du financement du Fonds
dintervention pour la modernisation des hôpitaux avec, dès 1999, une ouverture de
250 millions de francs en autorisations de programme et 150 millions de francs
en crédits de paiement ; la création dunités hospitalières sécurisées
ainsi que le financement particulier prévu pour les services de santé des TOM et de
Mayotte dun montant de 179 millions de francs.
Traitant, en dernier lieu, de la veille et du contrôle de la
sécurité sanitaire, M. Bernard Kouchner a fait état de la création de trois
nouvelles agences chargées de la sécurité des produits de santé et des produits
alimentaires qui bénéficieront de subventions à hauteur de 338 millions de francs,
contre 296 millions de francs en 1998 avec une provision de 80 millions de
francs.
Le Secrétaire d'État a enfin précisé que la subvention à
lÉcole nationale de la Santé publique sélèverait à 65 millions de
francs.
M. Gilbert Mitterrand, Rapporteur spécial des crédits de
la Santé, après avoir appelé lattention du Ministre sur limportance
dune réponse dans des délais convenables à son questionnaire budgétaire, a
demandé quelle était la part des moyens nouveaux et celle des transferts dans les
dotations accordées en 1999 aux trois nouveaux établissements soccupant de
sécurité sanitaire : lAgence française de sécurité sanitaire des produits
de santé, lAgence française de sécurité sanitaire des aliments et
lInstitut de veille sanitaire. Puis, faisant part de son inquiétude sur
létat davancement de la mise en place du fonds daide à
ladaptation des établissements hospitaliers créé en 1998 et doté dans la loi de
finances initiale pour 1998 de 500 millions de francs en crédits de paiement et de
150 millions de francs en autorisations de programme, il sest interrogé sur le
niveau de consommation actuelle des crédits destinés à financer ce fonds ainsi que sur
le caractère effectif des mesures prises en charge par le fonds daccompagnement
social pour la modernisation des hôpitaux, créé par la dernière loi de financement de
la sécurité sociale et doté de 300 millions de francs. Il sest demandé si
des moyens suffisants avaient été accordés à lAgence nationale
daccréditation et dévaluation en santé (ANAES) dont 1999 serait la
première année pleine de fonctionnement. Il sest enquis de létat de la
réalisation des 32 programmes de prévention des risques annoncés en 1998 et des
orientations correspondantes en 1999. Il a souhaité des précisions sur
linformatisation du système de santé et sur lextension de la carte
Sésame Vitale, ainsi que sur la relance du marché des produits génériques, qui
appelle une consécration législative du pouvoir de substitution et une intervention du
législateur sur la promotion et la vente directe des médicaments.
M. Yves Cochet a demandé au Ministre si la création
dune agence chargée détudier les liens entre la santé et
lenvironnement, qui faisait actuellement lobjet dune mission confiée à
Mme Odette Grzegrzulka et à M. André Aschiéri, rencontrait son
accord, et si des crédits budgétaires étaient prévu, à cet effet, dès 1999.
Répondant aux intervenants, M. Bernard Kouchner a
apporté les précisions suivantes :
lInstitut de veille sanitaire bénéficiera de transferts
de crédits inscrits en 1998 au titre du Réseau national de santé publique à hauteur de
27,4 millions de francs et de moyens nouveaux à hauteur de 35,819 millions de
francs. Ces crédits permettront dassurer la montée en charge de cet établissement
ainsi que la poursuite des programmes décidés en 1998, tels que létude de
lhépatite C, la résistance aux antibiotiques ou encore la surveillance du
cancer du sein ou les maladies et traumatismes professionnels. Le projet de budget
prévoit la reprise de personnels de lancien Réseau national de santé publique, le
transfert de neuf agents dÉtat travaillant pour le Centre européen
dépidémiologie et un recrutement supplémentaire de 15 personnes ;
les moyens de lOffice de protection contre les
rayonnements ionisants (OPRI) sélèveront en 1999 à 55 millions de francs au
titre du budget de la santé, à 3,5 millions de francs au titre du budget du
travail ;
lAgence française de sécurité alimentaire
bénéficiera dune dotation de 35 millions de francs, provenant à part égale
du ministère de lagriculture, du ministère de la santé, et des crédits de la
direction générale de la concurrence du ministère de léconomie ;
la mise en place du fonds dinvestissement pour la
modernisation des hôpitaux avait entraîné le dépôt de 91 dossiers auprès des
directeurs des agences régionales de lhospitalisation. La sélection définitive du
projet retenu sest faite, après un premier tri, sur trois
critères : lexistence dun avant-projet sommaire prêt à être
appliqué rapidement, la présentation dune restructuration effective de
létablissement, un réaménagement portant sur lensemble de la structure de
létablissement. Sur les 46 opérations déjà agréées, 8 concernent la
mise en place dune complémentarité entre des établissements privés et publics
(pour 112 millions de francs), 7 des opérations de regroupement
détablissements privés (pour 130 millions de francs), 10 concernaient la
fusion dhôpitaux privés et publics (pour 72 millions de francs), 12 des
établissements de prise en charge de la santé mentale (pour 50 millions de francs)
et 9 des opérations de restructuration internes dhôpitaux publics (pour
135 millions de francs). Le texte instituant le fonds daccompagnement social
pour la modernisation des hôpitaux, créé pour cinq ans à partir du
1er janvier 1998, a été soumis au Conseil supérieur de la Fonction publique
hospitalière et aux organisations syndicales qui ont donné leur accord. Il doit être
désormais soumis à la Caisse nationale dassurance maladie, notamment pour le
personnel non médical, avant dêtre transmis au Conseil dÉtat ;
le budget de 100 millions de francs accordé, en 1999,
à lANAES devrait lui permettre de disposer des moyens en personnel et en matériel
suffisants pour développer son action de classification des établissements hospitaliers.
Lécho rencontré par la publication, dans la presse, de classements privés des
hôpitaux établis sur la base des données brutes produites par le ministère de la
Santé, a montré la nécessité, pour asseoir lautorité de lAgence,
dune intervention rapide et efficace dont la récente édition dun guide de
référence constitue un premier témoignage ;
en dépit des craintes manifestées par certaines
organisations, la télétransmission des feuilles de soins, première étape pour
lutilisation de la carte Sésame Vitale, a commencé et près de 60 % des
praticiens se sont engagés à informatiser leurs cabinets. La mise en place dans une
seconde étape, du Réseau santé social commencera en octobre prochain, sous la
surveillance dune commission présidée par M. Christian Babusiaux,
comportant la mise à disposition des médecins de logiciels daide au diagnostic,
daide à la prescription, de classification des médicaments complémentaires ou
incompatibles ; elle facilitera la responsabilisation de lensemble des
professionnels de la santé. Compte tenu du décalage constaté dans la réalisation de
lopération, les crédits inscrits en 1998 et en 1999 suffiront à financer la mise
en place du nouveau système. Seule, la mise en oeuvre de la carte
Sésame Vitale 2 intégrant la transmission des dossiers des malades
nécessiterait des crédits supplémentaires ;
la substitution automatique par les pharmaciens des
médicaments génériques aux médicaments princeps, sauf indication expresse
contraire du médecin prescripteur, est prévue par le projet de loi de financement de la
sécurité. Plus de la moitié des médicaments princeps actuellement disponibles
en France, peuvent être remplacés par des génériques qui sont en moyenne 35 %
moins chers ; léconomie nationale résultant de cette substitution peut être
évaluée à 4 milliards de francs. Les premières réactions des médecins
paraissent positives. La difficulté de la réforme de la promotion des médicaments est
illustrée par le contraste entre le coût de la formation médicale continue des
médecins assurée par les laboratoires pharmaceutiques soit 2,7 milliards de francs,
et leffort budgétaire de lÉtat soit 300 millions de francs, qui oblige,
en conséquence, les pouvoirs publics à faire un effort particulier pour sortir du
dilemne. Une taxation de la promotion à hauteur de 10 % pour financer des actions de
recherche, pourrait être une piste. Par ailleurs, des économies pourraient être
réalisés en réduisant le nombre quotidien de livraisons des grossistes répartiteurs de
médicaments ;
létude des rapports entre santé et environnement
dans laction des pouvoirs publics est rendue particulièrement complexe par la
multiplicité des administrations et des intervenants impliqués. Il faut en tout cas
éviter de mêler idéologie et santé publique ; à défaut, on fait naître des
peurs illégitimes, dont certaines sont liées à lenvironnement. Une démarche de
rigueur et de distance est bien préférable. On ne peut, de toute manière, préjuger les
conclusions du rapport de Mme Grzegrzulka et de M. Aschiéri, qui ne concluront pas
nécessairement en faveur de la création dune Agence.
Mme Nicole Péry, Secrétaire dÉtat à la formation
professionnelle, a tout dabord précisé quen sétablissant à
26 milliards de francs, dont 7,8 milliards de francs pour la dotation de
décentralisation et 18 milliards de francs pour le financement proprement dit de la
formation professionnelle, les crédits de la formation professionnelle inscrits au projet
de budget pour 1999 augmentaient de 5,3 %. Elle a fait part de son intention de
procéder à un diagnostic complet des circuits de financement de la formation
professionnelle, à la lumière des travaux parlementaires réalisés dans ce domaine,
dont elle a relevé la tonalité généralement critique. Elle a fait part de la
convergence de ses préoccupations avec les observations présentées, lors des débats du
Parlement, sur linefficacité de certains modes de gestion ou limmobilisation
de certains fonds. Elle a rappelé que le budget de la formation professionnelle
sinscrivait dans des moyens de financement plus vastes, dun total de
138 milliards de francs, partagés entre lÉtat (56,1 milliards de
francs), les entreprises (55 milliards de francs), les collectivités locales
(13 milliards de francs) et dautres organismes comme lUNEDIC
(14,1 milliards de francs).
Sagissant de lapprentissage, la Ministre a indiqué que le
dispositif de collecte navait guère été affecté par la loi quinquennale et
quelle réfléchissait aux moyens den améliorer lefficacité. Elle a
considéré quil était temps de sattaquer aux inégalités observées dans
les moyens de financement affectés aux centres de formation dapprentis (CFA). Elle
a indiqué quune étude récente montrait que le coût moyen annuel dun
apprenti variait sensiblement selon le secteur dactivité et le niveau de formation.
Elle a attribué à labsence de lien financier direct entre lentreprise et les
CFA ces inégalités.
Elle a précisé que, pour les formations en alternance, qui
constituent la priorité du budget de la formation professionnelle, 130.000 nouveaux
contrats de qualification et 230.000 nouveaux contrats dapprentissage étaient
prévues pour un effort budgétaire respectif de 2,95 et 9,25 milliards de francs.
Elle a ajouté que les contrats de qualification, en progression de 13,8 % au cours
des huit premiers mois de lannée 1998, connaissaient une augmentation constante, et
relativisé la moindre évolution (+ 1,8 %) des contrats dapprentissage au
cours de la même période en rappelant que la conclusion de ces contrats suivait le
rythme de lannée scolaire. Elle a fait état avec satisfaction des résultats
dune étude récente de la direction de lanimation de la recherche, des
études et des statistiques du ministère selon laquelle, au terme de leur contrat de
qualification, 61,8 % des jeunes avaient obtenu un diplôme ou une validation de leur
formation, et que les deux tiers dentre eux occupaient un emploi. Après avoir fait
observer quen 1997 les jeunes suivant une formation de niveau 5 ou de niveau
inférieur, ne représentaient que 43,5 % des entrées dans le dispositif, elle a
indiqué que le Gouvernement avait décidé de recentrer les primes versées aux contrats
de qualification et dapprentissage sur les publics les plus défavorisés.
Elle a, dautre part, attiré lattention sur
linégalité de laccès à la formation, les dernières statistiques montrant
que les femmes, les salariés des petites entreprises et les salariés peu qualifiés
accédaient beaucoup plus difficilement à la formation professionnelle. Elle a déclaré
que le Gouvernement avait pour ambition de rendre laccès à la formation plus
égalitaire et plus ouvert afin den faire un facteur de progrès personnel et de
performance professionnelle.
M. Jacques Barrot, rapporteur spécial des crédits de la
Formation professionnelle, a félicité la Ministre pour son investissement personnel dans
un domaine dont lapproche est rendue difficile par la complexité des circuits de
financement et lintervention croisée de nombreux partenaires (État, collectivités
locales, etc.). Il a mentionné à ce propos le fonds de péréquation de
lapprentissage, créé à son initiative, qui ne faisait que produire ses premiers
fruits. Il sest déclaré très réservé à légard du recentrage des primes
aux contrats dapprentissage sur les formations des niveaux inférieurs dont il a
craint quil donne une image négative de lapprentissage. Il a, dautre
part, demandé quelle dynamique le Gouvernement entendait donner à lAFPA, notamment
par son rapprochement avec lANPE. Il a préconisé, non une régionalisation de
lAgence, mais la négociation, en vue dune meilleure efficacité des actions,
de contrats dobjectif au niveau régional. Il a, enfin, interrogé la Ministre sur
le calendrier des mesures prévues pour le développement de la formation continue des
salariés tout au long de leur vie active.
Faisant état de lexpérience de plusieurs pays étrangers qui,
en ouvrant leurs universités le soir et lété, facilitaient laccès à la
formation et permettaient ainsi de véritables promotions, M. Pierre Méhaignerie
a estimé quà défaut de recourir à un tel système, le Gouvernement
nobtiendrait jamais des résultats convenables pour un coût limité.
Mme Nicole Péry a indiqué que le Gouvernement, en recentrant
les primes sur les formations de niveaux inférieurs, souhaitait renforcer le rôle de
lalternance dans linsertion des jeunes au sein du monde du travail. Elle a
minimisé limpact de la mesure sur les entreprises, faisant valoir quen
comparaison avec les autres aides directes et les exonérations qui sont maintenues, le
montant de la prime dailleurs versée en une seule fois (6.000 francs) ne lui
paraissait pas déterminant pour lavenir des contrats en alternance. Elle a, par
ailleurs, annoncé quelle réfléchissait sur la possibilité de faire accéder les
salariés à la formation professionnelle tout au long de leur vie, et quelle serait
en mesure de communiquer au Parlement, dès le début du mois de novembre 1998, le
résultat de cette réflexion, les éventuelles modifications législatives ne pouvant
intervenir quaprès une indispensable concertation interministérielle. Elle a,
enfin, rappelé que lélargissement des horaires douverture des universités
était une des préoccupations du ministre de lÉducation nationale, qui avait
dailleurs conduit, cet été, des expériences en ce sens.
Mme Martine Aubry a ajouté que lAFPA allait signer
prochainement un nouveau contrat de progrès recentrant son action sur les plus démunis,
en décidant notamment de former, en liaison avec lANPE, des chômeurs de longue
durée. Elle a constaté quen concentrant le financement de lapprentissage sur
les formations de haut niveau, certaines régions avait privilégié les actions les plus
valorisantes, et oublié les plus démunis, notamment les jeunes rencontrant des
difficultés à réussir dans le système scolaire.
A M. Raymond Douyère qui suggérait que lAFPA puisse
intervenir directement sur les chantiers pour y dispenser des formations au bénéfice de
personnes en insertion professionnelle, Mme Martine Aubry a précisé que la
réglementation actuelle ne prévoyait pas le type de formation suggéré mais
quelle prenait bonne note de cette proposition.
f p f p
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