ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES
COMPTE RENDU N° 5
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 14 octobre 1998
(Séance de 9 heures 30)
Présidence de M. André Lajoinie, Président
SOMMAIRE
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Audition de M. Louis B ESSON, secrétaire dEtat au logement, sur les crédits de son
département pour 1999
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Projet de loi de finances pour 1999 :
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Examen pour avis des crédits :
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. Logement et urbanisme
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(M. Alain C ACHEUX, rapporteur)
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. Recherche et technologie
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(M. Daniel C HEVALLIER, rapporteur)
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. Outre-mer
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(M. Claude H oarau, rapporteur)
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La commission a entendu M. Louis Besson, secrétaire
dEtat au logement, sur les crédits de son département pour 1999.
M. Louis Besson, secrétaire dEtat au logement, a
tout dabord indiqué que le niveau des crédits demandés au titre du projet de loi
de finances pour 1999 confirmait la priorité accordée par le Gouvernement au secteur du
logement, annoncée le 19 juin 1997 par le Premier ministre lors de son discours de
politique générale devant lAssemblée nationale. Il a précisé que le total des
dotations, incluant les crédits prévus au Fonds daménagement pour la région
Ile-de-France (FARIF) et au Fonds daccession à la propriété, sétablira
pour 1999 à 49,3 milliards de francs en moyens dengagement et à
49,1 milliards de francs en moyens de paiement, soit respectivement une croissance de
3,5 % et 2,2 % par rapport à lannée en cours. Au sein de cet ensemble,
les dotations hors comptes daffectation spéciale progressent de plus de 13 %
en un an.
La politique globale du logement et de lurbanisme
sarticulera autour de quatre axes prioritaires : la consolidation de
leffort budgétaire mené cette année, la réaffirmation dune politique
sociale du logement, la création dun statut du bailleur privé ainsi que la
pérennisation des prêts à taux zéro et la modernisation du 1 % logement.
Sagissant du premier axe, M. Louis Besson a annoncé tout
dabord que les programmes physiques seraient reconduits lan prochain. Les
crédits daide à la pierre permettront de poursuivre leffort exceptionnel
engagé, au titre du budget en cours dexécution, au profit du parc locatif social.
Ils permettront de financer 80 000 prêts locatifs aidés (PLA), dont
20 000 PLA à loyer minoré et 10 000 PLA dintégration, ainsi
que 120 000 primes à lamélioration des logements à usage locatif et
occupation sociale (PALULOS).
Il a indiqué que la baisse dun demi-point du taux
dintérêt servi aux titulaires de livrets A permettrait à la Caisse des
dépôts et consignations de réduire à due concurrence le taux des prêts pour les
opérations de construction et de réhabilitation, tout en améliorant sensiblement la
situation financière des organismes HLM.
Le maintien à hauteur de 800 millions de francs des crédits
affectés à la prime à lamélioration de lhabitat (PAH) permettra la
réhabilitation de 80 000 logements par leurs propriétaires occupants. Il a
précisé par ailleurs que lenveloppe consacrée à lAgence nationale pour
lamélioration de lhabitat (ANAH) sera reconduite en 1999 à son niveau
actuel, soit 2,2 milliards de francs.
Il a ensuite insisté sur la pérennisation et la sécurisation du
financement de laccession sociale : le retour à un financement budgétaire du
prêt à taux zéro ne fait plus dépendre en effet les ressources de ce système de la
contribution du 1 % logement. Il a indiqué que les moyens prévus au budget pour
1999 permettraient de poursuivre la distribution de ces prêts au même niveau et aux
mêmes conditions quaujourdhui, soit environ 110 000 prêts par an.
Dans le domaine de lurbanisme, il a précisé que les dotations
budgétaires seraient maintenues, tant au bénéfice des agences durbanisme et de la
politique foncière que des études. De plus, le financement des architectes et
paysagistes conseils sera consolidé.
Il a par ailleurs fait observer que le Gouvernement entend conduire une
gestion plus active du patrimoine, pour ne conserver que les réserves foncières
correspondant à des enjeux stratégiques pour lEtat : les moyens affectés à
laction foncière en Ile-de-France seront ainsi maintenus à 610 millions de
francs dans le cadre du FARIF. Les aides spécifiques aux agglomérations nouvelles les
plus endettées seront augmentées, alors même que la dotation globale déquipement
dérogatoire aux villes nouvelles prend fin en 1998. Enfin, 50 millions de francs
seront consacrés à la poursuite des grandes opérations durbanisme (programme
Euroméditerranée).
Abordant le deuxième volet relatif à la politique sociale du
logement, il a indiqué que les aides personnelles au logement, avec plus de
75 milliards de francs de prestations versées à plus de 6,15 millions de
ménages, constituent un moyen primordial de justice sociale en favorisant laccès
au logement des personnes modestes et défavorisées. Il a rappelé que, comme le
Gouvernement sy était engagé, la politique de revalorisation régulière de ces
prestations, reprise lan dernier après quatre années de stagnation, a été
poursuivie en 1998 avec une actualisation au 1er juillet des barèmes de
laide personnalisée au logement, de lallocation de logement social et de
lallocation de logement familiale. Il a considéré que cette actualisation assurait
le maintien de lefficacité sociale de ces aides, qui préservent de nombreuses
familles dune spirale dendettement préjudiciable aux organismes bailleurs
eux-mêmes. Il a précisé quau sein du budget pour 1999, la dotation de
34,6 milliards de francs en hausse de 4,4 % par rapport à la loi de finances
initiale pour 1998 prendra en compte lapplication en année pleine de cette
actualisation et laugmentation en volume des aides distribuées.
Le secrétaire dEtat a souligné que le budget du logement pour
1999 reflétait également les engagements pris par le Gouvernement lors de lexamen
de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 dorientation relative à la lutte
contre les exclusions. Ainsi, les dotations de lEtat aux fonds de solidarité pour
le logement seront très fortement revalorisées, avec 490 millions de francs en 1999
(soit une augmentation de 44 % par rapport à 1998). Ces crédits auront doublé en
deux ans, puisquils sinscrivaient à 240 millions dans la loi de finances
pour 1997. Destinés notamment à prévenir les expulsions, ils ont déjà aidé à
résoudre une dizaine de milliers de cas.
Les associations qui assurent la gestion de logements au bénéfice de
personnes défavorisées (gestion locative intermédiée) seront désormais aidées par
lEtat : un crédit de 60 millions de francs sera dégagé à cet effet.
Les moyens consacrés à laide au logement temporaire versée aux associations
logeant des personnes défavorisées sont en hausse de 18 %, soit une dotation de
130 millions de francs incluant lélargissement de cette prestation aux centres
communaux daction sociale. Enfin, une dotation de 50 millions de francs est
créée pour dégager des moyens de lutte efficace contre le saturnisme. Ces crédits
permettront notamment de financer le logement temporaire des bénéficiaires durant la
période dassainissement de leur habitation, ces travaux pouvant en outre être
subventionnés par lANAH à hauteur de 70 % de leur montant.
Il a ensuite abordé le troisième axe prioritaire du budget, relatif
à la création dun statut du bailleur privé. Il a notamment indiqué quafin
de développer dans le parc privé une offre de logements à loyers maîtrisés,
linstauration dun statut pérenne et équilibré du bailleur privé est
apparue nécessaire. Ce dernier reposera sur le principe dune contrepartie sociale
aux aides fiscales et sappliquera, fait nouveau, à la fois au neuf et à
lancien. Ainsi, un régime destiné à soutenir conjoncturellement la construction
sera remplacé par un dispositif sinsérant dans la globalité de la politique du
logement. Lincitation à linvestissement locatif dans le neuf prendra la forme
dun amortissement fiscalisé de linvestissement avec, pour contrepartie, le
respect par le bailleur de plafonds de loyers et la fixation dun plafond de
ressources des locataires. Le taux damortissement sera de 8 % de la valeur de
linvestissement pendant les cinq premières années puis de 2,5 % les quatre
années suivantes. Dans le parc existant, laide prendra la forme dune
majoration de la déduction forfaitaire à 25 % au lieu de 14 %.
Lattractivité du dispositif sera accrue par la mise en place dune meilleure
sécurisation des bailleurs contre les impayés de loyers, notamment par le versement
direct de lallocation logement à leur profit.
M. Louis Besson a enfin présenté les dispositions relatives à
la modernisation du 1 % logement et à la pérennisation du prêt à taux zéro. Il a
rappelé que lEtat et les partenaires du 1 % logement ont signé le
3 août dernier une convention modernisant ses interventions. Conclue pour
5 ans, cette convention prend en compte lévolution du marché du logement et
des conditions de vie des salariés, tant sur le plan familial que professionnel. Cette
évolution permettra des parcours résidentiels plus diversifiés, tirant les
conséquences dévolutions sociales liées à une plus grande mobilité de
lemploi, mais aussi au développement de nouveaux comportements familiaux.
Cest pourquoi de nouvelles formes dintervention du 1 % logement seront
mises en place en complémentarité avec celles de lEtat. Ainsi, les emplois du
1 % logement seront désormais étendus à la sécurisation des accédants à la
propriété notamment en cas de perte demploi ou, pour les salariés des entreprises
éligibles, lorsquils sont confrontés à une forte baisse de ressources, liée à
une rupture familiale. En outre, le 1 % logement doit favoriser la mobilité
professionnelle des salariés en aidant au financement des travaux dentrée dans les
lieux dhabitation. Dans le secteur locatif enfin, le 1 % logement développera
de nouveaux systèmes de prise en charge gratuite de caution et de garantie
dimpayés de loyer, orientés prioritairement vers les jeunes.
Parallèlement à ces nouveaux emplois, les interventions
traditionnelles du 1 % logement en particulier lapport financier
complémentaire aux constructions et travaux de logements HLM et laide à
laccession à la propriété seront réaffirmées et maintenues à un
niveau élevé.
Enfin, cette convention clarifie les relations financières entre
lEtat et le 1 % logement, en organisant la réduction progressive sur
5 ans de la contribution financière du 1 % logement au budget de lEtat.
Ainsi, pour 1999, le projet de loi de finances tient compte dune contribution totale
de 6,6 milliards de francs, qui sera réduite les années suivantes pour
séteindre en 2003.
M. Louis Besson, secrétaire dEtat au logement, a également
précisé que, afin de tenir compte de lattente des partenaires sociaux, la
convention prévoit que les comités interprofessionnels du logement seront transformés
en comités déconomie sociale.
Il a poursuivi son intervention en relevant que ces orientations
majeures se développeront au sein dun environnement fiscal amélioré et très
favorable aux activités immobilières.
Les droits de mutation sur les locaux dhabitation seront réduits
de plus de 20 % par la suppression de la taxe régionale sur ces ventes, mesure ayant
pris effet depuis le 1er septembre 1998. Il en résulte un allégement dimpôt
de 3,7 milliards de francs pour les ménages, ce qui facilitera leurs transactions et
leur permettra de dégager des ressources pour déventuels travaux, favorisant ainsi
lemploi.
Par ailleurs, le taux réduit de TVA à 5,5 % sappliquera
aux dépenses damélioration de lhabitat lorsque les bailleurs privés
bénéficieront dune subvention de lANAH. Plus de 10 000 logements
devraient être concernés, complétant ainsi les mesures prises lan dernier pour
les travaux damélioration du parc locatif HLM.
M. Louis Besson a en outre rappelé que plusieurs mesures fiscales
ont été adoptées dans le cadre de la loi dorientation relative à la lutte contre
les exclusions. Il sagit notamment de lexonération de la taxe foncière sur
les propriétés bâties (TFB) pour les opérations dacquisition-amélioration de
logements locatifs sociaux, ce qui les met à parité avec les constructions neuves, ainsi
que de la clarification du régime fiscal de la sortie du bail à réhabilitation pour le
secteur privé.
Il a considéré que le budget pour 1999 sinscrit en définitive
dans la recherche dune plus grande justice sociale et létablissement
dun cadre stable pour les nombreux acteurs publics, privés et associatifs
intervenant dans le secteur du logement, avec le souci du développement de lemploi
dans le secteur du bâtiment. Il permet aussi de mettre en uvre une politique
globale visant à développer une offre diversifiée de logements.
Sexprimant à la suite du ministre, M. Alain Cacheux,
rapporteur pour avis des crédits du logement et de lurbanisme, a souligné les
très nombreux aspects positifs du budget pour 1999 du ministère du logement, qui ne
peuvent quêtre renforcés par lannonce récente par le ministre de
léconomie et des finances de doubler le montant du crédit dimpôt au titre
des travaux dentretien réalisés par les propriétaires privés : cette mesure
devrait avoir des incidences très positives sur lemploi au sein des entreprises
artisanales du bâtiment et des travaux publics.
Ce budget assure la pérennité de deux dispositifs importants qui
trouvent leur terme à la fin de lannée 1998.
Sagissant, en premier lieu, de laccession sociale à la
propriété, le financement du prêt à taux zéro nétait en effet assuré que
jusquau 31 décembre de cette année, selon des modalités pesant lourdement
sur les ressources du 1 % logement. La solution qui a été retenue permet de mettre
fin à une débudgétisation contestable dans son principe et de garantir lavenir de
ce dispositif. Il a toutefois souhaité voir précisée laffectation budgétaire des
fonds du 1 % logement qui seront versés à titre résiduel au cours des quatre
années à venir.
Quant au soutien au secteur locatif privé, le Gouvernement avait à
mettre en place un dispositif prenant la suite de lamortissement dit
" Périssol ". Le dispositif proposé maintient un encouragement
fiscal à linvestissement mais celui-ci est désormais assorti de contreparties
sociales conformes aux exigences déquité et de solidarité.
Le respect des engagements pris dans le cadre de la loi
dorientation relative à la lutte contre les exclusions doit être salué, et
particulièrement la contribution renforcée de lÉtat aux fonds de solidarité pour
le logement.
M. Alain Cacheux a ensuite attiré lattention du ministre sur une
série de questions.
Le rapport pour avis de la commission de la production au titre des
crédits du ministère du logement pour 1998 demandait la publication dun état
récapitulatif de lensemble des efforts publics consentis en faveur du logement. En
raison de lintérêt quun tel document présente pour linformation du
Parlement, ce souhait ne peut quêtre renouvelé dans le cadre du projet de loi de
finances pour 1999.
La situation de la construction locative sociale suscite, en second
lieu, un certain nombre dinterrogations. Si les nombreuses mesures
dencouragement qui ont été adoptées doivent être saluées, la conjoncture que
traverse actuellement le secteur locatif social apparaît préoccupante. Il lui demande en
conséquence lanalyse que lui inspire cette situation et les éléments de solution
qui paraissent pouvoir y être apportés.
Les crédits de la prime à lamélioration de lhabitat
(PAH) sont reconduits dans le budget à un niveau identique à lannée dernière.
Dans la mesure où loctroi de la PAH reste soumis à des conditions de ressources
sévères du fait de labsence de relèvement du plafond des anciens prêts PAP, il
lui demande si une actualisation de ces plafonds ne lui paraîtrait pas opportune au
regard des incidences favorables quelle ne manquerait pas davoir sur la
consommation des ménages et leurs dépenses en travaux damélioration.
Sagissant de laide personnalisée au logement (APL), il lui
demande si lactualisation du barème prévue au 1er juillet 1999 a
dores et déjà été prise en compte dans les crédits soumis à lexamen du
Parlement. Par ailleurs, les modalités de calcul de lAPL soulèvent des
difficultés liées à la discrimination opérée selon lorigine des revenus :
en particulier, les ressources salariales se trouvent injustement pénalisées par rapport
aux revenus de transfert. Un alignement des deux régimes paraîtrait donc conforme à
léquité.
Les dispositions adoptées dans le cadre de la loi relative à la lutte
contre les exclusions ont permis de réduire le nombre de locataires assujettis au
versement dun supplément de loyer de solidarité grâce au relèvement du seuil à
partir duquel sa perception devient obligatoire. Si les recettes tirées de la taxe sur
les surloyers sont donc appelées à une diminution à due concurrence, il faut souligner
que le principe même de cette taxe suscite toujours une hostilité marquée des
organismes constructeurs.
Il a enfin souhaité connaître létat davancement de la
publication des décrets dapplication de la loi dorientation relative à la
lutte contre les exclusions, notamment ceux relatifs au logement.
En réponse à lintervention du rapporteur pour avis, M. Louis
Besson, secrétaire dEtat au logement, a apporté les éléments
dinformation suivants :
laffectation budgétaire des fonds issus de la
contribution du 1 % logement nest pas encore décidée et trouvera sa solution
dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000 ;
la publication dun " jaune "
budgétaire, en dépit de son intérêt certain, ne paraît pas possible dans
limmédiat. Le secrétariat dÉtat au budget projette en effet à court terme
dannexer au " bleu " budgétaire lensemble des mesures
fiscales relatives au logement. Par ailleurs, une mission du Comité central
denquête sur le coût et le rendement des services publics étudie à lheure
actuelle les moyens dune information améliorée du Parlement. Il lui semble donc
que la publication dun tel document peut être différée, dans lattente des
résultats que donneront ces deux démarches ;
le problème de la relance dans le secteur locatif social
ne peut être éludé : lobjectif de 80 000 logements (dont 35 000
bénéficient dune aide à la pierre) ne sera pas atteint en 1998. Les constructeurs
sociaux expliquent ces difficultés par une série dobstacles : le niveau trop
élevé du coût daccès à la ressource demprunt en dépit de la baisse de
0,5 point de la rémunération du livret A intervenue cette année, la
contribution insuffisante du 1 % logement au financement de linvestissement -la
convention signée entre lÉtat et lUESL (union déconomie sociale du
logement) ouvrant des perspectives plus favorables à cet égard et enfin la
difficulté à " placer " les logements en raison du niveau élevé
des loyers de sortie quimpose léquilibrage financier des opérations.
Sil est donc exact que la reprise de lactivité dans le secteur de la
construction est incertaine, il existe néanmoins aujourdhui de nombreux projets de
restructuration des quartiers qui permettent despérer un redressement en 1999. De
ce point de vue, lécho favorable rencontré par lannonce du PLA
construction-démolition (PLA-CD) constitue un élément encourageant ;
le principe dune actualisation du barème de
lAPL en 1999 est dores et déjà décidé par le Gouvernement. La couverture
de ce relèvement par les seuls crédits de la loi de finances initiale pour 1999
nest pas exclue, mais la nécessité dun abondement en cours dannée ne
peut pas non plus être écartée ;
le problème posé par la discrimination opérée entre
ressources de transfert et revenus salariaux dans le calcul de lAPL a conduit à la
constitution dun groupe de travail entre le ministère du logement et la Caisse
nationale des allocations familiales (CNAF). En fonction des conclusions dégagées par ce
groupe de travail, le Gouvernement décidera éventuellement des mesures dadaptation
qui pourraient simposer ;
les recettes de la taxe sur le supplément de loyer de
solidarité sont appelées à se réduire mécaniquement par la diminution du nombre de
personnes assujetties au supplément de loyer. Il faut dailleurs rappeler que
celles-ci sont restituées aux constructeurs sociaux par lintermédiaire de la
Caisse de garantie du logement social (CGLS) ;
sagissant enfin de la publication des décrets
quappelle la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions,
M. Louis Besson, secrétaire dEtat au logement, a souligné que
19 décrets sont en cours délaboration et que 10 devraient être publiés
avant la fin de lannée 1998 (relatifs notamment à la gestion locative
intermédiée, aux surloyers, à la lutte contre le saturnisme, aux logements vacants, aux
loyers des logements réquisitionnés et à la lutte contre les marchands de sommeil).
M. Daniel Paul a attiré lattention du secrétaire
dÉtat sur les opérations de réhabilitation de logements menées dans les
quartiers difficiles. Plusieurs de ces opérations sont aujourdhui remises en cause
faute de mesures daccompagnement et doivent être recommencées. Le problème
réside dans le fait que les bailleurs sociaux naccompagnent pas ces mesures de
réhabilitation de mesures sociales, notamment par la création demplois-jeunes. Les
collectivités publiques sont donc conduites à consacrer dimportants moyens
financiers à ces opérations pour en assurer laccompagnement social.
Il a également dénoncé lattitude des bailleurs sociaux qui
délaissent leur patrimoine immobilier dans les zones sensibles au profit
dopérations plus attrayantes, notamment en centre-ville.
En conclusion, il a souhaité que lattribution des aides
publiques à la réhabilitation soit conditionnée à lexistence dun plan de
réhabilitation et à des mesures concrètes en faveur de la création demplois.
M. Léonce Deprez a fait valoir que lamortissement
" Périssol " et la création du prêt à taux zéro avaient permis de
relancer la construction de logements. Il a demandé si les mesures damortissement
proposées par le ministre permettaient de fonder lespoir dune relance
comparable.
Il a ensuite souhaité avoir des précisions sur lévolution du
prêt à taux zéro.
Il a enfin attiré lattention sur la nécessité dinsérer
les nouvelles constructions de logement social dans lensemble du tissu urbain et non
pas dans les seuls quartiers difficiles. Il a cité lexemple de la commune du
Touquet, où une telle mixité a pu être réalisée au prix de quelques difficultés.
Aussi estime-t-il souhaitable que des incitations soient mises en place pour que les
communes établissent des plans daménagement urbain en ce sens.
M. Pierre Micaux a demandé sil était envisageable,
compte tenu de leffet sur lemploi de cette mesure, détendre aux
opérations bénéficiant de primes à lamélioration de lhabitat la mesure
dabaissement à 5,5 % du taux de TVA sur les opérations de réhabilitation
menées par lANAH. Il sest étonné que la Commission européenne se soit
élevée contre cette réduction du taux de TVA.
Il a déploré que lUnion nationale des fédérations
dorganismes dHLM nait pu élire son président lors de son dernier
congrès et a demandé quand les difficultés quelle traverse pourraient être
résolues.
Mme Janine Jambu a donné acte au ministre de la revalorisation
de lAPL, de la réduction à 5,5 % du taux de TVA sur les opérations de
réhabilitation menées par lANAH, de la nette progression des dotations aux fonds
de solidarité pour le logement, de la baisse du taux des prêts accordés par la Caisse
des dépôts et consignations, de la mise en place dun statut du bailleur privé, de
lextension du 1 % logement, de lévolution de lamortissement
" Périssol " vers un système plus juste, du dispositif sur les
surloyers contenu dans la loi dorientation relative à la lutte contre les
exclusions, de la baisse des droits de mutation et de celle de la taxe dhabitation
due par les occupants de logements sociaux.
Elle sest ensuite déclarée préoccupée par la nécessité de
changer la logique qui prévalait jusquà présent en matière de construction de
logements sociaux afin de réaliser des progrès plus nets : les 50 000 à
60 000 logements construits en 1998 sont en effet insuffisants aux yeux des membres
du groupe communiste.
La réduction de 0,5 point du taux dintérêt des emprunts
pour la réalisation de logements sociaux ne peut relancer, à elle seule, leffort
de construction : il faut également penser à réduire la durée du
remboursement des prêts.
Le développement de lAPL nest pas suffisant en lui-même.
Il faudrait augmenter laide à la pierre afin de parvenir à une baisse du montant
des loyers et à éliminer les mesures faisant double emploi.
Mme Janine Jambu a ensuite estimé que les logements sociaux ne doivent
pas être destinés par nature aux personnes les plus pauvres car une telle approche est
contraire à lobjectif de réalisation de la mixité sociale. Elle a, à cet égard,
regretté labsence dobligation de construire des logements sociaux dans toutes
les communes.
Elle a demandé au secrétaire dEtat la date à laquelle un
projet de loi dorientation sur la ville pourrait être soumis au Parlement.
Elle a ensuite demandé le montant total des exonérations fiscales
accordées aux bailleurs privés et souligné quils disposaient dun dispositif
de sécurisation des impayés, ce qui nest pas le cas pour les organismes HLM.
Elle a enfin souhaité connaître les intentions du Gouvernement
concernant les dispositions relatives à lhébergement des personnes expulsées,
déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel.
M. Serge Poignant a émis des réserves sur le choix
opéré par le Gouvernement de privilégier le logement social, observant notamment que la
modification des critères prévus pour lamortissement
" Périssol " semblait précisément avoir cet objet. Or, la politique
du logement constitue un ensemble comprenant les questions posées par le logement social,
mais aussi celles de léconomie de la construction, du logement locatif et de
lemploi. Tel était dailleurs bien le sens profond du dispositif
" Périssol ". M. Serge Poignant a souhaité savoir à quelle
date interviendrait la modification des critères de lamortissement
" Périssol " et si cette modification sappliquerait également
aux résidences de tourisme.
Sagissant de la diminution à 5,5 % du taux de la TVA
portant sur les travaux damélioration de lhabitat, il a regretté
quelle semble elle aussi avoir pour but principal de soutenir le logement social
alors quil conviendrait, selon lui, dappliquer cette mesure au secteur du
logement dans son ensemble, de façon à réaliser une véritable mixité sociale.
M. Lucien Guichon a abordé le problème des logements
sociaux vacants, notant que beaucoup dentre eux nécessitent dimportants
efforts de réhabilitation qui pourraient être réalisés grâce à de nouvelles
attributions de crédits PALULOS. Il a souhaité également une augmentation des dotations
budgétaires prévues pour lutter contre le saturnisme, de manière à permettre aux
familles concernées de déménager et de vivre dans des conditions décentes.
M. Jean-Michel Marchand a approuvé la mesure prévue de
baisse de la TVA, estimant quelle aiderait tout à la fois à relancer lemploi
et à diminuer le " travail au noir ". Il a estimé ensuite que les
dispositions retenues pour le secteur du logement dans le cadre de la loi
dorientation relative à la lutte contre les exclusions avaient peut-être un
caractère essentiellement urbain et que les organismes sociaux ne devaient pas oublier
les secteurs ruraux. Il a enfin fait remarquer que, suite à des opérations de
réhabilitation, les locataires doivent parfois supporter des frais de chauffage élevés
du fait dune isolation insuffisante des appartements. Il a estimé que cette
situation hypothèque probablement laccès à des logements rénovés et la
possibilité dy demeurer.
M. Patrick Ollier a souligné leffort accompli dans
le nouveau projet de budget au profit des zones rurales, qui peut effectivement constituer
un moyen dy relancer les secteurs de la construction et du logement. Il a cependant
demandé que, dans les stations touristiques classées - principalement en moyenne
montagne - des mesures prennent rapidement le relais de celles qui étaient
intervenues dans le cadre du dispositif " Périssol ". Il a indiqué
également que plusieurs élus des zones de montagne envisageaient de déposer un
amendement prévoyant des dispositions fiscales visant à favoriser lachat dans les
villages de montagne de maisons à réhabiliter dont la gestion serait ensuite confiée à
des offices HLM.
M. Daniel Vachez a souligné que le manque de terrains
handicape les constructions en Ile-de-France. Il a demandé également quun effort
soit accompli pour encourager le développement des " emplois jeunes "
dans les HLM, où existent des besoins très forts dune présence humaine.
M. Michel Vaxès a attiré lattention du secrétaire
dEtat sur la rapide dégradation du patrimoine immobilier dont la propriété est
partagée entre des organismes dHLM et des copropriétaires privés. Quand la
réhabilitation des logements sociaux est décidée, il est en effet particulièrement
difficile de la réaliser car elle doit porter sur lensemble de limmeuble pour
être efficace et les copropriétaires sont presque toujours des personnes aux revenus
modestes dont lappartement est très dégradé. Il a demandé quun effort soit
réalisé pour permettre à ces copropriétaires dassumer leurs charges en matière
de réhabilitation de logements.
M. Jean Proriol a évoqué lexigence imposée aux
organismes dHLM déquilibrer chacun de leurs programmes. Il a demandé si une
distinction entre deux régimes distincts ne pourrait pas être opérée, lun
applicable au logement locatif social classique dont les charges foncières sont faibles,
lautre applicable aux habitations pavillonnaires ou de centre ville.
Il a ensuite regretté lexigence du Crédit foncier de France
dobtenir des garanties couvrant la totalité des PLA, qui conduit à ne pas
consommer tous les crédits disponibles du fait que les collectivités locales se tournent
alors par priorité vers les personnes aisées, seules en mesure dapporter les
garanties exigées.
Il a ensuite dénoncé lextrême difficulté de faire accepter
par les directions départementales de léquipement la prise en charge des
programmes damélioration du chauffage électrique dans les PALULOS.
Il a enfin demandé au ministre si laménagement du 1 %
logement quil propose serait lultime modification de cette contribution.
M. Jean Besson a pris acte de laugmentation des crédits
relatifs aux logements sociaux mais na jugé cette hausse intéressante que si les
crédits parvenaient à être entièrement consommés. Cest pourquoi il a demandé
si des mesures en ce sens seraient prises. Il a jugé que la situation économique
actuelle imposait aux organismes dHLM de consommer la totalité des crédits qui
leur sont alloués et de mener à bien les opérations décidées.
Il a fait valoir que des projets de construction étaient en attente
dans des zones non prioritaires en raison de labsence dattribution de PLA,
dont lorientation excessive au profit des zones prioritaires sexerce au
détriment des opérations en zone rurale pourtant nécessaires.
Si des mesures daccompagnement des plans de réhabilitation sont
nécessaires comme la observé M. Daniel Paul, celles-ci ont un coût qui ne
peut être couvert que par des loyers ou des subventions déquilibre,
cest-à-dire limpôt. Comme il paraît difficile de sorienter vers des
augmentations de loyer, la question dun transfert de la charge de ces mesures à
lEtat ou aux collectivités locales se trouve directement posée.
Il a enfin demandé au secrétaire dEtat de prendre des mesures
pour éviter que se créent de nouvelles conditions de vie déplorables dans les logements
HLM, à linstar des situations créées dans les années soixante et soixante-dix et
a, à cet égard, souligné limportance dune réflexion plus approfondie sur
le logement des populations en difficulté.
M. François Vannson sest inquiété du devenir des
opérations financées par lamortissement " Périssol ".
Beaucoup de programmes sont en instance aussi bien dans le secteur du logement locatif que
dans le secteur touristique. Lattente des élus est forte, notamment dans les
Vosges, région durement touchée par les mesures de restructuration de lindustrie
textile. Les programmes de construction de logements constituent souvent la colonne
vertébrale de lactivité économique, donc de lemploi.
Il a enfin jugé quil serait plus judicieux de mettre en place un
amortissement comparable à celui créé par M. Pierre-André Périssol que
dallouer des subventions dont lutilisation est souvent mal maîtrisée.
M. Louis Besson, secrétaire dEtat au logement, dans ses
réponses aux différents intervenants, a apporté les précisions suivantes :
il existe dores et déjà deux leviers daction
à la disposition des pouvoirs publics pour répondre à la suggestion de M. Daniel
Paul :
- dune part, une exploration plus approfondie du partenariat avec les
organismes HLM, à linstar de laccord signé le 17 décembre dernier. Il
est toutefois vrai que les structures particulières du mouvement HLM rendent parfois
délicat le relais des engagements pris par les fédérations au niveau des organismes
constructeurs eux-mêmes ;
- dautre part, les instructions données aux directions départementales de
léquipement permettent de subordonner loctroi dune aide publique à
lengagement dune contrepartie concrète ;
leffort public bénéficiant aux organismes HLM
sest accru de façon très substantielle au cours des dernières années : le
cumul des financements PALULOS et de labaissement du taux de TVA à 5,5 %
représente aujourdhui 3,6 milliards de francs à la charge de lÉtat
contre 1,6 milliard en 1997-cest-à-dire une croissance de 125 % en un
an ;
en ce qui concerne les nouvelles mesures fiscales en faveur
de linvestissement locatif, il a reconnu que lefficacité du dispositif
" Périssol " nest pas contestable : on peut imputer au
passage du dispositif " Quilès-Méhaignerie " au système actuel la
progression des ventes de logements neufs de 30 000 unités lannée dernière
à 45 000 cette année. Toutefois, ce dispositif avait dès lorigine été
compris comme un soutien conjoncturel à lactivité du bâtiment et des travaux
publics. Il sagissait dorganiser une relance temporaire du secteur à
linstar des mesures qui ont pu être décidées par lancienne majorité en
faveur de lautomobile.
Le dispositif proposé par le Gouvernement sinscrit dans une
nouvelle logique : celle de la création dun cadre favorable à
lémergence de nouvelles générations de bailleurs privés. Loffre locative
privée va en effet samenuisant et il est du devoir des pouvoirs publics de faire
apparaître les deux dimensions économique et sociale de la situation du bailleur et
den légitimer la fonction. Il sagit ainsi de passer dune incitation
fiscale ponctuelle à la volonté de convaincre que le statut du bailleur doit être
reconnu par la société.
Il existe aujourdhui une attente en faveur dune offre
locative non monolithique, qui laisse sa place à une offre privée conventionnée aux
côtés de loffre privée et de loffre sociale ;
sagissant de labaissement de la TVA applicable
aux travaux, M. Louis Besson a rappelé que les travaux opérés dans les logements
sociaux publics seront éligibles à son bénéfice mais que son extension à loffre
locative privée reste subordonnée au respect de la réglementation européenne
applicable en matière de taxe à la valeur ajoutée ;
lexonération fiscale du dispositif
" Périssol " représente pour les finances publiques une charge de
5 milliards de francs en année pleine et le coût du dispositif projeté, applicable
à la construction neuve mais aussi aux logements anciens, peut être évalué à près de
3 milliards de francs nonobstant les dispositions dépourvues dincidences
financières comme la sécurisation du bailleur par la garantie du loyer ;
les modalités du prêt à taux zéro seront reconduites en
1999 sans changement par rapport à 1998, mais la signature de la convention avec les
partenaires du 1 % logement a été loccasion den assurer la
sécurisation, effective au 1er janvier 1999 ;
les inquiétudes relatives à linsertion des
constructions locatives sociales dans lespace urbain devraient être prises en
charge, au moins partiellement, par le texte sur lurbanisme et lhabitat
actuellement en préparation, qui pourrait être déposé au Parlement au mois de juin
prochain. Il faut toutefois noter que linsertion de lhabitat social dans le
tissu immobilier ancien est dores et déjà soutenue par lextension des
compétences de lANAH dans les zones de revitalisation rurale et dhabitat
groupé et lexonération de quinze ans de la taxe sur le foncier bâti bénéficiant
aux opérations dacquisition-amélioration, qui met fin à la distorsion contestable
existant par rapport à la construction neuve ;
le problème de lextension de labaissement du
taux de TVA sur les travaux de réhabilitation doit être résolu par les dispositions
relatives au crédit dimpôt puisque la majorité des opérations y seront
éligibles ;
la sortie des difficultés que traverse lUnion
nationale des fédérations des organismes dHLM passe probablement, au-delà des
questions individuelles, par la définition dorientations plus claires des pouvoirs
publics vis-à-vis du mouvement HLM ;
en réponse à Mme Janine Jambu qui a évoqué plusieurs
options pour équilibrer les opérations PLA (accroissement de la durée du prêt, octroi
dune aide à la pierre spécifique), il a souligné la difficulté dapporter
immédiatement une réponse à un tel problème. La baisse du taux du livret A
constitue une première avancée, qui doit sans doute être prolongée ;
la décision du Conseil constitutionnel
n° 98-043 DC du 29 juillet 1998 a censuré larticle 119 de la loi
dorientation relative à la lutte contre les exclusions, en ce quil portait
atteinte à la séparation des pouvoirs en subordonnant le concours de la force publique
à lexécution dune décision de justice à la proposition dune offre
préalable dhébergement à la personne expulsée ;
le reproche de privilégier le logement social lui paraît
inexact : les mesures relatives aux bailleurs privés en portent témoignage. Le
système de lamortissement " Périssol ", dont les concepteurs
avaient dailleurs programmé dès lorigine la caducité, a été prorogé
jusquau 31 août 1999. Il est applicable aux opérations pour lesquelles le
permis de construire aura été obtenu avant le 31 décembre 1998 et les travaux
achevés avant le 1er janvier 2001. Le dispositif proposé par le
Gouvernement ne sera pas applicable aux résidences touristiques, mais le secrétariat
dEtat au tourisme réfléchit à lheure actuelle à une transposition de ces
dispositions aux résidences de cette nature ;
le nombre de logements vacants au sein du parc HLM peut
être évalué à environ 100 000 ;
la lutte contre le saturnisme est appelée à bénéficier
de la réévaluation des crédits de lANAH, ce qui représente 30 à
50 000 francs par logement ;
les opérations damélioration du système de
chauffage doivent bénéficier prioritairement des financements PALULOS, car ils sont
source déconomies de charges très significatives ;
on peut évaluer à 800 000 ou 900 000 unités le
nombre de logements vétustes dont la salubrité est insuffisante.
Cet habitat ancien est aujourdhui régi par une législation et
une réglementation qui datent du XIXe siècle et doivent donc être adaptées. Une
mission de réflexion ayant été constituée à cette fin, une simplification de son
régime devrait être proposée dans le cadre de la future loi sur lhabitat et
lurbanisme, visant à actualiser le droit applicable aux travaux et à renforcer la
protection de ses occupants ;
le problème des garanties demprunts apparaît réel,
mais M. Louis Besson a observé que la Caisse des dépôts et consignations présente
en la matière des exigences comparables à celles du Crédit foncier de France ;
les propos relatifs à la nécessité de transformer les
crédits inscrits en consommations effectives ne peuvent que susciter
ladhésion ;
le constat dressé de la paupérisation des entrants dans
le parc HLM est ancien. Labsence de dérive des dépenses APL peut toutefois être
interprétée comme un signe de stabilisation de ce problème.
Conformément aux conclusions de M. Alain Cacheux, rapporteur pour
avis, la commission a émis un avis favorable à ladoption des crédits du
logement pour 1999.
f p f p
La commission a ensuite examiné pour avis, sur le rapport de M. Daniel
Chevallier, les crédits de la recherche et de la technologie pour 1999.
M. Daniel Chevallier, rapporteur pour avis des crédits de la
recherche et de la technologie, a regretté que le budget civil de recherche et de
développement (BCRD) pour 1999 ne semble pas avoir un caractère prioritaire. Avec une
augmentation de 1,6 %, il se situe en effet en-deçà des 2,3 %
daugmentation moyenne des dépenses pour lannée 1999.
Le rapporteur pour avis a cependant observé que, pour la deuxième
année consécutive, le BCRD augmentait, et ce dans un souci de création demplois
de chercheurs et de techniciens. Il a fait remarquer quavec un taux de
renouvellement de 3,1 % par an, ce budget se situe au-dessus du taux nécessaire au
renouvellement du personnel de recherche, qui est de 3 %. En outre, afin de permettre
à un nombre plus important détudiants daccéder à la formation par la
recherche, le flux annuel des allocations, rehaussé de 3 700 à 3 800 entre
1997 et 1998, sera maintenu à 3 800 pour 1999.
Sagissant des moyens financiers des établissements scientifiques
et techniques (EPST) et des établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), le
rapporteur a relevé quils sont relativement contrastés mais a approuvé leur
augmentation globale de 0,7 % par rapport à lannée 1998.
Les dotations accordées à la recherche universitaire progressent de
2,9 % et la contribution française au programme communautaire de recherche et
développement sélève à 3,5 milliards de francs.
Énonçant les principales mesures de ce budget, comme laide de
500 millions de francs à linsertion des jeunes docteurs, laugmentation
de 51,8 % de la dotation au Fonds pour la recherche et la technologie (FRT) qui passe
à 630 millions de francs en autorisations de programme et 670 millions en
crédits de paiement, et laide au recrutement, le rapporteur a regretté quil
ny ait pas encore de bilan effectué sur ces dispositions.
Sagissant des mesures nouvelles proposées dans le budget civil
de recherche et de développement pour 1999, le rapporteur a souligné leffort
entrepris concernant le nouveau Fonds national de la science, destiné à promouvoir des
actions concertées entre laboratoires publics et doté de 500 millions de francs.
La création du Conseil national de la science, composé dune
vingtaine de personnalités du monde scientifique et de représentants du monde
économique, témoigne également de la volonté du Gouvernement de faire contribuer des
acteurs extérieurs aux choix dorientation de la politique de recherche et de
technologie.
Le rapporteur pour avis a soutenu également le ministre de
lenseignement supérieur, de la recherche et de la technologie dans son programme de
restructuration des organismes de recherche qui montre sa volonté de
" débureaucratiser " la communauté scientifique.
Il a conclu son propos en espérant quà lavenir ce budget
deviendrait prioritaire car cest avec la recherche daujourdhui
quon crée les emplois de demain.
M. Pierre Cohen sest interrogé sur les orientations
précises de la politique de recherche et notamment sur le Fonds national de la science.
Il a également demandé des précisions sur les restructurations envisagées dans les
organismes de recherche et notamment au Centre national de la recherche scientifique
(CNRS). Tout en considérant la recherche publique comme le fondement de la recherche à
moyen et long termes, il sest montré intéressé par la politique dinnovation
qui tend à développer la recherche privée et donc à établir un équilibre entre
recherche publique et recherche privée. Il a cependant souhaité quau cours de
lannée qui vient, qui doit être lannée de la recherche, ait lieu un vrai
débat, non seulement à travers le Conseil national de la science mais aussi avec les
citoyens.
Conformément aux conclusions de M. Daniel Chevallier, rapporteur
pour avis, la commission a ensuite donné un avis favorable à ladoption des
crédits de léducation nationale, recherche et technologie :
III. Recherche et technologie pour 1999.
f p f p
Puis la commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Claude
Hoarau, les crédits de lOutre-mer pour 1999.
M. Claude Hoarau, rapporteur pour avis, a indiqué que le
budget du secrétariat dEtat à lOutre-mer présentait des avancées
importantes en faveur de lemploi :
au niveau de la ligne budgétaire unique (LBU), dont la
dotation progresse de 58 % et passe de 568,5 millions de francs en 1998 à
897,4 millions de francs en 1999. Cette augmentation permettra de financer la
construction et la réhabilitation de 19 000 logements et de créer des emplois
dans ce secteur ;
au niveau du Fonds pour lemploi dans les département
doutre-mer (FEDOM), dont les crédits affectés aux solutions dinsertion
augmentent sans porter préjudice aux crédits attribués au dispositif des
emplois-jeunes, dont le nombre devrait passer à 7 000 en 1999. Il faut aussi
souligner que la possibilité dun abondement budgétaire en cours dexercice
est confirmée afin de prendre en compte la montée en charge de ces emplois.
Le projet de loi de finances pour 1999 fixe le budget du secrétariat
dEtat à lOutre-mer à 5,59 milliards de francs en moyens de paiement,
soit une progression de 7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998 et
à 1,87 milliard de francs en autorisations de programme. Il convient de noter une
augmentation de 6,4 % des sommes consacrées à lemploi et de 58 % de
celles consacrées au logement.
Ce budget accroît les moyens dintervention du secrétariat
dEtat à loutre-mer dans les domaines prioritaires qui ont été fixés par le
Gouvernement : le soutien à la croissance, lemploi et la solidarité.
M. Claude Hoarau a déploré que les crédits dEtat
affectés directement à linvestissement névoluent pas de façon
satisfaisante. Ainsi, le Fonds dinvestissement des départements dOutre-mer
(FIDOM), dont les ressources ont sensiblement diminué ces dernières années et qui ont
bénéficié dune légère augmentation en 1998 (232,5 millions de francs),
doit affronter une nouvelle baisse de ses recettes, qui ne sélèvent plus
quà 205 millions de francs en 1999. La même évolution est constatée en ce
qui concerne le Fonds dinvestissement pour le développement économique et social
(FIDES).
M. Claude Hoarau a ensuite rappelé un point déjà soulevé
lannée dernière, concernant la pérennité de lutilisation de la créance de
proratisation en faveur du logement social. Dans la perspective de mener à son terme le
processus dégalité sociale, il a jugé indispensable de mettre en place une
programmation pluriannuelle de la baisse de la créance de proratisation et, de façon
corrélative, dun alignement du RMI.
M. Claude Hoarau sest, par ailleurs, interrogé sur
lavenir du dispositif de défiscalisation, aménagé lan dernier moins dans un
souci déconomie que par la volonté de remédier à des injustices fiscales. Il
avait alors été affirmé que les sommes récupérées à ce titre seraient réaffectées
dans léconomie des DOM. Après un an dapplication du nouveau système, nul ne
connaît le montant des économies réalisées par les services fiscaux. M. Claude
Hoarau a indiqué quil avait déposé un amendement au projet de loi de finances
demandant que la production audiovisuelle qui pourrait draîner des crédits
métropolitains vers des sociétés existant déjà outre-mer, puisse être éligible au
dispositif de défiscalisation.
Conformément aux conclusions de M. Claude Hoarau, rapporteur pour
avis, la commission a ensuite donné un avis favorable à ladoption des crédits
de lOutre-mer pour 1999.
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