ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DE DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES
COMPTE RENDU N°7
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mardi 20 octobre 1998
(Séance de 17 heures)
Présidence de M. André Lajoinie, Président
SOMMAIRE
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Audition de M. Claude B ARTOLONE, ministre délégué à la ville sur les crédits de son département
pour 1999
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Examen pour avis des crédits pour 1999 :
Ville et intégration
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(M. André S ANTINI, rapporteur)
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La commission a entendu M. Claude Bartolone, ministre
délégué à la ville, sur les crédits de son département pour 1999.
M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville auprès de la
ministre de lemploi et de la solidarité, a tout dabord évoqué les
orientations majeures de la politique de la ville, arrêtées par le Gouvernement lors du
Comité interministériel des villes (CIV) du 30 juin 1998, ainsi que les principales
orientations retenues pour lannée 1999.
Il a fait observer que cette politique, qui vise à garantir le pacte
républicain sur lensemble du territoire et à répondre au mieux aux
préoccupations des habitants, sinscrit dans une continuité, initiée avec M.
Hubert Dubedout et poursuivie avec le rapport présenté par M. Jean-Pierre Sueur.
Elle doit être aujourdhui renforcée et réorientée : tel est le sens du
comité interministériel du 30 juin dernier, qua présidé le Premier ministre
et qui a entendu donner un nouvel horizon, une nouvelle ambition à une politique de la
ville désormais âgée de près de 15 ans. Cest le chantier du XXIème
siècle.
Lenjeu principal consiste à enrayer la montée de
lintolérance, à renouveler la confiance des citoyens à légard du projet
démocratique et de laction publique, à lutter contre labstention et
lextrémisme. La crise urbaine que nous connaissons est marquée par le
développement de la violence à propos de laquelle le ministre sest déclaré
inquiet, par la multiplication des incivilités et des délits que commettent des
adolescents, parfois des enfants. Cette délinquance des mineurs, leur difficulté à
vivre leur citoyenneté, a été bien analysée dans le rapport présenté par
deux députés, Mme Christine Lazerges et M. Jean-Pierre Balduyck, et ne peut
que susciter linquiétude. Pour autant, il faut se garder de faire lamalgame
entre violences et banlieue, comme cela a été parfois fait avec les casseurs des
manifestations lycéennes. Les jeunes des banlieues étaient comme les autres dans la
manifestation, réclamant de meilleures conditions déducation.
Les actes de violence doivent être sanctionnés, mais la véritable
réponse à la crise urbaine viendra dun traitement préventif et à la base du
problème de lexclusion et de la " ghettoïsation " de certains
quartiers.
La politique de la ville doit être renforcée. Beaucoup de Français
avaient jusquà maintenant le sentiment de vivre mal dans les quartiers ;
désormais, la volonté de changer le cours des choses est la plus forte, notamment avec
la croissance retrouvée. Cest donc maintenant quil faut consentir les
efforts, car le sentiment de ne pas profiter du regain de croissance dans les quartiers
peut accroître la fracture sociale et conduire à la désespérance. Le Parlement a
montré, à cet égard, sa détermination en adoptant des textes sur les
" emplois-jeunes " ou sur la lutte contre les exclusions. Quant au
Gouvernement, il a engagé des programmes majeurs tels que les contrats locaux de
sécurité, la réforme des zones déducation prioritaire ou la baisse de la TVA
pour le logement social.
LEtat se doit dassurer légalité devant le service
public sur tout le territoire et de répondre aux préoccupations des habitants touchant
à léducation, à la sécurité ou à lemploi. La réalisation de cet
objectif essentiel suppose le renforcement de la déconcentration en
dautres termes, que les diverses administrations coordonnent leurs actions sous
limpulsion dun Etat-stratège mais aussi de la décentralisation,
car beaucoup de décisions doivent être prises par les élus locaux au plus près du
terrain. A cet égard, le fait que le Parlement ait décidé de consacrer un milliard
de francs supplémentaires à la dotation de solidarité urbaine (DSU) constitue un
symbole, qui devra être suivi dautres décisions permettant de promouvoir une
solidarité réelle entre communes riches et pauvres. Mais il importe aussi dassurer
le développement dune véritable démocratie, ressentie comme un besoin par tous
les acteurs concernés.
Le Gouvernement a décidé de proroger en 1999 les actuels contrats de
ville, afin de préparer une nouvelle génération plus ambitieuse dans le cadre de la
prochaine contractualisation Etat-régions (20002006). Quinze sites pilotes en
métropole et un site pilote dans les départements et territoires doutre-mer ont
été retenus pour préfigurer les futurs contrats de ville. Ces nouveaux contrats, qui
entreront en vigueur en lan 2000, sappuieront sur les réformes introduites
par les projets de loi sur lintercommunalité et laménagement et le
développement durable du territoire prochainement soumis à la discussion du Parlement.
M. Claude Bartolone a ensuite détaillé les crédits du
ministère de la ville et fait remarquer que laugmentation de plus de 32 %
prévue pour les crédits spécifiques était sans précédent depuis la création
dun ministère de la ville.
Le franchissement du seuil du milliard de francs constitue à cet
égard un symbole fort. Le budget de la ville sera en outre abondé par 485 millions
de francs supplémentaires en provenance du Fonds pour laménagement de la région
Ile-de-France (FARIF) et des différents ministères contributeurs au Fonds
interministériel dintervention pour la ville (FIV).
Lannée 1999 ne sera pas une année de transition, mais une
année dexpérimentations concrètes permettant de préparer une génération plus
ambitieuse de contrats de ville. Le ministre a fait part de son intention de proposer aux
présidents de conseils régionaux et généraux dinscrire une action commune dans
le cadre de conventions intermédiaires. Le récent communiqué de lAssociation des
présidents de conseils généraux faisant état de la volonté de ces derniers
dêtre de véritables acteurs de la politique de la ville, apparaît à cet égard
comme un élément très positif.
Le budget de la ville pour 1999 présente trois priorités. La
première concerne le renforcement des capacités danimation et dingénierie
des institutions en charge de la politique de la ville, qui bénéficient de
30 millions de francs supplémentaires (cest-à-dire une hausse de 86 %
par rapport à lannée dernière). La Délégation interministérielle à la ville
(DIV) voit son rôle dimpulsion conforté alors que le Conseil national des villes
(dont la composition a été renouvelée et dont la vice-présidence est assurée par
deux parlementaires, Gilles de Robien et Laurent Cathala) sera renforcé pour jouer
un rôle utile de conseil et de réflexion. Enfin, la création dun Institut pour la
ville, structure à faible coût, permettra de capitaliser les recherches
interdisciplinaires et de développer les échanges avec les divers acteurs de terrain. Un
second souffle était incontestablement nécessaire quinze ans après les premières
réalisations de la politique de la ville.
Le deuxième volet important de la nouvelle politique
le soutien des initiatives locales et des expérimentations
bénéficiera de crédits en hausse de 30 %, à hauteur de 191 millions de
francs. Lessentiel de ces moyens supplémentaires sera affecté au financement
dactions menées dans le cadre des contrats de ville ou des Grands projets urbains
(GPU). Les actions soutenues sinscriront dans le cadre des orientations retenues par
le comité interministériel des villes du 30 juin 1998 et notamment de ces trois
grandes priorités que sont lemploi, la sécurité et léducation. Les
crédits dinvestissement serviront à accompagner des opérations exemplaires de
construction-démolition et non de simples destructions, rompant ainsi avec les
réalisations parfois spectaculaires dun passé récent qui conduisaient à
disperser la misère sociale sans y apporter de réponse cohérente.
Une nouvelle ligne budgétaire, dotée de 45 millions de francs,
doit aider les communes investies dans un grand projet urbain à faire face aux dépenses
de fonctionnement quun tel projet appelle. Enfin, les opérations " ville,
vie, vacances " bénéficient de crédits supplémentaires pour les territoires
et les publics les plus en difficulté.
Le dernier volet retenu pour le budget de la ville pour 1999 concerne
légalité devant le service public, pour laquelle les crédits prévus sont en
progression de 24 millions de francs, soit + 32 % par rapport à
lannée dernière. Ces moyens nouveaux nont pas pour seul objet de financer
limplantation de services publics dans les quartiers, mais aussi daider à la
modernisation du réseau existant. Un large partenariat est, sur ce point, recherché avec
les collectivités territoriales et dautres prestataires tels que la Poste afin de
faire émerger une dynamique commune, au service de la lutte contre les exclusions.
Au delà des seuls crédits spécifiques du ministère, qui par leur
souplesse et leur fongibilité sont souvent le ciment des milliers de projets sur le
terrain, cest la progression dun tiers de leffort global consacré à la
politique de la ville qui montre la volonté densemble du Gouvernement. Celui-ci
passera de 23 milliards de francs en 1998 à 31 milliards de francs en 1999, et
devrait atteindre les 35 milliards de francs mentionnés par le rapport Sueur à
mi-chemin des prochains contrats de ville.
M. André Santini, rapporteur pour avis des crédits de la
ville, a estimé que la croissance soutenue des crédits du ministère de la ville
dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999, rendait implicitement justice aux
observations critiques quil avait formulées lannée dernière.
Laugmentation de leffort public en faveur de la politique de la ville de
23,9 milliards de francs lannée dernière à 31,3 milliards de francs
aujourdhui ou les crédits exceptionnels débloqués par la Caisse des dépôts et
consignations en faveur des quartiers les moins favorisés ne peuvent quêtre
salués.
Il a ensuite présenté une série dobservations.
Il a tout dabord déploré que la croissance des crédits du
ministère de la ville ne sappuie que sur la progression des dépenses de
fonctionnement au détriment des crédits dinvestissement. Dans le prolongement du
rapport Sueur, il a estimé que la lisibilité de laction publique exigerait le
dépôt dune loi de programmation pluriannuelle, qui pérenniserait les principales
orientations de laction de lEtat.
Il sest ensuite interrogé sur la nécessité dadjoindre au
comité interministériel de la ville (CIV), au conseil national des villes CNV) et à la
délégation interministérielle à la ville (DIV) un nouvel Institut pour la ville alors
même que la plupart des observateurs saccordent à appeler la mise en place
dun guichet unique des interventions publiques en faveur de la ville. La relance de
laction de la DIV lui paraît également dune urgence incertaine.
Il a interrogé le ministre sur le bilan quil dresse de
laction des maisons de la justice et du droit, eu égard à la faiblesse des moyens
dont elles disposent.
Sagissant des zones franches, aujourdhui au nombre de 44
sur lensemble du territoire, il a estimé quun bilan de leurs actions et de
leur insertion dans la multiplicité des dispositifs de soutien aux quartiers en
difficulté (associations intermédiaires, régies de quartiers, etc.) simpose, et
sest interrogé sur lopportunité de réaliser un audit à leurs propos.
Il a enfin appelé lattention du ministre sur lextinction
progressive de laide quapportent les appelés du service national, au nombre
de 12 000 en 1997 et de 2 500 en 1998. Il a notamment souhaité savoir si les
emplois-jeunes seraient susceptibles den prendre le relais.
Il a conclu en laissant la commission de la production et des échanges
libre de son jugement sur les crédits soumis à son appréciation.
En réponse aux propos du rapporteur, le ministre a
apporté les éléments dinformation suivants :
leffort particulier consenti en faveur des crédits
de fonctionnement sexplique par la nécessité dapurer des crédits
dinvestissement non encore consommés en fin de contrat de plan. Par ailleurs,
lexpérience démontre que des investissements financés dans le cadre des grands
projets urbains (GPU) induisent des dépenses de fonctionnement que les communes
intéressées ont parfois du mal à couvrir ;
sagissant du dépôt dune loi de programmation,
il a souligné que ce type dinstrument est souvent privé de contenu du fait des
contraintes tenant à lannualité budgétaire ;
larticulation des compétences entre lInstitut
pour la ville et le conseil national des villes ne soulève pas de difficultés
particulières : alors que celui-là se voit confier la responsabilité dune
animation sappuyant sur des réseaux déjà existants (associations délus ou
duniversitaires), celui-ci a vocation à être un lieu déchanges entre
lEtat et les représentants des collectivités territoriales. La DIV représente
linstrument pertinent de mobilisation des acteurs engagés dans la politique de la
ville et il lui semble nécessaire den redéfinir les missions afin den
accroître lefficacité ;
les maisons de la justice et du droit ont été créées
pour renforcer une justice de proximité, seule à même de lutter efficacement contre la
petite délinquance et de rapprocher le juge du citoyen. Elles sappuient sur un
financement partenarial auquel participent la justice (informatique, greffiers), la DIV
(installation) et les collectivités territoriales (locaux et fonctionnnement courant).
Les informations dont il dispose renvoient limage dune institution bien
perçue par la population, comme lattestent les nombreuses demandes de création
déposées au ministère de la justice ;
le ministre a rappelé sa réticence de principe au
système des zones franches urbaines (ZFU), tout en admettant la nécessité de maintenir
la continuité de laction de lEtat en dépit des alternances politiques. Par
nature, la politique de la ville est une politique de structure qui a besoin de temps et
de pragmatisme. Un rapport a été demandé à lInspection générale des finances,
à lInspection générale des affaires sociales et à lInspection générale
de ladministration pour en évaluer les effets (emplois créés, phénomènes de
délocalisation, effets pervers), ensuite seront décidées, le cas échéant, les mesures
de correction qui pourraient simposer. Il a rappelé néanmoins la nécessité
dinscrire la politique de la ville dans une approche économique, en direction
dacteurs qui en étaient traditionnellement absents, telles les chambres
consulaires ;
sagissant enfin de lappoint représenté par
les appelés du service national, il a indiqué que la plupart de leurs tâches seront
susceptibles dêtre reprises, et peut-être pérennisées, dans la cadre quinquennal
des emplois-jeunes, dont le coût pour les structures concernées nest pas
supérieur à lindemnité versée aux " appelés ville ".
Plusieurs commissaires sont ensuite intervenus.
Sagissant des zones franches, M. Patrick Rimbert a
contesté la pertinence de certains critères fondant la délimitation des périmètres.
Cette situation nest pas saine car elle permet parfois à des intervenants de
bénéficier dun effet daubaine et génère des distorsions de concurrence au
détriment des personnes déjà installées.
Il a par ailleurs déploré limportance des inégalités entre
communes riches et pauvres et estimé que la solidarité entre celles-ci devrait jouer
dabord au niveau de lagglomération. A cet égard, il a souhaité que soient
définis le plus tôt possible les dispositifs relatifs à la taxe professionnelle
dagglomération.
Il a appelé à davantage de clarté dans lattribution des aides
et de garanties au plan financier afin de mieux soutenir les projets qui pâtissent
aujourdhui de délais de paiement trop importants.
Il a demandé que le financement des seize sites pilotes expérimentés
ne se fasse pas au détriment des contrats de ville existant et sest interrogé sur
la redéfinition du contenu et du rôle des bureaux de poste et des maisons de la justice
et du droit.
Il a enfin évoqué les projets de loi qui seront prochainement
examinés par le Parlement, relatifs à lintercommunalité et à laménagement
durable et au développement du territoire, sinterrogeant sur leur articulation avec
la politique de la ville.
Mme Annette Peulvast-Bergeal, tout en se réjouissant de la
politique volontariste conduite par le ministre, a déclaré partager les réserves
exprimées précédemment à propos des zones franches.
Relevant la difficulté des relations entre la population, les
collectivités et les élus dans les zones particulièrement difficiles, où même les
structures associatives intermédiaires font défaut, elle a salué les déclarations du
ministre en faveur du développement dune démocratie participative, tout en
souhaitant obtenir un appui et des conseils sur les moyens de sa mise en uvre.
Elle a également interrogé le ministre sur létat de sa
réflexion, sagissant de lévolution de lemploi des fonds structurels
européens.
Elle sest enfin prononcée en faveur dune simplification
des financements de la politique de la ville, nécessaire pour améliorer son efficacité.
M. François Brottes a tout dabord salué la
cohérence de la politique et le pragmatisme du ministre délégué à la ville.
Contestant certaines critiques parfois exprimées à lencontre de lefficacité
de la politique dimplantation de services publics dans les villes, il a estimé que
celle-ci se développait globalement dans de bonnes conditions, sagissant notamment
de louverture de bureaux de la Poste.
Citant lexemple de la région Rhône-Alpes, il a par ailleurs
dénoncé la politique de désengagement financier conduite par certains conseils
régionaux. Il a demandé à ce propos comment lEtat pourrait aider les communes
pénalisées par la défaillance de leur partenaire régional, qui soppose à la
bonne exécution des contrats quelles ont signés.
Souscrivant aux orientations annoncées, M. Jean-Claude Daniel
a interrogé le ministre sur la nouvelle géographie de la politique de la ville, en
mettant laccent sur les zones " rurbaines ". Après avoir
rappelé que les villes petites ou moyennes insérées dans un tissu rural étaient
souvent exclues de la contractualisation mais menaient une politique de la ville active,
à travers les contrats locaux de sécurité, les missions locales dinsertion ou les
chartes environnementales, il a souhaité savoir si leurs actions seraient reconnues et
pourraient être soutenues dans le cadre des futurs contrats prévus pour la période
2000-2006.
Soulignant que le projet de budget pour 1999 marquait la volonté de
développer la politique de la ville à une autre échelle, M. Michel Vaxès a
estimé quil fallait se garder dopposer leffort de fonctionnement et
leffort dinvestissement.
Il a indiqué que sa propre expérience de quatorze ans de
contractualisation montrait que laccompagnement social nécessitait la présence
déquipements sportifs et culturels. Après avoir fait observer que la reconquête
de la ville passait par la requalification urbaine autant que par la réhabilitation des
logements, lintroduction de lactivité économique dans les quartiers en
difficulté, la démocratie participative et la réalisation déquipements publics,
il a demandé des précisions sur laugmentation des crédits globaux de la politique
de la ville, en relevant que sur les 31,3 milliards de francs inscrits dans le projet
de loi de finances, 3 milliards de francs seulement seraient consacrés aux
opérations de démolition-reconstruction (au titre de lenveloppe de la Caisse des
dépôts et consignations de 10 milliards de francs pour 3 ans).
Il a également mis laccent sur la nécessité de développer
laction interministérielle et jugé positif, à cet égard, de créer un lien entre
contrats de ville et contrats de plan Etat-région pour la période 2000-2006.
M. Stéphane Alaize, intervenant à son tour à propos des
zones " rurbaines ", a souhaité savoir si les actions actuellement
menées dans les villes moyennes pourront se poursuivre en 1999. Après avoir relevé que
les contrats de ville venant à échéance avaient permis de constater que tous les
partenaires navaient pas toujours respecté leurs engagements, il a plaidé pour que
les zones " rurbaines " soient prises en compte dans les futurs
contrats de ville et souhaité à cette occasion une simplification des circuits
financiers, facilitant le montage des dossiers et améliorant la lisibilité des actions.
En réponse aux différents intervenants, le ministre a
donné les indications suivantes :
sagissant de la redéfinition des périmètres des
zones franches urbaines, il a rappelé que la circulaire du 30 juin 1998 permet au
représentant de lEtat de proposer les aménagements qui lui sembleraient
nécessaires en vue déviter des distorsions inopportunes pour prendre en
compte en particulier les deux côtés des rues bordant le périmètre ;
le problème de la solidarité intercommunale constitue le
cur du texte qui sera présenté au Parlement au début de lannée 1999. La
reconstruction de la ville impose en effet de sortir de périmètres dintervention
dans les quartiers dont lexpérience a prouvé létroitesse. La création
dune véritable mixité urbaine et sociale ne peut conduire à la concentration des
interventions publiques sur certaines villes, les mêmes ne pouvant accueillir
lensemble des investissements locatifs sociaux. La sélection des sites pilotes
sest précisément opérée en fonction de leur insertion dans une coopération
intercommunale développée. La mise en oeuvre des politiques structurantes (transports,
développement économique, infrastructures, équipements, logement) inscrites dans le
cadre des contrats de plan Etats-régions doit être articulée avec la politique de la
ville et les contrats de ville ;
les inquiétudes sur les avantages dont bénéficieraient
les quinze sites pilotes métropolitains doivent être dissipées. La volonté du
Gouvernement est bien de renforcer lensemble des moyens affectés aux contrats de
ville, quoique les sites pilotes bénéficient naturellement de financements
complémentaires pour les aider à inventer les procédures innovantes qui préfigureront
les futurs contrats de ville ;
la présence des services publics dans les quartiers
défavorisés sera confortée à travers le dispositif des plates-formes communes de
service public dont la généralisation doit permettre déviter le sentiment
dabandon trop souvent constaté dans les zones défavorisées. La convention que
lEtat a signée avec La Poste en constitue une illustration manifeste ;
le ministre sest dit en accord avec la préoccupation
de renforcer la démocratie participative à léchelon du quartier mais a observé
que celle-ci ne se décrète pas. Au-delà des circulaires et de recettes miracles qui
nexistent pas, il sest dit soucieux dadopter lapproche plus
modeste qui convient, celle de lenseignement tiré des pratiques les plus
innovantes ;
le désengagement de certains exécutifs régionaux
nest pas acceptable et des rapports ont été demandés aux représentants de
lEtat à ce sujet. En toute hypothèse, le choix par un exécutif territorial
dopérer une discrimination entre ses engagements dans le cadre dun contrat de
plan quil a signé avec lEtat ne peut être accepté ;
enfin, les axes de la nouvelle géographie prioritaire de
la politique de la ville ne sont pas arrêtés aujourdhui, dans lattente des
propositions que feront à ce sujet les représentants de lEtat. Il faut à
lévidence éviter un zonage excessif, toujours traumatisant. Comme la dit le
ministre de lintérieur, " la politique de la ville ne doit pas être
lalibi de labsence de politique ministérielle ou locale au profit des
habitants des quartiers en difficulté " ;
les crédits dinvestissements prévus pour 1999
atteignent ceux inscrits en 1998 mais la priorité, avant une nouvelle étape de la
politique de la ville à partir de 2000, est dapurer les crédits
dinvestissement accordés dans le passé.
Pour éviter une dérive libérale à laméricaine, le ministre a
conclu quil fallait inventer une politique de la ville intelligente et ambitieuse
vecteur du renouveau du pacte républicain.
La commission a ensuite émis un avis favorable à ladoption
des crédits de la ville pour 1999.
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