Document mis en distribution le 9 juin 1998 N° 963 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 4 juin 1998. RAPPORT DINFORMATION DÉPOSÉ PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1), préalable au débat dorientation budgétaire pour 1999, ET PRÉSENTÉ PAR M. DIDIER MIGAUD Rapporteur général, Député. (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Finances publiques. SOMMAIRE ____ Pages ___ INTRODUCTION 5 I.- UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE POUR 1997 MARQUÉE PAR LE RÉTABLISSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES 9 A.- DES DÉPENSES RÉELLEMENT MAÎTRISÉES 9 1.- Des dépenses quasiment stabilisées 9 2.- Une structure des dépenses toujours plus déformée 11 3.- Les modifications réglementaires en cours de gestion 19 B.- UNE BONNE TENUE DES RECETTES 24 1.- Le rétablissement des recettes fiscales 26 2.- Un solde des comptes spéciaux du Trésor excédentaire pour la deuxième année consécutive 31 C.- UN BESOIN DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES PERMETTANT À LA FRANCE DE PARTICIPER À LA MONNAIE UNIQUE 34 II.- LES PREMIERS RÉSULTATS DE LEXÉCUTION DU BUDGET DE 1998 PERMETTENT DE MIEUX APPRÉHENDER LES ENJEUX DU BUDGET DE 1999 39 A.- LEXÉCUTION DU BUDGET DE 1998 SENGAGE DANS DE BONNES CONDITIONS 39 1.- Une conjoncture économique porteuse 39 2.- Des recettes fiscales dynamiques au premier trimestre 45 3.- Un niveau de dépenses peu significatif à ce stade de lannée 47 B.- LES ENJEUX DU BUDGET POUR 1999 53 1.- Affirmer des priorités tout en assurant une maîtrise globale de la dépense 53 2.- Réduire le besoin de financement des administrations publiques 61 3.- Confirmer la diminution du poids des prélèvements obligatoires en amorçant une réforme de la fiscalité 66 TRAVAUX DE LA COMMISSION 71 I.- TABLE RONDE SUR LA SITUATION ÉCONOMIQUE ET LES PERSPECTIVES BUDGÉTAIRES POUR 1999 71 II.- AUDITION DU MINISTRE DE LÉCONOMIE, DES FINANCES ET DU BUDGET ET DU SECRÉTAIRE DETAT AU BUDGET SUR LES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES POUR 1999 83 III.- EXAMEN DU RAPPORT DINFORMATION 95 MESDAMES, MESSIEURS, Il faut se féliciter que lannée 1998 permette de renouer avec la pratique, inaugurée en mai 1996 et que les aléas du calendrier politique nont pas permis de mettre en oeuvre lan passé, consistant à tenir, avant lété, un débat dorientation budgétaire. Un tel débat peut, en effet, dans le respect des prérogatives constitutionnelles et organiques (1) du Gouvernement, être loccasion dun véritable dialogue avec celui-ci. Il sagit dassocier le Parlement à la préparation du budget en lui fournissant un cadre dexpression sur les grandes orientations budgétaires. Ce débat permet également aux membres de lAssemblée dêtre informés de façon précoce sur les principaux choix envisagés par le Gouvernement et de présenter, le cas échéant, ceux qui auraient leur préférence. Pour remplir pleinement ces objectifs, le débat dorientation budgétaire doit être préparé de façon satisfaisante. A cet égard, la Cour des comptes - qui a réalisé au cours des dernières années, sous lautorité de son premier président, M. Pierre Joxe, des progrès considérables dans la présentation de ses travaux en vue de lexamen du projet de loi de règlement - a pu transmettre à la Commission des finances, dès le 26 mai dernier, son rapport préliminaire sur lexécution des lois de finances pour 1997. Irremplaçable instrument danalyse de lexécution budgétaire passée, ce document fournit également des éléments de réflexion très utiles pour lavenir. Le Gouvernement, pour sa part, a fourni également des éléments de réflexion dans un document diffusé le 29 mai, de façon plus précoce par rapport au calendrier du débat et des travaux de la Commission des finances que ce ne fut le cas en 1996. Ce document comporte dabord un rapport du Gouvernement sur « lévolution de léconomie nationale et des finances publiques ». En application de larticle 38 de lordonnance organique du 2 janvier 1959, le Gouvernement doit, en effet, en labsence de loi de finance rectificative de printemps - ce qui est le cas cette année - adresser au Parlement, au plus tard le 1er juin, un tel rapport. Ce rapport est accompagné dun « rapport déposé par le Gouvernement pour le débat dorientation budgétaire », qui nest que le deuxième document du genre, après celui présenté en 1996, ce qui explique sans doute que lon nait pas encore atteint, à cet égard, loptimum souhaitable. Il paraît, en particulier, nécessaire quau-delà dune présentation très générale des objectifs, ce document puisse soumettre à la réflexion des parlementaires diverses hypothèses détaillées et chiffrées sur lévolution des recettes et des dépenses. Par ailleurs, pour répondre pleinement aux attentes des parlementaires, le débat dorientation budgétaire, outre un support documentaire à perfectionner, doit se situer à un moment où il est encore possible au Gouvernement de prendre en compte, le cas échéant, les souhaits formulés par la représentation nationale. Intervenant trop tôt, le débat serait privé de son nécessaire support documentaire ; intervenant trop tard, alors même que les choix du Gouvernement sont déjà largement arrêtés, il risquerait de nêtre quun alibi. La date choisie doit donc concilier à la fois le souci de permettre aux parlementaires de disposer des éléments dinformation sans lesquels le débat se limiterait à léchange de quelques généralités, et une certaine anticipation par rapport aux choix du Gouvernement. Force est de constater que la tenue du présent débat plus dun mois après lannonce, par la presse, de lenvoi par le Premier ministre de ses « lettres de cadrage » aux membres du Gouvernement, et alors même que se déroulent les conférences budgétaires au cours desquelles chaque ministère confronte ses propositions à celles de la direction du budget, est sans doute trop tardive. Une anticipation de lordre de quelques semaines répondrait sans doute mieux aux objectifs dun tel débat. Elle garantirait aussi aux services concernés de bénéficier dune plus grande disponibilité afin de permettre au Gouvernement de répondre, dans des délais permettant une exploitation satisfaisante, aux questions que le Rapporteur général de la Commission des finances lui adresse pour être en mesure de présenter à lensemble des députés des éléments dinformation aussi détaillés que possible. Pour lavenir, la période fin avril-début mai paraîtrait susceptible de mieux répondre aux contraintes précédemment exposées. Pour limmédiat, le présent rapport dinformation a pour objet de préparer le débat dorientation prévu le mardi 9 juin 1998 à lAssemblée nationale. * * * I.- UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE POUR 1997 MARQUÉE PAR LE RÉTABLISSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES A.- DES DÉPENSES RÉELLEMENT MAÎTRISÉES (2) 1.- Des dépenses quasiment stabilisées Les données disponibles relatives à lexécution des lois de finances pour 1997 montrent que la maîtrise des dépenses a atteint, pour cet exercice budgétaire, une efficacité sans précédent. Jusquà maintenant, en effet, cette maîtrise était surtout affichée en loi de finances initiale sans être concrètement réalisée en fin dexercice. La progression totale des dépenses brutes du budget général sest limitée à 18,4 milliards de francs, soit une variation de +1% par rapport à 1996. Les crédits disponibles, pour leur part, avaient été accrus de 48 milliards de francs, soit +2,5%. Il apparaît donc, en termes de dépenses brutes, que les administrations nont pas été à même dutiliser lensemble des crédits supplémentaires qui leur avaient été ouverts par les votes du Parlement et les modifications réglementaires intervenues en cours dannée. Les remboursements et dégrèvements totaux se sont élevés à 265,84 milliards de francs en 1997 (3). Ainsi, le montant total des dépenses nettes du budget général pour lexercice 1997 est de 1.655,4 milliards de francs, soit une augmentation de 0,8% par rapport à 1996. Ceci représente le taux de croissance le plus modeste depuis plus de dix ans. Le fait est dautant plus notable que cette modération se traduit également en valeur absolue, malgré le gonflement progressif des masses auxquelles sappliquent les taux annuels de variation : depuis 1990, laugmentation annuelle navait jamais été inférieure à 44 milliards de francs ; en 1997, laugmentation par rapport à 1996 a été de 13,4 milliards de francs seulement. Certes, la comparaison entre les résultats dexécution sur une longue période, voire entre deux années successives, est rendue difficile par les incessants changements structurels auxquels est soumis le budget de lEtat. A cet égard, votre Rapporteur général peut rappeler deux mouvements importants, parmi dautres : les modifications de la part de la TVA directement affectée au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) : réduite de 0,6% à 0,4% du produit de limpôt par la loi de finances initiale pour 1992, dans le cadre de la réforme des cotisations sociales agricoles, la fraction affectée de la TVA a été relevée à 0,7% par la loi de finances initiale pour 1995 ; ce relèvement a eu pour contrepartie une diminution sensible de la subvention de lEtat au BAPSA en 1995 : 9,1 milliards de francs au lieu de 18,7 milliards de francs en 1994 ; la modification de limputation des charges de pensions de France Télécom en 1997, due au changement de statut de lopérateur public de télécommunications ; les retraites de ses agents fonctionnaires, jusqualors financées en cours dexercice par la procédure des fonds de concours, sont maintenant inscrites dès la loi de finances initiale au budget des Charges communes ; par ailleurs, les charges de compensation et de surcompensation, jusqualors versées directement par lopérateur public sur le compte de gestion ouvert auprès de la Caisse des dépôts et consignations, sont désormais incluses dans les charges dues par lEtat au titre de ces mécanismes de compensation, inscrites sur le chapitre 33-91 du budget des Charges communes ; ces deux ajustements se sont traduits par une augmentation des charges de 9,4 milliards de francs environ en 1997. Une fois retraitées de leffet « France Télécom », les dépenses nettes du budget général en structure 1996 apparaissent marquées par une augmentation infime entre 1996 et 1997 : +0,2%. Elles ont donc diminué en volume de près de 1%, compte tenu du niveau dinflation mesuré. Pour rendre compte de lévolution des charges du budget de lEtat, il convient dajouter au budget général les charges définitives des comptes daffectation spéciale et le solde des opérations temporaires, selon lagrégat traditionnellement employé par la Commission des finances. Lannée 1997 marque alors une accélération par rapport à 1996 : +4,1% après + 1,2%. Cela tient à la réalisation dopérations de privatisation de très grande ampleur (dont en particulier la mise sur le marché de France Télécom, avec maintien dun contrôle majoritaire de lEtat). Ces opérations ont gonflé lan dernier les recettes, donc les dépenses, du compte daffectation spéciale n° 902-24 qui recueille et utilise le produit des cessions de titres publics. Le Gouvernement retient usuellement comme agrégat représentatif des charges du budget de lEtat la somme des charges du budget général, du solde des opérations définitives des comptes daffectation spéciale et du solde des opérations temporaires. Cette démarche permet en particulier de gommer les soubresauts de dépenses dus aux fluctuations annuelles du montant des cessions de titres, au prix dun « effacement » dautres dépenses parfois importantes, les comptes daffectation spéciale étant généralement proches de léquilibre. Dans ces conditions, laugmentation des charges nettes du budget de lEtat revient en 1997 à +0,9%, en sensible diminution par rapport à 1996 (+1,7%), ou même +0,4% seulement après correction de leffet France Télécom. ÉVOLUTION DES CHARGES BUDGÉTAIRES NETTES (a) (en % par rapport à lannée précédente)
(a) Résultats non retraités déventuels effets de structure Après avoir crû de 1990 à 1993, la part des dépenses de lEtat dans le PIB a commencé une lente décroissance, qui la amenée à un taux légèrement supérieur à 21% en 1997. La reprise économique, heureusement stimulée par laction de lactuel Gouvernement, devrait conforter lorientation à la baisse de cet indicateur en 1998 et 1999. 2.- Une structure des dépenses toujours plus déformée Dans son Rapport préliminaire sur lexécution des lois de finances pour 1997, la Cour des comptes note que « le ralentissement des dépenses a été obtenu au prix dune diminution importante des dépenses déquipements collectifs et des moyens de fonctionnement des services ». Le graphique présenté ci-après illustre clairement la divergence, depuis 1990 (base = 100), entre lévolution des dépenses ordinaires et celle des dépenses en capital, mesurées en francs courants. Après un bref sursaut en 1996, les dépenses en capital ont été inférieures, en 1997, au niveau quelles avaient atteint en 1995 ; en francs constants, la diminution serait encore supérieure. Pour leur part, les dépenses ordinaires ne se sont que légèrement infléchies en 1996 et 1997. La structure des dépenses imputées au budget général continue ainsi de se déformer au détriment des dépenses en capital. En 1990, celles-ci représentaient 14,7% des dépenses nettes totales du budget général, alors que les dépenses ordinaires en représentaient 85,3%. En 1997, la part des dépenses en capital a chuté à 10,6%, tandis que celle des dépenses ordinaires atteint désormais 89,4%. En restreignant le champ de lanalyse aux seules dépenses civiles du budget général, le constat est un peu moins sévère. En effet, lévolution des dépenses totales dinvestissement inscrites sur le budget général est largement influencée, depuis plusieurs années, par la forte compression qui a été imposée aux dépenses déquipement militaires. Certes, le niveau en francs courants des dépenses civiles en capital est, en 1997, supérieur à celui de 1990. Le graphique présenté ci-avant montre cependant que le décrochement majeur sest produit en 1993, et que, depuis lors, la tendance de ces dépenses sinscrit nettement à la baisse, malgré le rebond sans lendemain de 1996. Dailleurs, les dépenses civiles en capital ne représentent plus, en 1997, que 6,8% des dépenses civiles nettes du budget général, au lieu de 8,5% en 1990. Ainsi apparaît en pleine lumière le caractère quelque peu trompeur du discours de ceux qui, aux commandes de notre pays de 1993 à 1997, dénonçaient sans relâche le niveau excessif de la dépense publique et ses prétendus effets pervers sur léconomie. Ces zélateurs des économies budgétaires se sont en fait révélés incapables de freiner la croissance des dépenses générales de fonctionnement de lEtat, limitant leur effort aux seules dépenses déquipement, dont, pourtant, limpact sur léconomie et lemploi est souvent fort. Le Gouvernement issu des élections de juin 1997 pouvait difficilement sabstraire de ce mouvement largement engagé, durant les quelques mois de lexercice budgétaire où il a conduit les affaires du pays, malgré le redéploiement sensible de la dépense publique auquel il a procédé dès son entrée en fonction avec le décret davance du 10 juillet 1997. Leffort de rééquilibrage na pu être engagé que dans la loi de finances initiale pour 1998, en portant de façon prioritaire sur les dépenses en capital imputées sur les comptes daffectation spéciale. Compte tenu de cette imputation particulière, pour 1998, le rééquilibrage de laction de lEtat en faveur de linvestissement public ne trouve pas sa pleine et entière traduction dans les écritures du budget général lui-même. · Les dépenses ordinaires civiles nettes ont progressé de 1,9%, atteignant en 1997 un montant total de 1.373,6 milliards de francs. Les dépenses du titre Ier ont atteint 515,5 milliards de francs en termes de dépenses brutes, au lieu de 505,2 milliards de francs en 1996, soit une progression limitée à 2%. En effet, la charge brute de la dette sest quasiment stabilisée, avec une augmentation de 900 millions de francs seulement (+0,4%), rapportée à un montant total de dépenses égal à 240,9 milliards de francs en 1997. La baisse des taux et la diminution corrélative du coût moyen de la dette ont compensé laccroissement du stock de dette. Après avoir été divisées par un facteur supérieur à 6 en 1996, les dépenses de garantie (assurance à lexportation gérée par la COFACE notamment) ont été quadruplées en 1997 et se sont élevées à 6,5 milliards de francs. Lexécution des exercices budgétaires précédents montre que des variations de plusieurs milliards de francs peuvent couramment être enregistrées sur ce poste de dépenses dune année sur lautre. Enfin, les dépenses en atténuation de recettes, composées à près de 99% par les remboursements et dégrèvements, se sont accrues de 4,4 milliards de francs (+1,7%). En 1996, lexécution de lexercice budgétaire avait été marquée par une dépense en forte croissance (+17,4%), nettement supérieure à la prévision de la loi de finances initiale. Il est donc vraisemblable que lexercice 1997 nait pas subi les derniers effets résiduels de la hausse du taux normal de TVA intervenue en août 1995 (4). CHARGES BRUTES DU TITRE Ier (en milliards de francs)
(a) Résultat comptable, avant déduction des versements FSC En définitive, les dépenses du titre Ier nettes de remboursements et dégrèvements se sont élevées à 249,6 milliards de francs, en augmentation de 5,2 milliards de francs (+2,1%) par rapport à 1996. Les charges civiles de fonctionnement, imputées sur le titre II (« Pouvoirs publics ») et le titre III (« Moyens des services ») ont fait lobjet de 638,6 milliards de francs de dépenses en 1997 (+ 2,3%). Les postes de dépenses concernés apparaissent dotés dune inertie importante. Par exemple, malgré léchec du dialogue social dans la fonction publique en 1996, les charges de personnel ont continué de croître de 14,5 milliards de francs en 1997, alors que les années précédentes, elles enregistraient une progression annuelle moyenne de 20 milliards de francs environ. A limage des années précédentes (les exercices 1991 et 1993 faisant cependant exception), le poste de dépenses de personnel qui connaît lévolution la plus rapide est celui relatif aux charges sociales (+4,3%), devançant nettement les pensions et allocations (+3,5%) et les rémunérations dactivité (+2%). CHARGES CIVILES DE FONCTIONNEMENT (en milliards de francs)
Lévolution en 1997 des subventions de fonctionnement se calque exactement sur celle des dépenses de personnel de lEtat : +2,8%. Cela nest guère surprenant, puisque ces subventions se rapportent en majorité à des dépenses de personnel, comme le rappelle la Cour des comptes dans son Rapport préliminaire sur lexécution des lois de finances pour 1997. Le graphique présenté ci-après montre dailleurs une évolution sensiblement parallèle de ces deux agrégats (indice base 100 en 1990) depuis 1992, après lapparition dun décalage de plus de 10 points entre 1990 et 1992. Les « autres dépenses de fonctionnement » comprennent, outre des dépenses diverses dont les évolutions sont souvent erratiques comme les frais de justice les dépenses de matériel et les dépenses pour travaux dentretien des services de lEtat. Ces deux catégories ont subi de plein fouet les conséquences de la rigueur budgétaire quelque peu aveugle qui prévalait ces toutes dernières années. Ainsi, il est regrettable de constater que les dépenses pour travaux dentretien ont diminué de plus de 25% entre 1996 et 1997 (5), alors que létat général du patrimoine fonctionnel de lEtat ne justifie certainement pas un tel recul. De même, on peut se demander si la diminution de 4% enregistrée en 1997 sur les dépenses de matériel et fonctionnement général des services est bien la conséquence dune maîtrise réfléchie, volontaire et raisonnée des dépenses courantes des administrations, ou si elle nest pas, plus simplement, le résultat dabattements pratiqués quelque peu forfaitairement. Les dépenses dintervention, relevant du titre IV de la nomenclature budgétaire, ont connu une modeste progression de 6,2 milliards de francs (+1,3%). Leur ralentissement en 1997 est beaucoup plus net que celui des dépenses du titre III. Cependant, sur moyenne période, cette différence est moins sensible : en francs courants, les dépenses du titre IV ont progressé de 30,2% depuis 1990 alors que, pour leur part, les dépenses du titre III ont augmenté de 33,5%. DÉPENSES DINTERVENTIONS PUBLIQUES (en milliards de francs)
Les interventions publiques en faveur de lemploi peuvent, en première approximation, être évaluées par la somme des dépenses du titre IV du budget du Travail (101,1 milliards de francs) et du chapitre 44-75 « Mesures exceptionnelles en faveur de lemploi et de la formation professionnelle » du budget des Charges communes (48,6 milliards de francs). Leur montant total (149,7 milliards de francs) est en augmentation de près de 6,3% par rapport à 1996. Les dépenses dinterventions sociales accélèrent légèrement (+2,9% en 1997 au lieu de +2% en 1996), ce qui est la résultante de mouvements divers : doublement de lallocation de rentrée scolaire décidée par le nouveau Gouvernement en juillet 1997, augmentation des dépenses du RMI (+6,1%) et de lallocation aux adultes handicapés (+3,9%), stagnation des aides à la personne, en matière de politique du logement, etc · Les dépenses civiles en capital ont atteint, en 1997, un montant total de 99,5 milliards de francs, en diminution de plus de 9 milliards de francs par rapport à 1996, soit une variation de 8,3%. DÉPENSES CIVILES EN CAPITAL DU BUDGET GÉNÉRAL (en milliards de francs)
(a) Le tableau situé à la page 39 du rapport préliminaire de la Cour des comptes indique par erreur un montant de 12,96 milliards de francs. Source : Cour des comptes, Rapport préliminaire sur lexécution des lois de finances pour 1997. Dans le mouvement régulier dérosion des dépenses en capital observable depuis 1993, lannée 1996 doit être considérée comme atypique. Dune part, laugmentation de 2,4 milliards de francs (+24,5%) des subventions à la construction et à lamélioration de lhabitat a été relayée, en 1997, par une intervention, non pas du budget général, mais du nouveau compte daffectation spéciale n° 902-30 « Fonds pour le financement de laccession à la propriété », alimenté par une contribution des organismes collecteurs de la participation des employeurs à leffort de construction de lordre de 7 milliards de francs. Dautre part, lexercice 1996 a vu intervenir, pour un montant de 3,7 milliards de francs, le versement dune avance dactionnaire à GIAT-Industrie, non prévue par la loi de finances initiale et permise par louverture des crédits correspondants, sur le budget général, par le décret davance du 10 avril 1996. · Les dépenses militaires ont atteint 182,3 milliards de francs en 1997, en diminution de 3,2 milliards de francs (1,7%) par rapport à leur niveau de 1996. Elles contribuent une fois encore à la maîtrise des dépenses de lEtat. Les dépenses ordinaires diminuent de 1,2 milliard de francs et totalisent 106,3 milliards de francs, alors que la loi de programmation militaire prévoyait un niveau de dépenses de 102,2 milliards de francs, cette augmentation sexpliquant en particulier par les charges résultant des opérations extérieures et de la restructuration des armées. En revanche, les dépenses en capital sont réduites à 76 milliards de francs (après avoir atteint 78 milliards de francs en 1996), pour un montant prévu de 88,7 milliards de francs dans la loi de programmation militaire. Ces évolutions divergentes ne sexpliquent pas toutes par lintervention dévénements imprévus ou difficilement évaluables a priori, comme le surcoût des opérations extérieures. Cest la notion même de programmation qui est remise en cause, du fait dune régulation budgétaire qui a su trouver dans les dépenses militaires une source dannulations. La France a ainsi commencé à toucher, plus tardivement toutefois que certains de ses partenaires, les « dividendes de la paix » promis par la fin de la guerre froide. 3.- Les modifications réglementaires en cours de gestion La loi de finances initiale pour 1997 avait ouvert 2.346,3 milliards de francs de crédits au budget général, aux budgets annexes et aux comptes spéciaux du Trésor. La loi de finances rectificative du 30 décembre 1997 a majoré ces crédits de 64,4 milliards de francs, portant ainsi le total des crédits votés à 2.410,7 milliards de francs. Pour lensemble du budget de lÉtat, le solde des crédits ouverts et annulés par voie réglementaire est de 128,3 milliards de francs (y compris les rétablissements de crédits) (6), soit 5,3% des crédits votés. Ce taux est très légèrement inférieur à celui constaté pour lexercice 1996 (5,6%).
Le budget général, hors remboursements et dégrèvements et hors rétablissements de crédits, constitue cependant un meilleur indicateur de la politique budgétaire. Les majorations nettes de crédits par voie réglementaire atteignent 105,3 milliards de francs, soit 6,6% des crédits nets votés. Lexercice 1997 est donc marqué par une relative modération par rapport aux années précédentes, en particulier les années de continuité politique. Laugmentation des dépenses nettes (+ 0,8%) sest, en définitive, située au même niveau que laugmentation des crédits votés et supérieure à celle des crédits disponibles (+ 0,1%).
Pour lensemble du budget de l'Etat, comptes spéciaux et budgets annexes inclus, les différents types dactes réglementaires ayant modifié le montant des crédits dans les conditions posées par lordonnance organique du 2 janvier 1959 sont les suivants. Les arrêtés de reports de crédits de lexercice 1996 (régis par larticle 17 de cette ordonnance) ont ouvert 69,8 milliards de francs (dont 57,4 milliards de francs de crédits nets au budget général), montant nettement supérieur à ce qui est constaté en moyenne. Linterprétation de ce montant élevé de reports nécessiterait une analyse détaillée. En effet, les conditions désormais « tendues » de lexécution budgétaire et les efforts effectués pour évaluer au plus juste les crédits nécessaires pourraient laisser supposer, au contraire, que les administrations sont amenées à consommer plus complètement quauparavant les crédits disponibles. En sens inverse, la rigueur croissante de la régulation budgétaire appliquée en cours dannée peut être considérée comme un facteur de sous-consommation des crédits, non rattrapable en fin dexercice, amenant alors à accroître le montant des reports dun exercice sur lautre. Les décrets davance du 9 juillet et du 17 octobre 1997 (régis par lalinéa 2° de larticle 11) ont ouvert 12,8 milliards de francs au budget général. Le premier de ces décrets a, pour partie, traduit en termes budgétaires les orientations du Gouvernement issu des élections de mai-juin 1997, avec, par exemple, le quadruplement de lallocation de rentrée scolaire (6,4 milliards de francs), le lancement du programme en faveur de lemploi des jeunes (2 milliards de francs), la revalorisation du barème des aides personnelles au logement (600 millions de francs) et laugmentation de certaines dotations relatives au logement (216 millions de francs en crédits de paiement et 1.052 millions de francs en autorisations de programme). Le décret davance du 9 juillet 1997 a également ajusté certains crédits qui avaient été incorrectement évalués dans la loi de finances initiale : 395 millions de francs pour le financement des dépenses électorales. Le décret davance du 17 octobre 1997 a ouvert 2,9 milliards de francs de crédits, portant essentiellement sur des rémunérations de personnels, dont 1,6 milliard de francs sur le budget de la Défense et 1,3 milliard de francs sur les budgets de lEducation nationale. Les arrêtés dannulation (régis par larticle 13), ont supprimé 36,8 milliards de francs, dont 33,5 milliards de francs de crédits nets du budget général. Comme en 1996, leffort déconomie a été élevé, bien que les économies de pure constatation (par exemple 10,3 milliards de francs sur la charge de la dette) y aient largement contribué. Les rattachements de fonds de concours et recettes assimilées (régis par larticle 19) ont porté sur 68,5 milliards de francs de crédits au budget général, en augmentation sensible par rapport aux exercices antérieurs. Hors crédits darticle dont les jours sont normalement comptés compte tenu de la décision n° 97-395 DC du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1998 les fonds de concours se sont élevés à 64,5 milliards de francs. Les majorations de crédits des comptes spéciaux du Trésor et des budgets annexes gagées par des suppléments de ressources (régies par les articles 25 et 21) ont été modérées : 115 millions de francs ont été enregistrés seulement, selon les résultats provisoires dexécution fournis par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, au bénéfice des seuls budgets annexes, au lieu de plusieurs milliards de francs dordinaire. Les rétablissements de crédits, régis par larticle 19 de lordonnance organique, ont atteint 13,9 milliards de francs en 1997. Cette diminution de 18,2% par rapport au niveau atteint en 1996 suggère la reprise dun mouvement tendanciel à la baisse qui avait été interrompu en 1992. B.- UNE BONNE TENUE DES RECETTES Linterprétation de lévolution des recettes est toujours étroitement liée au choix de la base de comparaison. A cet égard, lexercice 1997 néchappe pas à la règle. Ainsi, si lon se réfère à lexécution de lexercice précédent, la croissance des recettes nettes du budget général, hors fonds de concours, sétablit à 3,6% en 1997, soit un taux identique à celui enregistré en 1996. Cependant, cette observation ne rend compte que très imparfaitement des fortes différences qui caractérisent les exercices 1996 et 1997 du point de vue des écarts entre prévisions initiales et exécution. En 1996, les ressources nettes, hors fonds de concours, du budget général avaient été légèrement inférieures aux prévisions initiales ( 0,4%). Les moins-values fiscales, tout particulièrement sagissant de la TVA, navaient pu être compensées que par une forte majoration des ressources non fiscales. Tel nest pas le cas de lexercice 1997, puisque les ressources nettes, hors fonds de concours, progressent de 1,9% par rapport à la loi de finances initiale, grâce essentiellement à la croissance des recettes fiscales. Ces résultats dexécution traduisent donc pleinement leffet des mesures de redressement fiscal et financier prises à la suite de laudit des finances publiques, qui ont permis de rétablir une situation une fois encore compromise par la faiblesse des encaissements de TVA.
1.- Le rétablissement des recettes fiscales · Les recettes fiscales brutes se sont élevées à 1.682,2 milliards de francs, soit une croissance de 3,8% par rapport à 1996. Cet agrégat reste cependant peu significatif des encaissements réellement disponibles. De ce point de vue, lévolution des remboursements et dégrèvements est déterminante. Ceux-ci ont atteint 265,6 milliards de francs, soit un niveau légèrement inférieur aux prévisions révisées et sensiblement supérieur aux prévisions initiales (+6,5%). Toutefois, cette évolution ne doit pas faire perdre de vue que, si lon raisonne par comparaison avec les résultats dexécution de lexercice précédent, la croissance de ces remboursements et dégrèvements sest considérablement ralentie. Ainsi, elle est passée de 17% en 1996 à 2% en 1997. Les résultats dexécution sont très proches des prévisions révisées associées à la loi de finances rectificative (0,7%). Ainsi, les analyses ayant présidé à cette révision restent pertinentes. Pour lessentiel, ce sont les remboursements de TVA qui ont joué un rôle déterminant dans la forte progression des remboursements et dégrèvements par rapport à la loi de finances initiale. Ainsi, les dépenses au titre du chapitre 15-02 du budget des Charges communes ont dépassé de 8,2 milliards de francs les prévisions initiales (+6,5%). Au total, les recettes fiscales nettes du budget général se sont donc établies à 1.416,6 milliards de francs, soit 1,5% de plus que les prévisions initiales. Si lon compare par rapport aux résultats de lexécution 1996, leur croissance sélève à 4,2%, soit un niveau un peu inférieur au 4,5% enregistrés en 1996. Surtout, un écart relativement significatif apparaît par rapport aux prévisions rectifiées, avec une plus-value de 12,9 milliards de francs. Cette dernière résulte pour partie seulement de lévolution des remboursements et dégrèvements déjà évoquée (1,8 milliard de francs). Aussi, il convient danalyser plus précisément ces écarts par grande catégorie de recettes. · Seules les recettes nettes au titre de limpôt sur les sociétés sinscrivent en léger retrait par rapport aux prévisions révisées (172,1 milliards de francs contre 173,1 milliards de francs). Par rapport aux prévisions initiales, ces recettes progressent de 18,8% ; la croissance est de 20,2% si lon se réfère au produit constaté en 1996. La légère moins-value de fin dannée ne doit donc pas masquer le dynamisme de cette recette, provenant largement des mesures prévues par la loi du 10 novembre 1997 portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier. Si la progression des recettes nettes dimpôt sur les sociétés sélève à 27,4 milliards de francs par rapport à 1996, leffet de la loi précitée sélève à 22,8 milliards de francs, dont : 19,8 milliards de francs au titre de la contribution temporaire de 15% et de la hausse du taux dimposition des plus-values à long terme ; 3 milliards de francs au titre de la modification du traitement comptable des ouvrages de transport délectricité visés par la concession du réseau dalimentation générale dEDF. Ces montants sont très proches de ceux avancés lors des débats sur ce projet de loi, leffet des mesures étant alors évalué à 24 milliards de francs. Concernant le solde, une partie provient dun versement de 4 milliards de francs de France Télécom au titre du solde de lexercice 1996. A structure constante, la progression de limpôt sur les sociétés est évaluée à 5,1% par rapport à 1996 et correspond à une augmentation denviron 4% du bénéfice fiscal théorique réalisé en 1996 par les sociétés. Les autres catégories de recettes fiscales sont caractérisées par des plus-values par rapport aux prévisions rectifiées, parfois mineures, comme pour la TIPP, mais le plus souvent non négligeables. Ainsi, les recettes perçues au titre de limpôt sur le revenu ont été supérieures de 3,5 milliards de francs par rapport aux prévisions révisées, inversant la tendance à la baisse anticipée par celles-ci. Le produit de limpôt sur le revenu en 1997 reste cependant inférieur de 6,6% à celui de 1996, traduisant leffet des mesures dallégement prévues par la loi de finances initiale. Le coût brut budgétaire issu de la réforme du barème est en effet évalué à 27,5 milliards de francs. Lécart par rapport aux prévisions révisées sexplique quant à lui par une émission plus précoce des rôles dans lannée et un meilleur taux de recouvrement. Les recettes fiscales diverses progressent fortement, aussi bien par rapport aux résultats constatés en 1996 (+14,1%) que par rapport aux prévisions révisées (+3,5 milliards de francs). Sagissant des « autres impôts directs perçus par voie de rôle », dont la progression sétablit à près de 30%, la Cour des comptes note dans son rapport préliminaire sur lexécution des lois de finances pour 1997 quelle sexplique « notamment par la montée en charge de la nouvelle répartition des impôts sur rôles entre lEtat et les collectivités locales, les résultats du contrôle fiscal et la difficulté de prévoir les majorations et frais de poursuite importants liés au recouvrement dune partie de ces impôts. » Par ailleurs, les droits denregistrement progressent fortement (+11,9%, soit 8,7 milliards de francs), en raison essentiellement de la hausse des mutations à titre gratuit (+26,3%). Celle-ci avait déjà été anticipée dans les prévisions révisées associées au collectif de fin dannée et sexplique en partie par la revalorisation des patrimoines taxables, mobiliers et immobiliers. Dautre part, dans le cadre dune clarification des méthodes comptables, certaines opérations dapurement ont été effectuées en fin dannée sur le compte dimputation provisoire sur lequel étaient comptabilisés les acomptes sur les droits de succession. A législation et structure constantes, les droits denregistrement restent néanmoins dynamiques, toujours tirés par les donations, pour lesquelles les mesures incitatives semblent efficaces mais devraient, à terme, induire des pertes en matière de droits de successions. Enfin, les recettes nettes de TVA sont en moindre recul par rapport aux prévisions initiales quil nétait escompté dans les prévisions rectifiées. Par rapport à ces dernières, un écart positif de 6,1 milliards de francs a pu être constaté, permettant ainsi une croissance de 4,3% de ces recettes par rapport à 1996. En réponse à ses questions sur lévolution des recettes de TVA brute et nette en 1997, votre Rapporteur général a reçu la réponse reproduite ci-dessous. · Les recettes non fiscales nappellent pas de commentaire particulier, si ce nest que les résultats constatés sont somme toute très proches des prévisions initiales et révisées, tout en étant inférieurs de 1,1% aux encaissements réalisés en 1996. A la différence de cet exercice, le rétablissement des recettes fiscales en cours dannée a permis de ne pas majorer massivement cette catégorie de recettes en fin dexercice. On rappellera en effet quen 1996, les prévisions révisées associées au collectif de fin dannée avaient inclu une augmentation de 21,6 milliards de francs des recettes non fiscales. 2.- Un solde des comptes spéciaux du Trésor excédentaire pour la deuxième année consécutive Comme en 1996, les comptes spéciaux du Trésor ont dégagé un excédent. Celui-ci est toutefois en diminution, puisquil sélève à 1,75 milliard de francs en 1997, contre 3,71 milliards de francs lannée précédente. Il nen reste pas moins que cet excédent est plus important quinitialement prévu (699 millions de francs). Ce résultat sexplique par des évolutions divergentes des opérations à caractère définitif et des opérations à caractère temporaire. · Lexcédent au titre des opérations à caractère définitif atteint 1,99 milliard de francs, soit un montant comparable à celui constaté en 1996 (+1,88 milliard de francs). Ce solde est toutefois nettement moins important quinitialement prévu (+3,47 milliards de francs). De fait, tant en recettes quen dépenses, lexécution sest largement éloignée des prévisions initiales, sous leffet des opérations enregistrées par le compte n° 902-24 « Compte daffectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ». Les recettes totales des comptes daffectation spéciale ont en effet atteint 89,27 milliards de francs (56,76 milliards de francs en loi de finances initiale), tandis que les dépenses se sont élevées à 87,28 milliards de francs (contre 53,29 milliards de francs initialement prévus). Alors que 27 milliards de francs étaient prévus en recettes du compte n° 902-24, celui-ci a vu ses encaissements atteindre 59,3 milliards de francs, contrastant nettement avec les trois exercices précédents, caractérisés à chaque fois par des recettes sensiblement inférieures aux prévisions. Selon les informations fournies par le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie, les principales recettes du compte proviennent de : louverture du capital de France Télécom : 42,85 milliards de francs ; la cession de titres Elf : 10,09 milliards de francs ; la cession du reliquat détenu par lEtat dans Usinor : 2,11 milliards de francs ; la vente dune part du capital de Bull : 967 millions de francs. Les dépenses du compte ont concerné uniquement les dotations en capital, pour un montant de 60,96 milliards de francs, supérieur aux recettes, doù une charge nette de 1,65 milliard de francs pour le compte, alors que ce dernier avait été prévu initialement en équilibre. Compte tenu de limportance des dépenses, le compte a dailleurs dû être abondé par un versement de 2,24 milliards de francs à partir du chapitre 54-90 du budget des Charges communes. Les principaux versements ont concerné : lEPFR (établissement de « défaisance » du Crédit lyonnais) : 13,5 milliards de francs ; Thomson : 11 milliards de francs ; le GAN : 9,17 milliards de francs ; Réseau ferré de France : 8 milliards de francs ; GIAT Industries : 8 milliards de francs ; lEPRD (établissement de « défaisance » du Comptoir des entrepreneurs) : 3,44 milliards de francs ; Charbonnages de France : 2,6 milliards de francs ; Groupe BDPME (Banque de développement des petites et moyennes entreprises) : 1,03 milliard de francs. · A linverse, la charge des opérations à caractère temporaire sallège considérablement en cours dannée, passant de 2,77 milliards de francs en loi de finances initiale à 240 millions de francs en exécution. Pour lessentiel, cette évolution recouvre celle des comptes davance, dont le solde est positif en exécution (192 millions de francs), alors même quune charge de 2,12 milliards de francs était escomptée initialement. La situation du compte davance sur le montant des impositions locales (n° 903-54) est à cet égard déterminante, puisque, si la loi de finances initiale avait prévu une charge nette de 2,07 milliards de francs pour 1997, le compte a en fait enregistré un excédent de 152 millions de francs, et ce en contradiction avec les prévisions révisées qui tablaient sur un accroissement de sa charge nette (2,43 milliards de francs).
Ces écarts sexpliquent avant tout par lévolution des dépenses du compte, sensiblement inférieures aux prévisions initiales. A linverse, les recettes ont été très proches de ce qui était escompté en loi de finances initiale, démentant les évaluations révisées associées au collectif de fin dannée. Selon les explications données par le ministère de léconomie et des finances : « Comme pour lannée 1996, une nouvelle accélération du rythme de traitement des émissions dimpôt sur le revenu et des impôts locaux conduit à des encaissements plus rapides en fin dannée 1997 et constitue le principal facteur explicatif de lécart avec la loi de finances rectificative ». C.- UN BESOIN DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES PERMETTANT À LA FRANCE DE PARTICIPER À LA MONNAIE UNIQUE Le 2 mai dernier, à Bruxelles, les chefs dEtat et de gouvernement de lUnion européenne ont formellement adopté la liste des onze Etats membres participant à la monnaie unique dès son lancement. La « qualification » de la France nest pas une surprise, puisque, dès le collectif de fin dannée 1997, leffet des mesures de redressement budgétaire décidées au cours de lété était perceptible. Cette chronique dune participation annoncée, tenue début 1998, ne doit pas faire oublier que, durant lexercice 1997, un tel résultat était loin dêtre assuré. On ne saurait donc passer sous silence le constat effectué par MM. Bonnet et Nasse dans laudit des finances publiques effectué en juillet dernier, qui a confirmé, dune certaine façon, la dérive reconnue par lancien Premier ministre, M. Alain Juppé, dans une lettre adressée à son successeur, M. Lionel Jospin, à loccasion de la passation des pouvoirs. · Prenant pour hypothèse que la conjoncture économique demeurerait celle décrite dans la note de conjoncture de lINSEE de juin 1997, prévoyant une croissance du PIB en volume de 2,3%, les auteurs de laudit avaient estimé le besoin de financement de lensemble des administrations publiques dans une fourchette de 281 à 298 milliards de francs, soit 3,5% à 3,7% du PIB fin 1997. Le dépassement par rapport aux prévisions initiales se situait ainsi entre 35 et 51 milliards de francs. Sagissant du budget de lEtat, les auditeurs estimaient les pertes de recettes entre 15 et 17 milliards de francs, du fait essentiellement de leffet de base négatif des rentrées de TVA décevantes de 1996. En matière de dépenses, ils évoquaient des « dérapages localisés, bien identifiés, et dont lampleur reste sous contrôle ». Leur incidence conduisait à un supplément prévisible de dépenses sur lannée compris entre 27 et 30 milliards de francs. Forts de lexpérience de la gestion budgétaire et dans un souci dobjectivité, les auteurs du rapport avaient considéré que, comme chaque année, diverses économies ne manqueraient pas dêtre réalisées dici la fin de lexercice. « Par référence aux années précédentes et après discussion avec la Direction du Budget », ils les avaient, en conséquence, évaluées entre 10 et 15 milliards de francs. Le dérapage net des dépenses était ainsi ramené dans une fourchette de 12 à 20 milliards de francs. Leur montant cumulé avec les moins-values fiscales sétablissait donc entre 27 et 37 milliards de francs. Sagissant des régimes de sécurité sociale, les deux magistrats de la Cour des comptes estimaient que « la dépense observée reste à ce jour compatible avec les objectifs de la loi de financement ». Le déficit prévu pour le régime général, soit 30,4 milliards de francs, sétablissait cependant entre 35 et 38 milliards de francs, en raison de risques localisés de dépassement, et surtout de « leffet mécanique de la correction de 3,3% à 2,8% de lhypothèse de hausse de la masse salariale », évalué à 4 milliards de francs. Sy ajoutaient un déficit des autres régimes, évalué entre 4 et 5 milliards de francs, et un déficit de 5 à 6 milliards de francs pour le secteur hospitalier. Le déficit des administrations de sécurité sociale sinscrivait donc globalement entre 44 et 49 milliards de francs. Enfin, les autres administrations publiques (organismes divers dadministration centrale, ODAC, et administrations publiques locales) dégageaient une capacité de financement comprise entre 26,5 et 28,5 milliards de francs. · Le tableau ci-après illustre clairement lampleur des ajustements réalisés à la suite du diagnostic effectué en juillet 1997. Le besoin de financement des administrations publiques a été ramené vers un niveau compatible avec nos engagements européens.
Les données figurant dans la notification à la Commission européenne en février dernier ont fait lobjet de légères modifications par lINSEE, précisées dans le rapport préliminaire de la Cour des comptes, qui naltèrent cependant pas la tendance densemble. Ainsi, le besoin de financement de lensemble des administrations publiques sélève à 243 milliards de francs, cette légère diminution étant sans incidence notable sur le ratio déficits publics / PIB. Lamélioration relève avant tout dune capacité de financement des ODAC plus élevée que prévu. Il apparaît nettement que lessentiel de leffort de redressement des finances publiques a concerné le budget de lEtat. Le solde budgétaire, hors FMI et hors FSC, sest en effet établi à 267,7 milliards de francs, soit un montant très sensiblement inférieur aux prévisions initiales (284,8 milliards de francs) et en diminution aussi par rapport au collectif de fin dannée (270,7 milliards de francs). Après retraitement des données afin de passer du solde budgétaire au besoin de financement au sens de la comptabilité européenne, le besoin de financement de lEtat sétablit, selon les dernières données disponibles, à 265,3 milliards de francs. Par rapport à la moyenne des hypothèses de laudit, cest une amélioration de 42,7 milliards de francs qui a été réalisée. La capacité de financement des administrations publiques locales sétablit à 17,4 milliards de francs, soit un niveau plus élevé que lhypothèse haute de laudit, tandis que la capacité de financement des ODAC reste en ligne avec les prévisions. La situation est moins favorable sagissant des administrations de sécurité sociale, dont le besoin de financement atteint 47,8 milliards de francs. Sil reste dans la fourchette déterminée lors de laudit, il nen est pas moins plus élevé que prévu lors du collectif de fin dannée (+1,3 milliard de francs). Cette détérioration sexplique avant tout par lévolution des régimes particuliers et du secteur hospitalier. En effet, les comptes provisoires du régime général pour 1997 font apparaître un déficit de 35,1 milliards de francs, en amélioration de 2,4 milliards de francs par rapport à la prévision de septembre dernier (37,5 milliards de francs). Cet écart sexplique par un accroissement de 0,6 milliard de francs des recettes et par une minoration de 1,8 milliard de francs des dépenses. · Si le redressement des comptes publics a permis à la France de respecter les critères de convergence et de participer ainsi à la monnaie unique, la comparaison avec les résultats enregistrés par nos partenaires nest pas sans enseignements. Ainsi, le besoin de financement des administrations publiques françaises est le plus élevé parmi les Etats membres de lUnion, à lexception de la Grèce. La réduction des déficits publics a donc été moins rapide que chez nos principaux partenaires. Cela correspond dabord aux difficultés du précédent Gouvernement à contenir la dépense publique et, depuis juin 1997, à un choix politique de maîtriser le rythme et les conséquences de cette réduction sur les ménages et léconomie, ce qui na pas été sans incidence sur lévolution de la dette publique, comme le montrent les deux tableaux ci-après. Cette dette est certes compatible avec nos engagements européens, mais elle continue de progresser. De 45,3% du PIB en 1993, elle est passée à 58% en 1997. Si le critère de 3% de déficits publics défini par le traité de Maastricht devait légitiment sapprécier en tendance, il ne doit donc pas être conçu comme un plancher, mais bien comme une étape dans la voie dun assainissement en profondeur des finances publiques, afin de redonner des marges de manoeuvre budgétaires et de mettre notre pays dans la situation daffronter déventuels retournements de conjoncture économique.
II.- LES PREMIERS RÉSULTATS DE LEXÉCUTION A.- LEXÉCUTION DU BUDGET DE 1998 SENGAGE 1.- Une conjoncture économique porteuse · La confirmation dindicateurs favorables pour 1997 permet daffirmer que léconomie française passe de la reprise à la croissance. Lexamen de lévolution du PIB ces dernières années tend à suggérer que lannée 1996 a connu un point bas de lactivité économique. En effet, en moyenne annuelle, le taux de croissance du PIB en volume sest établi, cette année là, à 1,6%, au lieu de 2,1% en 1995, avant de remonter à 2,3% en 1997 (7). En réalité, lanalyse des comptes nationaux trimestriels montre que le point bas de lactivité économique a été atteint à la fin de lannée 1995, où le glissement annuel du PIB était proche de zéro. Depuis cette date, la reprise sest progressivement manifestée, bien quencore très hésitante en 1996. Le glissement annuel du PIB a ensuite connu une augmentation régulière, passant de 1,25% au premier trimestre 1997 à 2,89% au dernier trimestre 1997 (8). Depuis le printemps 1997, léconomie française croît à un rythme annualisé supérieur à 3%. De plus, la composition de la croissance sest sensiblement modifiée. La contribution des échanges extérieurs a été particulièrement importante en 1997. Les importations se sont affichées en accélération sensible (+7,7% en 1997 au lieu de +3% en 1996), évolution classique lorsque lactivité redémarre. En revanche, les exportations se sont elles aussi inscrites en progrès, au rythme de 12,1%, du fait de laugmentation de la demande mondiale adressée à la France et de lamélioration de sa compétitivité-prix, résultant de la hausse du dollar. Au total, en 1997, le commerce extérieur a apporté 1,4 point à la croissance du PIB, sur un total de 2,3. Mais dautres forces étaient à luvre en 1997, qui commencent aujourdhui à sinscrire plus clairement dans les comptes nationaux. La consommation des ménages, encore convalescente au premier semestre, au sortir des turbulences de lannée 1996, sest inscrite en progrès de 1,1% au troisième trimestre, puis de 0,96% au quatrième trimestre 1997, par rapport à la période précédente. Mesurée en glissement annuel, la consommation finale des ménages sest installée, à la fin de lannée 1997, sur un rythme soutenu de 2,4% environ. ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION FINALE
(a) En milliards de francs, aux prix de 1980 Linvestissement a également pris sa part au rééquilibrage de la croissance et au regain de la demande intérieure. Certes, sur lensemble de lannée, sa contribution à la croissance est quasi nulle et les évolutions trimestrielles de lagrégat de la comptabilité nationale (la formation brute de capital fixe) ne laissent pas discerner de tendance très marquée. En effet, à une sévère diminution de 1,44% au premier trimestre, ont succédé deux bons chiffres (+ 0,95% et + 1,1%) les trimestres suivants. Enfin, le dernier trimestre 1997 sest achevé sur une performance « blanche » : + 0,0%. En moyenne annuelle, un progrès est néanmoins perceptible par rapport à 1996 : + 0,2% au lieu de 0,5%. La France participe ainsi au mouvement général de croissance qui anime désormais lensemble des économies européennes. Dans son récent rapport annuel (9), lInstitut monétaire européen indique que la croissance du PIB réel des pays de lUnion européenne sest inscrite, en moyenne, à 2,7% en 1997, soit un taux sensiblement supérieur à celui de 1,7% enregistré en 1996. Lamélioration de ces performances a essentiellement tenu au redressement de la demande intérieure. Pour autant, les situations française et européenne ne sont pas totalement identiques. Tout dabord, parce que certains pays sont plus avancés que dautres dans le cycle économique, comme le Royaume-Uni et lIrlande, ce qui a dailleurs justifié, dans ces pays, un ajustement des politiques économiques dans un sens un peu plus restrictif. Ensuite, parce quen moyenne, « le redressement de la demande intérieure est à relier à une accélération de la croissance de linvestissement et à un renforcement du mouvement de constitution des stocks, tandis que la progression de la consommation privée demeurait, pour sa part, inchangée et que la consommation publique se révélait plus faible quen 1996 » (10). Cependant, en France comme dans lensemble des pays de lUnion européenne, le retour de la croissance seffectue sans que lon puisse, pour lheure, déceler une résurgence de linflation. En 1997, lindice des prix du PIB sest établi à 1,1% (1,4% en 1996), lindice des prix de la consommation finale des ménages à 1,3% (2% en 1996) et lindice mensuel des prix à la consommation à 1,2% en moyenne annuelle (2% en 1996). · Nourrie par la demande intérieure, la croissance française devrait être, en 1998, plus autonome et mieux immunisée contre les aléas de lenvironnement international. Celui-ci, en 1998, serait un peu moins favorable quen 1997. Les conséquences financières directes de la crise asiatique se sont, in fine, révélées moins redoutables que ce qui avait pu être un moment envisagé : il ny a pas eu de perturbation majeure des taux de change les plus significatifs pour la France, ni de « renationalisation » des capitaux placés à létranger par les investisseurs internationaux. Seul, laffaiblissement des monnaies des pays touchés par la crise peut avoir une influence, avec une diminution de la demande en provenance de lAsie et une augmentation de la compétitivité-prix de leurs exportateurs, pour autant que les systèmes productifs nationaux puissent leur fournir les intrants nécessaires. En filigrane, cependant, léconomie japonaise persiste dans une atonie inquiétante, dont on ne sait pas très bien si elle doit préluder à un regain dactivité en 1999 ou à une rechute plus sévère. Cette dernière éventualité aurait évidemment des répercussions sur les Etats-Unis. Or le ralentissement de léconomie américaine, longtemps annoncé mais toujours repoussé, semble justement devoir se concrétiser. Le taux de croissance de la production industrielle a chuté de 7,2% au dernier trimestre 1997 à 1% au premier trimestre 1998 ; le taux dutilisation des capacités industrielles est revenu à son niveau de 1993 ; le stockage a contribué pour 1,5 point à la croissance du PIB sur les deux derniers trimestres et est trois fois plus élevé que le niveau soutenable normal, selon les analystes de la Chase Manhattan Bank. En revanche, les pays européens devraient rester sur un rythme de croissance denviron 3%, étant, comme la France, soumis aux influences bénéfiques du raffermissement de leur demande intérieure. Malgré cette conjoncture européenne plutôt favorable, le principal facteur dincertitude en 1998 est, de façon claire, lenvironnement international. Pour leur part, les facteurs internes de la croissance devraient rester dynamiques. En premier lieu, le pouvoir dachat des ménages devrait saccroître en 1998, grâce aux créations demploi et à lamélioration du revenu des entrepreneurs individuels. Après être passé, en mars 1998, sous la barre des 3 millions, le nombre de demandeurs demploi a encore diminué en avril, de 13.100 personnes, soit une baisse de 0,4%. Le taux de chômage, au sens du Bureau international du travail, sest établi à 11,9% de la population active, au lieu de 12% en mars et 12,5% en avril 1997, selon lenquête publiée le 29 mai dernier par le ministère de lemploi et de la solidarité. Hormis une légère augmentation en janvier 1998, la diminution du nombre des demandeurs demploi est régulière depuis septembre 1997. 200 000 emplois salariés ont été créés entre mars 1997 et mars 1998. Il est toujours loisible de faire valoir que les emplois créés sont, dans la majorité des cas, à caractère « précaire ». Force est de constater, cependant, que la croissance française est aujourdhui plus riche en emplois. La consommation ne peut que tirer avantage de cette évolution favorable. En deuxième lieu, linvestissement des entreprises, qui bénéficie dune convergence exceptionnelle de facteurs favorables, devrait redémarrer après plusieurs trimestres dincertitude. Les conditions de financement des entreprises sont extrêmement souples, avec des taux longs qui ont atteint au printemps 1998 leurs plus bas niveaux (en termes nominaux) depuis le début des années soixante-dix : le taux de lemprunt dEtat de référence à 10 ans est tombé, en mars 1998, au-dessous de 5%. La situation financière des entreprises est toujours bonne : le taux de marge devrait rester stable aux environs de 40%. Le raffermissement de la demande devrait apparaître comme suffisamment pérenne pour justifier de nouveaux projets dinvestissement. Le taux dutilisation des capacités de production a atteint près de 87% en avril 1998, selon lenquête mensuelle de conjoncture de la Banque de France ; il est supérieur depuis plus dun an à sa moyenne de longue période (1981-1997). Ces données objectives rencontrent, par ailleurs, le sentiment des chefs dentreprise, qui font montre, dans les plus récentes enquêtes conjoncturelles de lINSEE, dun optimisme de plus en plus affirmé. Certes, les semestres précédents ont révélé que les investissements effectivement réalisés ne suivent pas toujours les intentions manifestées ex ante par les chefs dentreprise. Mais les comptes provisoires du premier trimestre 1998, publiés ce 4 juin 1998 par lINSEE, montrent une vigueur peu commune de la formation brute de capital fixe, qui aurait progressé de près de 1,2% par rapport au trimestre précédent. ÉVOLUTION DE LA FORMATION BRUTE DE CAPITAL FIXE
(a) En milliards de francs, aux prix de 1980 En définitive, les fondements de la croissance semblent désormais bien établis pour 1998 et rien ne permet de démentir la prévision de 3% sur laquelle le Gouvernement a construit la loi de finances initiale. La croissance française, qui était restée inférieure à la moyenne de ses principaux partenaires de lUnion européenne depuis 1990 et de lOCDE depuis 1992, devrait à nouveau être supérieure à ces moyennes en 1998. · Il est cependant trop tôt pour réévaluer dès aujourdhui les perspectives de croissance de lannée 1998. Votre Rapporteur général remarque dailleurs quune légère révision en baisse a été effectuée, entre la Note de conjoncture publiée au mois de mars dernier par lINSEE et les Comptes nationaux trimestriels publiés le 27 avril 1998, sur les résultats du PIB pour les deux derniers trimestres de 1997. La correction (3,7 milliards de francs pour le PIB total 1997, soit 0,1%) est assurément minime et ne saurait remettre en cause les principales conclusions de lanalyse de la conjoncture présentée ci-avant. Plus troublante est la constatation, pour le taux de croissance du PIB au premier trimestre, dun écart négatif de 0,2 point entre la prévision effectuée par lINSEE dans la Note de conjoncture de mars et les comptes provisoires publiés en juin. Lanalyse de cet écart montre, en fait, que la contribution du commerce extérieur à la croissance a été plus modérée que prévu, alors que la demande intérieure sest, au contraire, mieux comportée que dans les prévisions antérieures, sans toutefois parvenir à compenser totalement lévolution défavorable du solde extérieur. In fine, le diagnostic sur lensemble de lannée 1998 peut rester inchangé. Ces ajustements successifs rappellent la fragilité inhérente aux projections qui nourrissent les commentaires des conjoncturistes. Cest pourquoi il convient de considérer avec prudence les avis qui se font jour
çà et là, appelant à reconnaître dès aujourdhui une amélioration De même, si actuellement aucun élément ne permet descompter un supplément imprévu de recettes fiscales, une telle éventualité pourrait toutefois ne pas être à exclure si, la croissance étant égale aux prévisions, le contenu de celle-ci continuait à se modifier, par rapport à ces prévisions, au bénéfice dune consommation intérieure par définition génératrice de recettes fiscales plus abondantes. Gardons-nous cependant de prétendre distribuer les « fruits de la croissance » avant quils ne soient mûrs et cueillis... 2.- Des recettes fiscales dynamiques au premier trimestre La dernière situation budgétaire disponible, parue le 15 mai dernier, fournit des informations sur les recettes du premier trimestre. Les recettes fiscales nettes sont caractérisées par un dynamisme certain : comparés aux trois premiers mois de lannée précédente, les résultats du premier trimestre 1998 font apparaître une progression de 4,8%. On rappellera que la loi de finances pour 1998 prévoit une croissance de ces recettes de 2,2% par rapport à 1997. Au total, les recettes nettes du budget général sont supérieures de 15 milliards de francs à leur niveau de lannée dernière à la même date.
Les recettes dimpôt sur les sociétés restent peu significatives à ce stade de lexercice. Les résultats constatés en début dannée 1998 confirment toutefois que les versements importants effectués en décembre 1997 sous forme dacomptes au titre des mesures durgences à caractère fiscal et financier ont provoqué une augmentation importante des remboursements dexcédents de versement sur lexercice 1998. Lévaluation correcte du rythme de progression de limpôt sur les sociétés ne peut cependant être effectuée à ce stade de lexercice, les bénéfices de lannée précédente ne se traduisant pas encore dans les versements effectués par les entreprises. Si les encaissements au titre de la TIPP sont dynamiques (+4,6%), ce sont surtout les encaissements de TVA nette qui progressent de façon notable. Ils sont supérieurs de 10% aux encaissements réalisés sur la même période en 1997. Pour expliquer ces évolutions, le ministère de léconomie, des finances et de lindustrie a fourni les éléments de réponse suivants : « A ce stade de lannée il est encore trop tôt pour identifier avec précision des facteurs explicatifs de ces écarts. Plusieurs pistes de réflexion peuvent néanmoins être évoquées : des recouvrements exceptionnels issus de contrôles fiscaux (notamment en matière dopérations dacquisitions intra-communautaires lesquelles ouvrent un droit à déduction ultérieure pour le même montant), une reprise de linvestissement des entreprises qui procure dans un premier temps des versements de TVA brut (mais qui ouvre ensuite des droits à déduction), des phénomènes calendaires liés aux restructurations de certaines grandes entreprises, éventuellement une évolution de la structure de la consommation. Pour linstant, les statistiques macro-économiques fournies par lINSEE sur la consommation des ménages et linvestissement ne permettent pas de fournir des explications plus précises. « Il semble également possible dévoquer un changement de comportement de certaines entreprises, essentiellement celles intervenant dans le commerce extérieur et/ou effectuant des livraisons intra-communautaires, qui ont pu prendre conscience du risque quelles prenaient au regard des procédures de contrôles fiscaux et douaniers mis en place récemment pour lutter contre les exportations et livraisons fictives. » Compte tenu du décalage temporel des remboursements de TVA, il nest pas certain que les résultats des trois premiers mois de lannée en matière de TVA nette puissent être aussi soutenus sur lensemble de lexercice. Il nen reste pas moins que la dernière enquête de lINSEE sur linvestissement industriel (13) confirme la dynamique à luvre. Après avoir été stable en 1997, linvestissement industriel devrait progresser en 1998 de 9% en valeur, et linvestissement manufacturier de 11%. Cette progression concernerait toutes les branches de lindustrie manufacturière, hormis lautomobile. 3.- Un niveau de dépenses peu significatif à ce stade de lannée Trois mois sont, à lévidence, insuffisants pour dresser un bilan pertinent et tracer des perspectives sur lexécution de lexercice budgétaire en cours. Cest donc avec les précautions dusage que votre Rapporteur général formule le jugement selon lequel le budget, dans ses grandes lignes, sexécute conformément aux prévisions de la loi de finances initiale. Deux éléments viennent à lappui de cette appréciation : labsence de régulation budgétaire en début dannée, ce qui est exceptionnel au vu des années récentes ; labsence du traditionnel « décret davance de printemps », qui était généralement publié à la fin du mois de mars. En revanche, fait inhabituel, le Gouvernement a été amené à signer un décret davance dès le 16 janvier 1998. Ce décret a ouvert 1 milliard de francs de crédits supplémentaires sur le chapitre 47-21 « Programmes daction sociale de lEtat » du budget de la Santé, de la solidarité et de la ville, destinés aux actions durgence en faveur des chômeurs en grande difficulté. Les crédits ont été rapidement décentralisés et mis à la disposition des préfets, chargés de gérer les « missions durgence sociale » mises en place en décembre 1997 pour apporter un soutien spécifique à cette catégorie de chômeurs. Les crédits nouveaux ont été intégralement gagés par des économies forfaitaires portant sur plus de 120 chapitres relevant de 24 sections budgétaires. Ont seuls été épargnés trois budgets : Anciens combattants ; Emploi ; Santé, solidarité et ville. Au 31 mars 1998, les dépenses du budget général sétablissent à 389,6 milliards de francs, au lieu de 393,4 milliards de francs au 31 mars 1997, soit une diminution de 1%. Les dépenses ordinaires civiles nettes, telles quelles sont présentées dans la Situation budgétaire au 31 mars 1998 (14), appellent quelques commentaires : les charges de rémunérations, pensions et charges sociales apparaissent en ligne avec le cadrage de la loi de finances initiale, en augmentation de 3,1% à la fin du premier trimestre ; les dépenses de fonctionnement (parties 4, 5, 6 et 7 du titre III) sont en augmentation de 27,3% par rapport au niveau enregistré en mars 1997 ; cependant, la comparaison des dépenses effectives (24,7 milliards de francs) aux crédits disponibles (96,75 milliards de francs) montre que le taux de consommation des crédits nest que de 25,6%, ce qui est tout à fait conforme à ce que lon peut attendre après le premier quart de lexercice ; en fait, les résultats dexécution de mars 1997 portent la marque du gel des crédits qui avait été décidé, cette année là, en début dannée, faussant ainsi la base de comparaison avec les résultats dexécution de mars 1998 ; la charge brute de la dette est en augmentation de 17,9% par rapport à la même période de 1997 ; un examen des résultats budgétaires sur plus longue période (1994-1998) suggère cependant que lannée 1997 doit être considérée comme atypique : en mars de chaque année, les dépenses relatives à la charge brute de la dette représentent un montant denviron 45 milliards de francs ; en mars 1997, les dépenses avaient chuté à 36,4 milliards de francs ; en mars 1998, elles sélèvent à 42,9 milliards de francs ; en tout état de cause, le profil temporel de ce poste de dépenses est difficile à interpréter à défaut dinformations plus détaillées sur les opérations précises qui donnent lieu à des versements dintérêts au titre de la dette. La principale singularité de lexécution budgétaire, à la date du 31 mars 1998, vient du niveau quasi nul des dépenses militaires en capital : le taux de consommation des crédits nest que de 3,7%. Une telle situation ne pouvait manquer de susciter les interrogations de votre Rapporteur général qui a reçu du Gouvernement la réponse suivante : Hormis les dispositifs « lourds » comme la loi sur la lutte contre les exclusions ou laccord salarial dans la fonction publique dont les incidences budgétaires seront examinées ci-après seuls trois événements sont intervenus jusquici, qui auraient pu être susceptibles dinfluencer lexécution du budget 1998 dans des conditions non prévues dans la loi de finances initiale. En premier lieu, la revalorisation des minima sociaux, ayant pris effet le 1er janvier 1998, a des répercussions directes sur le budget du ministère de lemploi et de la solidarité. Le coût de cette revalorisation peut être évalué à près de 1,7 milliard de francs pour 1998. COÛT EN 1998 DE LA REVALORISATION DES MINIMA SOCIAUX
(a) dont 2% avec effet rétroactif au 1er juillet 1997 Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Selon la réponse adressée à votre Rapporteur général par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « cette majoration, ainsi que le coût des mesures mises en place par la loi de lutte contre les exclusions, ne devra pas avoir dincidence sur le solde budgétaire résultant de la loi de finances pour 1998 ». Cela implique que ces mesures seront financées par des redéploiements, à moins que ne soient constatées, à un stade ultérieur de lexercice, des entrées moins nombreuses que prévu dans les dispositifs concernés. En deuxième lieu, le Parlement a adopté définitivement, le 17 avril dernier, la proposition de loi ouvrant le droit à une allocation spécifique aux chômeurs âgés de moins de soixante ans ayant quarante annuités de cotisations dassurance vieillesse, devenue la loi n° 98-285 du 17 avril 1998. Limpact de ce dispositif avait été évalué, lors de la discussion en première lecture à lAssemblée nationale, à 375 millions de francs pour environ 20 000 bénéficiaires. Les dernières estimations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, en réponse à une question de votre Rapporteur général, font état de 393 millions de francs de dépenses en année pleine, pour 18 500 allocataires. Pour 1998, année de montée en charge du dispositif, les prévisions avancées par la ministre de lemploi et de la solidarité, à loccasion de la présentation du projet de loi de lutte contre les exclusions, ont fait état dune dépense denviron 265 millions de francs. En dernier lieu, laccord signé le 1er février 1998, sous légide du Gouvernement, entre la société Eramet et la Société minière du Pacifique sud (SMSP), implantée en Nouvelle Calédonie, prévoit quil sera procédé à un échange de massifs miniers entre ces deux sociétés, afin de développer le potentiel économique de la province Nord de Nouvelle Calédonie grâce à la construction prévue dune usine de traitement du minerai de nickel. En contrepartie de la différence entre la valeur du massif minier apporté à léchange et celle du massif minier reçu, lEtat sest engagé auprès de la société Eramet à lui verser une indemnité, dont le montant serait calculé ultérieurement. Au terme dune procédure dévaluation délicate, conclue par un accord entre le Gouvernement et la société Eramet le 5 mai dernier, le montant de lindemnité a été fixé à 1 milliard de francs hors taxe, soit 1.570 millions de francs taxes comprises (dont 442 millions de francs destinés au territoire de Nouvelle Calédonie). Si léchange des massifs ne sera effectif que lorsque la SMSP et son partenaire industriel canadien Falconbridge auront effectivement réalisé lusine projetée, le versement de lindemnité devrait intervenir au cours du présent exercice budgétaire. En effet, il sera effectué simultanément au transfert, par chacune des sociétés concernées, des droits miniers sur les deux massifs à une entité indépendante qui est actuellement en cours de création. Si lusine nest pas construite, Eramet devra rembourser lindemnité, totalement ou partiellement, selon la date à laquelle léchec du projet industriel aura été dûment constaté. Aucune précision na été fournie par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur le financement de cette indemnité. Il est cependant très vraisemblable que la dépense sera imputée sur le compte daffectation spéciale n° 902-24. B.- LES ENJEUX DU BUDGET POUR 1999 1.- Affirmer des priorités tout en assurant une maîtrise Le 9 avril dernier, le Gouvernement faisait connaître un cadrage préliminaire de la politique budgétaire pour 1999. Les dépenses de lEtat augmenteraient de 2,2%, soit une augmentation en volume de 1%, compte tenu du rythme prévisionnel dinflation retenu. Les déficits de lensemble des administrations publiques seraient réduits de 3% du PIB en 1998 à 2,3% en 1999, le déficit de lEtat connaissant, quant à lui, une diminution moins importante, passant de 258 milliards de francs (3,1% du PIB) en 1998 à 240 milliards de francs (2,7% du PIB) en 1999. Votre Rapporteur général approuve pleinement cette orientation, qui consiste à utiliser intelligemment les dividendes de la reprise économique pour poursuivre trois objectifs également légitimes : la diminution du déficit budgétaire, le soutien de la croissance et le financement des priorités de laction publique. A cet égard, la démarche engagée par lactuel Gouvernement se distingue clairement de celle que préconisait le Gouvernement précédent. Lheure nest plus à une compression à tout va de la dépense publique, mais à un ajustement raisonné et dénué de tout a priori idéologique. Cest la meilleure illustration de la différence entre une approche réellement politique et une approche purement technocratique. A la suite de lannonce des orientations gouvernementales, les termes de léquation budgétaire de 1999 sont désormais clarifiés. Lapplication dun taux dévolution de 2,2% en valeur à la masse des crédits nets du budget général tels que déterminés dans la loi de finances initiale pour 1998 (1600 milliards de francs) signifie que les crédits nets augmenteraient de 35 milliards de francs environ en 1999. En choisissant de retenir pour norme dévolution des dépenses nettes du budget général le taux de 1% en volume, le Gouvernement fait donc le choix daffecter le supplément de recettes fiscales attendu de la croissance en 1999 (50 à 55 milliards de francs) à la réduction du déficit, à hauteur dun tiers environ (18 milliards de francs), et au financement des actions prioritaires, à hauteur des deux tiers environ. Ce choix pourrait être présenté comme signe dun laxisme de mauvais aloi. Certains ne sen sont dailleurs pas privés, alors même quils nont pas été des plus rigoureux dans lexécution budgétaire dexercices très récents Les toutes dernières années ont également montré combien pouvait être nuisible une politique entièrement axée sur la réduction du déficit. Au demeurant, votre Rapporteur général constate que le nombre des priorités affirmées par le Gouvernement traduit une grande sélectivité. Dans la loi de finances initiale pour 1998, 18 ministères avaient vu leurs dotations augmenter plus vite que la moyenne du budget général ; ils ne sont plus que six dans le cadrage préliminaire pour 1999 présenté au Parlement à loccasion de ce débat dorientation budgétaire : Culture, Education nationale, Emploi, Environnement, Justice, Solidarité. Bien entendu, tel ou tel parlementaire, sensible à un thème daction non retenu dans les priorités de 1999, pourra ressentir une certaine frustration. Cest le propre des choix clairs que de causer des frustrations. Par ailleurs, laudition par la Commission des finances, ce 4 juin 1998, du ministre de léconomie, des finances et de lindustrie et du secrétaire dEtat au budget a laissé entendre que les actions destinées à la sécurité publique pourraient être admises elles aussi au rang des interventions privilégiées, ce dont votre Rapporteur général se félicite. Il est possible de concevoir quà ce stade de la procédure délaboration du budget, la liste des priorités puisse encore recevoir quelques inflexions, en particulier en fonction des souhaits quauront pu émettre les parlementaires lors du débat dorientation du 9 juin prochain. Cependant, un allongement trop important de la liste avancée par le Gouvernement ne paraît pas souhaitable, car il aboutirait à une dilution des priorités, synonyme de saupoudrage plus que defficacité. Or, les marges de manuvre dont peut bénéficier le Gouvernement sont limitées. Une part importante, sinon la quasi totalité, des 35 milliards de francs de crédits nouveaux devrait, en effet, être absorbée par des dépenses incompressibles : laugmentation des charges de personnel de la fonction publique et laggravation de la charge de la dette. Les dépenses de fonction publique devraient croître de 23 milliards de francs en 1999. Pour une part, cette augmentation est due au glissement-vieillesse-technicité, qui accroît mécaniquement les charges de personnel de lEtat. Il convient, à cet égard, de rappeler quen labsence de toute revalorisation salariale, lannée 1997 a cependant vu les charges de personnel augmenter de près de 15 milliards de francs. Laccord salarial signé le 10 février 1998 entre le Gouvernement et plusieurs organisations syndicales de fonctionnaires entraînera, en 1999, un surcoût de 9,5 milliards de francs par rapport au montant actualisé de 1998. Pour lexercice en cours dexécution, le Gouvernement avait prévu, dans la loi de finances initiale, une provision de 3 milliards de francs, inscrite sur le chapitre 31-94 « Mesures générales intéressant les agents du secteur publics » du budget des Charges communes. Il sera également fait appel, pour couvrir la dépense supplémentaire totale pour 1998, évaluée à 5,3 milliards de francs, à la souplesse généralement constatée sur les chapitres relatifs aux rémunérations dactivité dans les autres fascicules budgétaires. ACCORD SALARIAL DANS LA FONCTION PUBLIQUE (a) (en milliards de francs)
(a) en valeurs cumulées par rapport à la base 1998 avant effet de laccord salarial (b) hors établissements publics Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. La charge de la dette en 1999 na fait lobjet, à la connaissance de votre Rapporteur général, daucune évaluation précise à ce jour. Force est alors de se reposer sur des hypothèses clairsemées, qui permettent davantage de donner des ordres de grandeur plus que de conclure sur de réelles prévisions. La charge de la dette en 1999 peut être estimée en appliquant au stock de dette prévu pour la fin 1998 un taux représentatif du coût moyen de cette dette. Le graphique situé à la page 43 du rapport déposé par le Gouvernement en vue du débat dorientation budgétaire suggère quun taux de 6,4% pour 1999 est une base de calcul raisonnable. Ce taux serait dailleurs inchangé par rapport à 1998, ce qui est le signe dune certaine prudence du Gouvernement sur lévolution des taux courts, qui pourraient remonter légèrement à lhorizon 1998-1999. Pour sa part, la partie longue de la dette négociable devrait continuer à voir son coût moyen diminuer. En effet, le refinancement progressif, au fur et à mesure de leur arrivée à échéance, des titres émis antérieurement pour assurer la couverture du déficit provoque un lent alignement du coût moyen de la dette (longue) sur le taux observé sur le marché obligataire. Cette convergence ne peut être quasymptotique mais perdure tant que les deux taux ne sont pas identiques, aux fluctuations de marché près. Or, si le coût moyen de la dette est encore de 6,4% en 1998 et 1999 (15), le taux de lemprunt de référence à 10 ans actuellement proposé par lEtat aux investisseurs est inférieur à 5% et ne devrait pas sécarter beaucoup de cette valeur sur la période considérée. Le rapport spécial relatif au budget des Charges communes pour 1998 indique que le stock de la dette de lEtat devrait atteindre 4 110 milliards de francs à la fin de lannée 1998. Ainsi, la charge brute de la dette en 1999 serait, en première approximation, de 263 milliards de francs environ. Si lon prend en compte les recettes dordre, pour un montant équivalent à celui prévu en 1998, soit 13 milliards de francs, la charge nette de la dette sélèverait alors à 250 milliards de francs environ, soit une augmentation de 15 milliards de francs par rapport au montant prévu pour 1998 (234,8 milliards de francs). Ce chiffre doit être considéré comme une borne supérieure de lestimation. Dune part, le taux de 6,4% indiqué dans le document du Gouvernement se rapporte à la dette de lensemble des administrations publiques ; or la dette de lEtat, émetteur souverain, est légèrement moins coûteuse que celle de lensemble des administrations. Dautre part et cela est assurément le facteur principal de correction la politique de gestion active de la dette de lEtat devrait sattacher de façon privilégiée (16), comme les années précédentes, à racheter sur le marché certains emprunts anciens coûteux en émettant des titres aux conditions de taux actuelles, plus avantageuses ; cette politique se traduit donc par une diminution des charges dintérêt, supportées par le budget, compensée par une augmentation des charges de trésorerie, constatées en loi de règlement (17). En définitive, un chiffre dune dizaine de milliards de francs semble plus raisonnable que 15 milliards de francs pour évaluer lalourdissement prévisible de la charge de la dette en 1999. En tout état de cause, les priorités gouvernementales devront être financées par des redéploiements de crédits entre ministères comme à lintérieur de chaque ministère. Certains de ces redéploiements, en particulier sur le budget de lEmploi, pourraient être facilités par limpact de la reprise économique et de la décrue du chômage. Les crédits alloués par la loi de finances initiale pour 1998 à plusieurs dispositifs pourraient se révéler supérieurs aux besoins : 11,6 milliards de francs pour les contrats emploi-solidarité (pour 500 000 bénéficiaires estimés), 13 milliards de francs pour les contrats initiative-emploi (200 000 nouveaux entrants). De même, il nest pas impossible de penser quun éventuel ralentissement des plans sociaux pourrait dégager des marges de manuvre sur les crédits alloués au Fonds national pour lemploi (18). De plus, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « un réexamen des exonérations spécifiques de cotisations sociales sera engagé dans le prolongement des réformes introduites lan dernier afin dunifier le dispositif dallégement du coût du travail. Par ailleurs, les recettes procurées aux administrations sociales par les effets bénéfiques de la réduction du temps de travail sur lemploi devront être destinées au financement des aides prévues par la loi, et les différents acteurs de la politique de lemploi et de la formation professionnelle devront être mobilisés au profit du financement des actions prioritaires ». La délicate question des marges de manuvre ne doit pas occulter la nécessité pour lEtat de sengager, plus quil ne la fait jusquici, dans une approche pluriannuelle de la dépense publique notamment afin daméliorer lefficacité de celle-ci. En ce sens, votre Rapporteur général est sensible à louverture manifestée par le Gouvernement dans la dernière partie de son rapport pour le débat dorientation budgétaire (p. 52). La notion de « programmation pluriannuelle » peut susciter des discussions : prise au pied de la lettre, elle suppose en effet un remodelage des procédures délaboration et de vote du budget. Le Gouvernement ne propose pas, pour linstant, une démarche aussi radicale. Il indique simplement quil « conviendra dorénavant déclairer les choix budgétaires en les situant dans une perspective à moyen terme ». De telles perspectives ont déjà été tracées, dans le domaine économique et social, lorsque le Parlement a été amené à examiner successivement les lois sur lemploi des jeunes (promulguée le 16 octobre 1997) et sur la réduction du temps de travail (adoptée définitivement le 20 mai par lAssemblée nationale et déférée au Conseil constitutionnel) et le projet de loi de lutte contre les exclusions (adopté le 20 mai par lAssemblée nationale, en instance au Sénat). Les engagements financiers de lEtat du fait des mesures inscrites dans ces textes sétendent au-delà du cadre budgétaire annuel. Sappuyant sur une logique dobjectifs et pas seulement de moyens, ils dénotent une vision dynamique de la programmation pluriannuelle, que lon aurait tort, à cet égard, de réduire à un simple facteur de rigidité de la dépense publique. En réponse à une question de votre Rapporteur général sur les incidences budgétaires de la réduction du temps de travail, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a donné la réponse suivante, après avoir rappelé dans leurs grandes lignes les différentes aides définies par la loi. « Quil sagisse de laide de base comme des majorations, le niveau de laide est dautant plus élevé la première année que lentreprise sengage plus tôt dans le dispositif. » « Lestimation du coût de laide et de ses différentes majorations en 1999 est particulièrement sensible au rythme de montée en charge du dispositif, quil est encore difficile dévaluer aujourdhui. Sur la base des hypothèses retenues dans le cadre de la dernière commission des comptes de la Nation, qui supposent quenviron 1,5 million de salariés seront concernés dici la fin de lannée 1999 par des accords de réduction du temps de travail entrant dans le champ de laide, le coût du dispositif peut être évalué à ce stade à près de 7 milliards de francs en 1999, dont 6,5 milliards de francs au titre de laide de base et 0,7 milliard de francs au titre des différentes majorations. » « Le dispositif daide étant ouvert jusquau 31 décembre 1999 pour les entreprises de plus de vingt salariés, et jusquau 31 décembre 2001 pour les entreprises de moins de vingt salariés, son coût sétalera sur la période 1998-2006. Le coût maximal de laide interviendra en 2000, lorsque les entrées observées en 1998 et 1999 seront prises en charge en année pleine. » « Parallèlement au coût brut de laide, il convient de prendre en compte les recettes apportées, notamment aux différents régimes sociaux, par les emplois qui seront créés ou préservés par la réduction du temps de travail. Les modalités précises de prise en charge budgétaire des aides à la réduction du temps de travail, et tout particulièrement les conditions de prise en compte de ces retours pour les finances sociales, seront arrêtées dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 ». La loi créant les emplois-jeunes ne devrait pas, pour sa part, souffrir dune insuffisance de crédits en 1998. Le bilan du dispositif à la date du 31 mars 1998 fait apparaître une montée en charge progressive denviron 10 000 contrats par mois, qui permet de penser que lobjectif fixé par le Gouvernement (150 000 emplois-jeunes dici à la fin de lannée 1998) a toute chance dêtre atteint. BILAN DE LA LOI SUR LEMPLOI DES JEUNES AU 31 MARS 1998
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie En effet, si lon retient lhypothèse dun rythme régulier pour les entrées dans le dispositif, lobjectif gouvernemental suppose justement un flux mensuel de 10 000 personnes, compte tenu des 30 000 emplois-jeunes déjà concrétisés au 31 décembre 1997. Le coût dun tel dispositif serait donc de 92 000 ´ (120 000 ´ ½ (19)) pour les emplois créés en 1998, auquel il convient dajouter le coût en année pleine des 30 000 emplois acquis en 1997. Au total, la réalisation de lobjectif du Gouvernement suppose une dépense de 8,3 milliards de francs. Or la loi de finances initiale pour 1998 a justement ouvert à cette fin 8,05 milliards de francs sur le chapitre 44-01 « Programme en faveur de lemploi des jeunes » du budget de lEmploi, créé à cette fin en juillet 1997, et 300 millions de francs sur le budget de lOutre-mer. Ces crédits initiaux devraient être prochainement abondés par un arrêté de report de lexercice 1997 vers lexercice 1998, selon les informations reçues par votre Rapporteur général. En effet, le décret davance du 9 juillet 1997 avait ouvert 2 milliards de francs sur le chapitre 44-01 (nouveau) afin de financer les emplois-jeunes pendant le dernier trimestre 1997. Le coût total du dispositif pour lannée 1997 sest élevé à 332 millions de francs seulement, en raison du nombre demplois-jeunes créés et du calendrier de ces créations. Compte tenu dune répartition intervenue le 13 octobre 1997, pour un montant de 707,8 millions de francs, et de limputation directe de 165 millions de francs de dépenses sur le chapitre 44-01, le montant des crédits reportés sur 1998 devrait être de 1,1 milliard de francs environ. En fait, le montant de la dépense effective en 1998 sera inférieur aux 8,3 milliards de francs évoqués ci-avant. En effet, le tableau présentant le bilan du dispositif fait apparaître clairement quil y a, pour des raisons techniques, un décalage entre le nombre demplois annoncés ou finalisés de façon conventionnelle et le nombre demplois effectivement rémunérés en fin de mois. Enfin, le financement des emplois-jeunes créés dans les services de lEtat (ou assimilés) appelle quelques précisions. Laide de lEtat est égale à 80% du SMIC par emploi créé, charges sociales comprises, soit 92 000 francs par an et par emploi. Pour les emplois créés par léducation nationale (« aides éducateurs ») et lintérieur (« adjoints de sécurité »), le budget de lEtat doit supporter les 20% du SMIC restant à payer après imputation des 80% représentatifs de laide sur le chapitre 44-01 du budget de lEmploi : la loi de finances initiale pour 1998 a créé sur le budget de lintérieur un chapitre 31-96 « Emplois de proximité. Dépenses de personnel », doté de 117,1 millions de francs ; le rapport spécial sur le budget de lIntérieur (n° 32 : Sécurité) apporte des précisions complémentaires sur la prise en charge des coûts de fonctionnement, qui dépasse le cadre du dispositif emplois-jeunes au sens strict ; pour léducation nationale, le financement sera assuré en 1998 par des redéploiements de crédits de rémunération ; selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ce redéploiement sera « consolidé » lors de lélaboration du projet de budget 1999 ; peut-être serait-il utile, à cette occasion, de créer un article spécifique au sein du chapitre 36-70 « Etablissements scolaires et de formation.- Dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement » du budget de lenseignement scolaire, qui a été le réceptacle de la répartition de crédits évoquée ci-avant. En année pleine, 150 000 emplois-jeunes représentent une charge de 13,8 milliards de francs. Une partie de ce montant peut être intégrée aux moyens financiers mis par lEtat à la disposition des actions de lutte contre lexclusion. Le projet de loi prévoit, à ce titre, que 20% des emplois-jeunes devraient être réservés aux jeunes des quartiers sensibles. La programmation pluriannuelle des dépenses, parce quelle suppose la définition dobjectifs précis, des stratégies et des moyens permettant de les atteindre, contribue à encadrer les évolutions de la dépense publique, à favoriser la recherche des économies, à améliorer lefficacité de laction de lEtat. En ce sens, elle est un passage déterminant pour la réduction du besoin de financement de lEtat et des administrations publiques. 2.- Réduire le besoin de financement des administrations publiques Retrouver des marges de manoeuvre oblige à réduire le besoin de financement des administrations publiques. Les déficits publics nourrissent en effet la dette publique, source de dépenses improductives sil en est. Or, la dette publique a beaucoup progressé ces dernières années, passant de 45,3% du PIB en 1993 à 58% en 1997. Sagissant de la dette de lEtat en particulier, sa croissance ne peut être entravée que si un excédent primaire (20) est dégagé ; ainsi, pour 1999, le montant de la dette pourrait, comme on la vu, progresser mécaniquement denviron 10 milliards de francs. Dans son rapport préliminaire sur lexécution des lois de finances pour 1997, la Cour des comptes présente un tableau, reproduit ci-dessous, qui montre que la réduction du déficit primaire de lEtat a été particulièrement vigoureuse en 1997. Ce dernier sélève à 44,9 milliards de francs, après avoir atteint 75,2 milliards de francs en 1996. Pour 1998, ce solde devrait diminuer encore de près de moitié, pour sétablir à 23 milliards de francs.
Or la réduction du déficit primaire, prélude à lapparition dun excédent primaire, est indispensable si lon veut enrayer la dynamique infernale de leffet « boule de neige » de la dette et stabiliser le poids de celle-ci dans le PIB. On sait que le ratio dendettement public, cest-à-dire la part de la dette publique dans le PIB, reste stable si lencours de dette saccroît au même rythme que le PIB en valeur. Or, la variation de la dette résulte, en première approximation (21), du solde budgétaire. Celui-ci se compose, dune part, du solde budgétaire primaire, dautre part de la charge dintérêt que génère lencours de dette, calculée en appliquant à cet encours le taux dintérêt représentatif du coût moyen de la dette, appelé taux apparent de la dette. Ainsi, même en présence dun solde primaire nul, le ratio dendettement public saccroît dès que le taux apparent de la dette est supérieur au taux de croissance du PIB en valeur : cest leffet « boule de neige ». La France connaît cette situation depuis une dizaine dannées. Dans ce cas, la stabilisation du ratio dendettement nécessite de dégager un solde primaire positif. Leffort doit tendre à égaliser le taux de croissance de la dette (d) et le taux de croissance du PIB en valeur (r). Le solde primaire stabilisant est donc déterminé par lapplication à lencours de dette existant du différentiel de taux d r. Exprimé en pourcentage du PIB, le solde primaire stabilisant est égal au produit du différentiel d r par le ratio dendettement. Leffort budgétaire à fournir est dautant plus important que le pays est endetté et que le taux de croissance du PIB est faible.
Le tableau ci-après, extrait des Comptes prévisionnels de la Nation pour 1998 et principales hypothèses pour 1999, examinés lors de la réunion de la Commission des comptes de la Nation du 20 avril dernier, permet dillustrer concrètement les considérations générales évoquées ci-avant et de suivre lévolution du solde primaire stabilisant et du solde global stabilisant depuis 1992. SOLDES EFFECTIFS ET SOLDES STABILISANTS DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES (en % du PIB)
(a) En % du PIB (b) En % (c) Par nature, lécart entre les deux soldes primaires est identique à lécart entre les deux soldes globaux. La seconde raison fondamentale conduisant à réduire les déficits publics résulte de la nature cyclique de la croissance économique. Lexpérience montre quen cas de chute de la croissance, leffet est immédiat sur les finances publiques, avec une hausse brutale des déficits. A linverse, le redressement est difficile et prend de nombreuses années. Enfin, il est tout à fait possible dadmettre que le déficit budgétaire, et donc le recours à lendettement, puissent être utilisés pour permettre de financer des dépenses en capital. Le même raisonnement ne peut cependant sappliquer aux dépenses ordinaires, notamment de fonctionnement. Le tableau suivant montre pourtant quen exécution, pour une très large part, le déficit du budget général contribue au financement de dépenses ordinaires, notamment de fonctionnement.
Il convient donc de mettre à profit les périodes de croissance pour diminuer le besoin de financement afin, en cas de retournement de conjoncture, de disposer des marges de manoeuvre nécessaires pour mener une politique contra-cyclique. On ne saurait donc réduire cette orientation de politique économique à des obligations découlant du pacte de stabilité et de croissance, qui nous lie à nos partenaires participant à la zone euro et constitue avant tout un code de bonne conduite. Lobjectif poursuivi en matière de besoin de financement public a été indiqué par le Premier ministre dans les lettres de cadrage transmises le 30 avril dernier aux membres du Gouvernement. Le besoin de financement des administrations publiques devrait être ramené à 2,3% du PIB. Le tableau ci-dessous précise les objectifs définis pour chaque sous-secteur des administrations publiques.
Comme les années précédentes, leffort principal devrait reposer sur lEtat. La norme de progression retenue sagissant des dépenses et la hausse des recettes liée à la reprise de la croissance, tirée par linvestissement et la consommation des ménages, devraient permettre datteindre cet objectif. Toutefois, les administrations publiques, dans leur ensemble, doivent contribuer au redressement des finances publiques. A cet égard, la contribution des organismes divers dadministration centrale devrait être positive, à hauteur de 0,15% du PIB. Ce niveau est très largement comparable à ceux prévus pour 1998 et enregistrés les années précédentes, y compris en 1997 si lon fait abstraction de la soulte France-Télécom. Sagissant des administrations publiques locales, les excédents prévus sont aussi en ligne avec les résultats enregistrés depuis 1996. Comme lindique le rapport déposé par le Gouvernement pour le débat dorientation budgétaire, cette consolidation de la situation des administrations publiques locales résulte avant tout de la hausse des taux de la fiscalité directe locale et des assiettes de fiscalité directe et indirecte. Par ailleurs, ces collectivités ont conduit une politique de maîtrise de leurs dépenses, notamment grâce à une politique résolue de désendettement profitant de la baisse des taux. Compte tenu de lampleur de leur besoin de financement ces dernières années, lévolution des administrations de sécurité sociale sera déterminante pour atteindre les objectifs fixés. Les prévisions pour 1998 tablent sur un besoin de financement limité à 0,1%, ce qui constitue une amélioration plus que conséquente par rapport à 1997. Cette évaluation repose sur un déficit du régime général de 11,8 milliards de francs, contre 35,1 milliards de francs en 1997. Le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale paru en mai dernier fait état dun léger dépassement de cet objectif, le déficit du régime général étant évalué à 12,9 milliards de francs. Lobjectif de maîtrise des dépenses sociales doit à lévidence être tenu, laugmentation des recettes résultant de la croissance et des mesures prises dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale ne pouvant assurer à elle seule un assainissement durable. Pour 1999, lobjectif fixé consiste à assurer un retour à léquilibre du régime général et à une légère capacité de financement des administrations de sécurité sociale. Lobjectif est certes ambitieux, mais il nest pas inaccessible. La maîtrise des comptes en 1998 sera à cet égard décisive, afin de pouvoir partir sur une base saine pour définir, lors du débat sur la prochaine loi de financement de la sécurité sociale, les grands équilibres futurs des régimes de sécurité sociale. 3.- Confirmer la diminution du poids des prélèvements Les prélèvements obligatoires ont connu, depuis de nombreuses années, une tendance à laugmentation particulièrement dynamique, qui a fortement pesé sur lévolution de la croissance économique. Le tableau ci-dessous détaille la croissance des taux de prélèvements obligatoires des sous-secteurs des administrations publiques depuis 1993.
Les prélèvements obligatoires ont augmenté de 2,2 points de PIB en cinq ans, le rythme de laugmentation étant très fort en 1996, compte tenu de leffet en année pleine des mesures fiscales décidées dans le cadre du collectif du 4 août 1995 et du prélèvement, à compter du 1er janvier 1996, de la contribution au remboursement de la dette sociale. Si lon raisonne en faisant abstraction des allégements de cotisations sociales, le niveau des prélèvements est certes inférieur, mais la trajectoire est identique. En 1997, la décélération du rythme de croissance des prélèvements obligatoires na pas empêché que soit atteint un niveau historique, avec 46,1% du PIB. Dans le rapport déposé par le Gouvernement pour le débat dorientation budgétaire, il apparaît clairement que la part du surplus de richesses « captée » par les hausses de prélèvements obligatoires a marqué un pic en 1996, en atteignant 85,9%. Cette part a été réduite en 1997, avec une « captation » de 58,3%. De tels chiffres permettent de comprendre sans difficulté leffet direct dune pression fiscale accrue sur la consommation. Ces niveaux de prélèvements sont à lévidence, et nul ne le conteste, extrêmement néfastes pour la croissance et lemploi. Une correction à la baisse simposait donc. Pour 1998, lobjectif retenu est de 45,7% du PIB (45% net des allégements de cotisations sociales), la part du surplus de richesses « captée » par les prélèvements obligatoires tombant à 36,5%. Cette hypothèse repose sur une progression modérée des recettes fiscales nettes prévues par la loi de finances initiale (+ 3,5% contre + 4,2% pour le PIB en valeur). Dans le rapport précité, le Gouvernement annonce son intention de stabiliser les prélèvements obligatoires en 1999, leur réduction devant se poursuivre durant les années ultérieures. Compte tenu du contexte de reprise de léconomie, il pourrait être bénéfique de prévoir dès 1999 une décrue des prélèvements obligatoires, peut-être modeste, mais symbolique dune volonté politique forte, et ce dautant plus que la situation fiscale de la France au regard de celle de ses principaux partenaires nest pas des plus favorables. Le tableau suivant montre en effet que la part des prélèvements obligatoires dans le PIB en France se situe parmi les plus élevées de lUnion européenne.
Ce choix serait dautant plus justifié que, dans la perspective de linstauration prochaine de la zone euro, le rôle joué par la fiscalité pour attirer ou maintenir des capitaux et des activités sera déterminant. Loutil fiscal reste, en effet, du domaine de responsabilité des Etats. A cet égard, les mesures futures de réforme de la fiscalité devront intégrer la dimension européenne. Le rapprochement, sinon lharmonisation, des fiscalités des Etats membres de lUnion européenne sera déterminant à lavenir et il est plus que probable que la réalisation de lUnion économique et monétaire donnera un coup daccélérateur aux processus déjà engagés. On rappellera que lUnion européenne est entrée dans la phase opérationnelle du rapprochement de certains aspects de la fiscalité directe. Dès 1996, le premier mémorandum du commissaire Mario Monti avait indiqué que la « concurrence fiscale » en Europe avait des effets dommageables. En décembre dernier, un code de bonne conduite a été adopté. Il vise à geler les mesures ayant ou pouvant avoir une incidence sensible sur la localisation des activités économiques au sein de la Communauté. Un groupe de suivi a dailleurs été mis en place pour présenter, lors du Conseil « finances » de décembre 1998, une première évaluation des mesures fiscales dommageables. Dautres dossiers restent en discussion, notamment lamorce dune formule pour la taxation minimale des revenus de lépargne déposée à létranger et la suppression de certaines doubles impositions. Il apparaît donc que, tout autant que le poids des prélèvements obligatoires, la structure même de la fiscalité doit être réformée, afin daboutir à un système plus efficace et plus juste. Le Gouvernement a dailleurs annoncé lengagement dune réflexion sur trois « chantiers » : la fiscalité locale, la fiscalité du patrimoine et de la fiscalité écologique. Pour sa part, la Commission des finances a chargé Mme Nicole Bricq dun rapport dinformation sur la fiscalité écologique et M. Edmond Hervé dun rapport sur la fiscalité locale. Votre Rapporteur général conduit, quant à lui, une mission dinformation sur le dispositif de défiscalisation des investissements outre-mer et est chargé dun rapport sur la fiscalité du patrimoine. Les conclusions de ces divers travaux parlementaires seront présentées prochainement et il ne convient donc pas danticiper sur celles-ci dans le présent rapport. En tout état de cause, ces réflexions devront être prises en compte lors des débats de lautomne prochain. TRAVAUX DE LA COMMISSION I.- TABLE RONDE SUR LA SITUATION ÉCONOMIQUE ET LES PERSPECTIVES BUDGÉTAIRES POUR 1999 La Commission a procédé, le mardi 26 mai 1998, à laudition de MM. Christian de Boissieu, professeur à lUniversité Paris I, Jean-Paul Fitoussi, président de lOffice français des conjonctures économiques et André Gauron, conseiller référendaire à la Cour des comptes, sur la situation économique et les perspectives budgétaires pour 1999. Le Président Augustin Bonrepaux, accueillant les intervenants, a rappelé que la table ronde à laquelle ils avaient accepté de participer faisait partie des travaux par lesquels la commission des finances, à son initiative, préparait, autour du débat dorientation budgétaire, la discussion sur les choix économiques et fiscaux du budget de 1999. Évoquant le relatif optimisme dont témoignent les analyses conjoncturelles de la plupart des économistes, il a noté le net développement des investissements des entreprises françaises, les conditions satisfaisantes de la mise en place de leuro et les signes encourageants apparaissant dans lévolution de lemploi. Il a estimé que lamélioration probable de la conjoncture aurait un effet bénéfique sur les recettes publiques. Il a relevé, en contrepoint, les inquiétudes persistantes que faisait peser sur les échanges mondiaux la crise de lAsie du Sud-Est, immédiatement et, par ses effets sur la compétitivité de nos produits, à moyen terme. Il a, en conséquence, demandé aux intervenants quelle appréciation ils portaient sur lévolution de la conjoncture, sur ses répercussions sur les grands équilibres des finances publiques et sur les marges de manoeuvre que cette tendance favorable pouvait donner aux pouvoirs publics en vue du soutien à lemploi et de la réforme fiscale ? M. Christian de Boissieu a indiqué que la conjoncture se caractérisait par une reprise de la croissance économique quil évaluait, à peu près comme le Gouvernement, à un peu moins de 3 % en 1998. Il a ajouté que le véritable débat portait sur les prévisions pour lannée 1999, pour laquelle lensemble des instituts de conjoncture prévoyait une croissance un peu plus faible, denviron 2,7 %. Il a déclaré que, dans ce contexte, le débat sur les marges de manuvre en matière budgétaire était crucial. Il a rappelé que la demande intérieure, prenant le relais sur les exportations pour soutenir la croissance, avait des conséquences non négligeables sur les rentrées fiscales, notamment celles de la TVA. Cependant, il a préféré ne pas annoncer une croissance supérieure à 3 % pour les quatre prochaines années, compte tenu de la situation du Japon, enfant malade de léconomie mondiale, et du ralentissement de la croissance observé aux États-Unis. Il a considéré que la dégringolade du yen était inquiétante et pouvait avoir de graves conséquences si les Japonais envisageaient de liquider les créances quils détenaient sur le marché américain, dans la mesure où leur retrait provoquerait une baisse du dollar, susceptible daccroître le déficit extérieur des États-Unis, dun montant de 13 milliards de dollars en mars 1998. Il a ajouté que la descente du dollar à 5,80 francs, voire 5,70 francs, ne serait pas catastrophique, mais fragiliserait la reprise de la croissance en Europe. Il a, enfin, fait observer quen dépit de lévolution de la demande intérieure, une hésitation demeurait sur linvestissement productif des entreprises, dont la croissance réelle, compte tenu de la crise asiatique et de limpact des 35 heures, risquait dêtre très en retrait, de plus de 10 % en volume, par rapport aux projets dinvestissement. Il a souligné que si le niveau de la consommation des ménages était satisfaisant et si le chômage était en réduction, certes lente, mais progressive, il nétait pas possible, dans ces conditions, de prévoir le taux de la croissance effectif de linvestissement productif. Sinterrogeant sur les conséquences de la situation conjoncturelle sur léquilibre des finances publiques et les choix de politique budgétaire et fiscale, il a souhaité que les dividendes fiscaux, liés à la reprise économique, notamment en matière de TVA, soient utilisés pour revenir à un niveau de déficits publics conforme aux critères de Maastricht, cest-à-dire un peu inférieur à 2 %, sans toutefois chercher à atteindre lobjectif de 0 %, comme le suggéraient les Allemands dans les négociations sur le pacte de stabilité. Il a ajouté que, si lon retenait lhypothèse dun déficit public proche de 2 %, il faudrait toutefois garder présent à lesprit les exigences découlant de lapplication du pacte de stabilité, lorsque souvrirait la prochaine phase de récession. Il a par ailleurs exprimé lespoir que la politique monétaire de la Banque centrale européenne soit accommodante, cest-à-dire quelle ne se lance pas dans une politique agressive de taux dintérêt. Il a également insisté sur le fait que le débat relatif à lutilisation des dividendes de la croissance devait également porter sur la répartition de ces derniers entre les budgets de lÉtat, des collectivités locales et de la sécurité sociale. Se prononçant pour le principe dune baisse des prélèvements obligatoires, qui avait atteint, en France, un niveau excessif, il a déclaré que la marge en matière de réduction des impôts était faible, et quil fallait se rappeler lexpérience de ladministration Reagan, qui avait insuffisamment maîtrisé le décalage entre la baisse des impôts et ses effets positifs. Il a estimé, par conséquent, important de bien gérer dans le temps la décrue nécessaire de ces prélèvements obligatoires en France. Il a enfin considéré que le débat sur la baisse des impôts ne pouvait être séparé des propositions formulées par le commissaire européen Mario Monti en faveur de lharmonisation fiscale au niveau européen. Il a redouté que la mise en uvre de ces orientations ne se heurte à lexigence de lunanimité en matière fiscale et aux divergences entre la France et lAllemagne. Il a au demeurant jugé inévitable, avec le passage à leuro, une réduction de lécart actuel entre les taux le plus élevé et le plus faible de TVA, qui est actuellement denviron 10 points, et considéré quune harmonisation fiscale par le bas était hautement probable. Il a dit redouter un scénario de concurrence fiscale sauvage où lharmonisation serait dictée davantage par le marché que par des décisions politiques et qui entraînerait une baisse substantielle de recettes mettant en cause le financement des fonctions régaliennes de lÉtat. Il a conclu en appelant de ses vux un débat, à léchelle européenne, sur la réforme des dépenses publiques à moyen terme. M. Jean-Paul Fitoussi a confirmé que les perspectives de léconomie française étaient très bonnes, et que, si lon pouvait avoir une hésitation pour les années à venir, lannée 1999 se présentait avec quasiment les mêmes tendances que 1998. Il a indiqué quil ne voyait aucun facteur, que ce soit la crise asiatique ou la conjoncture américaine, susceptible dinterrompre ce processus, parce que la mise en place de leuro renforcerait lunité du marché européen, et quen 1999, lévolution conjoncturelle dépendrait avant tout de lévolution de la consommation et de linvestissement. Il a souligné que leuro accroîtrait les marges de manuvre en matière monétaire, et que, désormais, le taux de change du dollar dépendrait autant de la politique monétaire de la Banque centrale européenne que des orientations de la Réserve fédérale américaine. M. Jean-Paul Fitoussi a en outre attribué le retour à des conditions économiques favorables à larrêt des politiques monétaires restrictives que les pays européens avaient conduites au début des années 1990 et des politiques budgétaires également menées au cours des trois dernières années par ces pays pour satisfaire les critères de convergence définis par le Traité de Maastricht. Il a jugé que les économies européennes avaient été presquaussi affaiblies que léconomie japonaise létait actuellement, avec des taux de croissance avoisinant à peine 1,3 à 1,6 %. Il a estimé que, recouvrant désormais une part importante de leur souveraineté monétaire, les gouvernements des États de lUnion européenne se trouveraient moins paralysés par la surveillance des marchés financiers. Se demandant si le développement de la croissance serait suffisant pour régler le problème du chômage, il a exprimé la crainte de voir, comme à de nombreuses reprises par le passé, lévolution conjoncturelle favorable du taux de chômage émousser la volonté politique de lutter contre lui. Il a déploré que laugmentation continue, à travers la succession des cycles conjoncturels, du nombre de demandeurs demploi révèle la tendance des sociétés occidentales à admettre de manière tacite un taux de chômage élevé. Il sest réjoui de voir, en Europe, les gouvernements adopter désormais une attitude différente, en décidant daffecter partiellement les gains du retour à la croissance économique à la diminution du chômage, mais il a regretté que ce choix se fasse avec une certaine prudence, car conjugué avec une politique de réduction du déficit budgétaire, alors que lon assistait au maintien dun chômage de masse et dune épargne abondante. Il a relevé que rares étaient les augures qui prédisaient une réduction de plus de trois points du taux de chômage et que la plupart envisageaient de voir la France aborder la prochaine phase de récession avec un taux de chômage avoisinant 10 %, rappelant que le FMI évaluait ce taux, pour 1999, à 11,3%. Il en a conclu que toutes les politiques budgétaires européennes étaient fondées implicitement sur la persistance dun chômage de masse. Il a estimé que limpératif de la baisse du chômage méritait de consentir à une baisse de recettes fiscales et à une augmentation transitoire des déficits publics, qui aurait des effets bénéfiques sur lemploi. Réfutant largument selon lequel laggravation du déficit budgétaire entraînerait lalourdissement de la dette publique au détriment des générations futures, M. JeanPaul Fitoussi a notamment fait valoir que la précarité de la situation des parents alourdissait dès aujourdhui la situation de ces générations. Il a également souligné que largument tiré du risque de durcissement de la Banque centrale européenne dans la conduite de la politique monétaire nétait pas pertinente, puisque cette Banque devrait aussi tenir compte, dans ce cas, des réactions des autorités monétaires américaines. Il sest prononcé, par ailleurs, en faveur dune réduction sélective des prélèvements obligatoires portant sur le travail, dont les simulations réalisées par lOFCE montraient les effets bénéfiques sur la croissance. Il a, enfin, rappelé que léconomie européenne était un espace ouvert, stimulant la concurrence et que rarement autant de conditions avaient été réunies pour bénéficier dune croissance de longue durée. M. André Gauron, après avoir mentionné les points daccord qui existaient entre économistes à propos de lamélioration de la conjoncture et de lamorce dun recul du chômage, a estimé que lenjeu principal était de faire reculer durablement le chômage, ce qui, comme le montrait lexemple comparé des ÉtatsUnis et de lEurope, impliquait une croissance soutenue, et ce pendant plusieurs années. Il a donc passé en revue les instruments de la politique économique qui pourraient renforcer durablement la croissance. En premier lieu, il sest interrogé sur ce que lon pouvait attendre de leuro. Rappelant la stabilité des taux de change des principales monnaies européennes entre elles depuis quelques années, il a considéré que linstauration de leuro napporterait rien en soi au cours des dixhuit prochains mois ; il a cependant concédé quil existait une certaine incertitude sur les taux dintérêt, rien toutefois ne devant vraisemblablement intervenir avant les élections législatives en Allemagne. Il a ajouté que la principale incertitude continuait de résider dans lévolution du dollar et du yen, au regard tout à la fois du risque déclatement de la bulle financière aux ÉtatsUnis et des conséquences de la crise asiatique ; il a rappelé toutefois que la création de leuro avait justement pour objet de permettre à lEurope de résister aux fluctuations du dollar. En second lieu, il a évoqué les conditions dune croissance durable à travers la politique budgétaire. Il a déclaré quil fallait avant tout accélérer linvestissement. À cet égard, il a observé que la stabilisation des dépenses militaires présentait un certain intérêt, tandis que pourrait être également envisagée une relance de la politique du logement, par exemple, par un relèvement des plafonds de prêts autorisés par les plans dépargne logement, afin que les classes moyennes puissent de nouveau accéder plus aisément à la propriété. Il a cependant souligné que lenjeu essentiel était linvestissement productif et, à ce titre, la capacité de créer des entreprises, puisque le développement des entreprises en réseau faisait de la création dentreprise le principal instrument de la croissance des entreprises ; il a observé que la difficulté à créer plus dentreprises nétait pas propre à la France mais se rencontrait dans lensemble des pays européens où elle résultait tout à la fois de léducation, de la culture et de la fiscalité. Il a donc plaidé pour une fluidification du marché du capital risque (afin que les investisseurs puissent se dégager facilement), ce qui supposait linstauration dun marché européen, non compartimenté, et donc une harmonisation européenne a priori de la fiscalité du capital risque, laquelle éviterait davoir à réaliser ultérieurement une difficile harmonisation a posteriori. Il a également recommandé de réorienter lépargne vers linvestissement, ce qui devait conduire à donner la priorité à la réduction des déficits publics et au désendettement de lÉtat. Il a rappelé que les marges budgétaires avaient été par le passé trop souvent absorbées par les charges dintérêts et a estimé que la conjoncture actuelle permettait dengager un cercle vertueux conduisant à la diminution de ces charges, diminution qui devrait être accélérée par une gestion plus flexible de la dette publique par le Trésor, à la manière des anglosaxons. Il a conclu, sur ce point, que la réduction préalable des déficits publics pouvait apparaître comme un détour de la politique économique, mais un détour indispensable pour consolider linvestissement privé tout en dégageant des marges de manoeuvre budgétaires à lavenir. En troisième lieu, il sest demandé sil était possible, à budget constant, de redéployer la dépense publique pour mieux soutenir la croissance. À cet égard, il a condamné la poursuite de la politique dallégement du coût du travail non qualifié. Il a souligné que la compétition économique se jouait désormais sur les emplois qualifiés, lesquels étaient les seuls susceptibles de renforcer la croissance, saccompagnaient demplois non qualifiés et généraient du pouvoir dachat (et donc dautres emplois). Évoquant les perspectives de réforme fiscale, il a observé quune réforme fiscale, pour être acceptée, impliquait des pertes de recettes ; il a donc estimé que les près de 60 milliards de francs consacrés par lÉtat à lallégement du coût du travail non qualifié pourraient être réaffectés à la réforme fiscale, laquelle devrait comporter deux chantiers : la fiscalité locale, en particulier la taxe dhabitation et la taxe professionnelle, ainsi que la réforme des cotisations sociales versées par les employeurs. Sur cette dernière question, il a indiqué que les autres pays européens sorientaient moins vers lallégement spécifique des charges sur les bas salaires, que sur des mesures de simplification, comme le guichet unique de perception, ou des mesures de report généralisé vers dautres ressources, comme en France la CSG. Après avoir noté les appréciations convergentes et positives des trois orateurs sur le rythme soutenu de la croissance économique, votre Rapporteur général, sest dabord interrogé sur léventualité dun retournement des marchés dactions et ses conséquences sur léconomie française. Il sest ensuite demandé si toutes les conséquences de lintroduction de leuro avaient été prises en compte, notamment son impact sur les problèmes demploi. Il a déploré que les exposés des trois économistes, qui se sont limités à des idées générales, aient laissé leurs auditeurs sur leur faim et leur a demandé de formuler davantage de propositions concrètes. Abordant les questions de politique budgétaire, il a souhaité notamment recueillir des propositions plus précises à propos de laffectation des dépenses publiques, de leur rigidité et des redéploiements souhaitables. Il sest interrogé sur la différence entre le rythme de croissance du PIB et celui des recettes fiscales. Se déclarant étonné par les évaluations de deux des orateurs fixant à un niveau de 10 % le taux de chômage incompressible, il leur a demandé de se placer dans la situation du ministre des finances pour exposer quelles mesures urgentes ils prendraient en cette qualité pour diminuer ce chiffre. Répondant à votre Rapporteur général, M. Christian de Boissieu a tout dabord estimé que les marchés boursiers arrêteraient probablement bientôt de battre quotidiennement leurs records, mais que, grâce aux futurs excédents du budget fédéral américain et à labsence de menaces inflationnistes, le scénario dune croissance à 3 % était tout à fait compatible avec léventualité de plusieurs corrections boursières durant les prochains mois. Il a ensuite jugé que lintroduction de leuro, à court terme, conduirait à une accélération des corrections de sureffectifs dans certains secteurs mais aurait, à moyen terme, des effets bénéfiques. Quant aux orientations de politique budgétaire, il a déclaré que la réduction du déficit public à un niveau denviron 2 % pourrait donner la possibilité de procéder, dans un deuxième temps, à une baisse ciblée de certains impôts. Il a expliqué que la relève de la demande extérieure par la demande intérieure conduirait à une accélération des rentrées fiscales. M. Jean-Paul Fitoussi a estimé très probable une baisse maîtrisée des marchés dactions, en indiquant que ce risque était intégré dans les prévisions économiques de lOFCE. Il a jugé que lintroduction de leuro, dans un contexte de faible croissance, conduirait à la multiplication des restructurations et à des pertes demplois. Il a rappelé que dans la zone euro, la stabilité des taux dintérêt et ses effets stimulants sur les autres pays membres rendaient particulièrement efficaces les politiques de relance budgétaire. Après avoir souligné la nécessité dune période dapprentissage quant à lusage de loutil de politique économique représenté par leuro, il a indiqué que son introduction aurait un effet expansionniste grâce à la baisse des taux dintérêt qui bénéficierait particulièrement aux pays du Sud de lEurope. Il sest ensuite prononcé pour une baisse des cotisations sociales salariales qui, par des mécanismes doffre et de demande, aurait un effet positif sur la croissance économique. M. André Gauron a dabord estimé que limportance du risque de krach financier dépendrait de la capacité de leuro à éviter une certaine propagation de facteurs négatifs extérieurs. Abordant les problèmes liés à lintroduction de leuro, il a jugé que les marchés financiers considéreraient avec un très grand intérêt le niveau de la dette publique européenne, évalué à environ 80 % du PIB, qui exigera une plus grande coordination des banques centrales et des trésors nationaux dans la politique de refinancement. Dans ce contexte, il a considéré peu réaliste et incompatible avec le pacte de stabilité une politique daccroissement de déficits quil faudrait, au contraire, sattacher à réduire. A ce sujet, rappelant la structure des dépenses de lÉtat, il a indiqué que les marges de manuvres éventuelles se trouvaient dans la réduction de la charge de la dette et dans le redéploiement des interventions économiques, plutôt que dans laction sur des dépenses de personnel globalement stables et sur des dépenses de capital et dinterventions sociales en décroissance régulière. Il a enfin souligné la nécessité de deux réformes, celle de la fiscalité locale qui nest pas envisageable sans une diminution des recettes correspondantes, éventuellement compensée par lÉtat, et celle des cotisations sociales des employeurs. Il a estimé que le choix de la priorité entre ces deux réformes relevait de la responsabilité du politique. M. JeanJacques Jegou a tout dabord interrogé M. André Gauron sur les modalités de la répercussion de la baisse des cotisations sociales à la charge de lemployeur sur les salaires directs. Lui répondant immédiatement, M. André Gauron a indiqué que la France accordait une large place à la négociation salariale et que lentrée en vigueur des 35 heures entraînerait vraisemblablement une remise à plat du SMIC et des charges pesant sur les salaires. M. JeanJacques Jegou a ensuite déploré le caractère apaisant des premières analyses relatives à la crise asiatique et sest interrogé sur la sortie de crise du Japon alors que lun des experts avait affirmé que lEurope avait été aussi malade que le Japon. Il a remarqué que si lEurope avait surmonté cette crise il en irait plus difficilement du Japon qui avait développé une forme déconomie plus dangereuse. En sa qualité de membre de la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, M. JeanJacques Jegou a regretté le montant considérable de liquidités disponibles mais non utilisées, en partie en raison de la garantie accordée par lÉtat sur les fonds dépargne, alors que des besoins importants apparaissaient dans le domaine du logement, social ou intermédiaire, ou pour la politique de la ville. Reprenant laffirmation de lun des experts selon laquelle la croissance profitait à quelquesuns, il sest enfin demandé si les chômeurs de longue durée, souvent peu qualifiés, pouvaient profiter de la reprise et quels étaient les moyens de remettre ces personnes sur le marché du travail sinon par un abaissement des charges. M. Philippe Auberger a fait part de sa déception devant ce débat qui navait abordé aucun sujet dimportance. Il a considéré que la priorité reconnue à la réduction du déficit budgétaire et à la stabilisation de la dette nempêchait pas une réflexion sur une utilisation du reliquat des fruits de la croissance. Il sest déclaré stupéfait par les suggestions de baisse de la fiscalité locale alors que la majorité actuellement au pouvoir avait fortement critiqué, lors de la campagne électorale de 1997, la hausse de la TVA décidée par le précédent gouvernement et avait solennellement promis de la réduire dès que les circonstances le permettraient. Il a évoqué le silence total de la majorité actuelle sur ce sujet qui ne grandissait pas la fonction politique dans le pays alors que les électeurs étaient en droit dexiger le respect de la parole donnée. M. Philippe Auberger a ensuite relevé que lexcès dépargne constaté par les uns et les autres nétait quapparent puisque le problème du financement des retraites par répartition nétait pas réglé pour les années à venir. Il a précisé que la conception européenne de lendettement public était à cet égard illusoire puisquelle ne prenait pas en compte ce besoin de financement alors que des études françaises qui lavait intégré concluaient à un endettement de notre pays de lordre de 200 % du PIB, et non de 60 % comme cela est le plus souvent avancé. Enfin, il a vivement regretté que le traitement du chômage de longue durée nait pas été prévu dans le projet de loi relatif à lexclusion actuellement en discussion devant le Parlement alors que celuici constituait une des causes principales de lexclusion. Après avoir évoqué son éblouissement devant les dissertations brillantes des macroéconomistes, M. Gérard Saumade a déploré loubli des hommes et de leurs capacités de réaction ou de refus alors que lexemple indonésien nous démontrait en ce moment même limportance de ce paramètre. Il a constaté que la France, prise en tant quentité macroéconomique, navait jamais été aussi riche quà lheure actuelle mais quelle navait jamais compté non plus autant de pauvres, ce qui était aussi le cas des ÉtatsUnis et de la GrandeBretagne et ce qui lui rappelait la loi de concentration définie au XIXème siècle par Ricardo et Marx. Il sest ensuite interrogé sur la véritable signification de la réduction du déficit budgétaire en se demandant si elle se traduirait par un transfert de charges de lÉtat vers les collectivités territoriales qui assumaient pourtant lessentiel de linvestissement public. Sagissant de la réduction des dépenses publiques, il a souhaité savoir concrètement sil pouvait sagir des dépenses déducation. Actuellement chargé dune mission sur lenseignement technologique par le ministre de léducation, il a pris lexemple de lune de ses propositions qui consisterait, dans un souci dharmonisation européenne, à allonger dun an les cursus en instituts universitaires de technologie, et se traduirait par un coût supplémentaire. Il a regretté que les différents responsables des budgets publics considèrent ces fonds comme leur propriété et non pas celle de la Nation, sans jamais envisager leur globalité et déventuels redéploiements dun budget à lautre ce qui ne favorisait pas lallocation optimale des ressources. À ce titre, il a pris lexemple de certaines entreprises publiques, comme La Poste et la SNCF, qui réduisaient leur personnel même si des besoins nétaient pas satisfaits, notamment en matière de sécurité, alors que dans le même temps les financements publics dindemnisation des chômeurs augmentaient de manière importante. Sagissant, enfin, du processus de création dentreprises, il a évoqué lexemple de la région italienne dEmilieRomagne qui sétait distinguée par un dynamisme de la création de PME et par un taux de chômage de lordre de 5 %. M. Pierre Méhaignerie a relevé que les divergences entre les membres de la commission des Finances nétaient pas moindres que celles des experts, ce qui rendait la synthèse difficile. Sessayant toutefois à cet exercice, il a mis laccent sur la crainte, apparue au cours du débat, de voir limportance des dividendes fiscaux attendus dune reprise de la croissance, retarder, comme en 1988, les réformes structurelles nécessaires telles que celle des retraites du secteur public. Il a noté le relatif accord sur la baisse du déficit et de lendettement et il a estimé quen cas de marge de manoeuvre supplémentaire, la priorité devrait aller à un allégement des charges sur les bas salaires dans un souci conjoint defficacité et de justice. Il a enfin rappelé quen matière de fiscalité locale, lÉtat avait apporté davantage aux collectivités territoriales quil ne leur avait repris, que la marge de dépenses de cellesci était relativement élevée par rapport aux autres pays européens et que la réforme prioritaire devrait être dinstituer une péréquation nationale de taxe professionnelle. Répondant aux différents intervenants, M. Christian de Boissieu a fait part de son inquiétude devant la crise japonaise. Il a rappelé que le Japon venait dannoncer son septième programme de relance en six ans, et a émis des doutes sur lefficacité de tels plans, compte tenu des méthodes de décisions politiques et administratives dans ce pays. Il a cependant estimé que la crise japonaise ne devrait pas avoir des conséquences directes sur léconomie européenne, et quelle ne devrait se faire sentir en Europe quau travers de ses éventuels effets aux États-Unis. Revenant sur la TVA, il a insisté sur le fait que lécart entre le taux allemand et le taux français lui semblait peu compatible avec la mise en place de leuro, et que lactuelle reprise de la consommation constituait un argument pour ne pas baisser la TVA. M. Jean-Paul Fitoussi a précisé, à son tour, quil avait eu recours à la comparaison entre lEurope et le Japon pour montrer que ces deux zones avaient eu des performances économiques équivalentes au cours des premières années de lactuelle décennie. Il a, dautre part, considéré que les chômeurs pouvaient profiter de la croissance dans la mesure où cette dernière créait des emplois et accélérait la rotation des embauches. Il a cependant fait remarquer que le chômage constituait, davantage quun état, un processus affectant, au-delà des chômeurs, non seulement lensemble des personnes fragilisées ou en situation précaire, écartées des fruits de la croissance, mais aussi les salariés dont la hausse du pouvoir dachat avait été limitée. Il a, par ailleurs, observé que la croissance était devenue plus riche en emplois, les 3 % prévus pour 1998 devant créer 370.000 emplois, hors effet des 35 heures, alors quil fallait, il y a 20 ans, 4 % de croissance pour obtenir un tel résultat. Il a également fait valoir que la lutte contre le chômage était au centre des analyses macro-économiques, et que, faute davoir lutté contre ce fléau dès son apparition, on sétait accommodé dun taux de chômage structurellement élevé. Il a enfin estimé que, compte tenu de la faiblesse de linflation, il nétait pas urgent de baisser le taux de la TVA. Tout en reconnaissant la nécessité de maintenir les mesures spécifiques destinées au chômeurs de longue durée, M. André Gauron a fait observer que ces mesures ne devaient pas être confondues avec les allégements de charges sur les bas salaires dont il a estimé que linefficacité avait été révélée par la pratique. Il a, par ailleurs, fait part de ses doutes sur lefficacité dune baisse de la TVA dont les effets risquaient dêtre dilués. Partageant le souci exprimé par M. Gérard Saumade de considérer les finances publiques dans leur totalité, il a rappelé que lexamen de lévolution de lensemble du budget montrait que les postes qui avaient le plus augmenté, comme la charge de la dette ou les interventions économiques, ne correspondaient pas aux dépenses prioritaires. Sassociant, enfin, aux inquiétudes des autres intervenants devant les conséquences de la crise du sud-est asiatique, il a fait remarquer quelle avait révélé limportance du « hors bilan » dans la gestion des entreprises de la zone et sest demandé si les bilans des banques et des grandes entreprises européennes donnaient une image fidèle des risques inhérents à leurs investissements sur un marché où elles interviennent constamment. II.- AUDITION DU MINISTRE DE LÉCONOMIE, DES FINANCES ET DU BUDGET ET DU SECRÉTAIRE DETAT AU BUDGET SUR LES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES POUR 1999 La Commission a procédé, au cours de sa réunion du jeudi 4 juin 1998, à laudition du ministre de léconomie, des finances et du budget et du secrétaire dEtat au budget sur les orientations budgétaires pour 1999. Le Président Augustin Bonrepaux a souhaité des précisions sur les modalités de détermination des mesures déconomie qui, à hauteur de 20 milliards de francs, doivent affecter les crédits civils ouverts pour 1999 en plaidant pour la préservation de secteurs prioritaires comme la sécurité ou linvestissement qui semblait afficher un certain retard en France par rapport aux EtatsUnis, notamment en matière de haute technologie et qui appelait vraisemblablement une politique plus volontariste de lÉtat dans le domaine du logement ou de laménagement du territoire. Il sest aussi demandé si les répercussions de lévolution prévisible des régimes de retraite sur léquilibre général des finances publiques, soulignées par le rapport préparatoire, ne conduiraient pas à inclure lavenir de ces régimes parmi les questions soumises à la coordination dans les instances européennes. Il a enfin interrogé les ministres sur léventualité de réduction dimpôts et notamment de ceux qui pesaient particulièrement sur le travail. M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de lÉconomie, des Finances et de lIndustrie, a tout dabord évoqué les principales caractéristiques de lenvironnement économique. Il a ainsi relevé quavec un chiffre de 0,6 % pour le premier trimestre, la croissance se situait dans la ligne de la prévision de 3 % pour lannée 1998, même si sa structure était un peu décalée par rapport aux prévisions, puisque la substitution de la demande intérieure à la demande extérieure était plus forte que prévu initialement. Il a aussi signalé la bonne tenue des conditions monétaires et le faible niveau des taux dintérêt favorable à la croissance, même si on ne pouvait exclure un éventuel relèvement de ces taux lorsque lexpansion économique en Europe serait encore plus massive quaujourdhui. Il a affirmé que le Conseil de leuro disposerait dun pouvoir dappréciation globale afin de tirer les conséquences des divergences constatées dans les performances des différents pays membres de la zone euro. Sil a reconnu la part de la reprise internationale dans les bons résultats constatés en France qui affichait la plus forte croissance des grands pays industrialisés, le Ministre a jugé également honnête de souligner aussi les effets bénéfiques de la politique économique menée par le Gouvernement, soit dans sa politique salariale ou sociale, soit par les décisions arrêtées dans le budget pour 1998. Il a ajouté que linvestissement, notamment dans les PME, suivait bien la reprise de la consommation, puisque les carnets de commandes étaient pleins et que le taux dutilisation des équipements augmentait, ce qui montrait bien que les comportements des chefs dentreprise étaient conformes à leurs intentions déclarées. Le Ministre a précisé que ce processus saccompagnait dune augmentation inévitable des importations de biens déquipement. Sagissant de lemploi, il a indiqué que léconomie française avait créé, au premier trimestre 1998, 75.000 emplois, en conformité avec la prévision de 220.000 emplois marchands pour lensemble de lannée, et il a ajouté que ces résultats nétaient imputables, pour lessentiel, quà la croissance, les effets de la réduction du temps de travail ne devaient sobserver que dans la seconde moitié de lannée 1998 et surtout en 1999. Abordant ensuite la préparation du projet de loi de finances pour 1999, il a annoncé que le Gouvernement avait fixé à 1 % en volume la croissance des dépenses de lÉtat, en remarquant que cet objectif, comme en 1998, se traduirait par une baisse de la part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut, seul indicateur pertinent pour juger de lévolution de la dépense publique et en estimant que cette tendance devrait réjouir les partisans de la diminution de cette dépense. Il a confirmé son intention de procéder à environ 20 milliards de francs de redéploiements de crédits civils afin de financer les priorités du Gouvernement, en précisant que ce montant était relativement faible par rapport aux 1.600 milliards de francs du budget. A propos de la reprise de linvestissement, il a souligné quaux ÉtatsUnis, linvestissement de haute technologie, moteur, pour un tiers, de la croissance des investissements de ce pays, émanait du secteur privé. Il a affirmé que la politique budgétaire de la France tendait justement à permettre la reprise de linvestissement du secteur privé, comme le montre lévolution de la part du surplus de richesses captée par les hausses des prélèvements obligatoires, passée de 86 % en 1996 à la suite de hausses dimpôts qui avaient cassé la reprise, à 58 % en 1997 et à 36 % en 1998. Il a fait part de son objectif de porter à 2,3 % le montant du déficit public en 1999 et à moins de 2 % en 2000, ce qui constituait le niveau à partir duquel le ratio de la dette publique par rapport au produit intérieur brut commençait à décroître. Le Ministre a ajouté que cette décroissance était souhaitable afin daugmenter la capacité dimpulsion de lÉtat, actuellement obérée par un service de la dette qui représentait 20 % des recettes fiscales contre 5 % en 1980, et de ne pas faire reporter sur les générations futures le poids des dépenses actuellement engagées. Il a aussi remarqué que laffectation des recettes fiscales au paiement des intérêts perçus par les détenteurs de titres de la dette publique constituait une forme de redistribution à rebours qui pouvait paraître contestable. M. Christian Sautter, secrétaire dÉtat au Budget, a ensuite évoqué le déroulement de lexécution budgétaire pour 1998 en constatant que les recettes fiscales étaient pour linstant conformes aux prévisions de la loi de finances, que les dépenses navaient pas été affectées par des mouvements significatifs puisque le milliard de francs consacré au soutien des chômeurs en détresse avait été gagé par des économies dun même montant et quil ny avait pas eu de gel ou de mesures de régulation à ce jour, ce qui traduisait le caractère sincère et réaliste du budget initial. Après avoir signalé un probable dépassement des dépenses de la fonction publique par rapport aux prévisions en raison des conséquences du pacte salarial dans ce secteur, il a estimé que les emplois jeunes atteindraient le nombre prévu de 150.000 en fin dannée et que les effets de la réduction du temps de travail ne commenceraient à sobserver quen 1999. Sagissant du projet de loi de finances pour 1999, il a déclaré quà fiscalité constante, le surplus de recettes fiscales atteindrait un montant compris entre 50 et 55 milliards de francs, qui serait affecté pour un tiers à la réduction du déficit et pour les deux autres tiers au financement des priorités de la politique gouvernementale, ce qui permettrait de disposer, en y ajoutant les 20 milliards de francs de redéploiements déjà cités, dun volume de crédits de lordre de 50 milliards de francs. Il a précisé que les redéploiements des dépenses civiles seffectueraient aussi bien entre les différents ministères quà lintérieur de chaque ministère dans une perspective de soutien de lemploi et dencouragement à la solidarité. Le Ministre a annoncé que les effectifs civils de la fonction publique seraient stabilisés en 1999, moyennant des redéploiements demplois budgétaires à lintérieur dun même ministère et entre ministères, tandis que la professionnalisation des armées entraînerait, comme prévu, une hausse des emplois militaires. M. Didier Migaud, rapporteur général, a tout dabord remarqué que les informations relatives à lexécution des budgets de 1997 et 1998 traduisaient bien la conformité des actes par rapport aux intentions exprimées lors de la discussion budgétaire, ce qui nétait pas le cas des exercices de 1995 et 1996 à propos desquels la discussion des lois de règlement permettrait de constater que la réalité fut bien différente des priorités affichées au départ. Relevant le dynamisme des recettes fiscales, qui ont crû de 4,8 % entre le premier trimestre 1997 et le premier trimestre 1998, il a souhaité connaître les principales composantes de cette tendance et demandé notamment des précisions sur lévolution de la TVA. Il a estimé que, pour maintenir le besoin de financement des administrations publiques dans la conformité aux prévisions, les dépenses de sécurité sociale seraient déterminantes et sest préoccupé de lévolution des dépenses dassurance-maladie. En écho aux remarques faites dans le rapport du Gouvernement, préparatoire au débat dorientation budgétaire, sur la rigidité des dépenses publiques, il a demandé quelles dépenses le Gouvernement considérait comme excessives au regard de lévolution du déficit structurel, quelles mesures il comptait prendre pour réduire la rigidité déplorée, comment il envisageait de lier maîtrise des dépenses publiques et encouragement aux investissements publics, source de croissance, et quels indicateurs permettaient de juger de lefficacité de certaines dépenses afin den améliorer limpact sur la croissance. Il sest enquis des suites que le Gouvernement entendait donner à la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1998 relative aux fonds de concours rattachés aux services financiers du ministère. Il a enfin demandé si, compte tenu du rythme de la croissance prévue pour 1999, une baisse des prélèvements obligatoires serait recherchée et si, dans laffirmative, des arbitrages avaient été rendus pour déterminer sur quels impôts devait porter la diminution des recettes fiscales correspondantes. Répondant au Rapporteur général, M. Christian Sautter a précisé que si la progression des recettes de taxe sur la valeur ajoutée sexpliquait par le transfert de la demande extérieure vers la demande intérieure, elle était due, en partie, à des événements accidentels comme la grève des services fiscaux intervenue au cours de lhiver et les modalités du partage des missions entre la SNCF et le Réseau ferré de France, et quen conséquence aucune conclusion ne pourrait en être tirée avant les résultats du deuxième trimestre 1998. Après avoir souligné que, pour la première fois depuis 1987, la loi de finances sexécutait avec un déficit inférieur à celui qui avait été voté, M. Dominique StraussKahn a considéré que, la croissance évoluant comme prévu, les rentrées fiscales ne devraient pas être supérieures aux prévisions. Il a, dautre part, fait remarquer que, dans lévolution du solde de lassurance maladie, globalement conforme aux prévisions, la forte progression des recettes liée à la croissance masquait laugmentation des dépenses, et que, dans de telles conditions, la maîtrise des dépenses de santé restait lobjectif prioritaire du Gouvernement. Il a par ailleurs annoncé que, dans le cadre de la préparation du budget de 1999, les crédits de chaque ministère seraient revus « à base zéro » en fonction des objectifs que leur assignait le Premier ministre afin de détecter tous les facteurs de rigidité des dépenses de lÉtat. Il a en outre fait observer que le Gouvernement comptait continuer à sattaquer à cette rigidité, notamment en stabilisant les effectifs civils de la fonction publique. Il a invité à apprécier les effets de la politique budgétaire sur une longue période, et non au seul vu dun résultat dune année. Il a enfin fait remarquer que la baisse des prélèvements obligatoires avait été engagée dès 1998, en rupture avec la tendance des cinq années précédentes, et quelle serait poursuivie en 1999, le Gouvernement travaillant actuellement sur une hypothèse de stabilisation de ces prélèvements, tout en nexcluant pas de poursuivre leur réduction. Il a indiqué que le Premier ministre navait pas encore déterminé les priorités fiscales pour 1999, rappelant que trois chantiers, portant respectivement sur la fiscalité locale, la fiscalité du patrimoine et la fiscalité écologique, étaient actuellement ouverts. Il a ajouté que dans le choix à intervenir entre la réforme de la taxe professionnelle, dans une perspective defficacité pour lemploi, et celle de la taxe dhabitation, en vue de la justice sociale, le Gouvernement serait naturellement attentif à la contribution de la commission des Finances. M. Christian Sautter a ensuite annoncé que les opérations de rebudgétisation engagées en 1998 seraient poursuivies en 1999, notamment celles concernant les fonds de concours, en pleine conformité avec la décision du Conseil constitutionnel. M. Pierre Méhaignerie a félicité M. Dominique StraussKahn pour la qualité du diagnostic quil a porté récemment sur la situation de la France lors dune conférence tenue à lInstitut détudes politiques de Paris et reprise par « Les Échos ». Il a notamment dit partager son analyse sur linsuffisance de la croissance française, lefficacité sociale de lexonération de cotisations sur les bas salaires, que le Président Augustin Bonrepaux avait paru admettre, linégalité entre catégories de salariés et lefficacité de la fourniture de services par la sphère publique. Il a relevé le parallèle entre ce diagnostic et les conclusions publiées par M. Michel Rocard au moment de la préparation du Xème Plan. Il a déploré, au regard de la netteté de ce constat, une même incapacité, alors et maintenant, à sortir des faux remèdes des « années paresseuses ». Il a regretté que les trois quarts des fruits de la croissance soient absorbés par la progression des dépenses publiques sans que soit pour autant levée lhypothèque du coût des retraites de la fonction publique et de lextension des 35 heures à ce secteur. Il a jugé trop limitée la réduction du déficit envisagée par le Gouvernement, et a rappelé que le précédent renversement du cycle de croissance avait coûté 2 points du PIB, et quil convenait dores et déjà de préparer les années difficiles en sattaquant à la composante structurelle des déficits et au poids excessif de la sphère publique. Il a dénoncé lécart croissant entre la situation des salariés du secteur privé et celle du secteur public, moins en termes de salaire quen termes davantages annuels comme la durée des vacances. Evoquant le choix possible entre taxe dhabitation, taxe professionnelle et allégement des charges sociales sur les bas salaires sur lequel lopposition avait aussi un avis à formuler, il a fait observer que la taxe dhabitation faisait déjà lobjet de nombreuses exonérations et dégrèvements favorables aux départements qui augmentaient le plus leurs dépenses. Il a soutenu que la baisse des prélèvements obligatoires devait sappliquer en priorité aux charges sociales sur les bas salaires, et quune telle mesure était plus urgente que la réforme de la fiscalité locale envisagée par le Gouvernement. Le Président Augustin Bonrepaux a précisé que, lorsquil avait évoqué les impôts pesant sur le travail, il avait envisagé la TVA et la taxe professionnelle, mais non lallégement des charges pesant sur les bas salaires, quil a jugé très coûteux et sans effet évident sur lemploi. M. Dominique Strauss-Kahn a tout dabord exprimé son intérêt pour les avis formulés par lopposition. Il a estimé que M. Pierre Méhaignerie se contredisait en affirmant labsence de rigidité du marché du travail tout en réclamant davantage de flexibilité, entretenant ainsi un faux débat. Revenant sur lefficacité de la sphère publique, il a considéré que ce nétait pas son importance qui posait problème, mais la qualité des services quelle rendait ; il a évoqué, à lappui de cette affirmation, les décisions dimplantation dentreprises étrangères en France, qui prennent en compte la qualité des services publics en dépit dun traitement fiscal plus favorable ailleurs. Sagissant de lutilisation des plus-values fiscales, il a fait remarquer que, au cours des dernières années, les dépenses avaient augmenté plus vite que les recettes, et que, en affectant une partie des recettes à la réduction des déficits, les choix du Gouvernement traduisaient une meilleure gestion. Il a enfin fait valoir que leffort de réduction du solde structurel était significatif en 1997 et en 1998. A M. Charles de Courson qui lui faisait observer la discordance entre la présentation du déficit par le rapport préparatoire et les chiffres récemment publiés par la Commission européenne, M. Dominique StraussKahn a objecté que les statistiques de la Commission était fondées sur une base non conforme aux méthodes internationalement reconnues, tant par le FMI que par lOCDE, auxquelles la comptabilité nationale française se conformait. M. Pierre Méhaignerie étant revenu sur la réforme indispensable des retraites de la fonction publique, le Ministre, citant lexemple de France Télécom, du GAN, de Thomson et du CIC ainsi que celui de linstitution de la CSG, y a vu la preuve quune méthode visant à faire partager par les personnes concernées lintérêt pour les réformes entreprises était pour lui, à la fois une marque desprit démocratique et un gage defficacité, et que le précédent Gouvernement avait, sur tous ces dossiers, connu léchec pour lavoir oublié. Répondant à M. Pierre Méhaignerie, le Président Augustin Bonrepaux a constaté que lanalyse des allégements de taxe dhabitation, évoquée par celui-ci, révélait les effets pervers de cette taxe dans les grandes agglomérations et justifiait pleinement les mesures prises dans la dernière loi de finances. Mme Nicole Bricq a approuvé les deux orientations exprimées par le Gouvernement dans le rapport préparatoire : retrouver des marges de manuvre pour une politique macro économique qui relève de la responsabilité de lÉtat ; faire de loutil budgétaire une arme de réorientation vers linvestissement et linnovation. Elle sest interrogée sur les moyens dassurer une bonne gestion du cycle de croissance dans la zone euro, alors que les pays européens sont plus ou moins avancés dans ce cycle, ainsi que dharmoniser les politiques budgétaires nationales avec la convergence monétaire européenne. M. Yves Deniaud, après avoir exprimé laccord unanime de lopposition avec les analyses présentées par M. Pierre Méhaignerie, a estimé que le record historique de prélèvements obligatoires atteint en 1997 résultait des alourdissements dimpôts décidés à lautomne 1997 par le nouveau Gouvernement. Il a également contesté la présentation de ces prélèvements figurant dans le rapport préparatoire du Gouvernement, dont lévaluation de la captation du surplus de richesses par les hausses de prélèvements obligatoires ne tient pas compte des allégements de charges sociales sur les bas salaires décidés par la précédente majorité et considéré que, dans le cas contraire, lannée 1996 napparaissait pas marquée par une hausse massive des prélèvements obligatoires, mais par un transfert du poids de ces prélèvements, des bas salaires vers « largent qui dort ». Il a ensuite regretté le flou des réponses gouvernementales sur léventualité dune baisse des impôts, considérant que les pays qui ont maîtrisé le chômage avaient tout à la fois réduit les déficits publics, réduit les impôts et relancé linvestissement. Relevant lalourdissement massif des charges de retraites présenté dans le rapport précité (600 milliards de francs en vingt ans), il a demandé quelles mesures envisageait le Gouvernement afin dy faire face. Enfin, il a souhaité quelques précisions sur lévolution de linvestissement public civil, la conjoncture offrant la possibilité dune relance de celuici après des années de recul. M. Daniel Feurtet, constatant que la distribution de crédit représentait quatre fois la masse du budget, a estimé que lon ne pouvait dissocier la politique budgétaire et la politique du crédit et sest donc interrogé sur les moyens dune maîtrise publique du crédit. Il a également demandé quelles pistes étaient étudiées par le Gouvernement, audelà des trois chantiers évoqués dans le rapport préparatoire, pour soutenir la demande tout en évitant tout risque inflationniste. M. Gérard Fuchs a tout dabord considéré que les mesures prises par la nouvelle majorité en 1997 avaient largement contribué à la relance de la croissance. Observant que, pour la première fois depuis des années, la France allait disposer en 1999 dune marge par rapport au critère européen des 3 % de déficits publics, il sest interrogé sur léquilibre à trouver entre maîtrise de la dette publique et soutien de la croissance par une relance de la dépense publique ; il a en particulier demandé à être convaincu de lopportunité de fixer à 2,3 % du PIB les déficits publics en 1999, estimant que 2,5 % naurait pas été un mauvais chiffre. Par ailleurs, il a demandé quelle serait la stratégie française dans le cadre du Conseil de leuro, afin de prendre en compte limpératif de croissance ; il a également souligné que la structure du budget communautaire avait une incidence sur la croissance et sest prononcé, soit pour un étalement des dépenses des fonds structurels, soit pour le redéploiement des moyens correspondants vers des projets porteurs de croissance comme les grands réseaux européens. M. Gérard Saumade a souligné le lien entre la croissance et lemploi dont la contestation au cours des dernières années avait conduit certains à dire bien des sornettes. Observant que linvestissement des collectivités locales représentait désormais les trois quarts de la formation brute de capital fixe publique, mais avait fortement diminué lannée dernière faute de moyens, alors même que les besoins nouveaux (investissements éducatifs, traitement des déchets...) étaient en forte croissance, il a craint quune éventuelle diminution des impôts locaux nait des conséquences négatives sur linvestissement local. Approuvant le principe dun redéploiement des moyens budgétaires afin de favoriser linnovation, il a également plaidé pour une mise à plat des aides aux entreprises, qui lui paraissaient entraîner beaucoup deffets daubaine et a préconisé le développement des sociétés de capital risque. M. Yves Cochet sest déclaré en accord avec les trois axes dégagés en introduction du rapport du Gouvernement, auxquels il a souhaité y ajouter un quatrième axe : la lutte contre les gaspillages et la pollution. Il a toutefois estimé quil ne suffisait pas dannoncer des objectifs, mais quil fallait se doter des instruments adéquats pour les atteindre. A ce propos, il a jugé que la priorité donnée à lemploi devrait se traduire par le relèvement des minima sociaux, instrument décisif de soutien à la demande. Il a ensuite interrogé les ministres sur lopportunité dun renforcement des moyens de ladministration pour lutter contre la fraude fiscale. Il a enfin évoqué la fiscalité écologique : après avoir jugé insuffisantes les modifications inscrites dans le projet de loi portant diverses dispositions dordre économique et financier relatives au calcul de la puissance fiscale des véhicules, il a déclaré que lactualité montrait bien le poids croissant des problèmes et des coûts liés à la qualité de lair et de leau ou aux déchets. Il a donc estimé quil existait une opportunité politique dalourdir la fiscalité écologique pour alléger la fiscalité sur le travail, dans la mesure où la population était de plus en plus clairement attachée à la préservation de la qualité de la vie. M. Pierre Forgues a souhaité obtenir plus de précisions sur les priorités que le Gouvernement entend poursuivre dans le budget de 1999. A cet égard, il a plaidé pour une véritable politique daménagement du territoire, permettant notamment dassurer une meilleure présence des services publics dans les zones sensibles, quelles soient urbaines ou rurales. Il a également insisté sur la nécessité de revoir le mode de financement des collectivités locales, grâce en particulier, à une moindre superposition des impôts locaux, et à une fiscalité locale plus juste et mieux répartie. Évoquant la dérive attendue des dépenses des régimes spéciaux de retraite au cours des prochaines années, M. Charles de Courson sest interrogé sur la volonté du Gouvernement den proposer une réforme. Après sêtre inquiété du dérapage des dépenses dassurance maladie constaté depuis le début de lannée, il a rappelé lexistence dun important déficit primaire du budget de lÉtat le déficit de fonctionnement étant supérieur à 100 milliards de francs quil a jugé indispensable de résorber. Il sest demandé si les investissements publics continueraient à être sacrifiés comme ils le sont depuis une quinzaine dannées, mettant lÉtat dans lincapacité dentretenir son patrimoine. Il a enfin émis des doutes sur la capacité du Gouvernement à tenir son objectif dévolution des dépenses, alors que lobjectif dun déficit égal à 2 % du PIB, niveau nécessaire à la stabilisation du poids de la dette publique, ne sera atteint quen 2000 et quun certain nombre de dépenses devrait continuer à croître à lavenir : les dépenses relatives à la fonction publique en raison du choix dune stabilisation et non dune réduction des effectifs et de laccord salarial pluriannuel, les dépenses relatives à la défense nationale dont on a dit quelles ne pouvaient plus être diminuées, ainsi que les concours aux collectivités locales, puisquil est envisagé de les augmenter du taux de linflation et de la moitié du taux de la croissance en volume. Répondant aux intervenants, M. Christian Sautter a précisé, à propos de la coordination des politiques économiques des onze pays participant à leuro, que la première réunion du Conseil de leuro, tenue aujourdhui, aurait pour objet de déterminer les méthodes permettant darticuler lacquis de la croissance avec une politique monétaire unique et des politiques budgétaires diversifiées. Observant que les onze pays nétaient pas tous placés dans la même situation conjoncturelle, il a indiqué que la coordination des politiques budgétaires ne signifiait pas leur uniformisation. Répondant à M. Yves Deniaud, il a fait observer que la période 1993-1997 montrait quil nétait pas si facile de diminuer simultanément les déficits et les impôts. Il a rappelé que, si pour 1997 un effort particulier avait été demandé aux grandes entreprises, le Gouvernement avait décidé de stabiliser les prélèvements obligatoires en 1999 afin de consolider la croissance, soulignant même que leur poids dans le PIB devrait diminuer en 1998. Il a fait observer que la prise en compte des allégements de cotisations sociales ne modifiait pas le diagnostic en ce qui concerne lévolution du taux des prélèvements obligatoires au cours des dernières années. Le Ministre a souligné que le fait que le rapport du Gouvernement contienne des développements sur les conséquences du choc démographique qui se produira à partir de 2005 montre quil entend travailler dans une perspective de moyen terme concernant les dépenses de retraite, tous régimes confondus. Il a rappelé que le Premier ministre avait demandé au Commissariat général du Plan dactualiser le diagnostic qui avait été fait au début des années 1990 et que les premiers résultats de cette étude, attendus pour la fin de 1998 ou le début de lannée prochaine, permettraient de prendre les mesures nécessaires en temps utile. Après avoir indiqué que leffort consenti, dès 1997, en faveur du logement social serait amplifié en 1999, le Ministre a confirmé que le Gouvernement était très attaché à ne pas sacrifier les investissements financés sur crédits budgétaires, qui constituent un moteur important de la croissance. En réponse à M. Daniel Feurtet, il a reconnu lexistence dun lien entre la politique budgétaire et la politique du crédit, soulignant que le bas niveau actuel des taux dintérêt constituait un important facteur de croissance durable. Constatant que la croissance résultait désormais davantage dune demande intérieure saine et moins dune demande extérieure par définition fragile et en voie dessoufflement en raison de la crise asiatique, il a insisté sur la nécessité que la politique budgétaire ne gène pas cette croissance, notamment en namputant pas le pouvoir dachat des consommateurs par une hausse massive de la TVA comme cela avait été le cas en 1995. Il a fait observer que linvestissement productif, stagnant depuis 1991, redémarrait en raison de la baisse des taux dintérêt et de lexistence dune demande solide. Rappelant que la montée de la part de la dette publique dans le PIB avait été très forte depuis 1993, le Ministre a expliqué que cest la nécessité de réduire celle-ci, et pas uniquement pour des raisons liées à lUnion européenne, qui expliquait le choix dun objectif dune limitation du déficit à 2,3 % du PIB. A M. Gérard Fuchs, il a indiqué que cest lobligation dengager tous les fonds structurels en 1999 qui expliquait la hausse importante (+ 3,4 %) du projet de budget communautaire. Il a salué lintérêt de sa suggestion tendant à étaler ou à redéployer ces crédits structurels. Le Ministre a rappelé à M. Gérard Saumade que le Gouvernement poursuivait un double objectif de croissance : dune part retrouver la tendance de long terme denviron 2,2 % et, dautre part, renforcer le potentiel de croissance pour aller au-delà de ce chiffre, ce qui nécessite un effort particulier en matière déducation, de recherche ou daides à la création dentreprise. Sagissant des concours aux collectivités locales, il a indiqué que le Gouvernement nentendait pas, comme son prédécesseur, procéder par un pacte unilatéral mais au contraire engager une consultation de tous les acteurs locaux, dont il est impossible de préjuger des résultats. Il a constaté par ailleurs que linvestissement local avait progressé en 1997 et que les collectivités locales en percevraient les fruits en 1999 au travers de leurs recettes de taxe professionnelle. M. Christian Sautter a fait observer à M. Yves Cochet que la politique budgétaire menée par le Gouvernement avait permis la création nette de 155.000 emplois en 1997 et que, donc, il était possible, contrairement à ce que pensent certains économistes, de conjuguer soutien à la demande intérieure et diminution graduelle des déficits. A propos de la fraude fiscale, il a indiqué que le Gouvernement entendait porter son effort sur la lutte contre la fraude organisée en matière de TVA intracommunautaire ou déconomie souterraine par exemple, les résultats obtenus venant évidemment accroître les marges de manuvre budgétaires. Il a confirmé que le Gouvernement était tout à fait disposé à dialoguer avec sa majorité des modalités de réforme de la fiscalité écologique. Le Ministre a indiqué que le Gouvernement partageait le souci exprimé par M. Pierre Forgues de maintenir les services publics dans les zones sensibles, jugeant que cet objectif pouvait parfaitement être atteint par le redéploiement des crédits comme le confirmera le projet de budget pour 1999. Répondant à M. Charles de Courson, il a souligné que le Gouvernement sen tenait à la prévision dun déficit du régime général limité à 12,5 milliards de francs pour 1998, malgré lévolution rapide des dépenses de santé constatée au premier trimestre de cette année, due en partie à une épidémie de grippe particulièrement forte. Il a confirmé que le Gouvernement visait léquilibre du régime général en 1999. En ce qui concerne les orientations générales du budget, il a rappelé que lobjectif du Gouvernement était de parvenir à un solde primaire positif du budget en 1999 et dune stabilisation du poids de la dette en lan 2000. M. Pierre Méhaignerie a déploré que M. le ministre de lÉconomie, des Finances et de lIndustrie nait pas consacré un temps suffisant à la commission des Finances et nait pas répondu de façon adéquate aux questions précises des parlementaires. Le Président Augustin Bonrepaux a fait observer quen tout état de cause le Gouvernement sétait attaché à répondre aux questions des parlementaires et que lintérêt des auditions de ministres par la Commission serait conforté si ses membres voulaient bien consentir à une certaine discipline dans leurs interventions. III.- EXAMEN DU RAPPORT DINFORMATION La Commission a examiné le présent rapport dinformation au cours de sa réunion du jeudi 4 juin 1998 sur le rapport de votre Rapporteur général. Votre Rapporteur général a indiqué que, compte tenu des échanges précédents, il sen tiendrait à la présentation des grandes lignes de son rapport dinformation. Il a rappelé quà loccasion du précédent débat dorientation budgétaire, tenu en mai 1996, le rapport de son prédécesseur et celui du Gouvernement précédent étaient avant tout constitués par des constats sur lexécution de lexercice précédent. Il a noté quune telle approche était normale, dans la mesure où les arbitrages nétaient pas définitifs, et que le débat permettait dexaminer des orientations esquissées, méritant dêtre affinées par la suite. Il a souligné quil ne fallait pas céder à la tentation danticiper, à ce stade, le débat sur le projet de loi de finances lui-même. Abordant lexécution du budget de 1997, il a considéré quelle était conforme aux orientations définies par le Gouvernement au moment de sa prise de responsabilité et quil y avait là une différence avec le décalage trop important entre prévision et exécution constaté précédemment. M. Pierre Méhaignerie, approuvé par M. Charles de Courson, a jugé ces propos caricaturaux, en rappelant quen 1992 et 1993, lexécution budgétaire avait conduit à une explosion du déficit. Votre Rapporteur général, après avoir mis en relief que ces exercices avaient été caractérisés par une crise économique internationale, a présenté les premiers résultats de lexécution du budget de 1998. Il a indiqué que celle-ci était, dans lensemble, en ligne avec les prévisions, même si les recettes faisaient preuve dun dynamisme certain. Rappelant que la loi de finances avait été construite sur la base dune hypothèse de croissance du PIB de 3 % et que la concrétisation annoncée de cette prévision nétait pas, à elle seule, susceptible de modifier substantiellement les recettes attendues, il a cependant observé que le contenu de cette croissance se modifiait au profit de la consommation intérieure et que cette évolution ne serait sans doute pas sans conséquence sur les rentrées fiscales, même sil était difficile dextrapoler sur lensemble de lexercice les bonnes rentrées de TVA constatées au premier trimestre de 1998. Il a fait remarquer que lexistence dune marge de recettes supplémentaires ne pouvait donc pas être exclue. Il a ensuite présenté les trois orientations principales qui devraient marquer le budget pour 1999. Rappelant dabord les engagements pris devant les électeurs, il a jugé que ces engagements devraient trouver leur traduction dans les choix budgétaires de la prochaine loi de finances. Il a relevé, à cet égard, que, dès 1998, des dépenses supplémentaires avaient été engagées sagissant des traitements de la fonction publique, de la réduction du temps de travail et des emplois jeunes, se traduisant par une augmentation sensible par rapport aux dépenses inscrites en loi de finances initiale. Il a ensuite observé que ces dépenses devraient être financées par redéploiement, même si lexercice se heurtait à de nombreuses difficultés, dues notamment à la rigidité de la dépense publique et à la nécessité de ne pas continuer à pénaliser les dépenses dinvestissement. Il a ensuite mis laccent sur la nécessité dengager la réduction de lendettement public, faisant valoir que, dans cette perspective, la réduction du besoin de financement des administrations publiques devait être poursuivie avec dautant plus de vigueur que la performance de la France nétait pas parmi les meilleures en Europe. Il a enfin remarqué que la réduction des prélèvements obligatoires était indispensable, même si la part du surplus de richesses captée par les hausses de ces prélèvements, qui a atteint son maximum historique en 1996, a notablement décru en 1997. M. Pierre Méhaignerie a estimé que, pour préserver la qualité du débat, la notion décart entre prévision et exécution des lois de finances devait être maniée avec prudence. Il a souligné quen 1992, la loi de finances initiale avait prévu un déficit budgétaire de 91 milliards de francs, mais que lexécution sétait traduite par un déficit de 236 milliards de francs, et quen 1993 le même phénomène avait pu être observé, le déficit passant de 183 à 345 milliards de francs. Il a noté que, pour les trois années suivantes, les écarts avaient été très sensiblement inférieurs. Votre Rapporteur général a considéré que le débat sur lexécution budgétaire au cours des exercices 1992 et 1993 était maintenant quelque peu daté et quil avait, en tout état de cause, été tranché en 1993 par une défaite électorale historique. Il a fait observer que le débat actuel portait sur la maîtrise des dépenses publiques, et que cette maîtrise avait été beaucoup moins assurée quil navait pu être annoncé, par les Gouvernements de lépoque, entre 1994 et 1996. En réponse aux observations faites sur linsuffisante précision des propos des ministres, le Président Augustin Bonrepaux a indiqué que plusieurs auditions de membres du Gouvernement étaient dores et déjà prévues, qui devraient permettre dobtenir des informations détaillées en ce qui concerne, notamment, le logement, les collectivités locales ou laménagement du territoire. M. Gérard Saumade sest interrogé sur la possibilité dorganiser une réflexion des membres de la Commission sur les thèmes les plus significatifs du futur projet de loi de finances. M. Pierre Forgues a souhaité que les ministres puissent porter une plus grande attention aux questions des commissaires. Il a douté que la date choisie pour organiser le débat dorientation budgétaire fût la meilleure, compte tenu du calendrier même de préparation du projet de loi de finances pour 1999. Mme Béatrice Marre a estimé que le débat dorientation budgétaire devrait, pour trouver tout son sens, intervenir avant lenvoi des lettres de cadrage. Votre Rapporteur général a indiqué quil avait déjà appelé lattention du ministre de léconomie, des finances et de lindustrie sur certaines difficultés résultant de la date choisie pour tenir le débat dorientation budgétaire. Il a également estimé quun tel débat trouverait sa pleine efficacité sil intervenait avant lenvoi des lettres de cadrage, ce qui permettrait sans doute aux administrations dêtre plus disponibles pour répondre aux questions posées à loccasion de la préparation de ce débat. Il a néanmoins insisté à nouveau sur le fait quun tel débat navait pas pour objet de permettre une discussion anticipée du projet de loi de finances. * * * La Commission a autorisé la publication du rapport dinformation. ____________ N° 963.- Rapport dinformation de M. Didier Migaud, Rapporteur général, déposé en application de larticle 145 du Règlement par la commission des finances, préalable au débat dorientation budgétaire pour 1999. () Larticle 39 de la Constitution, qui mentionne « les projets de lois de finances », accorde en la matière un monopole au pouvoir exécutif. Pour sa part, larticle 37 de lordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, dispose : « Sous lautorité de son Premier ministre, le ministre des finances prépare les projets de loi de finances qui sont arrêtés en conseil des ministres ». () Sauf indication contraire, tous les tableaux et graphiques du présent point A sont construits à partir des informations contenues dans les documents annexés au projet de loi portant règlement définitif du budget, pour les exercices 1990 à 1996, ou bien, pour lexercice 1997, à partir des états mensuels retraçant la situation des dépenses du budget général (Résultats statistiques et Situation des dépenses et crédits de chaque ministère) établis par la direction de la comptabilité publique (situations définitives au 31 décembre 1997, écritures arrêtées au 2 avril 1998). () Si lon en juge par les résultats dexécution des exercices précédents, les remboursements de produits non fiscaux devraient sélever à 200 millions de francs environ, ramenant le montant des remboursements et dégrèvements dimpôts à près de 265,6 milliards de francs. () Ainsi que lobserve la Cour des comptes dans son rapport sur lexécution des loi de finances pour lannée 1996, « la hausse du taux normal de 2 points décidée par la loi de finances rectificative du 4 août 1995 a vraisemblablement eu une incidence sur le niveau des remboursements en 1996. Compte tenu du décalage existant, dune part entre lexigibilité de la TVA et la date de dépôt de la déclaration, et dautre part, entre le dépôt de la demande de remboursement et la comptabilisation effective du remboursement, on peut considérer que très peu de remboursements ont été effectués en 1995 sous le régime du taux de 20,6%. Contrairement à la TVA brute où lincidence du relèvement du taux normal sest observée dès septembre 1995, en matière de remboursements leffet du relèvement sest produit pour lessentiel en 1996. De plus, certaines entreprises effectuant des achats principalement au taux normal et vendant des produits au taux réduit (cas des agriculteurs et de lagro-alimentaire notamment), leffet du relèvement des taux sur les remboursements se trouve amplifié. » () Même si ce taux de variation ne porte que sur un montant de dépenses de 2,2 milliards de francs en 1996. () 114,4 milliards de francs si lon exclut les rétablissements de crédits. () De nombreux tableaux de grandeurs macro-économiques publiés dans le document présenté par le Gouvernement à loccasion du débat dorientation budgétaire, et plus particulièrement dans sa première partie « Rapport sur lévolution de léconomie nationale et des finances publiques », sont fondés sur les chiffres examinés par la Commission des comptes de la Nation, lors de sa réunion du 20 avril dernier. Ils ne concordent pas nécessairement avec les derniers résultats fournis par lINSEE en matière de comptes nationaux, parus dans les numéros 117 et 118 du périodique Informations rapides, relatifs respectivement aux comptes nationaux du quatrième trimestre 1997 et à ceux de lannée 1997 (27 avril 1998). Les analyses développées dans le présent point A se fondent, sauf indication contraire, sur les comptes nationaux publiés par lINSEE. () Résultats calculés à partir des Comptes nationaux, INSEE, 27 avril 1998. () Source : Rapport annuel 1997 de lInstitut monétaire européen. () Cité dans La Tribune du 29 mai 1998. () Cité dans Les Echos du 2 juin 1998. () Enquête sur les investissements dans lindustrie -avril 1998, INSEE Conjoncture- Informations rapides n° 141 du 19 mai 1998. On rappellera que les budgets économiques associés au projet de loi de finances pour 1998 prévoyaient, pour linvestissement des entreprises, une croissance de lordre de 4,1% () Communiqué de presse du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (DICOM 5213, 15 mai 1998). () Ce taux moyen porte sur la totalité du stock de dette. Or la partie courte de la dette de lEtat (300 milliards de francs environ, sur un total de 4000 milliards de francs) est rémunérée à des taux proches de 3%. On peut légitimement en déduire que la partie moyenne-longue de la dette est rémunéré à un taux légèrement supérieur à 6,4%. Leffet de convergence asymptotique nen serait que plus fort en 1999. () Lautre objectif de la gestion active de la dette est le « lissage » inter-annuel et intra-annuel des remboursements demprunts, afin doptimiser la trésorerie de lEtat. () Cette compensation ne se fait pas franc pour franc. En effet, la charge de trésorerie induite par le rachat du titre doit être, en théorie, égale à la valeur actualisée des flux financiers représentatifs du différentiel de taux dintérêt entre le titre racheté et le titre nouveau. Concrètement, ce différentiel de taux se traduit par lexistence dune surcote du titre racheté par rapport à sa valeur nominale. () Lexécution de lexercice budgétaire est encore trop peu avancée pour que lon puisse en tirer quelque enseignement significatif à la date présente. () Facteur dû au profil temporel de la montée en charge. () Le solde primaire du budget de lEtat est le résultat de la différence entre le solde total de ce budget et la charge nette de la dette. () Cest-à-dire en faisant abstraction des flux nets de dettes et créances, comme la variation des dépôts des correspondants du Trésor, la variation des concours de la Banque de France au Trésor, la comptabilisation des engagements de lEtat au titre des primes dépargne populaire, ou certaines opérations exceptionnelles comme la reprise de dette de la Sécurité sociale en 1994 ou la constitution de créances de TVA au profit des particuliers consécutive à la suppression du décalage dun mois de la TVA en 1993. () Le présent tableau donne une vision purement comptable du poids des prélèvements obligatoires. Celui-ci doit, pour être apprécié à sa juste valeur, être pondéré par la prise en compte des prestations quoffrent, en échange, les administrations publiques au sens large. © Assemblée nationale |