ASSEMBLÉE NATIONALE COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES COMPTE RENDU N° 20 (Application de l'article 46 du Règlement) Mercredi 28 novembre 2001
(Séance de 16 heures 15) Présidence de M. Jean Le Garrec, président puis de M. Jean-Paul Durieux, vice-président SOMMAIRE
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- Examen, en deuxième lecture, de la proposition de loi relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle - n° 3392 (M. Marcel Rogemont, rapporteur) |
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- Examen de la proposition de loi de M. Jean-Marc Ayrault relative au régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle - n° 3407 (M. Jean Le Garrec, rapporteur) |
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- Informations relatives à la commission |
10 | La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de M. Marcel Rogemont, la proposition de loi relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle (n° 3392). M. Marcel Rogemont, rapporteur, a relevé les points de désaccord persistant entre l'Assemblée nationale et le Sénat : - Il existe tout d'abord une divergence sur la rédaction à adopter afin de prévoir, dans l'article premier, la possibilité de constituer des établissements publics de coopération culturelle sans la participation de l'Etat ; cela reste une question de forme. - En ce qui concerne le recrutement de personnels, le Sénat a proposé que les établissements publics de coopération culturelle à caractère administratif puissent embaucher des personnes sous contrat à durée indéterminée de droit public. L'Assemblée nationale est défavorable à cette disposition exorbitante du droit de la fonction publique territoriale. - Le Sénat a enfin proposé que les établissement publics de coopération culturelle bénéficient d'une exonération de l'impôt sur les sociétés, ce qui semble porter atteitne au principe d'égalité devant l'impôt. Les problèmes de personnels et fiscaux rencontrés par le service public de la culture sont des sujets qui dépassent l'objet de la présente proposition de loi qui est avant tout de créer un outil de coopération culturelle entre des collectivités publiques. Après l'exposé du rapporteur, M. Michel Herbillon a considéré que l'apport du Sénat concernant le statut du personnel était important et devait être accepté par l'Assemblée nationale. Les trois groupes de l'opposition s'étaient prononcé en première lecture favorablement à cette proposition car ces établissements ont besoin de personnels et le manque de souplesse des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale empêche certains recrutements pourtant indispensables. De surcroît la proposition faite par le Sénat est très encadrée et ne concernera qu'un petit nombre de personnes, notamment les personnels chargées de la diffusion culturelle. Il ne s'agit donc pas de remettre en cause les principes de la fonction publique mais bien plutôt de donner de la souplesse au statut du personnel des établissements décentralisés afin qu'ils puissent réaliser au niveau local leur propre politique de diffusion culturelle. Le rapporteur a convenu que les exécutifs des collectivités locales rencontraient des difficultés en matière de gestion de la filière culturelle. Les cadres d'emplois de la fonction publique territoriale comportent des rigidités et ne couvrent pas l'ensemble des métiers dits culturels. Cependant ce problème est celui de l'espace public culturel des collectivités locales dans son ensemble et n'est pas spécifique à l'établissement public de coopération culturelle. Il n'existe pas en la matière de singularité de ces établissements ; ces problèmes de recrutement se rencontrent dans tous les autres types d'établissements comme les conservatoires par exemple. L'objet de la présente proposition de loi est de donner la possibilité aux collectivités locales de créer des établissements publics de coopération culturelle et non de régler l'ensemble des problèmes de personnels et des questions fiscales liés à l'espace culturel public des collectivités locales. Par ailleurs, si un établissement public de coopération culturelle risque de rencontrer des problèmes de recrutement, les collectivités fondatrices pourront toujours opter pour un établissement à caractère industriel et commercial qui pourra effectuer des recrutements sur contrats à durée indéterminée de droit privé. Le président Jean Le Garrec a rappelé qu'au moment de la décentralisation, certains organismes associés ont été intégrés dans la structure régionale et le problème de l'intégration des contractuels de droit public à la fonction publique territoriale s'est posé avec une particulière acuité. La commission est ensuite passée à l'examen des articles restant en discussion. Article 1er (articles L. 1431-1 à L. 1431-9 nouveaux du code général des collectivités territoriales) : Création et règles constitutives des établissements publics de coopération culturelle Article L. 1431-1 du code général des collectivités territoriales : Définition des établissements publics de coopération culturelle La commission a adopté un amendement du rapporteur de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, de coordination avec la possibilité pour les collectivités et leurs groupements de constituer un établissement public de coopération culturelle sans la participation de l'Etat ouverte à l'article 2 de la proposition de loi. Article L. 1431-2 du code général des collectivités territoriales : Création des établissements publics de coopération culturelle La commission a adopté un amendement du rapporteur de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture en ce qui concerne les modalités de création des établissements publics de coopération culturelle. Article L. 1431-4 du code général des collectivités territoriales : Conseil d'administration La commission a adopté deux amendements du rapporteur de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, de coordination avec l'article 2 de la proposition de loi. Elle a adopté un amendement du rapporteur précisant que la politique de l'établissement public de coopération culturelle est déterminée par le conseil d'administration à partir des propositions faites par le directeur, le rapporteur ayant expliqué que cette précision permettait de clarifier les rôles respectifs des différents organes dirigeants. Article L. 1431-5 du code général des collectivités territoriales : Directeur des établissements publics de coopération culturelle La commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que la liste soumise au conseil d'administration d'un établissement public de coopération culturelle pour le choix du directeur est établie après appel à candidatures. Article L. 1431-6 du code général des collectivités territoriales : Statut des personnels La commission a adopté un amendement du rapporteur de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture et visant à supprimer, une nouvelle fois, la possibilité donnée aux établissements à caractère administratif de recruter des personnels contractuels sur des contrats de droit public à durée indéterminée. La commission a ensuite adopté l'article premier ainsi modifié. Article 4 (nouveau) (article 207 du code général des impôts) : Exonération des établissements publics de coopération culturelle du paiement de l'impôt sur les sociétés La commission a adopté un amendement du rapporteur de suppression de cet article. La commission a donc supprimé cet article. La commission a ensuite adopté l'ensemble de la proposition de loi ainsi modifiée. * La commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Jean Le Garrec, la proposition de loi de M. Jean-Marc Ayrault relative au régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle (n° 3407) à laquelle elle a décidé de joindre la proposition de loi de M. Robert Hue relative à l'assurance chômage des artistes et techniciens du spectacle (n° 3412). Le président Jean Le Garrec, rapporteur, a tout d'abord indiqué qu'il s'agissait d'une proposition de loi très simple dans la forme, puisqu'elle ne contient qu'un seul article, mais qu'elle visait à résoudre une situation complexe. L'inscription rapide de cette proposition de loi à l'ordre du jour prioritaire par le Gouvernement a conduit à élaborer le rapport dans des délais très brefs. Il a néanmoins été possible de procéder aux auditions nécessaires des représentants du patronat, des organisations syndicales et de l'UNEDIC. Le rapport présentera l'ensemble des données relatives à la situation des intermittents, au contenu des annexes VIII et X à la convention d'assurance chômage, ainsi que des informations sur les différentes catégories de personnels visés. En dépit de statistiques parfois confuses, il faut savoir que 120 000 personnes environ sont concernées par ce régime spécifique d'assurance chômage, le nombre de personnes indemnisées à une date donnée se situant, selon le représentant de l'UNEDIC entendu par le rapporteur, autour de 60 000 personnes. Compte tenu de la rapide rotation des contrats, le nombre d'allocataires s'élève à environ 90 000 par an. Institué en 1969, le régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle a été reconduit à plusieurs reprises depuis cette date, parfois dans des conditions difficiles, en particulier depuis les années quatre-vingt dix du fait du doublement des effectifs concernés, principalement sous l'effet du développement exceptionnel du secteur de l'audiovisuel. Le déficit du régime a quant à lui triplé sur la même période, même si le rapport entre les prestations et les cotisations est demeuré à peu près constant entre 5,5 et 6. Les difficultés rencontrées à l'occasion des rares négociations et des multiples reconductions du régime engendrent dans le monde du spectacle un sentiment d'inquiétude réelle et profonde, s'agissant d'un métier extrêmement difficile et aléatoire et dont le salaire moyen est faible, les salaires très élevés des vedettes constituant une situation ultra-minoritaire. Nombre de jeunes attirés par ces métiers et formés en nombre peut être excessif vivent ensuite dans des conditions professionnelles très difficiles en dépit de leur passion et du plaisir qu'ils procurent à des millions de spectateurs. Pour comprendre la présente proposition de loi, il convient de retracer l'évolution de la situation relative aux annexes VIII et X, respectivement consacrées à l'audiovisuel et au spectacle vivant, et celle de la convention d'assurance chômage depuis près d'un an et demi. Ces deux annexes sont en effet étroitement liées à la convention générale, négociée tous les trois ans et arrivée à échéance à la fin de l'année 1999. La négociation âpre et difficile qui s'est alors engagée a abouti, à l'issue de nombreux rebondissements, à l'agrément d'une nouvelle convention le 4 décembre 2000, entrée en vigueur le 1er janvier 2001. Pendant la période de négociation, l'ensemble des annexes à la convention, au nombre de douze, ont été prorogées à deux reprises. Les autres annexes régissent également des professions spécifiques telles que les ouvriers-dockers, les marins-pêcheurs, les VRP. La convention du 1er janvier 2001 prévoit, dans son article 10, leur reconduction temporaire pour la période allant jusqu'au 30 juin 2001. Toutes les annexes devaient donc être négociées ; toutes l'ont été le 21 septembre 2001, à l'exception des annexes VIII et X. Patronat et organisations syndicales ne sont pas demeurés inactifs sur le dossier des intermittents durant la période de renégociation de la convention générale. Le MEDEF, en particulier, a pris l'initiative de s'appuyer sur une organisation d'employeurs de la profession, la Fédération des entreprises du spectacle vivant, de la musique, de l'audiovisuel et du cinéma (FESAC), qu'il a mandatée pour engager une négociation sur les annexes. La FESAC, dont le MEDEF a clairement reconnu la représentativité, est ainsi parvenue le 15 juin 2000 à un accord avec les organisations syndicales représentant environ 85 % des salariés concernés (CGT, CFDT, auxquelles s'est ensuite ralliée la CGC). Cet accord devait être approuvé au niveau interprofessionnel avant de pouvoir être soumis à la ministre pour agrément. Or il se trouve que le MEDEF, insatisfait du contenu de l'accord, n'a pas souhaité lui donner suite. Il n'entre pas dans le rôle du législateur de porter un jugement sur le fond de cet accord. En revanche, il ne peut que constater l'aggravation du sentiment d'inquiétude et d'attente des artistes et des techniciens doublement justifié, d'une part, par la carence du dialogue social et, d'autre part, par le vide juridique existant depuis le 1er juillet 2001. Même si les indemnités continuent d'être versées depuis cette date, les gestionnaires du régime s'y étant engagés, le service des allocations s'effectue néanmoins sans base juridique. Aussi la proposition de loi, motivée par la nécessité de mettre un terme à ce vide juridique, a-t-elle pour seul objet de proroger la validité des annexes VIII et X, comme l'ont fait les partenaires sociaux à de multiples reprises par le passé, sans aucunement en modifier le contenu. Le fond relève en effet de la négociation entre les partenaires sociaux dont le succès mettrait un terme au présent dispositif législatif. Le législateur ne peut à cet égard que souhaiter la reprise du dialogue afin de parvenir à un accord qui sera ensuite soumis à l'agrément de la ministre. L'examen du texte, sur lequel l'urgence a été déclarée, est prévu à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale le 12 décembre prochain. Il est peu probable que les négociations en cours aient abouti avant cette date. En revanche, il faut espérer que cela sera le cas avant l'adoption définitive du texte. L'intention du législateur n'est en effet pas de fixer les règles du régime en lieu et place des partenaires sociaux, mais de combler le vide juridique, de rassurer les salariés concernés et de pousser à la négociation. Le législateur a par ailleurs pleinement exercé sa responsabilité dans ce qui relève de sa compétence propre. Il est ainsi possible de citer : - la loi du 2 juillet 1998, portant DDOEF, créant le guichet unique. - la loi de finances pour 1999 qui a permis l'échange de fichiers entre les services fiscaux et les organismes de sécurité sociale dans le même but de lutter contre le travail dissimulé. - la loi du 10 mars 1999, relative aux entrepreneurs de spectacles, concourant notamment au même objectif. - la proposition de loi relative aux établissements publics de coopération culturelle (EPCC), actuellement en cours d'examen. Un débat a suivi l'exposé du rapporteur. M. Christian Cuvilliez a ensuite présenté la proposition de loi relative à l'assurance chômage des artistes et techniciens du spectacle présentée par M. Robert Hue et les membres du groupe communiste. Il a indiqué que ce texte répondait au même objectif de règlement de la crise actuelle que la proposition de loi du groupe socialiste, mais qu'il visait en outre à garantir la pérennité du régime d'assurance chômage pour l'avenir. Cependant, si le texte du groupe communiste ne devait pas être retenu, celui-ci se rallierait à la proposition présentée par le groupe socialiste. La situation des intermittents, telle qu'elle résulte de l'application des annexes VIII et X est contestée à la fois par le MEDEF et par certains syndicats qui estiment que les autres professions surcotisent pour financer un régime d'assurance structurellement déséquilibré. Cette vision est quelque peu faussée car, selon que l'on prend en compte les seuls intermittents ou l'ensemble du secteur, on n'aboutit pas à des coûts d'une même ampleur pour l'UNEDIC. Le MEDEF souhaite en réalité supprimer les annexes VIII et X en arguant de ce que l'UNEDIC n'a pas à financer la politique culturelle. Si cette volonté aboutissait, les intermittents du spectacle seraient régis par l'annexe IV relative aux salariés employés à titre précaire (contrats à durée déterminée, intérim, intermittents). Outre le préjudice qui en résulterait pour les intermittents du spectacle, une telle solution entraînerait une catastrophe pour des pans entiers du secteur de la culture. La convention du 1er janvier 2001 s'applique à tous les salariés sauf aux intermittents du spectacle du fait de l'absence de négociation sur les deux annexes. Pour éviter tout risque d'interruption du suivi des allocations, il convient d'adosser l'UNEDIC à un texte : cette mesure proposée par le groupe socialiste est salutaire mais provisoire. L'autre solution préconisée par le groupe communiste consiste à créer, dans le code du travail, un droit explicite à l'indemnisation pour les intermittents du spectacle et à rendre la négociation obligatoire. Les deux propositions présentées ont une intention commune, mais le texte du groupe communiste va plus loin. De fait, si la proposition du groupe socialiste était adoptée, les intermittents seraient payés sur la base de la convention de 1997 qui comporte une indemnisation dégressive. L'indemnisation se verrait donc à terme réduite à la portion congrue alors que la convention du 1er janvier 2001 a mis fin à la dégressivité des allocations. Dans le cas où la proposition du groupe socialiste serait adoptée, il conviendrait au moins d'y intégrer des modifications rendant la négociation obligatoire. M. Jean-Paul Durieux, président, a relevé que les deux propositions, tout en ayant le même objectif, divergeaient sur l'approche, l'une mettant l'accent sur l'incitation, l'autre sur la contrainte. En réponse à M. Christian Cuvilliez, le président Jean Le Garrec, rapporteur, a fait les observations suivantes : - Le texte du groupe communiste n'est pas tout à fait adapté à la situation. En effet, l'intervention du législateur est très critiquée par le patronat et certaines organisations syndicales. Dans ces conditions, il convient de ne pas prêter le flanc à la critique de remise en cause du paritarisme et donc de ne pas toucher aux modalités d'indemnisation et aux conditions de la future négociation. - Des questions comme la dégressivité devront entrer dans le champ de la négociation mais, à ce stade, le législateur ne doit pas sortir de la ligne consistant uniquement à combler le vide juridique. Les organisations syndicales n'en demandent d'ailleurs pas davantage, y compris celles signataires de l'accord avec la FESAC. - L'article premier de la proposition du groupe communiste est inutile : en effet, la combinaison des dispositions du code du travail contenues dans les articles L. 351-3 et L. 762-1, sur la présomption de salariat, assure déjà aux intermittents un droit à indemnisation. L'article 2 est, quant à lui, dangereux. Il dissocie convention et annexes et crée ainsi un risque d'affaiblissement de la solidarité interprofessionnelle. On alimenterait par son adoption la tentation de certains de voir le sort des intermittents du spectacle traité dans un autre cadre que celui du régime interprofessionnel d'assurance-chômage. Il faut donc se limiter à la prorogation des annexes en l'état afin de permettre et d'inciter à la négociation sur leur avenir. Le rapporteur a donc invité les membres du groupe communiste à se rallier au texte de la proposition de loi n° 3407 M. Christian Cuvilliez a donné son accord tout en soulignant la nécessité de parvenir à terme à une pérennisation des droits des salariés et à une amélioration du cadre juridique d'ensemble du régime d'assurance-chômage. M. Jean-Paul Durieux, président, s'est déclaré sensible à la préoccupation exprimée par M. Christian Cuvilliez sur la nécessaire réactualisation de l'accord de 1997. En effet, si l'un des partenaires retarde indéfiniment la renégociation des annexes, au bout du compte ce seront les intermittents du spectacle qui seront pénalisés. Le président Jean Le Garrec, rapporteur, a rappelé que la dégressivité actuellement en vigueur était en réalité faible, compte tenu notamment de la nature de l'activité, et que le régime actuel était plutôt favorable, même si l'on ne peut qu'approuver toute négociation qui permettrait de parvenir à une meilleure indemnisation assortie d'un contrôle plus efficace des conditions d'indemnisation. M. Marcel Rogemont a rappelé que les annexes VIII et X résultaient d'un accord de 1969 également signé par le patronat. Il est indispensable de légiférer pour redonner une base juridique au régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle. Il s'agit de prolonger le système actuel. En revanche, il ne serait pas opportun de substituer à une logique qui doit rester conventionnelle, la fixation des règles d'indemnisation par voie réglementaire en l'absence d'accord, même si l'on peut effectivement craindre que l'on arrive à la fin de la convention actuelle sans que de nouvelles annexes aient été négociées. Cette proposition de loi répond à une nécessité juridique mais elle est aussi un geste politique car elle reconnaît la singularité des professions du spectacle, singularité qui justifie un régime d'indemnisation du chômage spécifique. M. Alfred Recours a tout d'abord observé que les annexes VIII et X étaient le fruit d'une négociation et que ce n'était que récemment que le désaccord s'était installé. Il semble que le MEDEF se place aujourd'hui dans la perspective où aucun nouvel accord ne pourrait être conclu avant juin 2003. Cette situation pourrait emporter plusieurs conséquences : - soit, en l'absence de nouvelles annexes VIII et X, l'indemnisation des intermittents du spectacle se ferait sur le fondement de l'annexe IV régissant les autres intermittents ; - soit l'UNEDIC continuerait à verser illégalement des allocations sur le fondement des annexes VIII et X s'exposant ainsi à l'éventuels contentieux. Il est donc de la responsabilité du législateur d'apporter les garanties juridiques pour que l'on ne se trouve pas dans cette situation et pour permettre à la négociation d'avoir lieu. Il faut garantir l'existence du système actuel en attendant sa réforme. Il faut veiller à ce que la situation ne conduise pas à la disparition pure et simple des annexes VIII et X lors de la prochaine renégociation de la convention UNEDIC. Sachant que ce régime d'indemnisation est applicable à 120 000 personnes et que les trois quarts d'entre elles en bénéficient chaque année, l'enjeu n'est pas négligeable. En réalité la position actuelle du MEDEF consiste à rechercher une économie d'un milliard et demi de francs. C'est en effet le montant de la différence entre les indemnités versées aux intermittents du spectacle au titre des annexes VIII et X avec celles qu'ils percevraient au titre de l'annexe IV. Mais peut-être est-il dans l'intention de certains, en l'absence de nouvelles annexes, de faire prendre en charge l'indemnisation des intermittents du spectacle par des compagnies d'assurance. Il faut enfin considérer que la compétence des partenaires sociaux en ce qui concerne l'assurance chômage ne relève que d'une délégation du législateur dans le cadre de la démocratie sociale. Elle ne vaut que pour autant qu'elle est assumée. De ce fait, si aucune disposition n'est prise en raison de la mauvaise volonté d'un seul partenaire, le législateur se doit d'intervenir en recouvrant sa compétence. M. Patrick Bloche s'est réjoui de l'examen de cette proposition de loi qui permet de régler un problème évoqué depuis longtemps déjà au sein de la commission. La situation n'est pas nouvelle mais l'utilisation de l'arme législative a été rendue nécessaire pour contraindre un partenaire social à maintenir en vigueur des stipulations conventionnelles qui risquaient de disparaître avec des conséquences très fâcheuses pour les intermittents du spectacle. Ceux-ci doivent bénéficier du maintien de la présomption de salariat et ne doivent plus rester dans un vide juridique en ce qui concerne leur assurance chômage. M. Germain Gengenwin a indiqué qu'il était favorable, à titre personnel, à l'adoption de cette proposition de loi car la situation des intermittents du spectacle est beaucoup plus difficile qu'on l'imagine. Le président Jean Le Garrec, rapporteur, a confirmé que la non reconduction des annexes VIII et X de la convention d'assurance chômage de 1997 risquait de faire basculer les intermittents du spectacle sur l'annexe IV beaucoup moins favorable. La commission est ensuite passée à l'examen de l'article unique de la proposition de loi de M. Jean-Marc Ayrault. La commission a adopté l'article unique de la proposition de loi sans modification. Informations relatives à la commission La commission a procédé à la nomination des membres de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle.
Titulaires |
Suppléants |
M. Jean Le Garrec |
Mme Hélène Mignon |
M. Marcel Rogemont |
M. Serge Blisko |
M. Marcel Dehoux |
M. Pascal Terrasse |
M. Bruno Bourg-Broc |
Mme Roselyne Bachelot-Narquin |
M. Christian Kert |
Mme Marie-Jo Zimmermann |
M. Jean Dufour |
M. Jean-Pierre Foucher |
M. Aloyse Warhouver |
M. Michel Herbillon |
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