C9900004 Compte rendu de la commission des affaires culturelles 1

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 4

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 13 octobre 1999
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de M. Jean Le Garrec, président

SOMMAIRE

	pages
- Projet de loi de finances pour 2000
· Avis enseignement supérieur (Mme Geneviève Perrin-Gaillard, rapporteur)	2
· Avis recherche (M. Jean-Michel Dubernard, rapporteur)	5
- Communication de Mme Hélène Mignon sur l'application de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions	7
- Information relative à la commission	12

Le projet de budget pour 2000 s'élève à 52,463 milliards de francs, soit une augmentation de 2,63 %, venant après des hausses de 3 % en 1998 et 5,4 % en 1999. Il s'agit d'une des plus fortes progressions du projet de loi de finances, puisqu'en moyenne les dépenses du budget général n'augmentent que de 0,9 %. Une telle progression est d'autant plus significative qu'elle se situe dans un contexte de stagnation des effectifs d'étudiants.

Ces moyens supplémentaires permettront de financer des mesures prioritaires très positives pour l'avenir de notre enseignement supérieur.

· En ce qui concerne les personnels, le budget ne permettra pas seulement d'assurer le respect des engagements pris antérieurement en matière de carrières et de rémunérations. Il met également l'accent sur l'emploi, aussi bien pour les enseignants-chercheurs que pour les IATOS. En ce qui concerne les enseignants, il est prévu près de 800 créations d'emplois à la rentrée 2000 (35 % de professeurs des universités et 65 % de maîtres de conférences), auxquelles pourront s'ajouter 400 recrutements permis par des transferts de crédits. Ainsi, grâce aux recrutements supplémentaires, mais aussi à l'évolution des effectifs, le taux d'encadrement passera de 22,67 étudiants par enseignant à la rentrée 95 à 19,27 aujourd'hui et 18,97 à la rentrée 2000. Par ailleurs, 500 emplois budgétaires d'IATOS seront ouverts à la rentrée prochaine.

L'évolution des crédits d'investissement va traduire la mise en _uvre du plan U3M qui regroupe à la fois des opérations qui ont vocation à être intégrées dans les contrats de plan Etat-région 2000-2006 et des opérations qui se situent en dehors, et qui, pour l'enseignement supérieur, représentent près de 14 milliards de francs d'autorisations de programme.

Pour 2000, première année d'application du plan, sont prévus près de 4 milliards de francs d'autorisations de programme pour des crédits immobiliers correspondant à des opérations de mise en sécurité et de réhabilitation, à des constructions et restructurations, ainsi qu'à des opérations spécifiques comme celle de Jussieu.

· Le budget met également en application le Plan social étudiant, qui vise à donner aux étudiants les moyens d'une plus grande indépendance, en particulier par la refonte et l'extension du dispositif d'aide directe.

A ce titre, le projet de loi de finances pour 2000 dégage 677 millions de francs supplémentaires sur le chapitre des bourses. Au total, depuis 1998, le chapitre « bourses » aura connu un accroissement de près de 20 %.

Abordant la mise en place d'un espace européen de l'enseignement supérieur, la rapporteur pour avis a rappelé que, dès l'été 1997, le ministre de l'éducation nationale a souhaité ouvrir un débat sur l'adaptation de l'enseignement supérieur français aux enjeux internationaux, notamment européens. A cette fin, une mission a été confiée à une commission présidée par M. Jacques Attali, dont le rapport a été remis au ministre en mai 1998.

Dans le même temps, des initiatives ont vu le jour en Europe. Le 25 mai 1998, à l'occasion du 800^e anniversaire de l'université de Paris, les quatre ministres en charge de l'enseignement supérieur en Allemagne, en France, en Italie et au Royaume-Uni ont, à la Sorbonne, signé une déclaration commune par laquelle ils s'engageaient dans la construction d'un espace européen de l'enseignement supérieur et appelaient les autres Etats membres de l'Union européenne à les rejoindre.

Cet objectif a été atteint, et même dépassé, puisque la conférence intergouvernementale de Bologne, qui s'est tenue le 19 juin 1999, réunissait des représentants de 29 Etats, dont les 15 membres de l'Union européenne, et qu'elle a adopté une déclaration commune qui étend à l'ensemble du continent européen les principes définis, à l'initiative de la France, lors de la réunion de la Sorbonne, les ministres signataires s'engageant sur les points suivants :

- l'adoption d'un système de diplômes lisible et comparable ;

- l'organisation des études autour de deux cycles principaux ;

- l'établissement d'un système de « crédits » pour faciliter la mobilité des étudiants ;

- la promotion de cette mobilité pour les étudiants, mais aussi pour les enseignants et les chercheurs ;

- le développement de la dimension européenne dans les programmes.

Après avoir décrit les acquis de l'harmonisation européenne, la rapporteur pour avis a souligné que des mesures commençaient à être prises à la suite des réunions de la Sorbonne et de Bologne. Cependant, au-delà de l'harmonisation des cursus, des progrès doivent encore être accomplis en matière de mobilité et de contenu des enseignements.

- Le prochain budget prévoit la création de 796 postes d'enseignants-chercheurs, dont 279 professeurs des universités et 517 maîtres de conférences ainsi que l'instauration de 1 250 primes d'encadrement doctoral supplémentaires.

En ce qui concerne les emplois IATOS, il conviendrait effectivement d'opérer un redéploiement des emplois concernés vers les universités qui connaissent des difficultés.

En conclusion, le rapporteur pour avis a estimé qu'il s'agissait là d'un bon budget qui poursuit les actions lancées depuis deux ans et donne les moyens nécessaires aux étudiants. Elle a par ailleurs souligné qu'il convenait de développer l'internationalisation des études et d'améliorer l'adéquation entre la formation et l'emploi.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'enseignement supérieur pour 2000.

La commission à ensuite entendu une communication de Mme Hélène Mignon, rapporteur d'information sur l'application de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

Mme Hélène Mignon a tout d'abord précisé que dans le cadre de sa mission de suivi de l'application de la loi de lutte contre les exclusions, elle avait cherché à percevoir directement la façon dont ce texte était ressenti par ceux qui devaient le faire fonctionner et comment étaient mis en _uvre concrètement les dispositifs institués par la loi. Il était important de pouvoir identifier les demandes ou les attentes des différents acteurs : collectivités locales, associations, centres communaux d'action sociale (CCAS), missions locale, si l'on voulait atteindre la plus grande efficacité d'action.

Au printemps dernier la vision que l'on pouvait avoir de la mise en _uvre de la loi contre les exclusions était encore très pessimiste. Notamment en raison de l'ampleur de son contenu, la parution des textes d'application s'est échelonnée sur une longue période ce qui a nuit à la lisibilité de l'ensemble et, sauf dans quelques départements plus en pointe, des retards ont été pris.

Aujourd'hui le constat est plus optimiste. On observe, en effet, globalement la volonté de faire vivre cette loi sur le terrain. Il demeure cependant une grande diversité des situations. De plus, des blocages administratifs, d'origines diverses, empêchent encore trop souvent le traitement des problèmes de la personne dans leur globalité.

On identifie un peu partout les mêmes préoccupations centrées notamment autour des besoins de formation des intervenants ou la nécessité de la coordination. Il faut insister ici sur l'implication des CCAS dans la mise en réseau des acteurs et sur le rôle de pivot qu'ils peuvent jouer à cet égard.

L'état d'avancement du programme Trace permet aujourd'hui d'être optimiste sur la réalisation de l'objectif de 40.000 jeunes entrés dans Trace en 1999. Les résultats sont naturellement très échelonnés selon les régions car ils reflètent des situations locales de nature très diverse, mais globalement, le public visé est atteint. Il se répartit de façon équilibrée entre les hommes et les femmes. 84 % des jeunes ont entre 19 et 25 ans, 11 % ont de 16 à 18 ans, avec une difficulté supplémentaire pour ces derniers car ils ne peuvent bénéficier de CES. Même si les jeunes entrés dans le programme était très majoritairement déjà connus des missions locales et des PAIO (à 95 %), il faut souligner l'implication de nombreuses missions locales, celle de Soissons par exemple, dans la recherche des jeunes en très grande difficulté. Il faudrait maintenant pouvoir aller plus loin dans le ciblage, sans négliger les zones rurales. La mise en place du programme Trace a d'ailleurs encouragé une réorganisation du réseau d'accueil avec notamment la création de 39 nouvelles missions locales.

La moitié des jeunes entrés dans Trace sont en situation d'emploi ou de formation, même si pour la moitié d'entre eux cela signifie être bénéficiaire d'un CES. La nécessité d'offrir de nouvelles opportunités aux jeunes pendant leur parcours a été prise en compte par la circulaire du 3 août dernier qui a cherché à aménager, avec les régions, des possibilités d'accès spécifiques pour les jeunes du programme Trace aux programmes régionaux de formation et à permettre de vrais contacts entre les jeunes et l'entreprise.

Le programme Trace a été un instrument de mobilisation des équipes mais aussi des jeunes qui se montrent particulièrement sensibles à la désignation d'un référent qui suit leur situation.

Il a également constitué un instrument de recentrage des missions locales sur leurs fonctions premières et celles-ci ont généralement accepté de jouer le jeu avec l'ensemble des partenaires. Il est vrai que la mise en place des postes supplémentaires dans les missions locales a été, ou est, tardive et qu'en outre celles-ci ont constaté avec amertume la différence des moyens dégagés pour leur financement et pour celui des opérateurs externes.

Des difficultés demeurent quant à :

- la mobilisation des fonds d'aide aux jeunes ;

- l'absence de réponse adaptée aux problèmes d'analphabétisme ou d'illettrisme particulièrement quand les régions refusent de s'impliquer dans des actions de remise à niveau qu'elles considèrent comme ne relevant pas de leur compétence ;

- l'insuffisance d'une offre de logement à un coût accessible pouvant être proposée aux jeunes.

Le recentrage des contrats emploi solidarité (CES) sur les personnes les plus en difficulté a été mal ressenti dans les collectivités locales, comme le fait que ces contrats soient souvent accordés pour trois mois. Le principe d'un cumul des CES avec la reprise d'une activité est accueilli favorablement, mais se heurte à des difficultés pratiques de conciliation des horaires ou à des obstacles liés à la nature des activités quand il ne s'agit pas d'une activité salariée.

De façon plus générale il faut insister sur le fait que la complexité des règles applicables au cumul d'une activité avec un minimum social, en masquant la lisibilité du dispositif, le prive de beaucoup de son efficacité. A cet égard, on peut citer une proposition, déjà ancienne, du conseil général de La Réunion constituant à substituer au RMI, un RMA, revenu minimum d'activité, qui permettrait le cumul d'une allocation et d'un emploi.

Le contrat de qualification adulte généralement considéré comme un bon outil est encore trop peu connu. Des conventions comme celle signée avec la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB) commencent à intégrer ce dispositif, mais il semble que son coût pour l'entreprise freine son développement. Depuis le début de l'année 1999, 1 400 contrats de qualification adultes ont été signés. A 60 %, ils s'adressent à des jeunes adultes. Ils sont conclus pour une durée moyenne de quinze mois.

Après une période où les interpellations par les organismes d'insertion par l'activité économique et en particulier par les associations intermédiaires se sont multipliés, on constate aujourd'hui une évolution positive de la situation. Quand les relations entre l'agence pour l'emploi et les organismes d'insertion sont bonnes, le conventionnement et la procédure d'agrément fonctionnent. Il peut cependant localement persister des blocages relationnels qui sont d'autant moins admissibles qu'ils mettent finalement en jeu la situation de personnes en très grande difficulté.

L'ANPE a donné comme consigne de spécialiser des agents dans les relations avec les organismes d'insertion par l'activité économique alors que les agences sont organisées en équipes professionnelles par type d'activité. Dans certaines agences, les agents interviennent par rotation, ce qui rend plus difficile l'établissement d'une coopération suivie.

En matière de financement, plusieurs difficultés sont apparues :

- La réforme du financement des entreprises d'insertion a amputé les moyens de celles qui recevaient précédemment des DDASS des subventions supérieures à l'aide moyenne de 12 000 F par an et par poste.

- Les difficultés du financement de l'accompagnement social dans les associations intermédiaires a conduit à leur réserver un financement supplémentaire de 40 millions de francs en 1999.

- Il semble que l'application de l'exonération à 100 % des cotisations patronales se heurte encore à des obstacles de la part de certaines URSAFF.

Par contre, la question du suivi médical des salariés mis à disposition par les associations intermédiaires devrait pouvoir être réglé par le recours, sauf nécessité particulière, à la médecine de ville.

Enfin, la ministre a annoncé la pérennisation de la dérogation à la clause d'exclusivité pour les associations intermédiaires.

La mise en place du dispositif d'accès aux soins semble se faire très lentement. Des concertations et des réflexions sont entreprises mais leurs concrétisations se font attendre.

Les programmes régionaux d'accès à la prévention et aux soins (PRAPS) doivent normalement être élaborés pour le 31 décembre 1999. La mise en place des permanences d'accès aux soins de santé (PASS) a été entamée. Sur un objectif de 300 PASS en 2000, 250 devraient fonctionner à la fin de cette année. Des hôpitaux font cependant valoir qu'ils ne disposent pas des moyens nécessaires à la mise en place d'une structure de ce type. « Médecins du monde » souligne d'ailleurs qu'il ne faudrait pas oublier que les personnes les plus en difficulté ont des problèmes qui ne sont pas ceux des autres malades et qu'ils mériteraient peut-être d'être accompagnés à l'hôpital par des emplois-jeunes, par exemple.

Les commissions de l'action sociale d'urgence (CASU) sont en place dans tous les départements, avec des structures déconcentrées pour les plus grands. Il est clair qu'elles fonctionnent d'autant mieux qu'il existait déjà dans le département une structure ou des habitudes de coordination.

Le contenu de leur action doit cependant être encadré tant les pratiques, parfois suscitées par la diversité des demandes, peuvent être différentes. Le cahier des charges des CASU sera un outil précieux pour évaluer leur action et mettre en place des plans d'action.

Il faut insister sur les difficultés que génère la réticence des travailleurs sociaux à la mise en commun des données sociales dont ils disposent, se retranchant derrière le secret professionnel. Il faut également souligner le rôle pivot que les CCAS ont à jouer dans la coordination locale, sachant que la coordination départementale n'est pas encore opérationnelle faute de parution de la totalité des textes d'application.

Chez tous les intervenants se retrouve le souci de pouvoir mieux former des personnels qui ne sont pas toujours préparés à l'accueil de personnes en très grande difficulté. A cet égard, l'absence de véritable formation continue des travailleurs sociaux est regrettable.

Les comités de liaison, assurant la représentation des demandeurs d'emploi dans les ANPE, se sont peu à peu mis en place, même si des réticences peuvent localement s'expliquer par l'histoire des relations entre les agences locales et les organisations syndicales ou les associations de chômeurs. Ces comités suscitent de l'intérêt même si les demandeurs d'emploi craignent parfois de ne pas avoir de réelle prise sur les décisions.

Avant l'été, 93 comités régionaux et plus de 250 comités locaux étaient en place dans les ANPE. La question de la participation aux frais de transport des représentants des demandeurs d'emploi, soulevée par ces derniers, paraît pouvoir être résolue.

Des points demeurent en suspens tels que le droit au compte bancaire qui reste souvent théorique pour de nombreux allocataires du RMI en particulier. Il en est de même des dispositions relatives à l'insaisissabilité de certaines allocations toujours difficiles d'application. De même le redéploiement des crédits d'action sociale des caisses d'allocations familiales destinés aux aides aux vacances crée des situations difficilement compréhensibles. Le rétablissement des bourses de collèges est par contre apparu très positif. Les délais de traitement des dossiers devant les commissions de surendettement créent une situation intolérable. Ces délais conduisent à l'aggravation irréversible de la situation de personnes qui sont déjà dans une grande précarité. Les CCAS qui connaissent bien la situation des personnes souhaiteraient d'ailleurs siéger dans les commissions de surendettement.

Le président Jean Le Garrec a souligné l'utilité des rapports de suivi, particulièrement sur un sujet difficile comme celui de la lutte contre l'exclusion, l'application de la loi sur le terrain s'avérant contrastée puisque l'on constate autant de sources de blocages que de bonne volonté de la part des intervenants. Cette communication sera transmise à la ministre de l'emploi et de la solidarité et la commission tiendra une autre réunion sur ce sujet au début de l'année prochaine à laquelle seront invités les deux rapporteurs du projet de loi sur le logement et le surendettement. Enfin, bien que la plupart des problèmes soulevés ne relèvent pas à l'évidence pas d'une intervention législative, des corrections ou clarifications éventuellement nécessaires pourraient trouver place dans le DMOS à venir au premier semestre de l'année prochaine.

M. Jean Pontier a indiqué que ses inquiétudes initiales quant à la mise en _uvre de la réforme de l'insertion par l'activité économique étaient apaisées. Certains points de crispation demeurent néanmoins, notamment en ce qui concerne les prescriptions par l'ANPE. Il serait peut-être nécessaire de donner des indications précises afin que ces organismes perçoivent mieux le rôle qui doit être le leur dans le cadre du dispositif mis en place par la loi.

Le président Jean Le Garrec a rappelé que la commission disposait d'une vraie capacité d'intervention et qu'il ne fallait pas hésiter à faire remonter au rapporteur les problèmes particuliers qui surgissent ici ou là.

En réponse aux intervenants, Mme Hélène Mignon a donné les indications suivantes :

- En ce qui concerne les prescriptions, toutes les agences pour l'emploi ont reçu des directives nettes et précises de l'ANPE. Si des problèmes persistent, il ne peut s'agir que de dysfonctionnements locaux auxquels il convient de mettre fin.

- La prise en compte des problèmes de santé physique et psychologique des jeunes par les missions locales entre dans la logique du programme TRACE qui a été conçu pour permettre justement une prise en compte globale de l'individu et de ses problèmes, quelle qu'en soit la nature.

- Au sujet de la formation, les régions ont clairement manifesté leur volonté de s'investir. Il reste maintenant à faire travailler ensemble des institutions qui n'en ont pas l'habitude comme par exemple l'ANPE, l'AFPA et également les chambres consulaires.

Information relative à la commission

La commission a décidé la création d'un groupe de travail de quinze membres sur le projet de loi modifiant la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives (n° 1821) et a nommé M. Patrick Leroy, président et rapporteur du groupe de travail.