C9900054 Compte rendu de la commission des affaires culturelles 1

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des AFFAIRES CULTURELLES,
FAMILIALES ET SOCIALES

COMPTE RENDU N° 54

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 27 juin 2000
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Jean Le Garrec, président

SOMMAIRE

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- Audition de Mme Ségolène Royal, ministre déléguée auprès du ministre de l'emploi et de la solidarité, chargée de la famille et de l'enfance	2

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a entendu Mme Ségolène Royal, ministre déléguée auprès du ministre de l'emploi et de la solidarité, chargée de la famille et de l'enfance.

Mme Ségolène Royal a présenté les actions décidées lors de la dernière Conférence de la famille, qui s'est tenue le 15 juin dernier, sous la présidence du Premier ministre.

La politique familiale qui y a été définie ou plutôt la politique « des familles », dans le respect de leur diversité, repose sur trois principes : l'universalité, pour soutenir l'ensemble des familles, la solidarité, pour venir en aide aux plus modestes, et la parité, à la recherche d'un équilibre plus harmonieux entre le père et la mère, quelle que soit la configuration de la famille.

La conférence a consacré l'essentiel de ses travaux à deux chantiers, le premier concernant les modes de garde de la petite enfance. Plusieurs décisions ont ainsi été prises afin de mieux concilier vie familiale et vie professionnelle : un plan de soutien des modes d'accueil collectif a été mis en place, doté de 1,5 milliards de francs pour les investissements, l'aide à l'emploi d'une assistance maternelle agréée a été majorée pour les familles modestes et moyennes et un assouplissement des modes de garde annoncé. Un décret en Conseil d'Etat sur ce sujet devrait être prochainement publié qui favorisera en particulier les structures innovantes des modes d'accueils collectifs.

Des mesures spécifiques ont par ailleurs été adoptées pour soutenir les femmes qui souhaitent réintégrer le marché du travail. Celles qui bénéficient de l'allocation parentale d'éducation (APE) pourront cumuler pendant deux mois leur salaire et cette allocation en cas de reprise anticipée de leur activité professionnelle entre le dix-huitième et le trentième mois de l'enfant. Celles qui n'en bénéficient pas et dont les ressources sont faibles pourront recevoir une allocation spéciale de 2 000 à 3 000 francs versée par l'Agence nationale pour l'emploi sous certaines conditions.

Le second chantier de la Conférence de la famille a consisté à réformer les aides au logement afin de les simplifier, de les harmoniser et de les aligner vers le haut. Plus de quatre millions de foyers sont concernés pour un montant total d'aides de plus de six milliards de francs par an.

D'autres mesures ont également été annoncées lors de la conférence, notamment la création d'un congé pour enfant malade et l'élargissement de l'utilisation du fonds d'action sociale de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) en faveur des actions temps libre des adolescents.

La conférence a également décidé d'ouvrir plusieurs autres chantiers :

- La réforme du droit de la famille est en cours d'étude, en collaboration avec le ministère de la justice ; elle abordera notamment les questions de filiation, de connaissance des origines et de l'autorité parentale conjointe. S'agissant de cette dernière, un groupe de réflexion a été formé, sous l'égide du ministère de la famille et de l'enfance, chargé de faire le bilan des règles actuelles et de leur application afin de remettre à plat l'ensemble des dispositifs sociaux, fiscaux et juridiques qui sont en jeu.

- Le problème des jeunes adultes doit faire l'objet d'une réflexion approfondie visant à trouver une réponse globale qui permette d'aider les familles sans dissuader les jeunes d'accéder à leur autonomie, ce qui pose en particulier le problème de leur logement.

- Une meilleure articulation entre la famille et l'école sera recherchée afin d'institutionnaliser le rôle des parents dans le système scolaire pour qu'ils soient davantage associés à l'accompagnement scolaire. Ainsi, en ce qui concerne les difficultés de comportement de certains adolescents, il conviendrait, avant de les sanctionner, de soutenir leurs parents et en particulier les familles monoparentales.

Après l'exposé de la ministre, le président Jean Le Garrec a demandé des précisions sur le retour à l'activité des bénéficiaires de l'APE et sur la nouvelle aide à la reprise d'un emploi. Il a souhaité que la commission soit informée des conclusions de la réflexion sur l'autorité parentale conjointe.

Mme Marie-France Clergeau a estimé que la troisième conférence nationale de la famille avait abordé des thèmes extrêmement importants :

- l'articulation entre la vie familiale et la vie professionnelle ;

- l'aide au retour à l'emploi ;

- la prise en compte de la situation des jeunes adultes et, pour certains, de leurs difficultés spécifiques.

Après avoir jugé très positives des mesures telles que la réforme de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEMEA), la possibilité de cumuler APE et salaire ou le congé spécifique pour enfants malades, elle a posé des questions sur :

- l'attribution des allocations familiales dès le premier enfant ;

- l'avenir de l'APE ;

- la mise en place des contrats temps libre.

En réponse, la ministre a précisé les points suivants :

- L'APE a rencontré un vif succès mais la question de la sortie du dispositif demeure problématique puisque 27 % des bénéficiaires restent inactifs à la sortie du dispositif. C'est pourquoi cette allocation sera cumulable avec les revenus du travail pendant deux mois après la reprise de l'activité. En outre, un bilan des perspectives professionnelles et un accompagnement personnalisé d'aide à la formation et au retour à l'activité seront mis en place.

- L'aide à la reprise d'emploi est versée par l'ANPE aux demandeuses d'emploi non indemnisées et élevant au moins un enfant de moins de six ans dont elles assurent elles-mêmes la garde au moment de la reprise d'un emploi n'apportant pas une rémunération supérieure à 8 500 F par mois.

- En ce qui concerne l'autorité parentale conjointe, un débat avec la commission pourrait être envisagé sur la base du rapport d'étape qui sera présenté en septembre.

- Les contrats de temps libre sont gérés par les caisses d'allocations familiales. A cet égard, une circulaire d'orientation sera prochainement publiée.

- Le versement des prestations familiales dès le premier enfant est une mesure dont le coût doit conduire à une réflexion approfondie.

M. Pierre Hellier a interrogé la ministre sur les assistantes maternelles. Les conseillers généraux donnent l'agrément de ces personnes dont le nombre demeure insuffisant particulièrement en milieu rural. Quelles mesures peuvent être prises pour revaloriser cette profession et en favoriser le développement ?

Mme Hélène Mignon a fait les remarques suivantes :

- Dans les quartiers difficiles, dès la crèche, des jeunes enfants montrent des troubles caractériels. L'intervention de psychologues serait donc utile.

- De bonnes décisions ont été prises relativement aux « passerelles » entre la crèche et l'école pour les enfants de 2-3 ans mais il conviendrait de préciser les modalités de fonctionnement de ces passerelles.

- De nombreux jeunes majeurs connaissent de sérieuses difficultés, financières notamment. Il faut examiner leur situation sur tous ses aspects, entre autres celui de l'insertion professionnelle réalisée à travers le programme TRACE

M. Pierre-Christophe Baguet après avoir déploré que la présente audition ne se déroule qu'après la tenue de la conférence nationale de la famille a fait les observations suivantes :

- Si l'on ne peut qu'approuver la dotation de 1,5 milliards de francs pour les crèches, il ne faudrait pas que celle-ci conduise à une nouvelle aggravation des charges des collectivités territoriales, sachant qu'une place de crèche génère un déficit de fonctionnement de 300 F par jour en moyenne.

- Un bilan chiffré des conséquences de la baisse du montant de l'AGED et du quotient familial doit être établi.

- Au-delà des classes passerelles il conviendrait d'encourager le recours aux jardins d'enfants sous toutes leurs formes, associatives par exemple, d'autant que dans les ZEP, l'éducation nationale ne fournit pas de moyens suffisants pour la prise en charge de tous les enfants de deux à trois ans.

- En ce qui concerne les aides au logement, la revalorisation est souhaitable, mais il convient de rester attentif au plafond car l'effet de seuil est bloquant.

- La suppression de la réduction SNCF dès l'accession des jeunes adultes à la majorité a des conséquences regrettables sur les jeunes concernés comme sur l'ensemble de leur famille.

Enfin, M. Pierre-Christophe Baguet a souhaité connaître la position de la ministre de la famille et de l'enfance sur la « pilule du lendemain » dans les établissements d'enseignement.

M. Germain Gengenwin a fait les remarques suivantes :

- Les associations familiales réclament une simplification des règles applicables aux prestations, alors que les nouvelles mesures annoncées à la conférence nationale de la famille risquent de compliquer encore le système.

- Le Parlement ne dispose pas encore du bilan de l'incidence de la diminution de l'AGED décidée en loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

- Pour le bénéfice de l'agrément d'aide maternelle, il serait souhaitable de prendre en compte les acquis « professionnels ».

En réponse aux intervenants, Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille et à l'enfance, a apporté les éléments suivants :

- Il est nécessaire de remettre à plat le dispositif d'agrément des assistantes maternelles. Des formations doivent aussi être développées compte tenu du manque d'offre. Il faudrait créer plus de CAP de petite enfance et promouvoir de nouveaux profils d'assistante maternelle dans les quartiers relevant de la politique de la ville. La convention d'objectifs et de gestion signée entre la CNAF et l'Etat pourrait accompagner une augmentation de cette offre de formation.

- Pour faire face aux problèmes psychologiques auxquels sont confrontés certains jeunes enfants, il faut diversifier les profils professionnels des intervenants dans les crèches. L'association des parents aux conseils d'administration des crèches permettra ces inflexions.

- L'évaluation du programme TRACE doit être prise en compte dans le groupe de travail sur les jeunes adultes. Il s'agit en effet d'un problème global pour les jeunes en formation, qui n'ont pas tous vocation à bénéficier du statut social étudiant.

- Le coût élevé des crèches est justifié par la qualité du service rendu. Il faut toutefois limiter la diminution constatée du nombre de places offertes, notamment grâce à un calcul global du taux d'encadrement pour différents âges. Par ailleurs, les directrices de crèches disposeront de plus d'autonomie pour utiliser les places vacantes à certaines heures, le paiement à l'heure facilitant cette meilleure gestion des disponibilités. Du reste la subvention de la CNAF sera adaptée avec un mode de tarification plus souple.

- Pour insérer les jeunes enfants en phase de scolarisation progressive, une mise en réseau des jardins d'enfants et des écoles maternelles de proximité est envisageable sous la forme de classes-passerelles.

- Le Gouvernement a dégagé au sein de la branche famille une enveloppe pour financer l'investissement en faveur des crèches à hauteur d'1,5 milliard de francs non renouvelables. Il s'agit ainsi d'inciter les collectivités locales à construire de nouvelles structures souples dans les lieux où il y a beaucoup d'enfants de moins de trois ans.

- En ce qui concerne la « pilule du lendemain » dans les établissements secondaires, il convient d'attendre la décision imminente du Conseil d'Etat.

- La carte SNCF relève du traitement global du « jeune adulte ». Il faut considérer l'ensemble des droits qui viennent à extinction à l'âge de seize ans puis à celui de dix-huit ans.

- La réforme des aides au logement a été conçu de façon à éviter les effets de seuil, grâce à leur simplification. Toutefois, la prise en compte de situations diverses induit par nature une certaine complexité des aides, les formules les plus simples pouvant être très brutales pour les allocataires.

- Les majorations de l'AFEAMA annoncées ne donneront lieu à aucune formalité supplémentaire. De même pour le congé enfant malade, le dispositif épouse celui en vigueur pour l'allocation parentale d'éducation.

- Enfin, en ce qui concerne l'AGED, les éléments d'évaluation seront naturellement donnés dans les comptes associés à l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

M. Alfred Recours a observé que la comparaison du coût entre une place en maternelle (7 000 francs par an) et une place en crèche (13 000 francs par an, après versement de la prestation liée au contrat enfance) pose la question de l'opportunité de consacrer davantage de crédits à la création de crèches. Les crédits jusqu'à présent dévolus à cet effet n'ont pas toujours été consommés : la difficulté ne tient pas à l'investissement dans les crèches mais à la capacité à en assumer le fonctionnement. Est-il, dès lors, utile de faire porter l'effort supplémentaire sur l'investissement dans les crèches ? La différence de coût entre école maternelle et crèche n'incite-t-elle pas à une scolarisation trop précoce ? Ce choix est-il opportun ? Ne faut-il pas au contraire rapprocher les deux coûts ?

M. Bernard Perrut a formulé les remarques et les questions suivantes :

- Dans quel délai peut-on escompter que la réflexion sur les droits de la famille débouche sur un projet de loi ?

- Comment l'éducation à la sexualité qui, à juste titre, a été inscrite dans le cadre d'une « éducation à la vie » sera-t-elle organisée ? Qui sera chargé de dispenser cet enseignement ? Quelle sera la formation des enseignants ?

- La somme de 1,5 milliard de francs dégagée en faveur de la création de crèches entraînera de façon mécanique une augmentation des dépenses des collectivités locales.

- Est-il dans l'intention du Gouvernement, et si oui dans quel délai, de mettre en place un véritable statut du parent au foyer, de prolonger le bénéfice des allocations familiales jusqu'à 22 ans et d'octroyer l'APE dès le premier enfant ?

- Quelles sont les mesures envisagées en vue d'une meilleure intégration scolaire des enfants handicapés ?

- Le Gouvernement entend-il favoriser la médiation familiale par les structures associatives, voire les municipalités, et encourager la médiation conjugale ?

Mme Huguette Bello s'est réjouie des mesures annoncées lors de la Conférence de la famille et de leur application dans les départements outre-mer. Il n'en subsiste pas moins un problème s'agissant de l'allocation de parent isolé (API) qui concerne 5 729 familles à La Réunion et dont le montant inférieur de 50 % à celui versé en métropole ne serait, selon les dispositions du projet de loi d'orientation pour l'outre-mer, aligné sur celui-ci qu'au terme d'un délai de sept ans. Les Français d'outre-mer ne demandent pas une faveur ou un privilège mais la simple égalité. Il existe une contradiction entre le vote de textes novateurs tels celui sur la parité et la solution d'attente retenue pour l'API. Par ailleurs, Mme Huguette Bello a insisté sur l'importance de l'introduction de la pilule du lendemain dans les établissements secondaires à La Réunion.

M. Jean-Pierre Baeumler a posé des questions sur :

- le financement des crèches, qui représente une charge pour les communes : des mesures positives ont été prises, mais il faudrait encourager une réponse intercommunale, qui permettrait d'élargir l'offre et de mieux répartir la charge ;

- l'éducation des parents : les difficultés observées, violences, incivilités... traduisent souvent une incapacité des parents à assumer leur rôle et les conséquences de l'absence du père ;

- la possibilité de moduler l'allocation de rentrée scolaire en fonction de l'âge des enfants.

M. Jean-Paul Bret a évoqué la question de la connaissance des origines. Il est souhaitable de progresser sur ce point, de ne pas en rester au statu quo. C'est d'ailleurs ce que proposent plusieurs travaux récents, parmi lesquels le rapport de la commission d'enquête parlementaire sur les droits de l'enfant. Plutôt que d'accouchement sous X, il vaut mieux parler d'un droit à la connaissance des origines. Il ne s'agit pas de remettre en question l'accouchement secret, mais de constater que l'anonymat dépossède les individus d'une partie de leurs droits. Cette question relève de la réforme du droit de la famille, mais il serait souhaitable d'avancer séparément sur ce point, sans se heurter aux contraintes du calendrier parlementaire. Il serait possible de parvenir assez vite à un consensus sur l'idée d'un conservatoire des origines, qui permette ultérieurement de lever le secret quand on sera juridiquement en mesure de le faire.

M. Michel Herbillon a posé des questions sur :

- les crèches : le manque de place est patent ; alors que le mode de vie des parents se diversifie, à travers notamment le travail féminin, il faudrait concevoir des modes de garde collective plus diversifiés et prendre des initiatives pour aider les communes à financer ces équipements, tant en crédits d'investissement que de fonctionnement, car, plus il y a de crèches, plus il y a de besoins ;

- les droits et devoirs des enfants : les initiatives fortes prises par la ministre déléguée en faveur des droits des enfants doivent être approuvées, mais il convient de les compléter par des mesures relatives à leurs devoirs, y compris ceux des pré-adolescents.

En réponse aux intervenants, Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille et à l'enfance, a apporté les éléments suivants :

- Il est exact que la comparaison du coût de l'enfant en crèche et en maternelle est intéressante même si les chiffres cités ne tiennent pas compte du coût des enseignants qui est à la charge de l'éducation nationale. Il faudrait mettre en place des structures intermédiaires qui ne soient guère plus coûteuses que les maternelles. Les mesures décidées par le Gouvernement lors de la conférence de la famille vont dans ce sens, qu'il s'agisse du fonds d'investissement, de l'assouplissement des conditions d'accès ou des dispositifs d'aide aux collectivités locales. En outre, ont été dégagés des crédits de fonctionnement, pour l'action sociale, à hauteur de 1,7 milliard de francs. La mise en place de commissions départementales de la petite enfance sera l'occasion de mettre en valeur les innovations engagées dans ce domaine.

- Le Premier ministre a pris clairement position, sur la base de plusieurs rapports, sur la réforme du droit de la famille, qui comprendra différents volets : le droit à la filiation, la convention internationale sur les droits de l'enfant nous faisant obligation de mettre un terme aux dernières discriminations subsistant en la matière ; la médiation familiale et le divorce par consentement mutuel ; les régimes matrimoniaux et les droits du conjoint survivant ; le partage effectif de l'autorité parentale.

- L'éducation sexuelle ne doit pas être vue seulement à travers la lutte contre le Sida. Une telle approche, fondamentale, est trop réductrice et il convient de lui préférer une approche plus large, une éducation à la santé et à la contraception, qui permette de lutter contre les rapports sexuels précoces. Cette politique est à la fois courageuse, car elle implique de parler de sexualité aux jeunes, et équilibrée. La délivrance de la « pilule du lendemain » est destinée à réduire les 6 000 interruptions volontaires de grossesse des mineures et elle s'intègre dans une éducation à la responsabilité des jeunes.

- En ce qui concerne le statut du parent au foyer, il est difficile d'aller au-delà de l'APE ou de verser celle-ci dès le premier enfant, ce qui serait à la fois coûteux et contraire à l'objet de cette allocation.

- En ce qui concerne l'intégration scolaire des enfants handicapés, le plan Handiscol doit être poursuivi activement, y compris dans les crèches.

- L'Etat subventionne 200 centres de médiation familiale, sur lesquels le système scolaire devrait assurer une meilleure information.

- La parité des droits entre la métropole et les départements d'Outre-mer est un principe qui doit tenir compte des spécificités de ces départements.

- Il faut _uvrer dans le sens de la responsabilisation des parents en généralisant les réseaux de parents tout en évitant de privilégier systématiquement les associations plus connues pour dépenser leurs ressources en frais de fonctionnement que pour la qualité de leur travail sur le terrain. La mobilisation des parents doit en effet se faire au plus près du quotidien des jeunes des quartiers dits difficiles en liaison avec les psychologues scolaires. Les communes ont également un rôle non négligeable à jouer dans ce cadre.

- S'agissant de la connaissance de leurs origines par les enfants ignorant l'identité de leurs parents, notamment les enfants issus d'un accouchement sous X, des avancées importantes doivent aujourd'hui être réalisées. Tel est le sens de la déclaration faite par le Premier ministre Lionel Jospin lors de la conférence sur la famille. Une mission a été expressément confiée à la ministre déléguée chargée de la famille et de l'enfance.

Il faut rappeler que la déclaration des droits de l'enfant fait état du droit de chacun à connaître ses origines. Ce thème a déjà fait l'objet de plusieurs rapports au cours des dernières années et la revendication de réversibilité de ce principe est formulée, en vain, de façon récurrente. Il convient de combler le vide juridique actuel afin de permettre à des enfants ou des adultes désireux de connaître leurs origines d'avoir accès à ces informations. Les données d'identification fournies par les mères concernées lors de son entrée à l'hôpital sont aujourd'hui systématiquement détruites à leur sortie ; il pourrait être prévu de conserver dans des conditions de confidentialité optimales ces informations en prévision d'une volonté ultérieure des enfants concernés de connaître l'identité de leur génitrice.

Il n'est nullement question de remettre en cause la procédure de l'accouchement sous X elle-même. En effet, si cette faculté laissée aux femmes en détresse de donner naissance de façon anonyme venait à être supprimée, les risques seraient grands que se développent des abandons d'enfants, des naissances « sauvages », voire, dans certains cas extrêmes, des infanticides. Il convient de préserver cette possibilité tout en notant qu'elle constitue un cas unique en Europe, cette particularité expliquant d'ailleurs que certaines femmes viennent en France pour accoucher dans l'anonymat.

La création d'un Conseil pour la recherche des origines constituerait un premier progrès. Il est aujourd'hui souhaitable de trouver sur cette question une solution d'équilibre, quitte à reconsidérer ce sujet délicat dans un délai de deux ans.

- Concernant la problématique des droits et des devoirs de l'enfant, il est nécessaire d'adopter une position humaniste et mesurée. On ne saurait considérer sans discernement que les enfants n'ont que des droits et aucun devoir. Les enseignants ont notamment pour mission de leur faire prendre conscience de l'existence de certains devoirs de civisme et de citoyenneté, ce qui constitue l'objet même des cours d'instruction civique aujourd'hui dispensés.

La notion de droits des enfants recoupe fondamentalement le droit d'être protégé et celui d'être éduqué : il faut que les enfants puissent développer un goût pour les études et un désir de s'éveiller à différentes disciplines. A ce propos, il est évident que les programmateurs des chaînes de télévision détiennent de lourdes responsabilités envers le jeune public ; les feuilletons diffusés ne sont pas toujours en phase avec les valeurs d'honnêteté et de politesse que les adultes de leur entourage et les éducateurs cherchent à leur inculquer. Une éthique des programmes devrait être mise en _uvre.