 
ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
COMPTE RENDU N° 9
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 25 novembre 1998
(Séance de 10 heures)
Présidence de M. Jack Lang, président
SOMMAIRE
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– Proposition de loi de validation législative (n° 1205) - rapport
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– Accord investissements Tunisie (n° 918) - rapport
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– Accord culturel et convention fiscale Namibie (nos 785 et 921) - rapport ..........
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– Personnalité juridique des ONG (n° 320) - rapport
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– Charte sociale européenne (révisée) et protocole additionnel (nos 678 et 676) - rapport
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– Convention fiscale Russie (n° 920) - rapport
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– Informations relatives à la Commission
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Validation législative
La Commission a examiné, sur le rapport de M. François Loncle, la proposition de loi (n° 1205) de M. François Loncle, relative à la validation législative d'actes pris après avis du comité technique paritaire du Ministère des Affaires étrangères.
M. François Loncle a exposé que le Conseil d'Etat, par une décision du 28 juillet 1998, avait annulé l'arrêté du 14 octobre 1994 portant composition du comité technique paritaire du Ministère des Affaires étrangères. Le Conseil a jugé que la représentativité des organisation syndicales appelées à siéger au comité technique paritaire avait été mal appréciée par l'administration, qui n'avait pas consulté l'ensemble des personnels, notamment les recrutés locaux de nationalité française ou étrangère.
De ce fait, tous les avis rendus par cette instance paritaire depuis 1994 peuvent être frappés d'illégalité. C'est ainsi toute la vie juridique du Ministère des Affaires étrangères depuis l'automne 1994 qui est potentiellement invalide. Tous les textes pris, après avis du comité technique paritaire depuis juin 1997 sont viciés, en particulier la réforme rassemblant les deux ministères des Affaires étrangères et de la Coopération et la réforme de la filière communication. Tous les actes pris par le Ministre des Affaires étrangères entre 1994 et 1997 peuvent également être frappés d'exception d'illégalité, notamment la revalorisation des carrières après le "protocole Durafour" et la réforme du régime indemnitaire des personnels culturels.
La validation des actes pris après avis du comité technique paritaire obéit par conséquent à des considérations d'intérêt général. En outre, le texte proposé respecte l'autorité de la chose jugée et est ciblé sur le seul moyen qui a justifié l'annulation par le Conseil d'Etat.
Pour l'avenir, le Ministère des Affaires étrangères organisera une consultation de l'ensemble du personnel, y compris les recrutés locaux de nationalité étrangère.
Cette validation est aussi l'occasion de souligner les inconvénients du recours massif au recrutement local qui a marqué la politique du personnel des Affaires étrangères depuis 1991. Le Gouvernement étudie actuellement une redéfinition de cette politique.
Mme Marie-Hélène Aubert, tout en approuvant le principe d'une validation législative dans ce cas d'espèce, s'est étonnée que cette validation procède d'une initiative parlementaire alors que la réforme de la Coopération n'a pas fait l'objet d'un débat parlementaire approfondi.
M. Pierre Lequiller a estimé que la fusion entre le ministère des Affaires étrangères et celui de la Coopération était une bonne réforme mais que la consultation du Parlement aurait été souhaitable.
Le Président Jack Lang a déclaré que la validation législative était rare mais pas anormale. La procédure d'une proposition de loi se justifie par l'urgence.
M. Hervé de Charette a trouvé étrange que cela soit une proposition de loi qui valide des actes réglementaires alors que le Gouvernement pouvait déposer un projet de loi.
M. François Loncle a rappelé que les parlementaires avaient débattu de la réforme de la Cooopération à de nombreuses occasions. Le dépôt d'une proposition de loi permettait de régler rapidement le problème posé tout en respectant la Constitution.
Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté la proposition de loi (n° 1205).
Accord de protection des investissements avec la Tunisie
La Commission a examiné, sur le rapport de M. Etienne Pinte, le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République tunisienne sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un échange de lettres) (n° 918).
M. Etienne Pinte a exposé que l'accord entre la France et la Tunisie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements s'inspirait très largement du modèle-type élaboré par l'OCDE. Il consacre le principe d'un traitement juste et équitable des investissements réciproques et celui d'un traitement non moins favorable que celui accordé aux investisseurs nationaux ou à ceux de la nation la plus favorisée. La liberté des transferts est garantie, ainsi qu'une indemnisation juste et équitable en cas de dépossession. L'accord prévoit également la possibilité de recourir à un arbitrage international en cas de différend entre un investisseur et les autorités du pays hôte, ou entre les parties contractantes.
L'échange de lettres précise que les dispositions de l'accord ne s'appliquent qu'aux investissements existant au moment de son entrée en vigueur, ce qui exclut les investissements ayant existé, par exemple ceux ayant fait l'objet d'une expropriation. Il précise également que l'accord ne s'applique qu'aux investissements réalisés conformément à la législation nationale. Cette disposition a surtout pour conséquence de préserver la loi tunisienne qui interdit l'acquisition de terres agricoles par des étrangers.
Cet accord peut donc consolider des liens qui font de la Tunisie un partenaire économique important. Mais il a surtout pour caractéristique de contribuer à la solution de contentieux anciens.
Il s'agit du contentieux relatif aux biens immobiliers détenus en Tunisie par des ressortissants français. Ces ressortissants étaient soumis à une procédure longue - trois à cinq ans étaient parfois nécessaires - et complexe, en particulier à une autorisation préalable discrétionnaire, lorsqu'ils entreprenaient de vendre leurs biens. En outre, une fois l'opération réalisée, le transfert du produit de la vente se heurtait aux limitations tunisiennes en matière de sortie des devises. La question essentielle de la suppression de l'autorisation préalable de vente de biens, construits ou acquis avant 1956, a été définitivement réglée lors de la visite en France du Président tunisien. L'accord sur l'encouragement et la protection des investissements contribue au règlement de ce contentieux.
L'accord devrait aussi, mais dans une moindre mesure, faire avancer un deuxième contentieux relatif aux expropriations de terres agricoles. La Tunisie dispose, depuis 1964, d'une législation qui lui permet d'exproprier, sans indemnisation, des propriétaires de terres agricoles. L'accord ne contredit pas cette législation puisque son article 5, s'il proscrit les mesures d'expropriation ou de nationalisation dans leur principe, les admet pour cause d'utilité publique à condition que ces mesures ne soient pas discriminatoires. En revanche, l'article 5 prévoit une "indemnité prompte et adéquate" alors que les expropriations de terres agricoles n'ont jamais fait l'objet d'indemnisations.
Le Président Jack Lang a souhaité que le renforcement des liens entre la France et la Tunisie contribue à la démocratisation de ce dernier pays.
M. Hervé de Charette a estimé que cet accord était important car il contribuait à régler un contentieux ancien. Les familles françaises ayant quitté la Tunisie après l'indépendance étaient dans des conflits insolubles avec les locataires qui occupaient leurs biens. Ils ne pouvaient vendre facilement des biens qui avaient perdu les trois quarts de leur valeur. Cependant, l'application de cet accord supposera que soient réglées les éventuelles contestations de propriété.
M. Etienne Pinte a rappelé que deux accords conclus en 1987 et en 1989 ont abouti à un règlement partiel de ce contentieux. En effet, un tiers des propriétaires français ont bénéficié de ces accords qui définissaient dans quelles conditions ils pouvaient céder leurs biens.
Il a précisé que l'accord réglant le contentieux immobilier était en instance de ratification au Parlement tunisien.
Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 918).
Accord culturel et convention fiscale avec la Namibie
La Commission a examiné, sur le rapport de M. René Mangin, les projets de loi, adoptés par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République Française et le Gouvernement de la République de Namibie sur la coopération culturelle, scientifique et technique, et de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Namibie en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et la fortune (nos 785 et 921).
Le Rapporteur a tout d'abord procédé à une rapide présentation de ce jeune Etat qui tire son nom du désert du Namib qui signifierait pays où il n'y a rien ou encore terre de personne. La première appellation ne rend pas compte des immenses richesses, notamment minières, qui ont attiré par le passé bien des convoitises. La seconde est des plus pertinentes, puisque cet immense territoire compte une moyenne de 2 habitants au km2.
Grâce à sa forte implication dans un processus d'indépendance long et douloureux, la France bénéficie dans ce pays d'un capital de sympathie non négligeable.
L'accord de coopération culturelle est de facture classique. Quatre axes d'intervention sont privilégiés : satisfaction des besoins essentiels des populations défavorisées, appui au dispositif de santé, participation au développement économique et institutionnel et aide à la formation. Le centre culturel franco-namibien, mène une action particulièrement dynamique, notamment dans le domaine de la francophonie.
La convention fiscale est conforme, dans ses grandes lignes, au modèle OCDE. Elle comporte les aménagements habituellement retenus dans les conventions conclues par la France et quelques traits originaux qui prennent en compte certaines spécificités des deux législations. Ce dispositif fiscal s'appliquera aux 150 français établis en Namibie. La communauté namibienne en France compterait 18 membres.
Les relations économiques bilatérales sont encore modestes avec ce pays au potentiel de développement prometteur. Le dispositif conventionnel devrait être rapidement complété par un accord d'investissement, de nature à renforcer la présence économique française.
Suivant les conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté les projets de loi (nos 785 et 921).
La Commission a examiné, sur le rapport de M. Patrick Delnatte, le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant la ratification de la convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique des organisations internationales non gouvernementales (n° 320)
M. Patrick Delnatte a exposé que la convention sur la reconnaissance de la personnalité juridique des OING visait à régir les relations entre les Etats signataires et les OING étrangères opérant sur leur sol et comblait un vide juridique, constaté dès 1981 par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe. Cette Convention adoptée le 24 avril 1986 est entrée en vigueur le 1er janvier 1991 et a été signée par la France le 4 juillet 1996. Sept Etats appliquent ce texte (Autriche, Belgique, Grèce, Portugal, Royaume-Uni, Slovénie et Suisse) qui permet aux OING de conserver leur personnalité et leur capacité juridique sans formalité. Il suffit qu'elles aient une activité effective dans deux Etats dont l'un est membre du Conseil de l'Europe et qu'elles poursuivent "un but non lucratif d'utilité internationale".
Soucieux de ménager les prérogatives des Etats, les négociateurs ont entouré la reconnaissance juridique des OING de garanties. Le Gouvernement français déposera, comme le permet l'article 2-2 de la Convention, une déclaration interprétative précisant que les OING bénéficiant de la Convention ne pourront s'en prévaloir pour obtenir un intérêt à agir supérieur à celui des organisations françaises, et que le régime fiscal français leur sera applicable. Toute OING étrangère désireuse de bénéficier de libéralités, d'aller en justice ou de solliciter des subventions devra s'adresser à l'autorité publique compétente qui vérifiera son caractère d'utilité internationale.
Centrées sur l'aide humanitaire d'urgence, les OING françaises sont peu nombreuses. Elles agissent insuffisamment dans les domaines de l'économie et de l'environnement, ce qui pénalise parfois la France sur la scène internationale. Cette Convention devrait aider à leur développement. Conformément aux voeux du Conseil national de la vie associative, le Rapporteur a souhaité l'adoption de ce projet de loi qui après un long cheminement, donnera aux ONG françaises opérant à l'étranger, la protection juridique qui leur fait défaut.
M. Jack Lang a observé que cette convention n'engageait que les Etats membres du Conseil de l'Europe et que la question restait en suspens pour les autres. Evoquant le cinquantenaire de la déclaration universelle des droits de l'Homme, il s'est interrogé sur l'effet de la Convention dans les Etats non démocratiques membres du Conseil.
M. François Loncle a déploré que le Conseil de l'Europe ait accueilli des Etats qui ne respectent pas les droits de l'Homme.
M. Paul Dhaille a regretté lui aussi que malgré les partisans du refus d'accepter l'adhésion d'Etats non démocratiques au Conseil de l'Europe, la thèse inverse l'ait emporté. Le Secrétaire général de l'époque estimait que leur présence au sein de cette institution les encouragerait dans la voie de la démocratie, ce qui n'est pas le cas.
M. Jack Lang s'est associé à cette remarque.
Mme Marie-Hélène Aubert s'est étonnée de la longueur des délais de mise en oeuvre de la procédure de ratification, ce qui jette le doute sur la volonté d'appliquer et de faire respecter cette Convention.
M. Hervé de Charette a fait observer que les délais de signature comme de ratification, étaient souvent très longs. S'agissant de la Convention soumise à examen, deux difficultés expliquaient son lent cheminement : le souci du respect de l'ordre public par les OING étrangères et de la régularité, au regard du droit fiscal, des opérations de levée de fonds.
Le Rapporteur a indiqué que six années s'étaient écoulées entre l'entrée en vigueur de la Convention et le début de la mise en oeuvre de la ratification. Chaque Etat a élaboré une déclaration interprétative, ce qui a ralenti les procédures. La Convention va d'ailleurs être amendée par un Protocole additionnel reprenant la plupart de ces déclarations. Il a fait état des réticences du Ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie.
Suivant les conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 320).
La Commission a examiné, sur le rapport de M. Paul Dhaille, les projets de loi (n° 678 et 676) autorisant l'approbation de la Charte sociale européenne (révisée) (ensemble une annexe) et du protocole additionnel à la Charte sociale européenne prévoyant un système de réclamations collectives.
M. Paul Dhaille a exposé que le Conseil de l'Europe s'est doté dès 1961, avec la Charte sociale européenne, d'un remarquable instrument de justice sociale. Adoptée après plus de sept ans de travaux préparatoires, elle est le fruit d'une coopération étroite entre les gouvernements, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, les partenaires sociaux et l'organisation internationale du travail (OIT). Mais ce texte, élaboré dans les années cinquante, a rapidement montré ses limites, notamment par la lourdeur et le manque d'efficacité de ses mécanismes de contrôle. La nécessité de rénover ce texte de référence pour les pays européens s'est faite plus pressante après la chute du mur de Berlin et a abouti à la révision de la Charte de 1961.
La Charte sociale européenne révisée est un instrument autonome, appelé à se substituer progressivement à celui de 1961. Ouverte à la signature le 3 mars 1996 elle a été signée par quinze Etats et un seul pays l'a ratifiée très récemment : la Suède. Pour qu'elle entre en vigueur, trois Etats membres doivent la ratifier. Vecteur du modèle social européen, elle porte à 31 le nombre des principes essentiels protégés et va au-delà du travail de réglementation de l'OIT et sensiblement plus loin que la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs adoptée par le Conseil européen en décembre 1989. Le Traité d'Amsterdam se réfère expressément à la Charte révisée.
Outre le renforcement de la protection de la santé et du travail (allongement de la durée des congés) et la protection des femmes enceintes, des enfants et de certaines catégories de personnes, la Charte révisée introduit de nouveaux droits : protection spécifique des représentants des salariés, lutte contre les brimades et le harcèlement sexuel dans le travail et contre la pauvreté et l'exclusion, protection de l'égalité des droits. Parallèlement,, le Protocole additionnel soumis à ratification renforce le mécanisme de contrôle du respect des dispositions de la Charte en ouvrant aux partenaires sociaux (organisations représentatives internationales et nationales d'employeurs et de travailleurs, OING) la possibilité de déposer des réclamations collectives contre les Parties contractantes qui ne respecteraient pas les dispositions de la Charte.
La France ayant accepté toutes les dispositions de la Charte sociale révisée, elle devra pour se mettre en conformité avec ce texte réformer le code disciplinaire et pénal de la marine marchande, mettre fin au monopole syndical d'embauche dans le secteur du livre, revoir le calcul des retenues sur salaires des fonctionnaires qui exercent leur droit de grève et supprimer les différences existant entre les droits successoraux des enfants adultérins et légitimes.
Le Président Jack Lang s'est interrogé sur le faible nombre de signataires de la Charte sociale européenne révisée et s'est félicité de la référence à ce texte dans le Traité d'Amsterdam.
M. Paul Dhaille a énuméré les quinze signataires de la Charte (Belgique, Chypre, Danemark, Estonie, Finlande, France, Grèce, Italie, Lituanie, Luxembourg, Portugal, Roumanie, Slovénie, Suède et Royaume-Uni) en précisant que la Suède l'avait déjà ratifiée et que la France serait le deuxième pays à effectuer cette démarche.
Suivant les conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté les projets de loi (n° 678 et 676).
Convention fiscale avec la Russie
La Commission a examiné, sur le rapport de M. Pierre Brana, le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Fédération de Russie en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (ensemble un protocole) (n° 920).
M. Pierre Brana a exposé que la présente Convention se substituerait à une convention de 1985 dont la Russie a demandé la renégociation et qui devrait favoriser l'investissement français en Russie.
Inspirée du modèle OCDE, elle comporte l'énumération des impôts concernés et les règles permettant d'éliminer les doubles impositions. S'agissant des retenues à la source sur les intérêts, les dividendes et les redevances, la présente convention prévoit un dispositif plus favorable que le modèle OCDE, qui améliore le régime des investissements français. Elle maintient le taux de 0 % de la retenue à la source pour les redevances que prévoit la convention de 1985. Pour les intérêts, la retenue à la source est supprimée alors que la convention de 1985 prévoit une retenue de 10 %. Pour les dividendes, le taux de retenue prévue par la convention de 1985 est de 15 %. La présente convention prévoit un taux réduit de 5 %.
Cette baisse est le principal avantage que la France a obtenu à l'issue des négociations. En contrepartie, la France a accepté que la durée des chantiers, au-delà de laquelle les bénéfices sont taxables dans l'Etat d'activité soit réduite de 24 mois à 12 mois. Par ailleurs, la nouvelle convention supprime des régimes spécifiques à certaines catégories de personnes physiques - journalistes, étudiants, chercheurs, techniciens en mission - et les aligne sur le régime fiscal conventionnel classique.
Le Protocole annexé à la Convention comporte des dispositions originales qui ne relèvent pas, à proprement parler, de l'élimination des double impositions.
Il s'agit, en premier lieu, de la validation des dispositions des articles 209 b et 212 du code général des impôts français qui permettent à l'administration fiscale de contrecarrer l'évasion fiscale.
En second lieu, le point 4 du Protocole prévoit un dispositif particulièrement intéressant pour les entreprises françaises qui ont des activités en Russie. Ce dispositif permet en effet à ces entreprises d'échapper aux contraintes de la législation russe en matière de détermination des revenus ou des bénéfices imposables. Elles pourront en effet déduire les intérêts, les redevances, les salaires, traitements et cotisations sociales, mais également toutes autres dépenses dont elles supportent la charge aux fins de leurs activités industrielles ou commerciales. A titre d'exemple, les dépenses de publicité qui ne sont déductibles que dans une très faible mesure selon la législation russe, devraient être déductibles à 100 % selon ce protocole.
Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 920).
Informations relatives à la Commission
Ont été nommés, le mercredi 25 novembre 1998 :
- Mme Bernadette Isaac-Sibille, rapporteur pour la proposition de résolution de M. Jean-Jacques Guillet et Mme Bernadette Isaac-Sibille sur la proposition de décision du Conseil concernant la conclusion de l'accord de coopération scientifique et technique entre la Communauté européenne et l'Etat d'Israël (COM (98) 457 final - n° E 1147) (n° 1183) ;
- M. Marc Reymann, rapporteur pour le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant la ratification d'une convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif (n° 1193).
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