C990047 Compte rendu de la commission des affaires étrangères

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

COMPTE RENDU N° 47

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 14 juin 2000
(Séance de 14 heures)

Présidence de M. François Loncle, président

SOMMAIRE

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- Audition de M. Joschka Fischer, ministre allemand des Affaires étrangères

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Audition de M. Joschka Fischer

Le Président François Loncle a accueilli M. Joschka Fischer, le remerciant d'avoir répondu si rapidement à l'invitation de la Commission, invitation lancée quelques jours avant le discours prononcé le 12 mai à Berlin. Il a souligné que ce discours, empreint d'audace intellectuelle, d'engagement et de passion, était devenu le cadre de référence de tout grand débat européen. Le projet de « Fédération d'Etats nations » exposé par le Vice-Chancelier pose en effet la question : Quelle Europe voulons nous ? En effet, s'il faut réussir la Présidence française et mener à bien la réforme des institutions, rien n'empêche les responsables européens de travailler sur l'avenir de l'Union, et, pour cela, la relation franco-allemande doit se transformer en laboratoire d'imagination, d'anticipation et aussi de solutions.

Le Président François Loncle a soumis deux questions au Vice-Chancelier. Tout d'abord, comment remédier au sentiment d'éloignement ressenti par les citoyens à l'égard de l'Union, et ne faut-il pas clarifier les compétences entre les différents niveaux de responsabilité politique ? Ensuite, comment le Vice-Chancelier voit-il l'avenir de la Charte des droits fondamentaux en cours d'élaboration, et comment surmonter l'actuel blocage britannique ?

M. Joschka Fischer a remercié la Commission pour son invitation, qui lui fournit l'occasion d'avoir avec les députés français une discussion animée et fructueuse. C'est par la multiplication des échanges d'idées entre les responsables des deux pays, et particulièrement des deux Parlements, que l'on fera avancer les choses.

Le Sommet franco-allemand de Rambouillet a montré que le moteur franco-allemand fonctionne à nouveau de façon remarquable. La volonté, affirmée lors de ce sommet, d'élaborer des positions communes au sein de la Conférence intergouvernementale prépare la grande étape que constitue la Présidence française de l'Union. L'étape concrète suivante, considérable, sera la mise en _uvre des décisions prises au Sommet d'Helsinki ; mais il faudra voir plus loin et élaborer des perspectives d'avenir. Or, jusqu'à présent, on a l'impression que la politique européenne s'enlise dans une sorte d'aveuglement vis-à-vis de l'avenir et la faible participation aux élections européennes illustre ce phénomène. Dans la situation actuelle, il faut faire preuve de pragmatisme.

L'un des grands objectifs de l'Union est d'éviter que ne réapparaissent des incertitudes, des conflits, des crises. La fin de la guerre froide et la chute du mur de Berlin ont fait entrer l'Europe dans une nouvelle phase de son histoire, comme ce fut le cas pour l'Allemagne et la France après 1945. A présent, pour préserver la paix, on ne parie plus sur l'équilibre des forces en Europe, mais sur l'intégration, fondée sur la convergence d'intérêts. La leçon que l'on peut tirer du conflit yougoslave est que l'on ne peut plus limiter l'Europe à sa partie occidentale. La question de l'adhésion de nouveaux pays membres s'est posée à la fin de la guerre froide et il s'agit à présent de savoir comment l'Europe élargie devra fonctionner. De la réponse, positive ou négative, à cette question fondamentale dépendra l'avenir de tous nos pays européens.

L'Europe est de plus en plus complexe, de moins en moins transparente : c'est l'impression qui prédomine partout ; et les citoyens se demandent quel est le besoin de ces textes, résultant de compromis signés au niveau européen, qui ne semblent pas répondre à de réels problèmes ; en France on s'interroge par exemple sur l'utilité d'une directive sur le chocolat. L'on se demande aussi si cette Europe est encore démocratique ; or, sans légitimité démocratique, les institutions ne pourront pas fonctionner comme elles le doivent. Cette légitimité est indirecte et manque de transparence et ce phénomène va s'accroître avec l'élargissement, et c'est pourquoi l'on a besoin de redémarrer sur de nouvelles bases. Ce système ressemble au système ptoléméen, devenu compliqué à l'extrême, car pour le préserver, l'on a eu besoin d'y ajouter progressivement de nouveaux cercles, cycles, épicycles, etc. De la même façon, la grande méthode développée par Jean Monnet, que nous appliquons encore aujourd'hui, risque maintenant de produire plus de difficultés que de solutions. On doit réfléchir à une autre approche, basée sur la finalité de l'Europe et trouver d'autres solutions. Ainsi, par exemple, tous ceux qui ont participé au Conseil européen savent qu'il ne fonctionnera pas à trente pays.

Si l'Europe reste une confédération d'Etats indépendants, il n'est pas possible d'imaginer la mise en place d'un vrai Parlement et d'un vrai Gouvernement européens. Pourtant il est indispensable de doter l'Europe d'institutions démocratiques et représentatives et d'un pouvoir exécutif réel.

A la différence des Etats-Unis, l'Europe n'est pas un terrain historique vierge : la place des Etats-nations y restera centrale car la richesse de l'Europe est liée à sa diversité, de langues, de cultures... La finalité de l'intégration européenne est de déléguer une partie de la souveraineté au niveau européen, mais le reste devra rester de la compétence des Etats-nations. Par exemple, la police devra rester de la compétence des Etats, mais une action au niveau européen dans ce domaine est aussi nécessaire. Régler ce problème du partage des compétences est indispensable pour assurer la cohésion institutionnelle ; cela ne peut passer que par la rédaction d'une Constitution européenne.

Concernant les propos de M. Chevènement, M. Joschka Fischer a souligné que les Allemands se sentaient très à l'aise dans leurs relations avec la France et leur conception de l'Etat-nation. L'idée qu'ils auraient peur d'eux-mêmes est dépassée. Ainsi, les Etats-nations doivent survivre, il faut donc que leurs représentants aient toute leur place dans les institutions européennes : le Parlement européen n'est pas une enceinte suffisante, les parlementaires nationaux représentent mieux l'ancrage dans le local, ils doivent participer au processus de décision européen, d'où la proposition du double mandat.

Une crise grave est inévitable en l'absence d'un approfondissement de l'intégration, et pourtant il ne faut pas non plus retarder l'élargissement. Ainsi, si un renforcement de l'intégration ne peut pas se faire dans le cadre des traités, il faut faire preuve d'imagination pour renforcer la coopération entre ceux qui veulent avancer, qui constituerait une avant-garde ouverte, à l'inverse d'un noyau dur qui serait fermé. Il serait d'ailleurs préférable qu'une majorité d'Etats souhaitent appartenir à l'avant-garde. Une telle vision, à la fois visionnaire et pragmatique, va s'imposer de plus en plus, comme l'ont montré les propos d'Hubert Védrine. Les Parlements de France et d'Allemagne ont également un rôle important à jouer pour ancrer cette vision.

Sur la Charte des droits fondamentaux, il y a encore beaucoup de travail à faire. Cette Charte devra regrouper en priorité ce qui est essentiel ; il faut s'en tenir à une déclaration des droits de l'Homme, c'est-à-dire un document relativement bref.

M. François Léotard a observé que de nombreux parlementaires avaient trouvé le "discours de Berlin" particulièrement passionnant et regretté certaines des expressions françaises qui ont pu blesser.

Rappelant combien il est difficile pour le département des opérations de maintien de la paix de trouver des forces pour résoudre certains conflits, il a souhaité savoir si l'Allemagne accepterait, avec la France et d'autres pays européens, d'envoyer des troupes au Sud-Liban. Une telle opération aurait un caractère symbolique important dans cet endroit du monde.

M. François Guillaume a estimé que la proposition de création d'une constitution européenne répartissant les compétences entre Etat-nation et fédération était une bonne idée, car la notion de subsidiarité est mal définie. Il a voulu savoir quelle serait la répartition des compétences entre Etat-nation et fédération. Approuvant l'option de M. Joschka Fischer pour le bicaméralisme, il a relevé que l'on ne définissait pas clairement quel serait le mode de désignation des membres des assemblées, ni les attributions et les responsabilités d'un Président de la Fédération européenne. Songe-t-on au système de désignation du chancelier allemand ? Il a demandé quelles étaient les différences entre les propositions formulées par le Vice-Chancelier et celles contenues dans le rapport Lamers-Schaüble. Est-ce une simple question de vocabulaire ?

Mme Anne-Marie Idrac a constaté que l'on percevait bien qu'à court terme, il s'agissait de réussir la réunion de la CIG et à long terme, l'Union politique. Entre les deux, le chemin est difficile. Pour franchir le pas, elle a suggéré soit de provoquer une autre CIG dès la fin de la précédente, soit de créer un comité des sages, comme le suggère le rapport de M. Jean-Louis Bianco, ou encore de prolonger la Convention en cours sur la Charte européenne, en en changeant l'objet, car cette Convention réunit, ce qui est nouveau, des parlementaires européens, des parlementaires nationaux et des représentants des gouvernements.

M. Pierre Brana a demandé comment serait déterminée la composition de l'avant-garde dès lors que se déclareraient beaucoup de candidats. Il a souhaité également savoir si M. Joschka Fischer était favorable à la création d'un parquet européen.

M. Pierre Lellouche s'est déclaré en accord avec le diagnostic de M. Joschka Fischer, selon lequel l'élargissement à 30 membres constitue un véritable tournant pour la construction européenne, qui nécessite de changer d'approche. Il est préférable de se mettre d'accord sur un nouveau contrat plutôt que de subir un grignotage permanent de souveraineté. Quels que soient les v_ux de succès pour l'actuelle CIG, l'expérience des négociations précédentes fait douter de ses chances de conclure à Nice. Il serait utile de réfléchir dès aujourd'hui à un moyen de surmonter un éventuel échec. Une solution consisterait à mettre tout de suite en place un groupe de travail franco-allemand qui traiterait des grandes questions : composition de l'avant-garde, partage des compétences entre l'Union et les Etats...

Mme Marie-Hélène Aubert a félicité son "cher Joschka" pour ses initiatives de relance de la construction européenne. La question demeure toutefois des moyens de construire une majorité en faveur de l'approfondissement de l'Union qui transcende les frontières politiques habituelles et qui soit détachée des majorités favorables à un modèle d'économie libérale. Ce qui importe pour les citoyens, c'est ce que l'Europe est capable de leur apporter, notamment en termes de lutte contre le chômage.

M. Jacques Myard a tenu à souligner qu'en France, de manière habituelle, l'Allemagne est considérée comme adulte. Il a rappelé que l'Europe s'était construite dans un esprit de système qui aujourd'hui est en train d'éclater. La mondialisation a fait disparaître par exemple l'identité commerciale de l'Europe. Il est heureux de poser publiquement aujourd'hui les termes d'une refondation, même s'il importe de peser les mots : le terme de constitution est sans doute provocateur, celui de pacte serait sans doute préférable.

M. Paul Dhaille, constatant que l'élargissement pouvait bloquer l'approfondissement de la construction européenne, a souhaité un acte politique majeur de relance. Il a évoqué le cas autrichien qui lui semble un problème grave illustrant les mauvais fonctionnements de l'Union européenne, incapable de justifier sa condamnation de l'incorporation de l'extrême-droite dans le gouvernement de Vienne. Ce cas illustre l'urgence de définir les valeurs sur lesquelles est construite l'Europe.

M. Joschka Fischer a apporté les réponses suivantes.

La décision d'intervenir au Kosovo a été difficile à prendre. Actuellement, l'Allemagne réforme ses forces armées et débat de leur avenir ; aussi, après l'appui logistique que ses troupes apportent aux opérations de maintien de la paix au Timor oriental, doit-elle être prudente. Il lui est difficile de trop demander à son opinion publique et au Parlement, car, en raison des événements tragiques de son histoire, sa tradition est différente. Ce n'est pas une période appropriée pour envisager d'envoyer des troupes allemandes au Sud-Liban, mais il est positif que d'autres pays membres aient une autre approche. L'action menée par les Européens au Kosovo est utile, comme tout ce que l'Union européenne fait en commun en matière de défense et de sécurité commune.

Le mot "fédération" se comprend différemment en français et en allemand. Fédération d'Etats-nations et fédération sont des concepts différents. Une fédération d'Etats-nations se manifeste par des éléments fédéraux, comme l'euro. Aujourd'hui, pour l'euro, les onze agissent comme au sein d'une fédération. Une partie de la souveraineté nationale a été transmise à une institution européenne, la Banque centrale européenne. Dans le cadre de Schengen, on a opéré de la même manière : on s'est fédéré en tant qu'Etats-nations. Quant aux compétences des Etats-nations, ils doivent participer aux décisions prises au sein de l'Union européenne. Comment cette participation doit-elle s'opérer ? Par le biais des parlements, par celui des gouvernements ... S'agissant de l'euro, la question de la participation n'a pas été résolue pour les décisions politiques. C'est pourquoi il faut avancer pas à pas vers des délégations de souveraineté au niveau européen. Nombre de problèmes traités au niveau du Parlement européen : chocolat, etc., devraient l'être à l'échelon national. La législation européenne devrait s'attacher à élaborer un cadre général avec des systèmes différents. Ainsi, pour la sécurité sociale, il y a des règles différentes dans chaque pays ; pourquoi en changer ? Il conviendra de s'orienter vers une législation-cadre européenne.

Quand on évoque la subsidiarité, question cruciale, il faut considérer que, selon l'expression allemande, "l'Eglise est au centre du village", c'est-à-dire que tout ce qui peut être résolu au plan local doit l'être. Telle est la notion de subsidiarité. Ce système n'est pas nouveau en Allemagne, qui est un Etat fédéral, mais il ne s'agit pas pour autant de reprendre cette structure dans une future fédération européenne. La subsidiarité est au c_ur du débat européen sur les institutions. Pour le législatif, le système bicaméral suppose une chambre, qui pourrait être élue selon le système actuel ou un autre, et une seconde chambre, représentant soit les gouvernements régionaux comme en Allemagne, soit, selon le modèle américain, chaque Etat membre envoyant un représentant. Le principe du chancelier fédéral n'est pas souhaitable au niveau européen. Mais, si on arrive à une fédération, se posera le problème de l'élection du Président de la Fédération et de la représentation directe qui politisera la question de l'Europe. Selon M. Joschka Fischer, plusieurs possibilités existent, qui font toutes partie des débats en cours. M. Jean-Pierre Chevènement a mal interprété certaines de ses propositions, car M. Joschka Fischer estime essentiel que l'Etat-nation survive pour garantir la finalité de l'Europe.

Contrairement à MM. Lamers et Schaüble, dont le rapport doit être lu dans le contexte de l'époque, il s'est déclaré favorable à une avant-garde ouverte. Il était absurde d'exclure l'Italie en raison de l'euro ; on ne peut réduire ce type de débat à des questions conjoncturelles.

La chute du mur de Berlin a rendu nécessaire la refondation politique de l'Union européenne. L'élargissement de l'Union à 30 membres n'est pas seulement un élément quantitatif mais traduit une nouvelle réalité à laquelle on se doit de réagir avec un esprit pionnier, comme en 1945. La décision d'Helsinki est une décision historique qui correspond à une nécessité. Jacques Delors et Hubert Védrine ont excellemment posé le débat. Pourquoi ne pas commencer de réfléchir à une nouvelle conférence intergouvernementale, même si la présente n'est pas encore achevée ? Le besoin existe d'une réflexion nouvelle. L'élaboration de la Charte des droits fondamentaux est une occasion de faire surgir des idées neuves. Mais actuellement, il est urgent de concentrer les efforts sur l'actuelle CIG et de la conclure à Nice.

L'avant-garde de l'Union européenne comprendra les pays qui veulent y participer sans aucune exclusive, et il est préférable que cette avant-garde puisse agir dans le cadre des traités plutôt qu'en dehors, ce qui aura lieu si l'on se heurte à des obstacles. Elle devra développer un contenu mais aussi s'intéresser à l'ancrage des procédures et à leur mise en _uvre.

M. Joschka Fischer ne s'est pas prononcé sur la nécessité de créer un Parquet européen : il a constaté qu'une coopération policière plus approfondie était nécessaire, et donc que les droits fondamentaux des citoyens devaient être protégés. Il a rappelé que différents modèles de renforcement de la coopération entre les polices des Etats membres étaient à l'étude de façon bilatérale. Il a surtout évoqué l'indispensable harmonisation de certains éléments de droit pénal, de droit civil. Il a souligné le besoin, pour le monde économique, d'un statut de société anonyme européenne, bloqué par certains Etats membres depuis longtemps.

Il a estimé que la question des périodes de chasse était purement française et qu'il refuserait absolument de s'en mêler, et la solution, s'il en existe une, devait être française.

Il a souligné qu'entre Amsterdam et aujourd'hui, il existait deux différences de fond : le Conseil d'Helsinki, tournant important de la politique européenne, et l'entrée en vigueur de l'Euro, les Chefs d'Etat et de Gouvernement sachant que leurs décisions ont des conséquences sur le cours de l'Euro. Si à Amsterdam, on avait assisté à une sorte de concours entre les responsables européens qui se prononçaient tous sur l'entrée prochaine de tel ou tel pays dans l'Union, lançant des dates peu réalistes, on sait à présent qu'au début janvier 2001, l'Union devra être capable de s'élargir, ce qui l'oblige à résoudre les trois questions dites du « reliquat d'Amsterdam » et celle des coopérations renforcées. Parallèlement, il convient de mener dès maintenant le débat sur l'avenir de l'Europe.

Dans l'immédiat, il faut se concentrer sur les quatre questions à régler dans le cadre de la CIG, mais cela n'empêche pas d'engager immédiatement le débat sur l'avenir de l'Europe, mission qui appartient notamment aux parlementaires, lesquels sont tout à fait libres de prendre des initiatives.

Régler le problème institutionnel est également nécessaire afin de combler le fossé entre l'Europe et les citoyens. Ils ne se sentent en effet pas concernés par les institutions européennes, ce qui explique que nombre d'entre eux ne votent pas aux élections au Parlement européen : ils n'en perçoivent pas les enjeux de la même façon que pour les élections législatives. Cependant, l'Europe a déjà fait des progrès dans la bonne direction, elle est maintenant plus citoyenne, plus écologique...

M. Joschka Fischer a ensuite évoqué les craintes françaises, et parfois allemandes, relatives à l'élargissement à l'Est. L'expérience de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal en 1986 a montré que le nombre d'immigrés espagnols et portugais a diminué depuis. Des études de la Commission européenne ont conclu que ce phénomène s'appliquerait de la même façon en Europe de l'Est. En fait les gens ne partent de chez eux que quand ils y sont vraiment contraints.

La construction européenne a été positive dans maints domaines comme l'emploi, le rapprochement des peuples et la démocratie. Le Vice-Chancelier a évoqué son premier voyage en France en 1964, qu'il a vécu comme une véritable aventure, ce qui ne serait plus le cas aujourd'hui. Il est inimaginable que la Grèce ou le Portugal connaissent à nouveau une période de dictature, en raison de leur appartenance à l'Union européenne. Il ne pourra y avoir de réflexion sur l'immigration qu'à l'échelle européenne.

La démocratisation des institutions de l'Union européenne demeure le problème majeur. On sait depuis "Les mots et les choses" de Michel Foucault que certains mots sont dangereux, mais il ne faut pas pour autant en faire des tabous. Le terme de constitution ne doit pas l'être. Monnet et Schuman voulaient l'intégration européenne pour rendre impossibles les conflits. L'Union économique s'est faite pour éviter que les décisions ne se prennent ailleurs. Pour que l'Allemagne puisse continuer à influer sur sa politique monétaire, il fallait faire l'euro. L'Europe devrait permettre également de préserver une approche sociale des questions économiques et le maintien des solidarités.

M. Joschka Fischer a conclu en remerciant M. François Loncle d'avoir pris l'initiative de ce débat qui nous permet de progresser. Il a estimé nécessaire que les parlementaires suscitent une initiative.

M. François Loncle a remercié chaleureusement le Vice-Chancelier de sa venue et de la qualité de ses propos, prolongeant un débat salutaire et indispensable qu'il appartient à tous de mener à bien.

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· Union européenne