Comptes rendus de la commission de la défense nationale et des forces armées : Mardi 10 octobre 2000 (Séance de 16 heures 15)

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 4

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 10 octobre 2000
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Paul Quilès, Président

SOMMAIRE

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- Audition de M. Pierre Steinmetz, Directeur général de la Gendarmerie nationale, sur le projet de budget pour 2001	2

La Commission a entendu M. Pierre Steinmetz, Directeur général de la Gendarmerie nationale, sur le projet de budget pour 2001.

Le Président Paul Quilès a tout d'abord observé que les crédits de rémunérations et de charges sociales de la Gendarmerie augmentaient de 2,3 %, ce qui permettait l'inscription de 1 000 emplois supplémentaires de sous-officiers, conformément aux décisions annoncées en février dernier devant le Conseil de la fonction militaire de la Gendarmerie. Il a également noté l'accroissement de 20 % des crédits destinés au fonctionnement des formations et la stabilisation des crédits d'équipement à 2,2 milliards de francs, pour les autorisations de programme comme pour les crédits de paiement. Puis il a demandé au Directeur général de la Gendarmerie nationale de commenter ces évolutions dont il a pour sa part estimé qu'elles étaient de nature à améliorer les conditions dans lesquelles la Gendarmerie accomplissait ses missions.

M. Pierre Steinmetz a tout d'abord indiqué que les crédits de la Gendarmerie s'élevaient à 23 776 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2001, soulignant que leur augmentation de 2,6 % par rapport au budget voté pour 2000 permettait de respecter les objectifs fixés par la loi de programmation militaire. Il a précisé que cette augmentation résultait de la priorité accordée par le Gouvernement aux questions de sécurité intérieure et traduisait l'effort spécifique consenti en faveur de la Gendarmerie, dont la zone de responsabilité reçoit plus de 90 % de la croissance de la population avec l'alourdissement des charges de sécurité publique qui en découle.

Présentant l'évolution des moyens attribués à la Gendarmerie dans le projet de budget pour 2001, M. Pierre Steinmetz a indiqué que son effectif total serait de 97 103 personnels militaires et civils, ce qui représentait une augmentation de 580 postes budgétaires. Cette évolution résulte en partie de la mise en _uvre de la loi de programmation militaire mais elle correspond aussi à un renforcement sensible des effectifs au-delà des objectifs de la loi du fait, notamment, de la création d'emplois de sous-officiers de Gendarmerie en sus de la programmation. L'augmentation des effectifs professionnels résulte principalement de la poursuite de la montée en puissance du corps des officiers (233 emplois supplémentaires dont 13 du corps technique et administratif de la Gendarmerie) et du renforcement des emplois de soutien (309 emplois supplémentaires pour le corps de soutien technique et administratif de la Gendarmerie et 63 emplois supplémentaires pour les personnels civils). Pour les sous-officiers de Gendarmerie, l'augmentation est de 161 emplois. Elle résulte de la réduction prévue en programmation (889 emplois) et de la création de 1 050 emplois en sus de la programmation. Par ailleurs, 3 752 emplois de volontaires sont affectés à la Gendarmerie.

Ce renforcement des effectifs de la Gendarmerie est accompagné de mesures catégorielles en faveur des cadres qui ont en charge la mise en _uvre des réformes. A ce titre, le plan de requalification des emplois de sous-officiers est poursuivi pour 233 emplois, le contingent des primes de qualification des sous-officiers est augmenté de 1 500 primes et le contingent de primes de qualification des officiers brevetés est augmenté de 62 primes. De plus, en reconnaissance des conditions de travail particulièrement difficiles dans les zones périurbaines, 5 000 points supplémentaires de nouvelle bonification indiciaire pourront être attribués. Au total, 30 millions de francs sont consacrés à l'ensemble de ces mesures.

Enfin, les crédits de la Gendarmerie consacrés aux personnels de réserve augmentent de 58 % pour s'établir à environ 80 millions de francs. Cette évolution reflète la part prise par la Gendarmerie au sein de l'ensemble des réserves dont elle constituera la moitié des effectifs en 2002. Elle traduit également l'importance pour la Gendarmerie des réserves qui lui apportent un élément de souplesse indispensable.

Le Directeur général de la Gendarmerie nationale a indiqué ensuite qu'avec un montant global de 21,5 milliards de francs, les crédits du titre III augmentaient de 3,1 % par rapport au budget voté de 2000. Cette dotation permettra aux formations de disposer des moyens nécessaires pour remplir leurs missions de sécurité générale, tout en améliorant le financement de certaines mesures décidées par le Conseil de sécurité intérieure. M. Pierre Steinmetz a insisté sur l'augmentation de 347 millions de francs des crédits consacrés à l'activité et au fonctionnement courant des formations, faisant ressortir leurs conséquences sur l'amélioration de la capacité opérationnelle de la Gendarmerie. Il a estimé qu'avec cette progression, les crédits de fonctionnement de la Gendarmerie étaient plus que remis à niveau. Il a indiqué que la capacité opérationnelle des brigades était en particulier renforcée par un abondement de 162,5 millions de francs en vue d'améliorer l'entretien des locaux, des véhicules et du parc bureautique, tout en autorisant des déplacements plus importants des personnels. Une dotation de 88 millions de francs est également destinée à actualiser les crédits de carburants. En outre, 20,5 millions de francs permettent de faire face aux surcoûts de fonctionnement induits, pour les unités concernées, par le déploiement de la Gendarmerie en zone périurbaine décidé par le Conseil de sécurité intérieure en 1999.

M. Pierre Steinmetz a estimé par ailleurs que le niveau de dotation des crédits d'équipement était satisfaisant, les autorisations de programme augmentant de 1,02 % par rapport au budget de 2000 pour s'établir à 2,23 milliards de francs. Il a ajouté que les crédits de paiement, qui s'élevaient également à 2,23 milliards de francs, permettraient à la Gendarmerie d'effectuer les paiements prévus malgré une diminution de 2,21 %. Il a noté, par ailleurs, que la fin de l'installation du programme Rubis permettait au budget d'équipement de retrouver une plus grande souplesse. Les crédits d'équipement inscrits au projet de budget permettront d'acquérir les matériels destinés au service quotidien des unités (véhicules, gilets pare-balles à port discret), d'assurer le renouvellement des matériels informatiques et de fournir un effort significatif en matière de mobilier de bureau et de matériel de couchage. En matière d'infrastructure, 787 unités logements seront mises en chantier sur les crédits du titre V. Pour sa part, le titre VI permettra de subventionner la construction de 680 unités logements par les collectivités locales, soit le double des années précédentes. S'agissant des difficultés de paiement des loyers de la Gendarmerie dont la presse s'est fait l'écho, M. Pierre Steinmetz a reconnu que ces retards avaient pris une importance excessive du fait notamment des redéploiements d'unités. Il a précisé que les besoins de financement apparus résultaient également des recrutements complémentaires décidés au mois de janvier 2000 et de transformations d'emplois de sous-officiers. Il a indiqué à ce propos qu'à la suite d'un rapport établi par le contrôleur général Sandras à la demande du Ministre de la Défense, il est envisagé d'abonder substantiellement les crédits destinés aux loyers dans la prochaine loi de finances rectificative.

Le Directeur général de la Gendarmerie nationale a alors souligné que le projet de budget permettait à la Gendarmerie de poursuivre les efforts entrepris pour accroître son efficacité et s'adapter à l'évolution de ses conditions d'activité. En application des décisions du Conseil de la sécurité intérieure, la Gendarmerie opère un redéploiement de ses effectifs en vue de renforcer les unités périurbaines sensibles, qui connaissent un alourdissement notable de leur charge de travail. A cette fin, elle affecte dans les unités concernées des sous-officiers dont les emplois proviennent des brigades territoriales à charges moindres, dans lesquelles les militaires prélevés sont remplacés, en général nombre pour nombre, par des gendarmes adjoints, ou ont pu être libérés à la suite d'une réorganisation du dispositif territorial ou du redimensionnement de certaines des unités. Ces redéploiements sont facilités, notamment au sein d'une même légion, par la déconcentration de l'élaboration des tableaux des effectifs autorisés qui donne au commandant de légion la possibilité de procéder, sous plafond de ses effectifs, à des rééquilibrages entre unités. Ainsi, suite aux mesures décidées par le Conseil de sécurité intérieure en 1999, qui prévoyaient un redéploiement annuel de 700 gendarmes pendant trois ans, ce sont 788 gendarmes qui ont été affectés dans les unités périurbaines des 28 départements prioritaires et sensibles. En 2000, 667 gendarmes supplémentaires ont été d'ores et déjà transférés vers ces mêmes départements, ce qui augure bien d'un achèvement du plan de redéploiement en 2001. Par ailleurs, les postes de gendarmes supplémentaires accordés à la Gendarmerie permettent, outre le renforcement des départements à fort déficit en effectifs de consolider les moyens des centres opérationnels de la Gendarmerie (COG) et de créer de nouveaux pelotons de sécurité et d'intervention de la Gendarmerie (PSIG) : en 2000, les effectifs des COG ont été augmentés de 130 emplois de gendarme et 60 PSIG auront été créés en 2000, les critères de choix retenus pour ces créations concernant principalement le taux de délinquance de voie publique des compagnies concernées et l'appartenance aux départements prioritaires, sensibles ou à fort déficit. 2001 verra la poursuite de ces opérations avec notamment la création de 20 nouveaux PSIG, le renforcement des brigades et l'augmentation des effectifs des COG.

M. Pierre Steinmetz a rappelé par ailleurs qu'à la suite d'une réorganisation de juin 1999, le dispositif territorial de la Gendarmerie départementale dans les départements de la petite couronne parisienne, où les missions de sécurité et de paix publiques relèvent de la police nationale, avait été calqué sur l'articulation en districts de cette dernière. Il a également précisé que toute dissolution de brigade territoriale était soumise à un examen au cas par cas, sous l'égide du préfet et en étroite concertation avec les élus concernés et souligné que le principe général du maintien d'une brigade par canton avait été réaffirmé. Il a estimé que ces déplacements d'effectifs, réalisés en tenant le plus grand compte des souhaits des militaires concernés, témoignaient de la volonté de la Gendarmerie d'assurer un emploi optimal de ses moyens, tout en veillant à ce que les corrections apportées au dispositif territorial pour tenir compte des évolutions sociales, ne remettent pas en cause l'une de ses caractéristiques principales, à savoir la couverture du territoire national et son maillage par les brigades.

Le Directeur général de la Gendarmerie nationale a enfin insisté sur le fait que l'effort particulier consenti en faveur de la Gendarmerie ne se limitait pas à une attribution de moyens supplémentaires mais annonçait également une évolution sensible de l'esprit dans lequel le travail des unités doit être organisé. Il a précisé que son objectif était d'adapter de manière plus précise les conditions d'exécution du service aux réalités locales et qu'il convenait pour ce faire de mieux tirer parti du caractère très déconcentré de la Gendarmerie. Il a cité à cet égard l'exemple des modalités d'ouverture des locaux et des horaires de renvois d'appel vers les centres opérationnels (COG), en soulignant que les attentes du public différaient grandement selon qu'il s'agissait de brigades rurales ou périurbaines, et également selon les périodes, en raison notamment des migrations saisonnières. Il a jugé par conséquent naturel que les échelons locaux aient la liberté de fixer le détail des modalités de réalisation des objectifs fixés, dans le respect des directives générales données par l'administration centrale. De même, selon la configuration géographique, le type de population ou le type d'unité concernés, l'organisation de la Gendarmerie doit être adaptée aux demandes de la population de manière, par exemple, à rendre plus efficaces les patrouilles, notamment de nuit, tout en assurant la présence en brigade. Le Directeur général de la Gendarmerie nationale a précisé que cette plus grande déconcentration s'effectuait dans un esprit de large concertation, au plan interne, d'abord, dans la mesure où les choix étaient opérés par le commandant de groupement sur proposition du commandant de compagnie à l'issue d'une concertation locale. Mais l'adaptation du service à la demande locale de sécurité suppose que la concertation s'effectue également avec les élus pour mieux prendre en compte les besoins et les v_ux du public.

Le Président Paul Quilès a d'abord souhaité savoir quel bilan, qualitatif et quantitatif, pouvait être tiré de l'expérience des gendarmes adjoints, et de leur intégration dans les unités de la Gendarmerie.

Puis, il a interrogé le Directeur général de la Gendarmerie sur la question du contrôle au sein de cette arme, à la lumière du rapport Barbeau.

Enfin, il a souhaité connaître l'appréciation qu'il portait sur les conditions de la présence de la Gendarmerie au Kosovo, et sur les modalités de sa coopération avec l'armée de Terre pour les missions de maintien de l'ordre et de contrôle des foules dans la province.

S'agissant du recrutement des gendarmes adjoints, M. Georges Lemoine s'est demandé si les objectifs initiaux (11 000 en 2001 et plus de 16 000 en 2002) pourraient être tenus. Soulignant la nécessité d'un retour en formation de ces personnels après 1 ou 2 ans en brigade, il a exprimé sa crainte d'une insuffisance des capacités d'accueil dans les écoles.

Puis, il a demandé au Directeur général de la Gendarmerie s'il pouvait présenter un premier bilan de l'application des mesures annoncées au début de l'année et de leur impact sur la situation et le moral des personnels.

Faisant état de difficultés rencontrées par le GIGN pour moderniser certains de ses matériels, en raison notamment de lourdeurs de procédure dans la passation des marchés, il a interrogé le Directeur général de la Gendarmerie sur les remèdes qui pouvaient être apportés à cette situation.

Enfin, observant que les gendarmes adjoints arrivant en brigade vivent souvent en couple, il a souhaité savoir quelles mesures étaient prises pour assurer leur logement.

M. Robert Poujade s'est demandé si des difficultés de recrutement de gendarmes adjoints n'allaient pas apparaître dans les prochaines années, les prévisions actuelles d'effectifs lui semblant trop élevées.

Il a également craint qu'un déficit de volontaires oblige à remettre en cause le nombre ou la composition des PSIG.

Il a par ailleurs demandé au Directeur général de la Gendarmerie si un nouveau projet de redéploiement des forces de sécurité intérieure entre la Gendarmerie et la Police nationale était à l'étude.

Il s'est en outre interrogé sur la meilleure façon de réaliser l'amalgame, au sein des unités, entre les personnels issus de l'arme et ceux venant de l'extérieur.

Evoquant les projets de sédentarisation des unités mobiles, il a souhaité connaître où ils en étaient. Puis il a interrogé le Directeur général de la Gendarmerie sur la modernisation des véhicules blindés de la Gendarmerie mobile.

Après avoir estimé nécessaire un renforcement de la présence des gendarmes sur les grands axes routiers, il a demandé à M. Pierre Steinmetz quel jugement il portait sur le moral des personnels.

Il a enfin estimé que les crédits de la Gendarmerie dans le projet de loi de finances pour 2001 représentaient un rattrapage manifeste des retards accumulés au cours des 4 dernières années.

Se faisant l'écho d'incompréhensions des personnels à l'égard des règles de mobilité qui leur étaient imposées, M. Charles Cova s'est demandé s'il fallait les réformer ou même les supprimer.

Il a ensuite interrogé le Directeur général de la Gendarmerie sur des commandes anciennes de véhicules pour la Guyane qui n'ont pas encore été livrées.

Enfin, soulignant la différence de traitement entre les maréchaux des logis-chefs partis à la retraite avant 1986 et ceux qui l'ont été après cette date, il a demandé s'il était possible de remédier à cette situation qu'il a jugée inéquitable.

M. Guy-Michel Chauveau, rappelant la décision de l'Union européenne de constituer une force projetable de police de 5 000 hommes, en vue de la gestion civile des crises, a interrogé M. Pierre Steinmetz sur la contribution de la Gendarmerie a cette force. Puis, il lui a demandé son avis sur la disponibilité des gendarmes pour des missions de police judiciaire.

M. Aloyse Warhouver, comparant les situations des personnels de la Gendarmerie et de la Police nationale, s'est demandé s'il ne fallait pas fixer une limite au temps de travail des gendarmes et leur donner la possibilité de s'organiser en associations syndicales.

Après avoir jugé que l'expérience des PSIG donnait de bons résultats, M. André Vauchez a interrogé le Directeur général de la Gendarmerie sur les enseignements à tirer de la participation de gendarmes aux missions de sécurité publique dans certains quartiers sensibles. Il lui a demandé en particulier dans quelle mesure la Gendarmerie s'associait aux contrats locaux de sécurité. Il s'est enfin inquiété de la durée du travail des gendarmes.

Le Directeur général de la Gendarmerie nationale a apporté les éléments de réponse suivants :

- la Gendarmerie compte 7 403 gendarmes adjoints en 2000, les 11 029 postes budgétaires prévus en 2001 devraient être honorés, et l'objectif de 16 000 gendarmes adjoints volontaires atteint. Il y a 2,5 candidats par poste ouvert, ce qui permet une sélection suffisante. Le taux de renouvellement des contrats est de 65 %, ce qui signifie que pour les deux tiers des engagements, la situation convient tant au gendarme qu'à sa hiérarchie. Quant à la qualité des gendarmes adjoints, les enquêtes faites indiquent que si l'appréhension est réelle, les cas où les commandants de brigade ne sont pas satisfaits de ce personnel sont rares. La formation est essentielle pour permettre aux gendarmes adjoints de jouer pleinement leur rôle. La formation initiale est à présent de 4 mois et demi et, à partir de 2002, un nouveau cycle de formation sera mis en place pour les gendarmes ayant renouvelé leur contrat, après un an ;

- la diminution des crédits consacrés aux loyers dans le projet de budget correspond à des transformations d'emplois d'officiers et de sous-officiers de Gendarmerie en emplois des corps administratifs, techniques et de soutien. L'évolution des besoins et en particulier le recrutement de gendarmes adjoints volontaires mariés amèneront sans doute à réajuster ces montants, dès le prochain projet de loi de finances rectificative ;

- la Direction générale de la Gendarmerie nationale s'attache à la mise en _uvre des préconisations du rapport de la Commission Barbeau. Ce rapport réaffirme en premier lieu le principe de contrôle hiérarchique mais il propose de le renforcer et de l'adapter, dans les unités spécialisées notamment. Des audits de ces unités spécialisées, et notamment du GIGN, ont été effectués à cet effet. S'agissant des ordres illégaux, dont la Commission a d'abord souligné qu'ils étaient exceptionnellement rares, il est proposé d'améliorer les conditions d'appel, en permettant au subordonné, soit de demander une confirmation écrite à son supérieur, soit de faire recours au supérieur de ce dernier, soit encore de soumettre la question à l'inspecteur général des Armées pour la Gendarmerie, qui dépend directement du Ministre. Parallèlement un développement des possibilités de conseil est recherché ; les sous-officiers pourraient recourir à un autre sous-officier, membre d'une commission de participation et désigné par ses pairs et les officiers, à un officier de Gendarmerie, membre du Conseil de la fonction militaire de la Gendarmerie. La Gendarmerie travaille aussi à codifier les règles déontologiques relatives à son activité, actuellement dispersées dans divers textes. Le renforcement de la formation dans le domaine de la déontologie est également recherché. Enfin, un travail de clarification des relations entre les autorités d'emploi et la Gendarmerie est en cours, dans un cadre de coordination hebdomadaire entre la Direction générale de la Police nationale et la Direction générale de la Gendarmerie nationale sous l'autorité de leur ministre respectif ;

- la Gendarmerie est présente en opérations extérieures à la fois (et selon le cas), sous l'autorité du pouvoir civil ou sous l'autorité de commandements militaires, dans le cas d'opérations de maintien ou de rétablissement de la paix. La Gendarmerie n'intervient pas dans les opérations de guerre. Elle se borne à des tâches de formation des unités de l'armée de Terre avant leur départ pour leur permettre de réagir avec discernement à des mouvements de foule hostiles. Ce n'est qu'une fois la situation identifiée comme relevant du maintien de l'ordre que la Gendarmerie peut être employée par le commandement. Elle recourt alors à sa palette d'équipements et de comportements, selon la difficulté de la situation. C'est au commandement militaire de déterminer, eu égard à l'analyse qu'il fait de la situation, s'il doit avoir recours à la Gendarmerie ;

- la mise en _uvre des décisions du sommet de Feira sur la constitution d'une force de police projetable de 5 000 hommes dont 1 000 mobilisables à très bref délai est en cours de discussion. On peut penser que la première force de 1 000 hommes pourrait être constituée de forces de police à statut militaire ; en effet, elle devra opérer sous commandement militaire, en liaison avec la force militaire, et dans l'urgence ; en revanche, la deuxième force devrait comprendre à la fois des policiers à statut militaire et à statut civil ;

- les importantes mesures d'adaptation et d'organisation du service décidées au mois de février 2000 apportent à la Gendarmerie un élément de souplesse dans la gestion des personnels en même temps qu'elles permettent des décisions de bon sens, qu'il s'agisse du régime des quartiers libres, des permissions ou des astreintes. La mise en _uvre de ces mesures s'effectue de manière satisfaisante, s'agissant de l'augmentation des moyens matériels. En revanche, dans le domaine de l'organisation du service où le facteur humain est prédominant, les adaptations concernent les brigades, les compagnies et les groupements selon des rythmes différenciés. Dans les circonscriptions de Gendarmerie où les mesures décidées ont pu être pleinement appliquées, on peut noter une amélioration significative de la situation des personnels et de la qualité du service ;

- les mesures annoncées en février 2000 n'annoncent pas l'instauration d'une durée hebdomadaire du travail : tant que les gendarmes seront sous statut militaire, c'est la règle de disponibilité en tout temps et en tout lieu qui prévaudra. Différentes décisions n'en ont pas moins été prises afin de diminuer la charge de travail des personnels et d'accroître l'efficacité du service. Ainsi, la sectorisation ou encore la création des PSIG sont de nature à améliorer fortement les résultats des patrouilles tout en permettant une diminution de la charge de travail des brigades. Il faut ajouter enfin que la diminution du temps de travail des gendarmes dépend également des effectifs disponibles et de l'importance des charges de service qui leur sont imposées ;

- la question de la syndicalisation éventuelle des gendarmes n'est pas de la compétence du Directeur général de la Gendarmerie ;

- l'hiver dernier a correspondu à une période de demandes et d'attentes très fortes de la part des personnels de la Gendarmerie, qui, même sans relais syndicaux, ont su rendre leur silence audible. La portée des mesures décidées au mois de février, notamment en matière d'amélioration des moyens de fonctionnement n'a pas été perçue immédiatement mais, au fur et à mesure que les personnels ont pu constater leurs effets sur le terrain, le moral s'est amélioré. Reste une forte attente des personnels liée à l'introduction des 35 heures, à partir de 2002, dans la fonction publique civile ;

- le terme de fidélisation doit être préféré à celui de sédentarisation pour les escadrons de Gendarmerie mobile qui peuvent toujours être rappelés au titre de la réserve générale. Six escadrons sont aujourd'hui fidélisés, pour moitié en zone de police et pour moitié en zone de Gendarmerie, et cette politique est en cours de développement. Le jugement des personnels sur cette mesure est positif, en raison de l'intérêt du travail, bien que des périodes de fidélisation plus courtes que les périodes actuelles de six mois soient parfois souhaitées. Pendant sa période de fidélisation, un escadron n'est plus disponible pour d'autres tâches ;

- les VBRG actuellement en service doivent pouvoir être utilisés jusqu'en 2008. C'est donc au titre de la prochaine loi de programmation militaire que la question de leur renouvellement devra être posée. En revanche, les véhicules en service en Guyane devraient être remplacés dès la fin de cette année ;

- les mutations au titre de la mobilité sont actuellement très limitées, puisqu'elles représentent moins de 3 % du total des effectifs. Dans 90 % des cas, le premier ou le deuxième choix sont satisfaits. Des mesures spécifiques sont prises pour éviter dans toute la mesure du possible la séparation géographique des conjoints. Une limitation de la durée de présence dans une même brigade relève de l'intérêt du service ;

- on ne saurait considérer que la création en 1986 de postes de débouché pour les maréchaux des logis-chefs a lésé ceux qui avaient pris leur retraite antérieurement.

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