C9900014 Compte rendu de la commission de la défense nationale

> >

ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 14

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 27 octobre 1999
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Didier Boulaud, Vice-Président,
puis de M. Paul Quilès, Président

SOMMAIRE

pages

· Projet de loi de finances pour 2000 (n° 1805) : Défense

Avis : Dissuasion nucléaire (M. René Galy-Dejean, rapporteur pour avis)

Titre III et personnels de la Défense (M. Gérard Charasse, rapporteur pour avis)

Crédits d'équipement (M. Jean Michel, rapporteur pour avis)

La Commission a tout d'abord examiné les crédits du ministère de la Défense pour 2000 consacrés à la dissuasion nucléaire, sur le rapport de M. René Galy-Dejean, rapporteur pour avis.

En préalable à son intervention, M. René Galy-Dejean a rappelé qu'il s'efforcerait, à l'instar des années précédentes, d'accompagner l'analyse des crédits budgétaires consacrés à la dissuasion nucléaire de notre pays d'une réflexion portant sur les problèmes plus généraux que pose la mise en _uvre d'un tel système d'armes à tous égards exceptionnel. Il a indiqué que cette démarche le conduisait cette année, à l'occasion de la présentation du rapport budgétaire dont la Commission lui confiait la responsabilité, à replacer les investissements affectés à la dissuasion par le projet de loi de finances dans le cadre plus général des capacités financières de la France, telles qu'elles résultent des budgets successifs votés au cours des dernières années ou qu'elles sont envisageables pour les années à venir. Il a fait observer que les propositions qu'il était conduit à faire dans son rapport, étaient le résultat d'une réflexion personnelle à laquelle il n'était pas certain que l'Assemblée nationale pourrait souscrire. Il a cependant émis le v_u que ses collègues veuillent bien à tout le moins considérer cette réflexion comme une contribution utile à l'examen des problèmes qui se posent au Gouvernement et à l'Assemblée nationale, s'agissant du financement et de la constitution de notre outil de défense.

Il a expliqué que trois motifs au moins justifiaient sa démarche.

Le premier porte sur le financement de la dissuasion elle-même. Notre pays va en effet avoir le plus grand mal à financer l'ensemble des programmes indispensables au maintien de la crédibilité de notre dissuasion nucléaire. Il y aurait certes un moyen de résoudre cette difficulté, en augmentant d'ores et déjà et au cours des années à venir les crédits d'investissement affectés à ce secteur de notre Défense.

Tel n'est malheureusement pas le cas : le pourcentage du budget de la Défense consacré à ce système d'armes décroît régulièrement depuis plusieurs années et continue encore cette année à décroître. La diminution de 22 % des autorisations de programme affectées au budget de la Marine, dont la force océanique stratégique (FOST) constitue un des éléments essentiels, illustre tristement cette situation. M. René Galy-Dejean a indiqué qu'il procédait dans son rapport à une analyse détaillée des crédits indispensables à l'exécution des programmes déjà engagés pour la dissuasion et qu'il concluait à une impossibilité de réalisation, à budget constant.

Il a présenté ensuite le deuxième motif qui inspirait sa démarche et qui tenait aux contraintes pesant sur le budget de la Marine, dont il a rappelé combien il est marqué par l'élément principal de notre dissuasion qu'est la FOST. C'est en effet ce budget qui doit supporter, au cours de la prochaine décennie, la masse la plus impressionnante de financement de grands programmes nouveaux. Précisant qu'il analysait dans son rapport les éléments constitutifs de ce qu'il est habituel d'appeler « la bosse financière » des prochaines années, M. René Galy-Dejean a estimé que, pour la Marine, cette bosse pouvait être évaluée à au moins 15 milliards de francs, certaines projections, parmi les plus fiables, allant jusqu'à 30 milliards de francs de crédits impératifs, qui viendraient s'ajouter aux inscriptions budgétaires telles qu'elles existent actuellement.

Il a ensuite abordé la présentation du troisième motif qui le conduisait à resituer les éléments du présent projet de loi de finances dans le contexte plus général des lois de programmation militaire, à savoir l'inscription envisagée, dans le projet de budget pour 2000, des crédits nécessaires au lancement du quatrième sous-marin nucléaire lanceur d'engins de nouvelle génération (SNLE-NG). Il a rappelé que ce lancement était effectivement prévu à cette échéance par la loi de programmation militaire 1997-2002. Faisant observer qu'il conviendrait normalement de se réjouir de voir ainsi respecté le vote de l'Assemblée nationale, il a considéré toutefois qu'il fallait mettre en regard de ce calendrier le contexte financier dans lequel s'inscrivait une telle réalisation, qui a, au fil des années, profondément changé. Il a, à cet égard, évoqué les propos du Chef d'état-major des Armées lors de son audition devant la Commission, rappelant que d'encoches en annulations, de transferts du titre V vers le titre III en crédits non consommés, les armées avaient été privées, entre 1997 et 2000, de plus de 50 milliards de francs de crédits de paiement. Il a donc posé la question de savoir si l'on pouvait continuer à inscrire la réalisation de grands programmes militaires, tout en supprimant année après année les crédits nécessaires à leur financement.

Il a fait observer que cette question valait évidemment pour le quatrième SNLE-NG, d'autant plus que se pose un double problème de cohérence financière et de cohérence stratégique pour les prochaines années.

Le problème de cohérence financière réside dans la réalisation des grands programmes de la Marine. La France va investir, au cours des prochaines années, des sommes considérables dans le financement d'un groupe aéronaval dont il est d'ores et déjà de notoriété publique qu'il sera indisponible, et de fait inutilisable en tant que tel, quarante à cinquante pour cent du temps, du fait de l'existence d'un seul porte-avions. Cette distorsion entre les sommes investies et l'inefficacité opérationnelle va constituer dans les années à venir une grave incohérence.

S'y ajoutera une incohérence stratégique, puisque l'action et la projection de forces constituent désormais des éléments très importants de notre doctrine de défense. Or, cette stratégie ne pourra être mise en _uvre que pendant les cinquante à soixante pour cent de temps de disponibilité du groupe aéronaval.

Le rapporteur pour avis a considéré que ce double problème de cohérence commandait absolument la construction la plus rapide possible d'un deuxième porte-avions. Il a expliqué que ces considérations, jointes au désengagement budgétaire par rapport à la programmation, l'avaient conduit à juger que la problématique du deuxième porte-avions et du quatrième SNLE-NG méritait d'être posée, ajoutant qu'elle ne consistait pas en une simple préférence entre forces nucléaires et forces classiques ou entre bâtiments de surface et sous-marins. Il a estimé qu'il s'agissait de quelque chose de beaucoup plus grave concernant, d'une part, la dissuasion française, s'agissant du SNLE et, d'autre part, la cohérence stratégique de notre système de défense, s'agissant du porte-avions et du groupe aéronaval.

Il a indiqué que tel était l'esprit qui avait conduit sa réflexion et l'avait fait aboutir à la conclusion qu'il était possible de renoncer provisoirement au lancement immédiat du quatrième SNLE-NG au profit de la mise en _uvre rapide d'un programme de deuxième porte-avions. Il a souligné que son raisonnement s'appuyait sur des éléments financiers, budgétaires et donc de calendrier, qu'il s'était efforcé de vérifier auprès des services compétents du ministère de la Défense.

Quant à son raisonnement, il s'articule autour des éléments suivants :

- le budget de la Marine apparaît impossible à financer dans les prochaines années au regard des programmes prévus ;

- quant au point de savoir si la mise en _uvre immédiate du quatrième SNLE-NG est indispensable au maintien en condition de notre dissuasion, la réponse est négative, tout d'abord au regard du comportement des Européens, ensuite par rapport à la man_uvre nucléaire souhaitable pour la France dans le moyen terme et, enfin, eu égard au récent développement du fait nucléaire dans le monde ;

- la nécessité d'un porte-avions apparaît prégnante compte tenu des enseignements de la guerre du Kosovo, après examen du problème posé par son mode de propulsion et des conséquences qui en découlent et eu égard à l'insupportable délai d'attente d'une présence raisonnable du groupe aéronaval à la mer ;

- le porte-avions est un élément méconnu de la dissuasion nucléaire française. A ce propos, le rapporteur pour avis a précisé qu'en réfléchissant sur la question du porte-avions, il ne s'était pas éloigné de la doctrine nucléaire française, les porte-avions français, et le Charles de Gaulle tout particulièrement, ayant toujours eu la capacité nucléaire et pouvant donc de ce fait éventuellement contribuer à la man_uvre nucléaire. Il a précisé que ces éléments faisaient l'objet dans son rapport d'un raisonnement complexe et parfois très technique, qui avait toujours gardé en ligne de mire les éléments financiers et budgétaires qui concernent, au premier chef, l'Assemblée nationale.

S'agissant de l'attitude à adopter quant à l'approbation du budget de la dissuasion nucléaire dans le projet de loi de finances, il a indiqué qu'il ne comportait pas que des aspects négatifs. En effet, un certain nombre d'investissements, et notamment ceux qui concernent la simulation et la réalisation des missiles M 51 et ASMP amélioré, peuvent être considérés comme satisfaisants. Il a jugé que ces aspects positifs du présent projet de budget confortaient la crédibilité de la dissuasion française pour la prochaine décennie et au-delà.

Il a toutefois fait observer que la démonstration qu'il avait souhaité faire de la nécessité d'une inversion des priorités entre le quatrième SNLE-NG et le deuxième porte-avions l'empêchait d'approuver une démarche budgétaire, dont il avait indiqué qu'elle ne lui paraissait pas cohérente, ni sur le plan financier, ni sur le plan stratégique. Il s'en est par conséquent remis à la sagesse de l'Assemblée nationale pour le vote sur les crédits de la dissuasion.

Le Président Paul Quilès s'est déclaré troublé par l'inversion de priorités proposée par le rapporteur, alors que le Ministre de la Défense avait précisé le calendrier de réalisation du quatrième SNLE-NG et qu'un second porte-avions n'était pas inscrit dans la loi de programmation militaire.

M. René Galy-Dejean a estimé avoir démontré dans son rapport que le maintien du calendrier de réalisation du quatrième SNLE-NG rendait impossible tout financement d'un éventuel second porte-avions. Reconnaissant que ses propositions pouvaient donner lieu à débat, il a considéré que la France ne pourrait assumer le coût de ces deux programmes qu'au prix d'un accroissement annuel du budget de la Défense de 3 à 4 milliards de francs. Il a par ailleurs souligné qu'en 2008, le porte-avions Charles de Gaulle serait en IPER majeure, ce qui signifiait une indisponibilité de dix-huit mois à deux ans empêchant la France d'assumer ses responsabilités en cas de conflit nécessitant l'envoi d'un groupe aéronaval.

M. Guy-Michel Chauveau a fait part de son étonnement devant les propositions du rapporteur, estimant que son raisonnement s'appuyait, soit sur l'hypothèse d'une mauvaise construction initiale de la loi de programmation, soit sur celle de l'impossibilité de réaliser sur le titre III les économies initialement prévues. Il a ajouté qu'une inversion des priorités impliquait de renoncer à d'éventuels partenariats avec d'autres pays européens pour la mise en _uvre commune d'un groupe aéronaval, tout en empêchant la construction du quatrième SNLE-NG.

M. René Galy-Dejean a estimé que les paramètres sur lesquels les équilibres de la loi de programmation militaire avaient été définis avaient évolué en raison de l'insuffisance des ressources budgétaires effectivement disponibles face à la conjonction des programmes de la Marine entre 2002 et 2010 : quatrième SNLE-NG, second porte-avions, sous-marin d'attaque futur, NTCD, missile antinavire futur ou torpille MU 90. Précisant qu'il s'était sérieusement interrogé sur le réalisme de la programmation militaire, il a attiré l'attention des membres de la Commission sur le fait qu'au moins 50 milliards de francs manquaient d'ores et déjà pour la réalisation des équipements prévus, ce qui se répercutait nécessairement sur leur réalisation dans de bonnes conditions. Il a estimé que les économies éventuellement réalisables grâce à la professionnalisation n'étaient pas à la hauteur des besoins de financement découlant des programmes d'équipement de la Marine.

Le Président Paul Quilès a rappelé qu'il avait été de ceux qui avaient douté de la réalité des économies espérées de la professionnalisation des forces.

M. Charles Cova a déclaré partager l'opinion du rapporteur sur les priorités à retenir pour l'équipement de la Marine. Il a précisé que sa réflexion s'appuyait sur le constat de l'évolution récente des conflits et sur la nécessité de donner à la dissuasion une dimension européenne.

M. René Galy-Dejean a souhaité apporter quelques précisions sur le concept de dissuasion concertée avancé conjointement par le Président de la République et le Premier ministre de l'époque en 1995-1996. Il a regretté que cette démarche ait échoué en raison du désintérêt allemand et de l'absence de soutien britannique.

Le Président Paul Quilès a estimé que cet échec ne devait pas conduire à abandonner pour l'avenir toute recherche de convergence entre Européens en matière de dissuasion.

Notant qu'un groupe aéronaval nécessitait, au-delà d'un porte-avions, des frégates d'accompagnement, M. Charles Cova a demandé si la présence simultanée de deux SNLE à la mer était réellement nécessaire.

M. René Galy-Dejean a indiqué que, grâce notamment aux 2 milliards de francs « prêtés » par l'armée de l'Air, le programme des frégates Horizon peut être lancé. Il a ajouté que le nombre de SNLE simultanément à la mer pouvait être inférieur à 2, chiffre à comparer à la moyenne britannique inférieure à 1.

Faisant remarquer que la durée des IPER du porte-avions Charles de Gaulle était connue dès sa conception, M. Robert Gaïa a demandé si la volonté de construire un deuxième porte-avions français ne revenait pas à tourner le dos à la perspective d'une défense européenne.

M. René Galy-Dejean a répondu, qu'en théorie, un seul porte-avions pourrait suffire dans l'hypothèse d'une coopération avec les Britanniques. Il a toutefois fait remarquer que le Royaume-Uni ne disposait pas encore des deux porte-avions dont son gouvernement envisageait la construction et qu'il éprouvait également des difficultés à trouver les financements nécessaires. Par ailleurs, s'en remettre à la coopération avec un pays étranger peut s'avérer risqué en cas de divergence d'appréciation ou d'intérêt lors d'une crise.

Il a également fait remarquer que les IPER, nécessairement longues, des porte-avions à propulsion nucléaire en faisaient des bâtiments qui présentaient de l'intérêt surtout pour un pays ayant les moyens d'en acquérir plusieurs. Il a estimé en conséquence que, malgré les avantages de la propulsion nucléaire, celle-ci n'était pas absolument nécessaire pour le second porte-avions. S'il était doté d'un mode de propulsion classique, et si ses spécifications étaient moins sophistiquées que celles du Charles de Gaulle, son coût pourrait être ramené à un montant situé entre 10 et 12 milliards de francs, chiffre à rapprocher des 14 milliards de francs de crédits nécessaires à la réalisation du quatrième SNLE-NG.

M. Guy-Michel Chauveau a alors exprimé la conviction que le Royaume-Uni construirait les deux porte-avions de 40 000 tonnes à pont long qu'il envisage, ce qui rend crédible la perspective de coopération européenne. Il a par ailleurs fait remarquer au rapporteur, qu'en demandant de reporter la construction d'un SNLE, il contredisait la position qu'il avait défendue l'année précédente concernant l'urgence du M 51.

M. René Galy-Dejean a rappelé que tout système d'armes comprenait, outre la plate-forme, le vecteur et la munition. Or, la crédibilité de l'actuelle munition, la TN 75, est garantie jusqu'en 2015, échéance à laquelle elle pourra être remplacée par une nouvelle tête, la TNO, grâce aux efforts de simulation, pour lesquels le financement est adéquat. Quant au vecteur d'emport, l'actuel M 45, il est essentiel qu'il soit remplacé à l'échéance prévue par le M 51, de manière à donner à notre dissuasion le caractère tous azimuts qui lui est indispensable.

M. Loïc Bouvard a alors fait remarquer que, pour assurer la fonction indispensable de projection de forces, un second porte-avions, qui pourrait ne pas être nucléaire, s'imposait.

--____--

La Commission a ensuite examiné les crédits du ministère de la Défense pour 2000 consacrés au titre III et aux personnels de la Défense, sur le rapport de M. Gérard Charasse, rapporteur pour avis.

M. Gérard Charasse, a estimé que le projet de titre III du budget de la Défense représentait une amélioration certaine par rapport à la loi de finances initiale pour 1999. Il a rappelé que ce projet se caractérisait, selon le Général Jean-Pierre Kelche, Chef d'état-major des Armées, « par un respect des engagements de la professionnalisation », et « un arrêt de la dégradation du fonctionnement ».

Le montant des crédits inscrits au titre III du projet de budget de la Défense s'élèvera hors pensions à 104,9 milliards de francs contre 103,9 pour l'exercice 1999. Ce chiffre, en augmentation de 1 %, englobe les 400 millions de francs provenant du budget du secrétariat d'Etat aux anciens combattants qui a fusionné cette année avec le ministère de la Défense.

Comme chaque année depuis 1997, les rémunérations et charges sociales connaissent un accroissement (1,48 % pour 2000) tandis que les crédits de fonctionnement diminuent
(- 0,9 %). De ce fait, les ressources consacrées aux rémunérations et charges sociales franchissent désormais le seuil de 80 % des crédits du titre III.

Cette évolution s'explique aisément : d'une part, les emplois nouveaux, inférieurs en nombre aux emplois supprimés, sont globalement plus onéreux ; d'autre part, la restructuration des armées s'accompagne de coûteuses mesures d'incitation au départ. En contrepartie, la réduction du format des forces autorise une diminution de leurs crédits de fonctionnement courant.

Les effectifs du ministère de la Défense s'établiront en 2000 à 474 000 emplois, en baisse de 4,9 %. Cette évolution traduit la forte diminution du nombre d'appelés (- 30 000) et de sous-officiers (- 3 600) tandis que sont créés de nombreux emplois de militaires du rang professionnels (+ 18 000), de volontaires (+ 5 000) et de personnels civils (+ 2 000). Par ailleurs, le projet de budget pour 2000 intègre les personnels du secrétariat d'État aux anciens combattants (+ 2 000) tandis que diverses mesures de redéploiement conduisent à la suppression de 2 900 emplois, essentiellement des postes d'appelés supprimés par anticipation.

La déflation des effectifs de cadres, officiers et sous-officiers s'opère dans de bonnes conditions, notamment grâce aux pécules d'incitation au départ.

Les cadres quittent l'armée à un rythme légèrement supérieur aux prévisions, ce qui permet à l'institution militaire d'anticiper les évolutions des années à venir. L'armée de l'Air, en particulier, n'est plus qu'à 1 % de la réalisation de son format professionnel.

De la même manière, M. Gérard Charasse a souligné que le recrutement des engagés et volontaires se déroulait de manière satisfaisante.

Malgré l'embellie de la situation de l'emploi, les jeunes gens et les jeunes filles se pressent pour s'engager dans l'armée française, ce qui permet à nos forces de sélectionner de manière adéquate les candidats. C'est ainsi que l'objectif de l'année 1999 a été atteint dès le 1er octobre et, grâce aux 15 000 engagés de l'année, le total des militaires du rang professionnels dans l'armée française a été porté à plus de 68 000. Par ailleurs, l'augmentation du taux de sélection se traduit par une élévation du niveau scolaire, près du tiers des militaires du rang recrutés ayant, soit le baccalauréat, soit un niveau de fin d'études secondaires.

Le volontariat, qui correspond à un engagement plus court, se met également en place dans les conditions prévues pour 1999 et l'objectif de 27 000 volontaires à l'horizon 2002 paraît réaliste.

Puis, M. Gérard Charasse a insisté sur la situation, plus difficile, des civils. Le projet de budget pour 2000 prévoit, dans le strict cadre de la loi de programmation, la création d'environ 3 500 postes de civils.

Or, à la date du 1^er septembre 1999, 9 925 postes étaient vacants, situation que le rapporteur a qualifiée de grave. Ces emplois vacants se divisent en deux catégories : 6 500 emplois de fonctionnaires et 3 500 emplois d'ouvriers environ. La situation devrait s'améliorer rapidement pour ce qui concerne les fonctionnaires : l'organisation de concours, le raccourcissement des délais de prise de fonctions des lauréats et un certain nombre d'autres mesures techniques devraient permettre de pourvoir environ 4 500 postes d'ici la fin de l'année. M. Gérard Charasse a fait observer, à cet égard, que certains de ces postes pourraient être proposés aux personnels des entreprises d'armement. Il restera alors environ 2 000 postes de fonctionnaires vacants ce qui, compte tenu des emplois « gelés » par décision interministérielle et d'un habituel « volant de gestion », constitue un plancher.

La situation des postes d'ouvriers d'Etat est plus complexe : le ministère des Finances interdit toute embauche en raison des sureffectifs constatés principalement à la DGA et à la DCN. Les mouvements de redéploiement de personnels, qui tendent à se ralentir, sont difficiles, étant donné que les ouvriers d'Etat ne sont pas soumis à l'obligation de mobilité. Il en résulte un déficit pour les armées et en particulier pour l'armée de Terre qui estime ses besoins non satisfaits à environ 3 700 postes.

Le rapporteur pour avis a donc insisté sur la nécessité de relancer la mobilité pour, d'une part, atteindre les objectifs de la loi de programmation qui fixe à 12 500 l'effectif d'ouvriers de la DCN contre 16 000 actuellement et, d'autre part, pourvoir les emplois actuellement vacants au sein des forces. Dans l'attente de cet ajustement, M. Gérard Charasse a déclaré qu'il soutenait les démarches du ministère de la Défense pour obtenir de la Direction du budget des autorisations exceptionnelles d'embauche afin de pourvoir aux cas les plus difficiles et les plus urgents.

Par ailleurs, en contrepartie du gage de 1 100 emplois non pourvus, 216 millions de francs de crédits de fonctionnement vont être consacrés à la sous-traitance. Cette mesure qui doit être replacée dans un contexte où, déjà aujourd'hui, la Défense consacre 2,8 milliards de francs à la sous-traitance, est entourée de garanties : elle est réversible, suivie en gestion sur des lignes particulières et fait l'objet d'une délimitation précise de son champ d'application.

M. Gérard Charasse a ensuite examiné la situation des appelés. Il a noté que, si le civisme dont font preuve les derniers appelés doit être souligné, le nombre des dispenses, exemptions et reports accordés aux jeunes gens, notamment pour des motifs sociaux, augmente régulièrement, creusant le déficit par rapport aux prévisions d'effectifs. Ainsi, l'armée de Terre souffre actuellement d'un déficit de 12 % d'appelés qui continue à croître. M. Gérard Charasse a souligné que, si cette situation mérite l'attention, il ne fallait pas pour autant la dramatiser, les armées devant s'habituer à l'absence complète d'appelés d'ici trois ans. Conscientes de cette situation, les autorités militaires considèrent néanmoins que les derniers appelés demeurent nécessaires pendant l'actuelle phase de transition et soulignent qu'une suspension prématurée du service national aurait de très graves conséquences.

Indiquant que, conformément aux dispositions de la loi de programmation militaire, les crédits de fonctionnement, hors rémunérations et charges sociales, continuent leur mouvement de réduction dans le projet de budget pour 2000, M. Gérard Charasse a toutefois relevé que cette réduction, plus modérée et inférieure aux économies induites par les réductions de format, marquait une rupture par rapport aux baisses drastiques enregistrées dans les lois de finances précédentes.

Ainsi, l'armée de Terre pourra augmenter son taux d'entraînement avec une activité de 73 jours en 2000 contre 70 en 1999. Des crédits supplémentaires seront affectés à l'entretien immobilier ou à l'entretien programmé du matériel. De la même manière, les moyens de fonctionnement courant des unités de la Marine connaissent une évolution qui permettra de compléter les ressources affectées à certains postes de dépenses structurellement sous-dotés.

Malgré cette évolution encourageante, M. Gérard Charasse a admis que certaines préoccupations demeuraient : le taux d'activité de l'armée de Terre, même en augmentation, reste encore trop bas ; les hypothèses économiques sur lesquelles ont été calculées les dotations en carburant paraissent bien optimistes ; l'entretien des grosses unités de la Marine, fréquemment sollicitées, semble se faire de préférence à celui des bâtiments qui, pour être plus petits et moins médiatiques, n'en sont pas moins utiles.

Ainsi que la plupart des Chefs d'état-major des Armées l'ont laissé entendre, le rapporteur pour avis a considéré que l'amorce de redressement dans le projet de budget pour 2000 des crédits de fonctionnement courant était un signe réellement encourageant, mais qui devrait être confirmé dans les années 2001 et 2002.

En conclusion, M. Gérard Charasse a souligné que le projet de titre III du budget de la Défense était conforme à l'étape fixée pour l'année 2000 par la loi de programmation dans le cadre du processus de professionnalisation des forces.

S'agissant des appelés, le Président Paul Quilès a attiré l'attention sur la situation délicate qui pouvait être créée localement par les refus de renouvellement de sursis prononcés par les commissions régionales. Rappelant que l'an dernier encore, les chefs d'états-majors se félicitaient du civisme des jeunes Français face à l'appel sous les drapeaux dans le cadre d'un service national pourtant en voie d'extinction, il s'est déclaré inquiet que des décisions maladroites ne suscitent des réactions inverses et a souligné qu'il pourrait alors devenir difficile de faire accepter à des jeunes Français l'obligation d'abandonner leur emploi pour se soumettre à une sujétion en cours de disparition et dont la suspension est programmée à brève échéance.

Il a ensuite fait valoir que, même si le surcoût total des opérations extérieures ne pouvait être estimé chaque année à l'avance, il était certain, à chaque début d'exercice, qu'il ne serait pas inférieur à un seuil déterminé et suggéré en conséquence que la loi de finances pour 2000 soit l'occasion de prévoir une provision destinée à couvrir le seuil minimum des dépenses sur la base, par exemple, des surcoûts constatés sur les dix dernières années.

Enfin, après avoir relevé que le rapporteur avait exposé que la loi de finances était en cohérence avec la loi de programmation en matière d'effectifs, il lui a demandé s'il en était de même en ce qui concerne le bilan financier.

Evoquant les difficultés rencontrées pour pourvoir les postes budgétaires de personnels civils créés dans le cadre de la professionnalisation, et relevant que ce motif était invoqué pour justifier l'extension des recours à la sous-traitance, M. Robert Gaïa s'est demandé si cette externalisation, qui était présentée comme provisoire, le resterait vraiment.

Rappelant que lors de l'audition des personnels civils de la Défense, il s'était engagé à prendre une initiative de nature à satisfaire les revendications des sous-lieutenants et lieutenants retraités avant le 1^er janvier 1976, M. Charles Cova a demandé au rapporteur d'approcher le Ministre de la Défense de façon à ce que celui-ci s'engage à reprendre cette initiative dans la mesure où un amendement d'origine parlementaire tomberait sous le coup des dispositions de l'article 40 de la Constitution.

Il a déclaré rejoindre les préoccupations du Président Paul Quilès en matière de report d'incorporation, l'expérience montrant que les commissions régionales rendaient des décisions contradictoires pour des situations de même nature, voire identiques. Il a exposé que la proposition de loi qu'il avait déposée avait pour objectif de remédier à cette difficulté.

M. Jean-Noël Kerdraon a estimé dangereux le lien établi entre les sureffectifs de la DCN et les vacances de postes civils dans les forces. Il a exprimé la crainte que ces vacances de postes servent de justification pour des réductions de dépenses par le recours à la sous-traitance notamment et qu'elles constituent un facteur de rigidité lors de l'attribution des reports d'incorporation, les postes d'appelés subsistant en devenant d'autant plus indispensables. Il a estimé que ces deux considérations militaient pour que les postes vacants de personnels civils soient pourvus en tout état de cause. Il s'est enfin inquiété des difficultés que pouvait créer la diversité des statuts d'ouvriers pour tenir des emplois de même nature, notamment dans de petits établissements.

Le rapporteur pour avis a répondu qu'il faisait siennes les remarques et les préoccupations exprimées concernant les appelés et le financement des opérations extérieures. Il a ajouté qu'un bilan financier de la professionnalisation serait demandé au Ministre. Il a également convenu qu'il était nécessaire d'inciter le Ministre à déposer un amendement pour régler la situation des sous-lieutenants et lieutenants retraités avant le 1^er janvier 1976. Enfin, s'agissant des vacances de postes de personnels civils, il a précisé qu'il existait des implantations pour lesquelles on ne trouvait effectivement pas de personnels à recruter pour remplir certaines tâches.

--____--

La Commission a enfin examiné les crédits du ministère de la Défense pour 2000 consacrés aux crédits d'équipement, sur le rapport de M. Jean Michel, rapporteur pour avis.

M. Jean Michel a tout d'abord rappelé que, pour la seconde année consécutive, la Commission avait souhaité présenter un avis budgétaire sur les crédits d'équipement inscrits au projet loi de finances initiale, en vue notamment de procéder à une analyse globale et transversale des dotations en capital de la défense et de réfléchir à l'amélioration des procédures comptables et financières suivies pour leur gestion.

Il a considéré que, si les dépenses en capital avaient été marquées en 1998 par « l'encoche » et si la loi de finances initiale pour 1999 avait rétabli les dotations d'équipement en crédits de paiement à un niveau de 86 milliards de francs, certes inférieur à celui de l'annuité normale de programmation mais cohérent avec les engagements financiers de la revue des programmes de 1998, le projet de budget pour 2000 pour les titres V et VI (87,5 milliards de francs d'autorisations de programme et 82,9 milliards de francs de crédits de paiement) correspondait au niveau voté en 1998. Il a précisé que la diminution des crédits de paiement atteindrait 3,5 % en francs courants et 4,4 % en francs constants par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, et que, dans un mouvement global d'érosion, les hausses des dépenses d'équipement observées en 1996 et 1999 s'analysaient comme un rattrapage exceptionnel par rapport aux exercices 1995 et 1998.

Il a alors exposé que les deux questions fondamentales étaient de savoir si l'équipement des armées s'inscrivait toujours dans le cadre de la révision opérée au printemps 1998 par la revue des programmes et si la diminution des crédits de paiement comme le niveau des autorisations de programme restaient en adéquation avec le processus de modernisation des forces. Il a affirmé que tel serait le cas si se confirmaient les résultats attendus de la mise en place des nouvelles méthodes de gestion et d'exécution des dotations budgétaires.

L'amélioration de l'exécution budgétaire en 1998 mais surtout en 1999 a conditionné fortement la préparation du projet de loi de finances et modifié de manière considérable le cadre de la gestion du prochain exercice. En effet la gestion plus dynamique des crédits d'équipement depuis deux ans a permis au taux de consommation des crédits de remonter depuis 1998 et d'atteindre 95 voire 96 % en 1999. Les reports de charge ont été ramenés de 3,2 milliards de francs en 1997 à 2,2 milliards de francs fin 1998 et il est prévu une nouvelle réduction pour 1999, l'objectif à atteindre pour les années à venir se situant à environ 500 millions de francs.

Le rapporteur pour avis a fait observer que les axes majeurs de la remise en ordre comptable et financière du ministère de la Défense concernaient la réforme de la nomenclature budgétaire qui accroît la lisibilité des dotations, la mise en _uvre de la notion d'opération budgétaire d'investissement (OBI) qui permet de disposer d'un référentiel unique de gestion et de comptabilité pour tous les crédits d'équipement militaire et la procédure de comptabilité spéciale des investissements (CSI). Il a indiqué que, si l'amélioration des méthodes de gestion des crédits et de conduite des programmes était un facteur essentiel d'efficacité budgétaire, deux autres modalités favorisaient également le déroulement des opérations d'équipement, d'une part, la recherche de réduction de leurs coûts, d'autre part, la procédure des commandes pluriannuelles globales. Cette nouvelle procédure s'applique à présent à treize programmes. Les effets attendus des commandes globales sont une économie comprise entre 5 % et 10 % par rapport au mode de commande classique. La part des commandes globales dans les engagements annuels a progressé de 13 % en1997 à 19,6 % en 1999.

M. Jean Michel a relevé que trois améliorations méritaient d'être poursuivies : éviter le retour des excès de la régulation budgétaire, conforter le maintien des reports de crédits et des reports de charges à un niveau raisonnable et améliorer la prévision des charges. A ce propos, il a suggéré la création d'une ligne budgétaire pour le financement des surcoûts des opérations extérieures tout en reconnaissant qu'il était difficile de les estimer a priori.

Evoquant l'avenir des programmes d'équipement, il a observé que la croissance des crédits affectées au budget civil de recherche-développement (BCRD) dans le budget de la Défense, de 900 millions de francs en 1999 à 1 500 millions de francs, réduisait encore la marge de man_uvre des gouverneurs de crédits et masquait par ailleurs la stagnation des dotations consacrées aux études amont qui conditionnent pourtant le maintien des capacités technologiques. Il a estimé qu'une certaine vigilance s'imposait et que la Commission devait effectivement s'intéresser à la nouvelle politique des études du ministère de la défense.

Il a ensuite relevé que l'analyse de l'exécution des lois de programmation militaire depuis une dizaine d'années montrait que la situation créée par la baisse tendancielle des crédits d'équipement s'inscrivait en fait dans un mouvement de longue date. Soulignant l'ampleur de l'écart entre les objectifs affichés par les lois de programmation militaire successives et la réalité des dotations en lois de finances, il a estimé que la hausse de ces dernières ne pouvait constituer l'unique réponse aux divergences constatées, la réalisation des programmes de renouvellement des matériels et de modernisation des forces ne pouvant plus se faire au même rythme et dans les mêmes conditions que par le passé.

Pour autant, il a estimé nécessaire de garantir à la Défense un niveau de ressources budgétaires cohérent et garant des choix fondamentaux en matière d'équipement. A cet égard, il a rappelé que la revue des programmes s'était révélée un exercice de cadrage pertinent et avait participé au processus d'adaptation de la Défense en conduisant à une clarification des objectifs d'équipement militaire et des méthodes d'acquisition. Même si les décisions irrévocables ont été évitées par des mesures d'attente, les principales modifications des objectifs physiques ont induit une réorientation des priorités et une réduction des capacités opérationnelles en cohérence avec les missions. Le cadre de la politique d'équipement ayant été ainsi redéfini, la préservation des références en termes de contenu physique dans le projet de budget témoigne de la volonté de réaliser les programmes prévus même si de légers décalages doivent intervenir. Il est raisonnable de considérer que, pour un programme d'équipement dont la durée de vie peut atteindre quarante ans, quelques mois de retard ne représentent pas une réelle remise en cause.

Le rapporteur pour avis a rappelé que le niveau des dotations prévues par la revue de programmes comme l'aménagement des programmes l'avaient conduit, l'an dernier, à plaider pour une révision de la programmation puisqu'aucune réflexion sur le contexte géostratégique n'avait en effet éclairé les décisions prises. Or, les principaux événements qui se sont déroulés dans le monde depuis 1994 ont confirmé que, dans l'actuelle période de transition stratégique où les incertitudes sont plus fortes que les mutations, une actualisation du Livre blanc sur la défense aurait été justifiée, ne serait-ce qu'en raison de la modification essentielle qu'apportent la suspension du service national et la professionnalisation des armées.

En conclusion, il a estimé que la question essentielle restait celle du réalisme de la programmation et fait valoir que l'amélioration de l'exécution budgétaire ainsi que les réformes des méthodes de gestion étaient les meilleurs garants de la logique de programmation. La programmation mérite en outre d'être rendue plus crédible par une affectation suffisante et cohérente des autorisations de programme. Il a cependant relevé à ce propos une contradiction entre les déclarations des Chefs d'état-major sur la diminution des autorisations de programme et l'estimation par les services du ministère de l'Economie et des Finances que plus de 43 milliards de francs d'autorisations de programme auraient déjà été déléguées mais ne seraient pas affectées. Il s'est toutefois félicité de l'instauration d'une véritable concertation entre le ministère de la Défense et les services du budget, faisant observer qu'il serait intéressant de vérifier dans quelle mesure les dotations prévues par le décret d'avances de l'été dernier, lié au conflit du Kosovo, seraient effectivement consommées par les armées.

A l'issue de son analyse, il a proposé de donner un avis favorable à l'ensemble des crédits des titres V et VI du budget de la défense.

M. Michel Voisin a interrogé le rapporteur pour avis sur l'impact de la revue des programmes sur les activités de la DGA, et notamment sur le coût de l'abandon, décidé à cette occasion, d'études lancées préalablement.

Jugeant très étonnante la non-affectation de 43 milliards de francs d'autorisations de programme pourtant déléguées, M. René Galy-Dejean a estimé qu'il serait intéressant de connaître le bilan physique de cette absence de consommation.

Le Président Paul Quilès a fait observer qu'une dotation en autorisations de programme ne permettait pas le lancement de programmes, dès lors qu'elle n'était pas adossée aux crédits de paiement nécessaires.

M. Bernard Grasset a jugé nécessaire de connaître les raisons de cette différence d'analyse entre le ministère de l'Economie et des Finances et le ministère de la Défense concernant les autorisations de programme disponibles, faisant remarquer qu'on pouvait avoir l'impression, pour la première fois, que c'était le ministère de l'Economie et des Finances qui était dépensier et le ministère de la Défense économe.

M. Jean Michel a apporté les éléments de réponse suivants :

- il est difficile d'estimer le coût des études en cours abandonnées suite à la revue des programmes, d'autant que, souvent, les études comportent un tronc commun à plusieurs programmes. On peut par ailleurs relever qu'une baisse de 20 % a déjà été acquise sur le coût de fonctionnement de la DGA, qui a enfin mis en place une comptabilité analytique ;

- l'analyse de la différence d'appréciation du niveau des autorisations de programme disponibles entre le ministère de l'Economie et des Finances et le ministère de la Défense mérite effectivement un examen approfondi. Il n'est pas certain d'ailleurs que ces deux ministères tirent le même bilan des conséquences physiques d'un surplus d'autorisations de programme déléguées ;

- l'inversion des rôles entre le ministère de l'Economie et des Finances et le ministère de la Défense n'est pas dans la nature des choses. Il n'en reste pas moins qu'une véritable concertation existe entre ces deux ministères depuis la revue des programmes, qui les a associés, le premier souhaitant clarifier la situation budgétaire, le second voulant identifier les programmes réalisables dans un contexte budgétaire durablement contraint.

--____--