C9900045 Compte rendu de la commission de la défense nationale

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 45

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 5 juillet 2000
(Séance de 15 heures)

Présidence de M. Paul Quilès, Président

SOMMAIRE

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- Audition du Général Jean-Pierre Kelche, Chef d'état-major des Armées	2

La Commission a entendu le Général Jean-Pierre Kelche, Chef d'état-major des Armées.

Le Président Paul Quilès a souligné que l'audition du Général Jean-Pierre Kelche répondait à une préoccupation de la Commission, exprimée notamment en mai dernier, lorsque M. François Lamy a présenté son analyse de l'engagement militaire actuel de la France au Kosovo. Cette préoccupation concerne l'évolution des missions des forces, qui comportent à présent une composante essentielle, mais difficile, de maintien de l'ordre dans un cadre multinational. La Commission est également intéressée par une question connexe, celle de l'articulation entre l'action militaire et l'action civile dans le cadre des interventions de rétablissement de la paix. Des précisions lui seraient utiles sur la notion nouvelle d'action civilo-militaire.

Le Président Paul Quilès a enfin rappelé que la multiplicité des missions assignées aux forces fait craindre des tensions ou, selon le terme habituel, une « surchauffe », tout particulièrement au sein des personnels de l'armée de Terre, aujourd'hui très sollicités. Il a demandé au Général Jean-Pierre Kelche d'indiquer à la Commission quelles étaient actuellement les capacités de projection des armées, et plus spécifiquement de l'armée de Terre, et dans quelles conditions se déroulait le processus de montée en puissance de ces capacités jusqu'à l'horizon de la fin de la programmation.

Le Chef d'état-major des Armées a tout d'abord souhaité présenter une analyse de la nature des crises actuelles et des conséquences qui en découlent pour les capacités militaires dont la Communauté internationale doit disposer en vue de leur résolution. Il a rappelé que ces crises, notamment sur les continents européen et africain, ont, en règle générale, un caractère intraétatique, même si des puissances régionales peuvent interférer dans leur déroulement. Dans bien des cas, la situation du pays en crise se caractérise par un délitement du pouvoir politique, de la justice, de la police et de l'économie. La Communauté internationale ne peut, dans ces conditions, se contenter de la seule action militaire, mais, dès lors qu'elle est appelée à intervenir sur le territoire d'un Etat déstructuré, elle doit entreprendre un ensemble d'autres actions convergentes pour assurer le retour à la normalité et le rétablissement de l'Etat de droit.

Le recours à la force est habituellement décidé dans l'urgence, la difficulté de la décision expliquant son caractère tardif. Actuellement, l'OTAN reste le seul outil militaire capable d'intervenir dans ces conditions d'urgence. L'Alliance y trouve un argument en faveur de sa pérennisation et les Etats-Unis disposent ainsi d'un cadre leur assurant la direction stratégique des opérations. Néanmoins, l'intervention militaire, pour nécessaire qu'elle puisse être, n'est pas suffisante pour la gestion des crises actuelles, qui se caractérisent par une grande complexité. Elle est rarement précédée d'efforts adéquats de prévention de la crise. En outre, elle peut avoir des conséquences défavorables sur l'évolution ultérieure de la situation, comme le montrent certaines frappes aériennes sur le territoire de la République fédérale de Yougoslavie, les effets de la destruction des ponts sur le Danube n'ayant, par exemple, pas été mesurés. A contrario, une difficile discussion entre Européens et Américains a permis d'intégrer, parmi les facteurs de décision, les conséquences d'une éventuelle destruction des centrales électriques en Serbie et au Kosovo. La KFOR se serait heurtée à des difficultés beaucoup plus grandes si elle avait été déployée dans une région privée d'électricité. La situation humanitaire y aurait été, en particulier, beaucoup plus dégradée.

Le Général Jean-Pierre Kelche a alors fait ressortir la nécessité de décloisonner l'approche strictement militaire des crises. Il est essentiel que puisse être proposée au décideur politique toute une gamme d'actions, militaires ou non. L'efficacité et les conséquences de l'action militaire doivent pouvoir être confrontées et comparées à d'autres scénarios. Le Général Jean-Pierre Kelche a également souligné que, face au manque de moyens de la Communauté internationale, les forces armées engagées dans les crises avaient dû faire face à une extension, critiquable à des degrés divers, de leur rôle, en particulier dans le domaine du maintien de l'ordre. Il a indiqué que, bien que le principe d'une force internationale de police ait été arrêté très tôt dans le cas du Kosovo, les éléments de cette force actuellement mis en place pour le maintien de l'ordre ne représentaient que de 25 à 33 % des effectifs demandés. Or, les adversaires potentiels sur le terrain choisissent souvent la déstabilisation brutale de la situation et les incidents peuvent dégénérer rapidement en affrontements violents. Le trouble à l'ordre public peut alors évoluer, dans un laps de temps très bref, vers une situation de combat urbain.

Le Général Jean-Pierre Kelche a fait valoir que le schéma idéal supposerait de pouvoir disposer d'une force de police adossée aux forces armées, qui seraient aptes à prendre sa relève au cas où une manifestation de foule se transformerait en affrontement armé, comme le cas s'est déjà produit à Mitrovica. Il a insisté à cet égard sur la nécessité de bien séparer les deux concepts de maintien de l'ordre et d'intervention armée en vue du contrôle de foule, ce qui conduit à définir deux types de capacités. L'ensemble du dispositif associant ces deux capacités doit être par ailleurs immédiatement réversible, de manière à pouvoir passer sans délai d'une posture de maintien de l'ordre à une posture de combat. C'est la doctrine qui est mise en _uvre au Kosovo. Dans la zone de la Brigade multinationale Nord, et en particulier à Mitrovica, un escadron de gendarmerie mobile, appuyé si nécessaire par une compagnie de réserve opérationnelle de l'armée de Terre (CRO), est maintenu au contact, les autres unités de la Brigade se tenant prêtes à intervenir en cas de détérioration brutale de la situation.

Abordant les actions civilo-militaires, le Chef d'état-major des Armées a distingué deux cas de figure, le maintien de la paix et le rétablissement de la paix, dans lesquels le rôle des forces armées et la hiérarchie entre autorités civiles et militaires ne sont pas les mêmes. C'est ainsi que, dans les opérations de maintien de paix, l'action est prioritairement civile. Au Kosovo, par exemple, la force militaire, en l'occurrence la KFOR, doit comprendre son rôle comme essentiellement subordonné à celui du Représentant spécial du Secrétaire général de l'ONU, dont elle est d'abord chargée d'appuyer l'ensemble des actions, sous réserve de la mission qui lui incombe par ailleurs d'éviter toute tentation de retour non autorisé des forces militaires serbes. Au contraire, dans une opération de rétablissement de la paix, l'idée de man_uvre est essentiellement militaire et les forces armées exercent un leadership qui peut toutefois les amener à effectuer des actions d'aide aux populations ou de réduction des tensions, de manière à adresser des messages d'apaisement aux communautés en conflit.

Ce rôle prédominant des forces militaires est évidemment essentiel lors de l'entrée en urgence dans un territoire, mais il doit s'effacer lorsque la phase principalement militaire est achevée, afin de permettre aux moyens civils de la Communauté internationale et aux ONG de prendre le relais. Cette posture ne doit toutefois pas écarter totalement les forces militaires de l'action civile, et en particulier de l'action humanitaire, nécessaire pour favoriser leur bonne acceptation par la population. A titre d'exemple, le projet d'un centre de vaccination, géré par le service de santé des armées au Kosovo, n'est pas destiné à se substituer à une action civile, mais, prenant en compte une déficience temporaire, il cherche à faciliter le dialogue avec la population sur le terrain et à favoriser une bonne perception de la présence militaire. Les antagonismes éventuels entre les préoccupations civiles et militaires peuvent être résolus par le dialogue entre les responsables civils et militaires ainsi que par un bon équilibre de leurs interventions réciproques.

Evoquant les conséquences pour les armées, et en particulier pour l'armée de Terre, de la multiplication de leurs interventions en France et sur des théâtres extérieurs, le Général Jean-Pierre Kelche a souligné que les forces françaises avaient connu deux périodes fortes en termes d'engagement, lors de l'entrée au Kosovo à l'été 1999 et après les tempêtes de l'hiver dernier. Il a précisé que les armées avaient fourni près de 400 000 hommes-jour depuis le début de l'année, ce qui les plaçait à la limite de leurs possibilités et les empêchait d'accomplir, aux échéances prévues, leurs activités d'entraînement et d'instruction. Il a indiqué à cet égard que la présence sur les théâtres de crise, en raison de la nature souvent très spécifique des tâches que les militaires sont amenés à y remplir, ne pouvait remplacer les périodes de formation. Il a cité, à titre d'exemple, l'absence de champs de tir en Macédoine, qui ne permettait pas de maintenir l'aptitude à l'engagement des unités qui y étaient restées stationnées pendant quatre mois. Il a par ailleurs souligné, qu'au moment des périodes d'engagement les plus intenses, le volume de militaires engagés (près de 50 000) correspondait à l'objectif fixé par la programmation militaire pour la fin 2002, alors que la professionnalisation n'était réalisée qu'aux deux tiers. Le niveau d'engagement actuel est cependant supportable pour les armées, qui peuvent assurer les rotations dans les unités prépositionnées ou en opérations extérieures tout en maintenant leurs postures d'alerte. Les projections actuelles concernant un éventuel engagement de la France au Liban restent compatibles avec ce niveau.

Le Président Paul Quilès ayant souhaité savoir quelle forme pourrait prendre la contribution française à l'objectif de capacités de forces défini à Helsinki, le Général Jean-Pierre Kelche a répondu qu'il était prématuré de se prononcer sur ce point, en raison notamment des divergences d'approche qui subsistent entre pays européens. Il a, à ce propos, mentionné la question fondamentale, non encore résolue, de l'articulation entre les capacités collectives et les capacités nationales.

Le Général Jean-Pierre Kelche a alors indiqué que les travaux d'experts en cours pour préciser les besoins capacitaires de l'Union européenne étaient fondés sur plusieurs scénarios d'intervention, tirant les leçons des missions déjà menées par l'OTAN dans les Balkans et intégrant par ailleurs une hypothèse de projection de puissance à partir de la mer. Ces deux approches englobent un champ de scénarios exigeant, selon une méthode fondée sur une lecture phasée du déroulement des crises. On y distingue les phases successives de veille, d'émergence de la crise, de mise en _uvre des mesures préventives, de planification de l'intervention, d'engagement des forces, de conduite de leur action, puis de leur retrait.

Le Général Jean-Pierre Kelche a souligné l'ampleur de l'ambition visant à définir pour la fin du mois de juillet un catalogue de forces s'appliquant aux quinze pays de l'Union. Il a également fait ressortir la brièveté des délais qui étaient laissés aux états-majors pour la préparation des décisions d'engagement de capacités tout en exprimant sa détermination à mener à bien les tâches militaires incombant à la présidence française.

Après avoir souligné la difficulté, pour l'escadron de gendarmerie mobile d'un côté, la compagnie de réserve opérationnelle de l'autre, d'assurer à Mitrovica des missions de maintien de l'ordre, dans un contexte pouvant évoluer immédiatement vers une situation de guerre, M. Robert Gaїa a demandé au chef d'état-major des armées s'il serait envisageable de fusionner ces deux unités afin d'améliorer l'outil permettant d'apporter dans l'urgence une première réponse à toute manifestation grave de violence. Puis il l'a interrogé sur la possibilité d'adossement des actions civilo-militaires, soit à la MINUK, soit à la KFOR, afin d'accroître leur impact, se demandant par ailleurs si la multiplication des intervenants français dans ce domaine, qu'il s'agisse par exemple du ministère de la Coopération, de la mission Fauroux ou des ONG, ne constituait pas un handicap pour la cohérence et l'efficacité de la présence française. Enfin, évoquant les forces françaises prépositionnées en Afrique, notamment pour la conduite d'exercices d'entraînement des forces africaines aux missions de maintien de la paix dans l'esprit du concept RECAMP, il lui a demandé son avis sur la possibilité de leur associer des éléments européens. Il s'est également interrogé sur la possibilité de remplacer, à terme, les forces françaises prépositionnées par des forces multinationales africaines de maintien de la paix.

Après s'être félicité de la réversibilité permanente du dispositif mis en place au Kosovo, qui garantit sa capacité de réaction à toute détérioration de la situation, M. Robert Poujade a interrogé le Général Jean-Pierre Kelche sur les perspectives de création d'un organisme de coordination intégrant le commandement des forces de police et celui des unités militaires. Puis, évoquant la grande diversité des doctrines de maintien de l'ordre des diverses polices et gendarmeries susceptibles d'être représentées sur un théâtre d'opérations extérieures, il lui a demandé comment assurer la coordination effective des interventions de tous ces éléments. Reconnaissant avec le Général Jean-Pierre Kelche la nécessité de décloisonner les aspects militaires et civils de la gestion des crises, il a souligné la difficulté d'évaluer les conséquences civiles des actions militaires décidées dans le court terme, prenant en exemple la question du bombardement des ponts et des centrales électriques de Yougoslavie. Il s'est à ce propos interrogé sur l'autorité la mieux à même de prendre les décisions opérationnelles d'emploi des forces au cas par cas, en tenant compte des conséquences civiles des actions militaires. Il a enfin regretté la faiblesse des capacités d'intervention civile dans la gestion des crises.

Après avoir souligné que les actions menées par la communauté internationale depuis un an au Kosovo pourraient avoir valeur d'exemple pour les opérations futures, M. François Lamy a interrogé le chef d'état-major des armées sur la difficulté d'appliquer une politique cohérente et suivie dans le secteur de la Brigade multinationale Nord sous commandement français, en raison de la trop rapide rotation des généraux exerçant ce commandement, alors que la complexité de la situation exigerait peut-être une expérience approfondie et prolongée du terrain. Ensuite, rappelant les difficultés qu'éprouvaient les forces armées pour affronter des situations de maintien de l'ordre pouvant dégénérer, quasi instantanément, en conflits armés, il lui a demandé s'il ne serait pas intéressant de constituer, à partir d'éléments issus de la gendarmerie mobile par exemple, une force capable de faire face à ces situations nouvelles.

M. Christian Martin a demandé au Général Jean-Pierre Kelche si des mesures avaient été prises afin que ne soit pas renouvelée la distribution, lors des journées d'appel de préparation à la défense, de certaines publications au contenu tendancieux. Il l'a également interrogé sur la possibilité, pour un jeune bénéficiant d'un report d'incorporation qui viendrait à échéance dans les derniers mois de l'année 2002, d'être dispensé de service national. Enfin, il lui a demandé son avis sur les inquiétudes qui se sont exprimées, chez certains chefs d'unité, à l'égard des conséquences d'un déficit brutal de la ressource en personnels appelés.

Le Chef d'état-major des Armées a donné les éléments de réponse suivants :

- la distribution, lors des journées d'appel de préparation à la défense, des documents auxquels a fait allusion M. Christian Martin a échappé au Ministre de la Défense et aux armées qui organisent ces journées, mais, dès que leur contenu a été connu, cette distribution a été arrêtée ;

- il est évident que les jeunes gens bénéficiant d'un report au-delà de décembre 2002 seront automatiquement dispensés de service militaire. Les incorporations en 2002 seront forcément limitées en fonction des besoins ;

- il n'y a pas eu de changement profond d'attitude des jeunes gens à l'égard du service militaire et les incorporations satisfaisantes de ces derniers mois permettent un bon fonctionnement des unités concernées ;

- le choix de certains pays en faveur de la création, au sein des forces armées, d'unités spéciales de maintien de l'ordre n'est pas satisfaisant, de nombreux exemples ayant montré, notamment en Bosnie-Herzégovine, que ces unités spéciales dessaisissaient la police locale de ses compétences, ce qui était contraire à une démarche de transfert des responsabilités aux autorités émanant de la population de la zone de déploiement. C'est pourquoi le choix a été fait au Kosovo d'adosser l'escadron de gendarmerie mobile aux forces militaires. La compagnie de réserve opérationnelle appelée à soutenir en cas de nécessité l'escadron de gendarmerie mobile et actuellement fournie par un régiment de Légion étrangère, ne peut effectuer que des missions simples de maintien de l'ordre. Elle n'est pas destinée à changer de posture, d'autres unités militaires ayant pour mission d'intervenir en cas de détérioration de la situation. La réversibilité du dispositif est ainsi obtenue par substitution aux unités orientées vers le maintien de l'ordre d'autres forces destinées à remplir des missions spécifiquement militaires et non par la dualité des missions d'une même force militaire ;

- les forces militaires agissent en soutien de l'autorité civile au Kosovo, même si elles peuvent être amenées, dans certains cas, à assurer la sécurité générale du territoire, par exemple pour garantir le bon déroulement d'un processus électoral ;

- les unités de gendarmerie mobile ne peuvent recevoir de missions relevant du combat urbain. Cette forme de combat, qui se déroule dans un environnement très exigeant et diversifié, ne peut en effet être livrée que par des unités de l'armée de Terre spécialement entraînées à cet effet ;

- les actions civilo-militaires souffrent en France d'un manque de centralisation qui justifierait la création d'une instance de coordination et de décision au niveau interministériel, par exemple au sein du SGDN ;

- la restructuration du dispositif des forces prépositionnées est achevée et permet de couvrir de manière satisfaisante l'ensemble du champ d'intérêt stratégique français. Le prépositionnement apporte une contribution efficace à la prévention des crises comme à la réactivité et à la crédibilité de la capacité française d'intervention. Il a en outre le double mérite de permettre la rotation des forces, tout en assurant leur instruction opérationnelle ;

- le concept d'aide à la prise en charge par les pays africains de leur propre sécurité est bien accueilli par ces pays, qui se rendent compte de la nécessité de disposer de capacités militaires d'intervention pour gérer les crises dans leur environnement proche afin d'éviter qu'elles ne s'étendent. Plusieurs pays européens, comme l'Allemagne et l'Italie, ayant manifesté leur intérêt à l'égard de la coopération militaire avec les pays africains, il serait sans doute intéressant d'intégrer cet objectif dans la politique commune de sécurité et de défense. Un prochain exercice en Tanzanie, pays anglophone dans lequel la France ne dispose pas de forces prépositionnées, pourrait permettre de concrétiser cette dimension souhaitable de la coopération européenne en matière de défense ;

- la gestion des ressources humaines dans les armées françaises donne une place importante au suivi individuel des personnels. Les généraux qui obtiennent des postes de commandement dans les opérations extérieures sont présélectionnés plusieurs mois à l'avance et, lorsqu'une crise monte en puissance, l'état-major des Armées réfléchit déjà aux candidats à ces postes de commandement. Les relations directes et permanentes qu'entretiennent les généraux commandant les forces en opérations extérieures avec le COIA ou l'état-major des armées permettent de leur donner des instructions dès qu'ils se trouvent confrontés à une situation pour laquelle ils ne sont pas préparés. Une présence de quatre mois sur le terrain est très éprouvante sur le plan physique et moral. C'est pourquoi, de manière générale, l'état-major des Armées évite de prolonger au-delà de quatre mois ces missions de commandement, même si des exceptions sont possibles en cas de nécessité.

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