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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 1

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 3 octobre 2001
(Séance de 11 heures)

Présidence de M. Henri Emmanuelli, Président

SOMMAIRE

	pages
- Audition de M. François LOGEROT, Premier président de la Cour des comptes, et de M. Jean-Raphaël ALVENTOSA, Conseiller-maître, sur le projet de loi (n° 3218) portant règlement définitif du budget 2000	2
- Examen, en première lecture, du projet de loi portant règlement définitif du budget 2000 (n° 3218) (M. Didier MIGAUD, Rapporteur général)	8
- Informations relatives à la Commission	9

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a procédé à l'audition de M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, et de M. Jean-Raphaël Alventosa, Conseiller-maître, sur le projet de loi (n° 3218) portant règlement définitif du budget 2000.

M. François Logerot, Premier président, a souligné la nouvelle présentation du rapport sur l'exécution des lois de finances, qui témoigne d'un effort pour plus de concision et de lisibilité et contient de nouveaux développements relatifs aux résultats de l'exécution budgétaire, traités dans un chapitre spécifique avec les problèmes de financements et de dette, ainsi qu'un développement particulier concernant la comptabilité générale de l'Etat.

Une autre innovation de ce rapport a consisté, pour la Cour des comptes, à s'essayer à une approche synthétique de l'exécution par ministère, dans l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001. Cette nouvelle approche, encore expérimentale, n'a pu concerner que quelques ministères, en raison du retard mis à faire parvenir en temps utile à la Cour, les comptes rendus de gestion budgétaire pour l'exercice 2000. Cette situation appelle donc un effort à venir de la part des ministères.

Les comptes rendus de gestion témoignent d'une volonté d'engager, dès à présent, le processus conduisant d'une administration de moyens à un management par objectif, conformément à l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances précitée. Cette nouvelle approche s'ordonne autour des notions de programmes, d'objectifs à atteindre, de mesure des coûts pour y parvenir et de la mise au point d'indicateurs permettant de rendre compte de l'écart entre ces objectifs et les résultats effectivement atteints.

Dans le rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, ces synthèses ont concerné les crédits de l'Environnement, de la Culture et de la communication, de l'Education nationale, de l'Emploi, de la Santé, les concours financiers aux collectivités locales, l'agrégat « Police nationale », ainsi que les crédits de la Justice et de la Défense. En outre, une monographie a été consacrée aux crédits de l'Equipement et des transports, ensemble particulièrement complexe et aux structures fluctuantes.

Abordant les recommandations particulières tirées par la Cour des comptes de son analyse de l'exécution des lois de finances pour 2000, M. François Logerot a relevé qu'elles étaient sans doute moins nombreuses qu'au titre de l'exercice précédent, les choix relatifs aux recettes non fiscales ayant notamment été soumis à l'approbation du Parlement, à l'occasion de la discussion de deux lois de finances rectificatives, dans des conditions moins opaques que précédemment.

S'agissant des recettes recouvrées en 2000, la Cour des comptes se félicite de la baisse, tant en valeur absolue qu'en valeur relative, du montant des fonds recouvrés par voie de fonds de concours. Ce résultat traduit l'effort engagé pour réintégrer le produit de ces fonds dans les recettes non fiscales. Cet effort doit être poursuivi, aucune dépense de fonctionnement de l'Etat ne devrait plus être financée sur des crédits issus de fonds de concours. S'agissant des prélèvements sur recettes, la Cour des comptes prend acte de la clarification apportée, à cet égard, par la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001, mais souligne qu'ils contribuent à l'extrême complexité des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales que certaines initiatives parlementaires n'ont fait d'ailleurs que renforcer.

Abordant les dépenses du budget général, M. François Logerot a insisté sur le caractère manifestement peu clair et l'insuffisance des documents budgétaires concernant le coût et la gestion des pensions civiles et militaires de retraite. Il est nécessaire de faire apparaître une comptabilisation spécifique de la dépense à ce titre au sein d'une annexe budgétaire, dans l'attente de la création du compte d'affectation spéciale prévu à l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001.

En ce qui concerne la gestion de la dette de l'Etat, d'importants progrès sont possibles dans son suivi comptable et extra-comptable, en particulier au moyen d'une comptabilité annexe unifiée de celle-ci, suivant des méthodes proches de celles utilisées par les établissements de crédit. Enfin, les relations financières entre l'Etat et la COFACE appellent une clarification qui n'est pas encore intervenue malgré les dispositions de l'article 37 de la loi de finances rectificative pour 1997. Enfin, les éléments d'information fournis par le Gouvernement demeurent très insuffisants s'agissant de l'élaboration des comptes de bilan de l'Etat. Il n'existe pas aujourd'hui de référence comptable en ce domaine, même si le projet de loi de finances pour 2002 permet des progrès en la matière.

M. François Logerot a relevé que la structure et le contenu du rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exécution des lois de finances seront à l'avenir substantiellement modifiés, du fait de l'entrée en vigueur progressive, à compter du 1^er janvier 2002, de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001. En particulier, la Cour des comptes substituera un contrôle de la qualité de la gestion au seul contrôle de l'imputation budgétaire. Par ailleurs, l'analyse de l'exécution budgétaire à destination du Parlement devra faire une place aux conditions du respect des engagements européens de la France.

M. François Logerot a insisté sur le fait que la démarche de certification des comptes de l'Etat, qui incombera à la Cour des comptes en application de la loi organique du 1^er août 2001, constitue une nouveauté totale par rapport à la démarche de la déclaration de conformité. Elle nécessitera un examen de la fiabilité des méthodes comptables utilisées pour garantir la fidélité et la sincérité de la situation financière de l'Etat.

La Cour des comptes réfléchit enfin aux modalités selon lesquelles le principe du contradictoire, qui est une caractéristique même de ses travaux, pourrait être plus complètement mis en _uvre à l'occasion de la préparation du rapport concernant l'exécution des lois de finances. Cela suppose toutefois de commencer beaucoup plus en amont l'examen de l'exécution des lois de finances, afin que les gestionnaires des crédits puissent répondre beaucoup plus tôt qu'aujourd'hui aux premières observations de la Cour. En conséquence, les travaux de la Cour des comptes devront probablement commencer avant même que l'exercice examiné ne soit terminé.

M. Didier Migaud, Rapporteur général, a d'abord relevé que les conditions générales d'exécution du budget 2000 étaient satisfaisantes.

Il a ensuite souligné que le projet de loi portant règlement définitif du budget 2000 sera soumis au vote de l'Assemblée nationale avant la discussion, en première lecture, du projet de loi de finances pour 2002, anticipant ainsi sur l'application de l'article 41 de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances. Ayant salué les efforts accomplis par la Cour des comptes pour avancer le dépôt de son rapport sur l'exécution des lois de finances 2000, qui ont pleinement contribué à cette anticipation, le Rapporteur général s'est félicité de la qualité des relations entre la Cour des comptes et la Commission des finances. Il a souhaité connaître les difficultés rencontrées par la Cour pour disposer, en temps utile, des informations nécessaires à l'inscription dans ce calendrier qui appelleraient, à l'avenir, un effort de la part des services financiers.

La Cour des comptes ayant insisté sur la nécessité de poursuivre l'action en vue de l'amélioration des comptes de l'Etat, le Rapporteur général a observé que les premiers comptes rendus de gestion anticipent sur les futurs rapports annuels de performance prévus par la loi organique du 1^er avril 2001. Il a souhaité connaître les améliorations de la présentation des comptes de l'Etat indispensables pour se rapprocher des conditions de certification que requerra la mise en _uvre de la nouvelle loi organique.

Le Rapporteur général a ensuite souligné que les délais prévus pour la pleine application de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, que d'aucuns ont pu considérer comme excessivement longs, apparaissent néanmoins indispensables au Gouvernement aussi bien qu'à la Cour des comptes.

Il a souhaité connaître l'analyse de la Cour des comptes, qui apparaît réservée, sur la pratique des contrats de gestion entre les services dépensiers et la direction du budget. Ces contrats sont une procédure pertinente à la condition de ne pas se transformer en un outil offrant au ministère de l'économie et des finances un contrôle accru sur les autres ministères, en contradiction avec la volonté, qu'exprime la nouvelle loi organique, de permettre une plus grande souplesse de gestion.

Le Rapporteur général a enfin souhaité connaître l'appréciation de la Cour des comptes sur l'évolution, pour l'exercice 2000, des dépenses d'investissement.

M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, a relevé que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avait consenti des efforts certains pour une parution de plus en plus précoce des documents budgétaires d'exécution, malgré la persistance d'une période complémentaire. En 2000, les délais ont été similaires à ceux observés en 1999, quelques jours ayant même pu être « gagnés » s'agissant des résultats définitifs des recettes et des comptes définitifs par ministère. En ce qui concerne les procédures de report, sources d'importantes difficultés auparavant, leur clôture, dès le 9 mars, représente une avancée de deux mois, qui a directement contribué au dépôt du projet de loi de règlement dès le tout début du mois de juillet. La seule véritable anomalie concerne la publication, plus tardive que d'habitude, du Compte Général de l'Administration des Finances. Il n'existe donc plus de difficulté insurmontable pour la réalisation du rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances, dans la conception actuelle de ce rapport. A l'avenir, c'est-à-dire à compter de la réalisation du rapport en vue du règlement du budget de l'exercice 2005, le nouveau rôle de certification reconnu à la Cour lui imposera de revoir ses méthodes, tout en garantissant l'avancée au 1^er juin de la date de présentation de son rapport.

En ce qui concerne la rénovation de la comptabilité de l'Etat, la procédure de certification suppose l'élaboration d'un référentiel. Des progrès doivent être accomplis en matière de comptabilisation des charges et produits en droits constatés, ainsi que pour le hors bilan, notamment s'agissant des garanties accordées par l'Etat. En ce qui concerne son patrimoine immobilier, l'Etat doit réaliser des progrès notables dans la simple connaissance de celui-ci. Une enquête récente sur le patrimoine du ministère de la culture a montré que la connaissance même de sa consistance physique restait lacunaire. Il est également indispensable que la valeur marchande de ce patrimoine soit évaluée avec davantage de précision, de même que celle du patrimoine financier de l'Etat. Toutes ces questions seront résolues de manière nécessairement progressive, de sorte que certains éléments du patrimoine de l'Etat ne seront pas immédiatement certifiables.

Il manque encore des normes précises de certification, un travail d'harmonisation étant en cours sur plan international. La Fédération internationale des comptables (IFAC) a réuni un comité en charge du secteur public au sein duquel la France est représentée par un magistrat de la Cour des comptes et un haut fonctionnaire du ministère de l'économie et des finances. Les normes ainsi définies n'auront pas la valeur d'un engagement international. Elles permettront néanmoins d'efficientes comparaisons, sur lesquelles pourront s'appuyer les organismes extérieurs et les marchés financiers. Au sein de ce comité, la France est soucieuse de préserver la reconnaissance d'une spécificité de l'action des collectivités publiques, certains Etats, telle la Nouvelle-Zélande, appliquant intégralement les normes de comptabilité privée à leur action publique.

L'appréciation des contrats de gestion soulève des questions délicates. Le respect de l'autorisation budgétaire délivrée par le Parlement ne peut être exclusif de la possibilité, pour le Gouvernement, de procéder aux ajustements budgétaires indispensables, pour faire face à une évolution de la conjoncture nationale ou internationale, comme le démontrent les récents événements.

Il a rappelé que la Cour des comptes se livrait, traditionnellement, à une analyse approfondie de la régulation budgétaire menée par le Gouvernement. La Cour a ainsi critiqué le caractère excessif des annulations de crédits auxquelles procède, par simple arrêté, le ministre des finances. Sur ce point, la pratique des annulations de crédits est allée au-delà du texte de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Les contrats de gestion peuvent se révéler parfois « léonins », alors qu'ils devraient traduire un véritable accord entre le ministère dépensier et le ministère de l'économie et des finances. En témoigne, par exemple, la levée trop tardive des blocages de crédits, par les contrôleurs financiers, pour que les gestionnaires puissent les consommer. Cette dérive peut être notamment observée pour le budget des Transports aériens, celui de la Météorologie, ou de l'Enseignement scolaire. En outre, certaines pratiques liées aux contrats de gestion vont clairement au-delà de ce qu'autorise l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui ne prévoit ni procédure de mise en réserve, ni programmation des reports.

Cette pratique soulève donc d'indéniables difficultés au regard du respect de l'autorisation budgétaire délivrée par le Parlement. A cet égard, M. François Logerot a souligné les apports de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001. Son article 14 institue une forme plus solennelle d'annulations de crédits : celles-ci interviendront par décret, les commissions des finances des deux assemblées en étant informées auparavant. Ce dispositif apparaît de nature à enserrer la régulation budgétaire dans des limites plus raisonnables que celles observées actuellement.

M. François Logerot a rappelé que lors des travaux préparatoires à la nouvelle loi organique, la Cour des Comptes avait suggéré l'idée de prévoir des crédits optionnels en loi de finances initiale, dont l'ouverture interviendrait, ou non, en cours d'année, en fonction de l'évolution de la conjoncture. Cette formule n'a pas été expressément retenue dans la nouvelle loi organique, elle pourrait néanmoins se révéler intéressante, en cours de gestion, dès lors que l'information du Parlement serait garantie.

Abordant la question des dépenses d'investissement, M. Jean-Raphaël Alventosa, Conseiller-maître, a indiqué qu'à défaut de pouvoir, dès à présent, expliciter l'enchaînement conduisant à une insuffisante consommation des crédits d'investissement de l'Etat, plusieurs éléments pouvaient néanmoins être mis en évidence.

Il a tout d'abord indiqué que les moyens accordés à ce titre aux services ont fortement augmenté en 2000, passant, en crédits de paiement, de 32,9 millions d'euros (215,8 millions de francs) en 1999 à 35,2 milliards d'euros (230,7 milliards de francs) en 2000, en hausse pour la deuxième année s'agissant des dépenses civiles. Le rapport dépenses d'investissement/dépenses de fonctionnement s'améliore donc légèrement en 2000. Parallèlement, les crédits d'investissement sont relativement peu dépensés. Ainsi, les crédits dépensés en 2000 ne représentent que 58% des crédits inscrits en loi de finances initiale. Cette situation se vérifie, non seulement pour le titre V, mais également pour les crédits du titre VI.

L'explication d'une telle sous-consommation apparaît difficile à synthétiser. Plusieurs observations peuvent néanmoins être faites :

- le marché de l'immobilier s'est retourné en 2000, les projets immobiliers de l'Etat ont donc souffert d'une forme d'éviction de la part des professionnels du bâtiment au profit de projets plus rentables pour eux ;

- par nature, les opérations immobilières de l'Etat se révèlent complexes, la finalisation des projets ne pouvant être menée en regard de la mise à disposition des crédits. Un tel décalage est notamment observé pour les ministères de la culture, de l'environnement, des finances, et de l'équipement ;

- l'augmentation du nombre d'opérations d'investissement au cours des deux dernières années a pu faire apparaître un phénomène de goulets d'étranglement ;

- l'augmentation des crédits de paiement dévolus à des opérations d'investissement n'est pas relayée par une organisation adaptée des services gestionnaires. La Cour des comptes a pu l'observer pour les ministères de la culture, de l'environnement, de l'équipement, des finances ou de la défense ;

- enfin, les applications informatiques, liée à la modernisation du système comptable de l'Etat, sont en cours de rénovation, ce qui peut expliquer un moindre taux de consommation des crédits.

Le Rapporteur général a souligné qu'il conviendrait sans doute de tirer les conséquences d'écarts excessifs entre les ouvertures de crédits et leur consommation. Il a pris l'exemple de la faible consommation des crédits ouverts au Fonds national de solidarité pour l'eau.

M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, a insisté sur la nécessité de distinguer l'exécution budgétaire des engagements budgétaires. La sous-consommation des crédits de paiement est parfois imputable à des erreurs d'appréciation dans la mise au point des échéanciers de réalisation, jusqu'à en arriver, parfois, à constater des reports de crédits de paiement supérieurs aux montants alloués en loi de finances initiale.

Un même phénomène de sous-consommation s'observe, en amont, au stade des autorisations de programme. Celles-ci peuvent donner lieu à des engagements, voire à des affectations, pendant une ou deux années, alors même que les projets d'investissement qu'elles sous-tendent, ne peuvent être lancés, les ministères concernés se montrant avant tout attentifs aux « effets d'affichage ». Rien n'interdit pourtant de mener des études préalables aux projets d'investissement sans demander au Parlement le vote d'autorisations de programme. Ce phénomène est aggravé lorsque les services chargés de la gestion immobilière ne disposent pas des moyens et des compétences requises. Les travaux de la mission d'évaluation et de contrôle de la Commission des finances (MEC) ont ainsi mis en exergue la lenteur avec laquelle les projets d'investissement du ministère de la justice se concrétisaient, notamment ceux relatifs aux tribunaux et aux établissements pénitentiaires.

Ayant relevé que le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000 soulignait que l'écart entre les crédits d'investissement votés en loi de finances initiale et les crédits disponibles après les modifications législatives et réglementaires intervenues en cours d'exercice passe de 30,9% en 1999 à 40,6% en 2000, soit une augmentation de près de 10 points, M. Charles de Courson s'est interrogé sur les raisons d'un tel écart, l'explication pouvant se trouver dans le niveau élevé de la régulation budgétaire pratiquée en matière d'investissements. La part des dépenses en capital de l'Etat ne cesse de chuter, passant de 9,1% du montant total des dépenses de l'Etat en 1997 à 8,1% en 2000. L'Etat continue donc d'accroître ses dépenses de fonctionnement et de réduire ses dépenses d'investissement, cette diminution étant accentuée en exécution.

M. Alain Rodet s'est interrogé sur l'évaluation du produit retiré de la vente de ses actifs immobiliers par le ministère de la défense.

En réponse à M. Charles de Courson, M. Jean-Raphaël Alventosa, Conseiller-maître, a indiqué que les liens avec la régulation budgétaire apparaissaient plus ténus en 2000 - dans la mesure où les annulations ont été sensiblement moins élevées cette année-là qu'en 1999 - par rapport à des causes plus générales, même s'il est encore trop tôt pour en tirer une théorie. Les constatations tirées de l'analyse de dix budgets différents se rapportent à l'organisation, à la gestion des services ainsi qu'à l'adaptation des systèmes informatiques. Les crédits d'investissement augmentent marginalement plus que les autres, mais sont moins consommés.

La gestion du parc immobilier du ministère de la défense n'est pas source de difficultés particulières pour l'identification de ses résultats. Globalement, les ventes connaissent une assez faible rentabilité, compte tenu des spécificités propres aux actifs cédés (casernes, entrepôts,...).

M. Gilbert Gantier a souligné le caractère excessivement succinct des données relatives aux engagements de l'Etat, au titre des retraites des fonctionnaires, dans la présentation de ses engagements hors bilan. Les masses en cause sont pourtant considérables et engagent les finances de l'Etat pour les décennies à venir. Il y aurait lieu de procéder à une analyse plus fine de ces engagements.

M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, a observé que le chiffrage des charges de pensions des agents de l'Etat était difficile à déterminer et politiquement sensible. Il serait néanmoins utile qu'un tel chiffrage figure en annexe au budget. S'agissant de l'évaluation à long terme de l'engagement de l'Etat à ce titre, elle nécessite des calculs complexes intégrant des paramètres divers, y compris en ce qui concerne l'âge effectif de cessation d'activité d'un grand nombre de fonctionnaires par rapport à la limite d'âge « théorique » de soixante ans. L'Etat ne pourra plus longtemps, à la fois, favoriser ces départs précoces et faire face à l'alourdissement prévisible des charges de retraite. La Cour des comptes a engagé un examen approfondi de cette question, compte tenu de ses conséquences en termes d'équilibre global la sécurité sociale.

M. Charles de Courson a relevé que pour la Cour des comptes, la totalité du produit des amendes forfaitaires de la circulation devrait être reversée aux collectivités locales, et non le seul produit des amendes forfaitaires simples, le Trésor public s'appropriant illégalement deux milliards de francs au détriment des collectivités locales.

M. Jean-Raphaël Alventosa, Conseiller-maître, a indiqué que la Cour des comptes avait procédé à une première analyse, strictement juridique, de cette question, laquelle devait nécessairement être complétée par une mise en perspective globale, en termes budgétaires, incluant notamment la prise en compte des charges de recouvrement.

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La Commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Didier Migaud, Rapporteur général, à l'examen du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2000 (n° 3218).

La Commission a successivement adopté sans modification les articles 1^er à 8 :

Article premier : Résultats généraux de l'exécution des lois de finances pour 2000 ;

Article 2 : Recettes du budget général ;

Article 3 : Dépenses ordinaires civiles du budget général ;

Article 4 : Dépenses civiles en capital du budget général ;

Article 5 : Dépenses ordinaires militaires du budget général ;

Article 6 : Dépenses militaires en capital du budget général ;

Article 7 : Résultats du budget général de 2000 ;

Article 8 : Résultats des budgets annexes.

Article 9 : Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2001 :

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du Rapporteur général et l'article 9 ainsi modifié.

Elle a ensuite adopté successivement sans modification les articles 10 à 13 :

Article 10 : Comptes spéciaux définitivement clos au titre de l'année 2000 ;

Article 11 : Pertes et profits sur emprunts et engagements de l'État ;

Article 12 : Reconnaissance d'utilité publique de dépenses dans une gestion de fait ;

Article 13 : Transport aux découverts du Trésor des résultats définitifs de 2000.

La Commission a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi portant règlement définitif du budget 2000 (n° 3218) ainsi modifié.

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Informations relatives à la Commission

La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a désigné M. Gérard Bapt comme candidat titulaire et M. Alain Cousin, comme candidat suppléant pour siéger à la Commission nationale des aides publiques aux entreprises.

Elle a par ailleurs désigné M. Jérôme Cahuzac comme rapporteur pour avis sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

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