COMPTE RENDU N° 6
Mercredi 8 juillet 1998
(Séance de 10 heures 30)
Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président
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Examen du rapport de M. Jean Cluzel sur la saisine relative à lefficacité des aides publiques en faveur du cinéma français
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LOffice a procédé, sur le rapport de M. Jean Cluzel, à lexamen de létude relative à lévaluation de lefficacité des aides publiques en faveur du cinéma français.
M. Jean Cluzel, rapporteur, a rappelé que lOffice, saisi par le Bureau de lAssemblée nationale sur linitiative du groupe communiste, dune demande détude portant sur la situation du cinéma français, avait décidé, au cours de sa réunion du 10 février 1998, den confier la réalisation au cabinet BIPE Conseil. Il a indiqué, quen tant que rapporteur, il avait assuré un suivi des travaux de cet organisme, ceuxci étant expressément limités à un diagnostic et une évaluation de nature à servir de base aux choix politiques qui seraient exprimés par le Parlement ou le Gouvernement.
Il a précisé que létude remise par le BIPE le 12 juin 1998 sarticulait autour de trois parties, la première contenant la description du dispositif français daides publiques au cinéma, la deuxième examinant limpact de ces aides et la troisième analysant les réformes en cours.
Sur le premier volet, il a déclaré que le dispositif daides publiques au cinéma, dont lobjectif consistait à maintenir une cinématographie nationale et à favoriser une diversité culturelle, reposait sur des aides à lensemble du secteur, quil sagisse des industries techniques, de la production, de la distribution, de lexploitation ou de lexportation. Il a précisé quà côté du système géré par le Centre national de la cinématographie (CNC), existaient un système dobligations dinvestissements dans la production cinématographique, à la charge des principales chaînes de télévision françaises, ainsi quun dispositif complémentaire dans le cadre duquel sinscrivaient, à la fois, un soutien social avec, notamment, le statut dintermittents du spectacle et un soutien fiscal avec les SOFICA. Il a enfin mentionné un dispositif daides ayant un cadre européen ainsi quun dispositif daides régionales, ajoutant toutefois que celuici restait peu développé.
Abordant ensuite limpact des aides publiques sur la situation du cinéma français, le Rapporteur a souligné que létude du BIPE constatait quelles avaient permis le maintien de la production dun nombre élevé de films dorigine française et dun nombre important de premier et de deuxième films mais quen revanche la santé financière des entreprises restait fragile. Il a insisté sur le fait que le BIPE estimait que, globalement, lobjectif de maintenir un cinéma français avait été atteint, mais au prix fort. Il a relevé que lon était passé dune logique damortissement à une logique de préfinancement du fait, en particulier, de laccroissement du poids des diffuseurs et que le dispositif de soutien avait, dune façon générale, contribué à déconnecter les entreprises des contraintes du marché, cestàdire des goûts du public. Il a constaté que cette situation avait entraîné une déresponsabilisation du secteur dès lors que les producteurs, qui napportaient des capitaux quà hauteur dun quart des devis, limitaient leur prise de risques, alors même que les budgets des films avaient été multipliés par trois entre 1980 et 1997, sans que leur potentiel commercial en fût augmenté.
Le Rapporteur a alors présenté le troisième volet de létude portant sur la réforme des principales aides gérées par le CNC, quil sagisse de la modification du régime dagrément en ce qui concerne laide automatique à la production, ou de lamélioration de lavance sur recettes destinée à en renforcer la sélectivité et à favoriser les films dauteurs.
Il a toutefois observé que létude du BIPE était critique sur le régime des SOFICA, qui a coûté 1,15 milliard de francs de dépenses fiscales entre 1985 et 1996 pour permettre seulement la production de quatre ou cinq films supplémentaires par an, et sur le régime des intermittents du spectacle, considéré comme généreux et détourné de son objectif par les conditions concrètes dorganisation du travail, en ajoutant quil appelait sans doute les mêmes réformes quen son temps le régime des dockers.
Il a enfin déclaré que létude du BIPE relevait le très faible niveau de pénétration des films français en Europe et lefficacité réduite dUnifrance, compte tenu de son coût pour le contribuable.
Il a conclu son rapport en indiquant que, pour le BIPE, le dispositif français daides au cinéma se présentait moins comme un système de subventions directes que comme un mécanisme dencadrement, de redistribution et dobligations dinvestissements à la charge des chaînes de télévision et que létude faisait apparaître un certain niveau de divergences entre la politique culturelle de soutien à la production et léquilibre économique du secteur, ce qui faisait planer un risque de crise financière à moyen terme. Il a relevé que si ce risque était, pour linstant, couvert par laugmentation des ressources mobilisées par les chaînes dans le cadre des obligations réglementaires, cet équilibre pourrait être remis en cause par une baisse de laudience à moyen terme, une dégradation du marché publicitaire, ou lémergence de nouveaux concurrents.
Le Rapporteur, considérant que létude fournissait matière à réflexion et, éventuellement, à propositions, a souhaité quelle soit transmise au Bureau de lAssemblée nationale, assortie dun avis favorable à sa publication.
Un débat a suivi lexposé du Rapporteur.
M. Christian Poncelet, premier viceprésident, sest interrogé sur le point de savoir comment il était possible dassurer le financement de la production de films français, compte tenu des enjeux culturels, dans un contexte de rigueur budgétaire. Il a estimé que cétait à la lumière de cette question quil fallait réorienter le dispositif daides actuel pour le rendre plus efficace.
M. Laurent Dominati, relevant que létude du BIPE considérait que lobjectif de soutien de lindustrie cinématographique française était atteint, mais au prix fort, a souhaité avoir des précisions sur le coût qui pesait sur les deniers publics et sur ce qui était compris dans la notion daides publiques, dans la mesure où cellesci assuraient les troisquarts du budget dun film, le producteur napportant que le quart, et encore ne sagissaitil pas là de ses propres deniers, mais de largent collecté auprès des chaînes de télévision.
Il a considéré quau nombre des aides publiques, devaient être prises en compte, outre les subventions directes versées par le CNC, des aides comme le système des SOFICA ou le régime des intermittents du spectacle.
Sagissant des aides du CNC financées par une taxe sur les entrées dans les salles, il sest demandé si elles devaient être considérées comme une aide publique ou bien comme une redistribution payée par les spectateurs.
Sagissant du régime des SOFICA et relevant quil avait coûté, depuis sa création, entre 110 et 120 millions de francs par an, il a constaté que cétait à la fois beaucoup, puisque cela représentait 10 % du budget des films aidés, et peu, puisque cela natteignait pas linvestissement annuel dans la production doeuvres cinématographiques dune chaîne comme France 2.
Il a ensuite demandé des précisions sur le coût du régime des intermittents du spectacle et sur le point de savoir sil favorisait les lieux de tournage français, tout en critiquant le fait quil semblait être construit de telle sorte quil incitait ses bénéficiaires à limiter leur activité.
Relevant, enfin, quil était proposé à lOffice de se prononcer sur le rapport de M. Jean Cluzel et que celuici constituait une synthèse de létude du BIPE qui nétait consultable quau secrétariat de lOffice, il a estimé que le travail du BIPE constituait un élément essentiel de la réflexion de lOffice et quil devrait être soumis à lapprobation de ses membres. En définitive, il a demandé si le rapport de lOffice se limiterait au rapport de M. Jean Cluzel ou comprendrait également létude du BIPE.
M. Christian Poncelet, premier viceprésident, a répondu que le débat sur ce dernier point avait déjà eu lieu au cours de la réunion tenue par lOffice le 10 février dernier.
M. Jean Cluzel, rapporteur, a indiqué quil avait personnellement veillé à ce que le rapport du BIPE se borne à un audit de la situation du secteur et ne contienne aucune proposition et que son rôle sétait borné à contrôler lexécution du travail et à en rendre compte à lOffice.
Il a ensuite précisé que sur les 2,7 milliards de francs investis dans la production cinématographique en 1995, les aides publiques, regroupant à la fois les aides budgétaires et la redistribution du prélèvement assis sur les ventes de billets, avaient représenté 392 millions de francs.
Il a insisté sur lintérêt et la spécificité dun dispositif de redistribution qui faisait que les Français allant voir des films américains participaient au financement du cinéma français, tout en relevant que la part de marché des films français en salle était passée de 50 % en 1981 à 35 % en 1997.
Il a expliqué que si létude du BIPE estimait que lobjectif assigné au dispositif daide publique avait été atteint, dans la mesure où le cinéma français continuait à exister, cette satisfaction avait été payée au prix fort, que ce soit en termes dargent public ou dobligations mises à la charge des chaînes de télévision, dont il était douteux quelles puissent continuer longtemps à assumer une charge dun tel niveau dans un contexte de concurrence croissante et de stagnation des ressources publicitaires.
Il a regretté que le système français soit complètement déconnecté des goûts du public, en raison de linfluence du corporatisme des instances de décision octroyant les aides, ce qui dispensait les producteurs français de toute obligation de rentabilisation du film sur le marché, contrairement à ce qui se passait aux États-Unis, où seul le succès public permettait aux producteurs de recevoir un retour sur investissement et donc, de réinvestir ultérieurement et ainsi, de poursuivre leur activité.
Aussi, tout en réaffirmant sa ferme conviction de la nécessité de soutenir la création française, il a estimé indispensable de veiller à ce que largent public soit bien utilisé.
A cet égard, il a déclaré que le régime des intermittents du spectacle, qui bénéficiait à 100.000 personnes travaillant en moyenne 65 jours par an, devrait faire lobjet dune remise en ordre, dans la mesure où il coûtait 2,8 milliards de francs par an à la collectivité, pour 619 millions de francs de cotisations apportées par les affiliés.
M. Patrick Delnatte a demandé si la concentration des réseaux de distribution avait joué un rôle sur la production cinématographique française.
M. Jean Cluzel, rapporteur, a répondu que la diminution du nombre des salles indépendantes était en effet préoccupante et que les deux grands groupes dexploitants opérant en France avaient enrayé la dégradation du score des films français, grâce aux multiplexes, sans pour autant remédier à la crise des salles indépendantes. Il a ajouté que les Américains, qui avaient parfaitement compris que la production et la distribution étaient liées, avaient pris pied en Europe, de manière à peser sur les distributeurs français.
Il a insisté sur le fait que, face au rêve américain qui simposait peu à peu au monde entier, la France se trouvait depuis plusieurs années dans une situation défensive et il a regretté la déconnexion entre la production et les goûts du public quavait favorisée le mécanisme de lavance sur recettes, en plaidant pour une augmentation de la part du financement privé pour sauver le cinéma français.
M. Arthur Paecht a demandé des précisions sur les dispositifs daides régionales.
M. Jean Cluzel, rapporteur, a indiqué que cette aide qui, à sa connaissance, était pratiquée, notamment, par la région RhôneAlpes, constituait une aide directe, versée aux producteurs de films, tout en soulignant quelle navait pas été reconduite cette année dans cette région, en raison de la modification de la composition du Conseil régional.
M. Laurent Dominati a précisé que lattribution de cette aide, versée pour les tournages effectués dans la région, entrait dans les compétences de celleci, au titre de laide économique. Il a ensuite demandé sil ne convenait pas de rajouter aux 392 millions de francs daides publiques, la dépense fiscale liée aux SOFICA et le coût du régime des intermittents du spectacle. Évoquant par ailleurs les charges et ressources du compte de soutien à lindustrie cinématographique, il a relevé le montant élevé (200 millions de francs) du budget de fonctionnement du CNC.
M. Christian Poncelet, premier viceprésident, a rappelé que des initiatives avaient été prises antérieurement pour réduire certaines contributions publiques, comme, par exemple, les SOFICA, mais que la majorité du Parlement sy était alors opposée. Il sest interrogé dans ces conditions sur laccueil qui serait susceptible dêtre fait par le Parlement à une proposition de réduction des crédits de fonctionnement du CNC. Insistant sur le fait que le dispositif des SOFICA avait coûté 1,15 milliard de francs et navait permis de produire que quatre à cinq films supplémentaires par an, il a estimé que lanalyse faite par le rapport justifiait une remise en cause de cet avantage et quil convenait de savoir sil existait une majorité politique pour en tirer les conséquences.
M. Jean Cluzel, rapporteur, a reconnu que cette question était au coeur du sujet sur lequel il a relevé labsence de clivage politique. Il a constaté quil existait un consensus pour défendre la pérennité dun cinéma français et sur limpossibilité de pratiquer, en France, le système de financement appliqué aux ÉtatsUnis, en raison de linsuffisance de nos débouchés internationaux, ce qui justifiait la mise en place dun dispositif daide publique.
Il a, par ailleurs, insisté sur les dangers duniformisation culturelle qui résulteraient de lhégémonie américaine qui se dessinait dans le secteur des technologies numériques.
M. Laurent Dominati a convenu de limportance du soutien au cinéma français pour assurer le maintien dune pluralité culturelle et a estimé quil était justifié de laider dans la mesure où nous disposions dun marché plus étroit que le marché américain. Il a cependant relevé qualors que les Américains consacraient 30 % du budget dun film aux dépenses de promotion, ce taux était limité à 10 % en France, en ajoutant, quen outre, les Américains avaient passé des accords avec les deux plus grands réseaux de distribution français, ce qui favorisait la diffusion de leur production.
Relevant en outre que toutes les salles dart et dessai parisiennes avaient bénéficié daides publiques à la rénovation, il a estimé que lon était loin de disposer dune photographie nette de lensemble des financements publics en faveur du cinéma, au-delà du dispositif de soutien géré par le CNC.
Il a déclaré que le dispositif des SOFICA qui, pour un coût de 110 millions de francs par an, avait permis daider quatre à cinq films supplémentaires par an grâce à un système dinvestissements privés qui navait quun défaut, labsence de risques pour linvestisseur, nétait pas cher, comparé aux 200 millions de francs par an de budget de fonctionnement du CNC ou au coût du régime des intermittents du spectacle, soit 2 milliards de francs par an. Il a en conséquence plaidé pour, quà défaut de trouver un meilleur système, celuici soit maintenu.
M. Christian Poncelet, premier viceprésident, a estimé que 110 millions de francs par an nétait pas une dépense négligeable lorsquil sagissait de largent du contribuable. Dune manière plus large, il a constaté que les critiques du BIPE portaient sur le fait que le dispositif daide publique avait contribué à déconnecter les entreprises des contraintes du marché, à entraîner une déresponsabilisation par la limitation de prise de risques par les producteurs et à alimenter une augmentation du budget des films.
M. Jean Cluzel, rapporteur, a relevé que, dans le budget dun film, la part de financement apportée par le producteur était passée de 42 % en 1990 à 34 % en 1997, alors que celle des chaînes de télévision avait été portée respectivement de 16 % à 29 %. Constatant par ailleurs que les producteurs américains, face à un marché national saturé par la multiplication de loffre et compte tenu de laugmentation des budgets des films, se voyaient contraints de rechercher des débouchés internationaux et que lEurope constituait dès lors pour eux un marché important, il a estimé que si la France restait dans un système marqué par un corporatisme excessif, son cinéma serait en danger.
M. Arthur Paecht a observé que le rapport fait par M. Jean Cluzel ne contenait pas de propositions et, estimant que la simple publication dun constat était peutêtre insuffisante, il sest interrogé sur le point de savoir si le Rapporteur ne devrait pas, à la lumière des débats de lOffice, intégrer des propositions. Faisant ensuite un parallèle avec les restructurations de lindustrie militaire, il sest demandé si le salut du cinéma français ne résidait pas dans une approche européenne.
M. Jean Cluzel, rapporteur, a répondu quen ce qui concernait lapproche européenne, la plus grande cacophonie régnait, dans la mesure où le dénominateur commun demeurait les ÉtatsUnis et où même en labsence de barrières culturelles, il existait une barrière de langue difficile à surmonter.
Sur le premier point de la question de M. Arthur Paecht, il a indiqué quil avait personnellement veillé à ce que le rapport ne contînt aucune proposition, puisque la discussion qui avait eu lieu au cours de la réunion de lOffice du 10 février dernier avait conclu sur le fait quil appartenait aux assemblées et, en particulier, à leurs commissions permanentes de présenter des propositions sur la base des travaux de lOffice.
M. Christian Poncelet, premier viceprésident, a abondé en ce sens en ajoutant que lOffice se bornait à dresser un diagnostic.
Le Président Augustin Bonrepaux sest interrogé sur la prise en charge de la différence entre les 692 millions de francs de cotisations payés par les intermittents du spectacle et les 2,8 milliards de francs de dépenses de leur régime. Il a également souhaité savoir pour quelles raisons ils pouvaient être incités à plafonner leur nombre de jours dactivité annuelle, en sétonnant quils ne travaillent en moyenne que 65 jours par an, et a rappelé quils bénéficiaient, par ailleurs, dune déduction forfaitaire supplémentaire sur limpôt sur le revenu.
M. Jean Cluzel, rapporteur, a répondu que le statut des intermittents du spectacle, qui profitait, en 1992, à 100.000 personnes, exigeait, pour louverture du droit à lallocation dégressive, un plancher de 507 heures de travail au cours des douze derniers mois et que ladite allocation était calculée sur la base du salaire réel, dans la limite toutefois élevée dun plafond de 1.780 francs par jour. Il a précisé que la différence entre les cotisations et les prestations était prise en charge par le régime général et que si, à la suite du conflit intervenu lannée dernière, le statu quo avait été prolongé jusquà la fin de lannée 1998, cette question reviendrait au coeur des débats, lors de lexamen du projet de loi de finances pour 1999.
M. Laurent Dominati a ajouté que le statut des intermittents revenait à subventionner non seulement les artistes mais également les producteurs qui en intégraient les effets dans le budget de leurs films.
Sil a estimé quil était normal que le rapporteur ne fasse pas de propositions, il a considéré que linterprétation du règlement intérieur de lOffice qui consistait à distinguer entre le rapport de M. Jean Cluzel, quil était proposé dadopter, et létude du BIPE, qui nétait pas soumise à lappréciation de lOffice, nallait pas de soi.
Le Président Augustin Bonrepaux a répondu que larticle 15 du règlement intérieur de lOffice répondait à la question et que le rapport soumis à lapprobation de lOffice était celui de M. Jean Cluzel, qui avait été adressé à chacun des membres dans les délais requis. Il a ajouté que les membres de lOffice avaient, en outre, eu accès aux travaux de lorganisme détudes, au secrétariat de lOffice, dans les conditions prévues par ledit article, et quil était clair que létude du BIPE ne constituait pas le rapport.
M. Christian Poncelet, premier viceprésident, a rappelé à nouveau que cette question avait lobjet dun débat et quelle avait été précédemment tranchée.
M. Arthur Paecht a demandé à qui appartenait le rapport et si les débats de lOffice lui seraient annexés.
Le Président Augustin Bonrepaux a répondu que le rapport de M. Jean Cluzel serait transmis au Bureau de lAssemblée nationale, auteur de la saisine, qui déciderait de sa publication et quil contiendrait, en annexe, létude du BIPE et le compte rendu des débats de lOffice.
LOffice a alors décidé de transmettre le rapport de M. Jean Cluzel sur la saisine relative à lefficacité des aides publiques en faveur du cinéma français au Bureau de lAssemblée nationale en recommandant sa publication.
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M. Christian Poncelet, premier viceprésident, a alors rendu hommage à M. Jean Cluzel en estimant que sa décision de ne pas se représenter aux élections sénatoriales de septembre prochain ferait perdre au Parlement français un homme qui lui avait fait honneur.
fpfp
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