c9798062 compte rendu de la commission des finances

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 62

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 24 juin 1998
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président

SOMMAIRE

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– Audition de M. Louis Besson, Secrétaire d’État au Logement, sur l’exécution 1998 et les perspectives pour 1999 des crédits de son ministère	2
– Examen, en application de l’article 88 du Règlement, des amendements aux projets de loi portant règlement définitif des budgets de 1995 (n° 33) et 1996 (n° 587) (M. Didier Migaud, Rapporteur général).	7

La Commission a tout d’abord procédé à l’audition de M. Louis Besson, Secrétaire d’État au logement, sur l’exécution 1998 et les perspectives pour 1999 des crédits de son ministère.

M. Didier Migaud, Rapporteur général, a interrogé le Ministre sur les effets de la baisse des taux de l’épargne administrée, présentée comme un moyen d’améliorer le financement du logement social par une diminution des loyers et des taux de prêt. Rappelant que le Gouvernement avait profité de cette baisse pour affecter deux enveloppes d’égale importance (10 milliards de francs) aux prêts bonifiés pour la restructuration des quartiers en difficulté, et aux prêts pour grands projets urbains, il a souhaité connaître l’estimation de l’avantage attendu de la baisse des taux et sa ventilation entre le logement social, les projets de quartier et les équipements publics. Évoquant, d’autre part, les moyens de financement supplémentaires annoncés en faveur de la Caisse de garantie du logement social (CGLS), sur laquelle le collectif de 1997 avait opéré un prélèvement diversement apprécié, il s’est enquis des mesures envisagées par le Gouvernement en faveur de cet organisme.

Répondant au Rapporteur général, M. Louis Besson, Secrétaire d’État au Logement, a précisé que la baisse des taux avait été intégralement répercutée dans les taux des prêts consentis aux organismes HLM, le taux du prêt locatif aidé (PLA) passant de 4,8 à 4,3 %, celui du PLA à loyer minoré (PLA-LM) et du PLA d’intégration (PLAI) de 4,3 à 3,8 %. Il a rappelé que l’encours des prêts représentait la moitié des charges des organismes HLM, et que l’avantage actuariel induit par une baisse de taux de 0,5 point était estimé à 17 milliards de francs. Il a ajouté que le Gouvernement avait décidé d’accompagner la baisse des taux, d’une part, en réservant une enveloppe annuelle de 10 milliards de francs aux opérations de « construction-démolition » et de grosses réhabilitations pour lesquelles les prêts bénéficiaient désormais d’un taux de 3,8 %, et, d’autre part, en affectant une enveloppe triennale de 10 milliards de francs pour les prêts aux projets urbains, désormais adossés sur le livret A, et non plus sur le livret d’épargne populaire, et dont le taux passait de 6 à 4,3 %. Il a, en outre, précisé que le Gouvernement avait demandé à l’Union nationale des fédérations d’organismes HLM de répercuter les baisses de taux sur les loyers, de manière ciblée, sur les 900.000 ménages qui, habitant dans des logements construits avec un financement PLA, plus coûteux que les prêts, devaient supporter un loyer supérieur au loyer de référence retenu pour le calcul de l’aide personnalisée au logement. Il a précisé que, parmi ces ménages, 430.000 avaient des ressources inférieures à 60 % du plafond de ressources fixé pour l’accès aux HLM. Il a rappelé les inconvénients d’une telle situation qui poussait certaines familles à renoncer à leur candidature à un logement neuf, et créait une concentration des familles les moins solvables dans la partie la plus ancienne du parc de logements sociaux, en contradiction avec l’impératif de mixité sociale fixé à la politique de la ville du Gouvernement.

Le Secrétaire d’État a ensuite fait valoir que, à l’occasion du prélèvement opéré sur la trésorerie dormante de la CGLS par le collectif 1997, l’État s’était engagé en faveur de la Caisse, d’une part, à financer par des crédits budgétaires les éventuels besoins de trésorerie auxquels la Caisse pourrait avoir à faire face en 1998, et, d’autre part, à lui affecter, à partir de 1999, le produit de la taxe sur le supplément de loyer de solidarité. Il a en outre fait valoir que la Caisse, en ne participant plus aux frais de gestion de la Caisse des dépôts et consignations, bénéficiait d’une économie d’environ 60 millions de francs par an.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spécial des crédits du Logement, a estimé que la gestion de la CGLS méritait d’être modernisée, afin notamment d’en clarifier les mécanismes de prise de décision, et que ses missions devaient être élargies. Après avoir évoqué les appréciations favorables portées sur le budget du Logement pour 1998, il a rappelé que, lors de l’examen de ce budget, la commission des Finances avait adopté des observations portant sur l’accession aidée à la propriété, sur les rapports entre les locataires et les bailleurs sociaux et sur la politique foncière. Il a ensuite interrogé le Ministre sur le niveau de consommation des prêts locatifs aidés dont il a relevé la faible utilisation dans certaines régions, et insisté sur l’Île de France où le coût du foncier empêche de monter des opérations débouchant sur des loyers compatibles avec les revenus des ménages demandeurs de logements sociaux. Il a souhaité connaître l’avenir des dispositifs de réhabilitation et de reconstruction dont il a relevé la complexité, en notant qu’ils faisaient l’objet de sept modes de financement différents et, s’agissant de l’intervention en faveur du parc privé, il s’est préoccupé de l’évolution du budget de l’ANAH. Il a, d’autre part, demandé si le Gouvernement envisageait de mettre en place de nouveaux financements en faveur des propriétés dégradées, et s’est interrogé sur l’avenir de l’amortissement Périssol. Il s’est, en outre, enquis des intentions du Gouvernement sur l’avenir du prêt à taux zéro dont il a souhaité que le financement s’appuie sur d’autres ressources que le 1 % logement, en faisant, notamment appel à l’épargne logement. Après avoir rappelé que les locataires du secteur du logement social éliraient leurs représentants en 1999, il s’est inquiété des risques de montée des votes extrémistes, et a insisté sur la nécessité d’augmenter les moyens financiers mis à la disposition de l’Association nationale pour l’information sur le logement (ANIL) et des associations départementales (ADIL) afin d’améliorer les rapports entre les locataires et les bailleurs sociaux. Après avoir rappelé les difficultés financières rencontrées au cours des années 1980 par certains bénéficiaires de prêts d’accession à la propriété, il s’est, enfin, enquis des moyens qui seraient dégagés pour sécuriser les prêts actuellement en cours, et notamment les prêts à taux zéro.

Répondant au Rapporteur spécial, M. Louis Besson a d’abord expliqué la sous–consommation des crédits des PLA pour 1998 par les problèmes récurrents liés au calendrier de la délégation, d’abord régionale, puis départementale, des crédits n’aboutissant à une mise en place effective des crédits qu’à compter du mois de mai. Il a ajouté que le point sur la consommation des crédits, effectué au milieu de l’année, donnerait éventuellement lieu à une redistribution entre départements et régions. Il a ensuite évoqué les difficultés dans la consommation effective des PLAI et des PLA-LM, qu’il a expliquées par la réticence de certains élus municipaux, compte tenu de la nature des publics visés, à utiliser ces mécanismes, et par l’inadaptation du dispositif de PLA-LM à certaines catégories de population aux revenus faibles. Il a ensuite rappelé que pour les logements financés par PLA-LM, le loyer de sortie devait être au maximum de 90 %, comme pour l’APL, et non pas de 80 % du loyer plafonné, cette confusion ayant pu freiner l’utilisation du mécanisme.

A propos du PLAI, il a constaté que la situation de certains publics depuis longtemps laissés à l’écart nécessitait une offre de logements adaptée, un logement standardisé ne convenant pas nécessairement à ces familles atypiques. Évoquant les problèmes liés au niveau du loyer de sortie et du plafond de ressources, il a annoncé que l’arrêté interministériel en cours d’élaboration supprimerait la distinction faite pour le calcul du plafond de ressources entre conjoint actif et inactif. Après avoir constaté que le système actuel posait des conditions beaucoup trop restrictives pour les ménages sans enfant et avec un enfant, il a annoncé que cet arrêté permettrait de passer à 61 % de la population (contre, actuellement, environ 54 %), le taux des ménages éligibles au parc HLM. Constatant que les problèmes spécifiques évoqués pour l’Île–de–France se posaient depuis longtemps, il a estimé que leur solution passait par le règlement de la question foncière et supposait la mobilisation effective de l’ensemble des communes. Abordant la résolution des problèmes liés au parc privé et à certaines copropriétés dégradées, il a souhaité rapprocher l’ANAH et le système de gestion de la prime à l’amélioration de l’habitat dans un ensemble plus vaste qui s’apparenterait à une « grande ANAH ». Traitant ensuite de l’investissement locatif et de la poursuite du dispositif de l’amortissement Périssol, problème qu’il a estimé moins prioritaire que celui du 1 % logement, il a souhaité trouver une suite pérenne fondée sur un véritable statut du bailleur et comportant en contrepartie des engagements pour la durée du bail et le prix du loyer. Il a également annoncé son intention de conserver inchangé le dispositif du prêt à taux zéro en exprimant l’espoir qu’un accord puisse être conclu à ce sujet avec l’Union d’économie sociale du logement (UESL). Concernant les élections des locataires, il a rappelé que le Sénat avait adopté à l’unanimité une disposition subordonnant la recevabilité des candidatures au respect des objectifs du logement social, et il a appelé de ses vœux une attitude semblable de l’Assemblée nationale. Il a ensuite souhaité une généralisation de la couverture du territoire par les ADIL. Enfin, il a déclaré que malgré l’augmentation induite des dépenses, il estimait nécessaire la sécurisation des accédants.

M. Jean–Pierre Delalande a constaté l’utilisation insuffisante des mécanismes destinés au logement des personnes disposant de ressources inférieures au seuil des HLM, particulièrement en Île–de–France, ajoutant qu’une action de promotion de ces dispositifs menée en concertation avec l’Association des maires de France pourrait remédier à cette insuffisance. Il a ensuite interrogé M. Louis Besson sur le logement des personnes qui n’ont du voyage que le nom et sont, en réalité, conduites par la précarité à occuper sans titre des terrains. A cet égard, il a estimé que la politique des aires de stationnement avait connu un échec, les maires étant réticents et les solutions intercommunales étant autant de faux semblants ; il en a voulu pour preuve l’utilisation incomplète des crédits correspondants du ministère de l’Intérieur. Il s’est prononcé pour une sédentarisation qui, compte tenu de la baisse actuelle des taux et du montant des liquidités détenues par la Caisse des Dépôts et Consignations, pourrait s’effectuer à moindre frais. Il a enfin interrogé le Ministre sur l’avenir de la Sonacotra, en se prononçant pour une mixité accrue et pour une prise en compte anticipée des problèmes de vieillissement et de regroupement familial.

Abordant le sujet des PLA, M. Jean–Jacques Jegou a souhaité que le Gouvernement se penche sur le niveau et la maîtrise de l’augmentation des charges locatives. Ensuite, tout en s’interrogeant sur les modalités de leur utilisation finale, il a salué le déblocage des deux enveloppes de 10 milliards de francs destinées aux opérateurs de réhabilitation et aux grands projets urbains. Il s’est enfin prononcé pour des logements intermédiaires qui préserveraient la mixité sociale, estimant qu’il était opportun de mêler sur un même site les dispositifs de PLA, de PLAI et d’aides à l’accession à la propriété. Se faisant l’interprète de M. Pierre Méhaignerie, il a, par ailleurs, appelé l’attention du Ministre sur l’augmentation souhaitable du niveau des prix–plafonds des PLA dans la zone 3.

Évoquant les baisses récemment intervenues des taux de l’épargne administrée et leur impact positif sur l’équilibre financier des organismes de financement du logement social, M. Jacques Guyard a souhaité un allongement de la durée des prêts et une baisse des loyers des PLA. Concernant les copropriétés en difficultés, il a salué l’idée d’une « grande ANAH » en estimant qu’une aide publique permettrait de faire progresser significativement les travaux de réhabilitation.

M. Jean–Pierre Balligand a fait part de son inquiétude vis–à–vis de l’effondrement du nombre de PLA, signalant qu’il n’y en avait eu que cinq en région Provence–Alpes–Côte d’Azur durant le premier trimestre 1998 ; il a donc considéré que les problèmes de financement ne suffisaient pas à expliquer les difficultés actuelles, puisque le taux du livret A avait baissé de 1,5 point au total sous le précédent et l’actuel gouvernements. Il a observé que les opérateurs adoptaient, sauf exception, une position de grande prudence. Il s’est demandé si les prix de sortie, aujourd’hui constatés, étaient adaptés à la modestie des revenus des classes moyennes telles que les employés, ajoutant que seul un niveau élevé d’APL pouvait compenser cet état de fait, mais qu’il était réservé aux familles nombreuses qui sont de moins en moins fréquentes dans cette catégorie sociale.

Il a ensuite souhaité la création d’un dispositif foncier destiné à garantir la mixité sociale et urbaine. Il a critiqué la loi d’orientation sur la ville et la « loi Sapin » du 29 janvier 1993, qui ont, notamment, pour conséquence de priver largement les maires du contrôle effectif des opérations ; constatant l’existence d’importantes réserves foncières détenues par des acteurs publics, ainsi que le blocage du marché foncier, il a évoqué la possibilité d’un dispositif qui permettrait de construire sur le terrain d’autrui tout en conservant la maîtrise foncière pour la personne publique.

Mme Nicole Bricq a souligné la nécessité de l’accentuation du caractère interministériel de la politique de la ville. Elle l’a justifiée par l’apparition, en l’absence d’articulation entre les différentes administrations, de graves difficultés, par exemple quand une ville lançait un grand projet comportant des démolitions importantes, alors même que la situation financière de l’office HLM concerné par ce projet l’empêchait d’intervenir efficacement. Elle a par ailleurs évoqué la prise en compte des répercussions sur la carte scolaire des mouvements de population liés aux opérations d’urbanisme ou encore la nécessité de surmonter la réticence des offices HLM à participer aux contrats locaux de sécurité, qui justifieraient un renforcement de l’interministérialité.

M. Philippe Auberger a tout d’abord posé la question du « 1 % logement », qu’il considérait comme une survivance et dont la gestion était confisquée par un petit nombre ; estimant que ce prélèvement conduisait à un saupoudrage inefficace, car insuffisant pour solvabiliser les opérations, il a appelé à sa suppression, qui représenterait un allégement des charges pesant sur les salaires.

Il a ensuite critiqué les interventions de la Caisse des Dépôts et Consignations, en observant que, dans sa région, celle-ci avait tendance à bloquer des opérations nouvelles en exigeant un strict équilibre financier, alors même qu’à son sens la notion d’équilibre devait être interprétée en réalisant une péréquation entre opérations nouvelles et plus anciennes.

Il a enfin indiqué qu’il ne croyait guère au passage du financement par PLA au PLI et jugeait plus opportun de relancer l’accession à la propriété, compte tenu de la modération des taux d’intérêt ; il a donc demandé au Ministre si une politique durable allait être engagée en ce sens.

Répondant aux intervenants, le Ministre a notamment indiqué que :

– le règlement du problème du logement des publics les plus pauvres peut passer par l’exploration de toutes les solutions offertes par les PLA-LM et les PLAI ;

– la Sonacotra conserve toujours la même vocation officielle, même si des mutations de fait étaient en cours et si, en tout état de cause, une ségrégation par origine devait être évitée ; il a estimé que, compte tenu de son savoir-faire, la Sonacotra pourrait contribuer à la résorption des poches d’insalubrité, qui, spontanément, tendaient à s’étendre en attirant toujours plus de personnes ;

– pour les pseudo « gens du voyage »,c’est-à-dire pour les personnes sédentarisées de fait dans des camps de caravanes, le dispositif des PLAI devrait permettre de financer les solutions en dur ;

– une priorité très nette à la modération des charges locatives est donnée dans l’action du ministère, en particulier dans la programmation des PALULOS, et elle a été inscrite dans l’accord conclu avec l’Union nationale des fédérations d’organismes HLM ;

– dans la mise en œuvre de la construction-démolition comme alternative à la réhabilitation, qui devrait mettre fin au tabou de la démolition, il faut prévoir des garanties de relogement des locataires par l’élaboration préalable d’un plan sérieux ; naturellement, ces opérations pourront s’inscrire dans un projet urbain axé sur la mixité sociale.

– si l’allongement de la durée des prêts est très favorable aux organismes, il reste à en envisager la contrepartie en termes de loyers, sans pour autant en négliger l’impact négatif sur les résultats des fonds d’épargne de la Caisse des dépôts et consignations ;

– à l’occasion d’une récente réunion des offices HLM à Aix-en-Provence, il est apparu que les dernières statistiques évaluaient à 105 le nombre des prêts locatifs aidés financés, au 1er trimestre de l’année, dans la région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Ce nombre est dérisoire et en contradiction avec l’évolution des soldes migratoires, qui se traduit par une augmentation de la population à faibles ressources dans une région où l’offre de logements sociaux, sauf dans les zones les plus urbanisées, demeure inférieure à la moyenne nationale ;

– la période la plus récente a permis de relever quelques signes de renouveau des constructions chez les opérateurs, qui semblent traduire une réaction aux mesures prises par le Gouvernement ;

– dans un pays qui est la quatrième puissance mondiale, il n’est guère concevable de chercher à obtenir une baisse du coût de la construction par un abaissement des normes de qualité.

Il a ensuite exprimé son accord avec l’analyse de Mme Nicole Bricq sur la vacance structurelle observée dans certains quartiers difficiles, et estimé opportune, dans ces conditions, une réflexion sur l’efficacité comparée des politiques de réhabilitation et de renouvellement du parc immobilier.

Mme Nicole Bricq a alors objecté que l’annonce d’un programme de démolition des bâtiments dégradés créait un risque d’aggravation du processus de dégradation pendant la période, qui pouvait être longue, séparant cette annonce de la réalisation concrète du programme.

Le Ministre a alors précisé que ce risque, réel, pouvait être conjuré en organisant, dès l’origine, la réalisation progressive des opérations de démolition, et il a indiqué que la recherche d’une plus grande régularité dans la maintenance du parc de logements pouvait éviter de se placer devant le choix entre une réhabilitation trop lourde et une démolition toujours délicate à entreprendre.

Puis M. Louis Besson a apporté les précisions complémentaires suivantes :

– dans les arbitrages en cours, on ne peut dissimuler que la position radicale de M. Philippe Auberger sur le 1 % logement est parfois partagée par certains membres du Gouvernement ; en faveur d’une position plus nuancée, on peut faire valoir, d’une part, les réels progrès du paritarisme dans la gestion de cette contribution des entreprises dont les représentants qualifiés, sans doute avec des variations selon les branches, souhaitent le maintien et, d’autre part, son rôle comme complément de financement utile au bouclage de nombreuses opérations ;

– les prêts locatifs intermédiaires, encore utiles, ne jouent plus qu’un rôle marginal en raison de l’existence des PCLS qui occupent le même créneau ;

– la relance de l’accession à la propriété repose largement sur la contribution de prêts à taux zéro qu’il est très important de laisser accessibles à un large éventail de bénéficiaires, comme aujourd’hui, où il est éligible à 81 % des ménages.

* *

Statuant en application de l’article 88 du Règlement, la Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Didier Migaud, Rapporteur général, les amendements aux projets de loi portant règlement définitif des budgets de 1995 et 1996 (n^os 33 et 587).

La Commission a constaté que, sur le projet de loi portant règlement définitif du budget de 1995, elle n’était saisie d’aucun amendement.

Sur le projet de loi portant règlement définitif du budget de 1996, elle a examiné deux amendements (n^os 1 et 2) présentés par le Gouvernement à l’article 12 relatif à la reconnaissance d’utilité publique des dépenses comprises dans des gestions de fait, et ayant pour objet de tirer les conséquences d’un arrêt de la Cour des comptes en date du 6 novembre 1997.

Le Rapporteur général a indiqué que la Cour des comptes avait examiné de nouvelles justifications produites par les gestionnaires de fait, ce qui avait conduit la juridiction financière à considérer qu’un montant supplémentaire de 40.817 francs de dépenses devait faire l’objet d’une reconnaissance d’utilité publique.

La Commission a accepté ces deux amendements.

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