ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DES FINANCES,
DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
COMPTE RENDU N° 74
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 23 septembre 1998
(Séance de 15 heures)
Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président
SOMMAIRE
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Audition de Mme Martine Aubry, Ministre de lemploi et de la solidarité, de M. Bernard Kouchner, Secrétaire dÉtat à la santé, et de Mme Nicole PÉry, Secrétaire dÉtat à la formation professionnelle, sur les crédits de leur ministère pour 1999
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La Commission a procédé à laudition de Mme Martine Aubry, Ministre de lemploi et de la solidarité, de M. Bernard Kouchner, Secrétaire dÉtat à la santé, et de Mme Nicole Péry, Secrétaire dÉtat à la formation professionnelle, sur les crédits de leur ministère pour 1999.
Soulignant que lemploi était la priorité qui avait conditionné les choix budgétaires pour 1999, Mme Martine Aubry, ministre de lEmploi et de la Solidarité, a observé que les taux de progression des budgets de lemploi, dune part, et de la santé et de la solidarité, dautre part, soit respectivement 4 % et 4,5 %, étaient le double de celui de lensemble des dépenses budgétaires. Convenant que les grandes orientations du budget 1999 nétaient pas nouvelles, elle a néanmoins constaté que celles-ci étaient désormais fondées sur trois grands textes législatifs votés en 1998 : réduction du temps de travail, lutte contre les exclusions et sécurité sanitaire.
Abordant, en premier lieu, le budget de lemploi, la Ministre a insisté sur les choix opérés en faveur des emploisjeunes et de la réduction du temps de travail, entraînant une charge financière suppémentaire de 13 milliards de francs, reports compris. Elle a précisé que ces actions avaient été financées par 11 milliards de francs déconomies et de redéploiements, la progression du budget de lemploi sétablissant ainsi à 6 milliards de francs sur un total de 156 milliards de francs. Reconnaissant que la reprise économique permettait de réduire les crédits consacrés aux préretraites et au chômage partiel, elle a déclaré que lobjectif principal était de concentrer lensemble des dispositifs sur le retour à lemploi des publics les plus fragiles. Remarquant que la situation du marché de lemploi rendait dautant plus difficile linsertion de ces publics, elle a observé que 70 % des contrats emploiconsolidés (CEC), dont le nombre sera porté à 60.000, bénéficieraient à des personnes grandement prioritaires, que 10.000 contrats de qualification pour adultes pourraient être conclus en 1999, que le programme TRACE permettrait à 40.000 jeunes connaissant des difficultés particulières daccéder à une formation qualifiante et que les crédits de linsertion par léconomique seraient doublés en 1999. Elle a indiqué que les contrats emploisolidarité (CES) et les contrats initiativeemploi (CIE) seraient également recentrés sur les publics prioritaires et que, dans un souci defficacité de la dépense publique, la contribution de lÉtat au financement des plans sociaux serait atténuée par un effort des entreprises les mieux portantes.
Sagissant de lapprofondissement de la politique de formation professionnelle, elle a renvoyé à lexposé de Mme Nicole Péry puis a insisté sur le renforcement des moyens du service public de lemploi, principalement destiné aux chômeurs de longue durée, conformément au programme national daction présenté au récent Conseil européen de Luxembourg. Évoquant à cet égard lANPE, dont les effectifs augmenteront de 1.000 et dont la subvention saccroîtra de 11 % en 1999, elle sest félicitée de ce que la modernisation de lagence ait permis, depuis 1991, de faire progresser de 33 à 50 % sa part dans les offres demploi. Elle a conclu en annonçant que les moyens des missions locales seraient renforcés dans le cadre du programme TRACE et que les services du ministère bénéficieraient de mesures favorables aux emplois de catégorie C et de créations de postes dans les secteurs du contrôle et de linspection du travail.
Présentant ensuite les crédits de la santé et de la solidarité qui, hors politique de la ville, passent de 72 à près de 80 milliards de francs, Mme Martine Aubry a constaté que la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions était, ici aussi, prise en compte dans le projet de loi de finances, quil sagisse de laugmentation des crédits destinés aux fonds daide aux jeunes, de la veille et de laccueil en matière durgence sociale ou de laccès aux soins, un projet de loi sur la couverture maladie universelle devant être déposé au Parlement dici quelques semaines, sur la base du rapport remis par M. Jean-Claude Boulard. Abordant le revenu minimum dinsertion, elle a souligné que laccroissement de 3 % en volume des crédits inscrits pour 1999 devait être relativisée par la stabilisation du nombre des allocataires entrevue au cours des deux derniers mois. Concernant les personnes handicapées, elle a mis laccent sur la création de 2.000 places dans les centres daide par le travail (CAT) et sur laugmentation de 3,75 % des crédits consacrés à lallocation aux adultes handicapés. Estimant que laccent mis sur lintégration des populations étrangères était illustrée par la création de 100 places dans les centres daccueil pour demandeurs dasiles (CADA), elle a enfin décrit les mesures bénéficiant aux agents de catégorie C et aux emplois à statut précaire, ladministration de son ministère étant lune des premières à parvenir à la résorption intégrale de ces emplois.
Sinterrogeant sur la mise en uvre concrète du dispositif de surveillance multilatérale en matière demploi créé par le Conseil européen de Luxembourg, M. Didier Migaud, rapporteur général, sest demandé dans quels délais la faculté de cumul entre minima sociaux et revenus dactivité serait effectivement offerte aux intéressés. Il a également souhaité obtenir des précisions sur la réforme annoncée dans le secteur de laide à domicile, sur le prochain renouvellement de la convention UNEDIC et sur lextension du bénéfice de lallocation de remplacement pour lemploi (ARPE) aux personnes âgées de moins de cinquante-huit ans ayant cotisé plus de quarante années.
Répondant au Rapporteur général, Mme Martine Aubry, ministre de lEmploi et de la Solidarité, a précisé que le Conseil européen de Vienne procéderait, au mois de décembre prochain, à une première évaluation du dispositif mis en place au Conseil européen de Luxembourg, mais quil était dores et déjà possible de considérer que les diagnostics et les stratégies se rapprochaient et que les conseils des ministres étaient désormais le lieu de débats et dengagements sagissant des nouveaux emplois et de la réduction du temps de travail. Elle sest félicitée de ce que les programmes nationaux ne soient pas de simples compilations de mesures, la Commission européenne ayant dailleurs estimé que les programmes présentés par la France et par lEspagne étaient les meilleurs. Elle a souligné que ce dispositif permettrait à notre pays de sinspirer des bonnes pratiques observées par nos partenaires, comme le développement local tel quil est pratiqué en Italie, même si on pouvait regretter que les indicateurs sur le chômage demeurent très disparates, ce quillustre la décision récente du gouvernement britannique de retenir une définition plus large du nombre des demandeurs demploi, et préférer, par conséquent, des indicateurs de taux dactivité.
Elle a indiqué, par ailleurs, que les mesures dapplication du cumul minima sociaux revenus dactivité devaient être prochainement publiées et quelles viseraient à renforcer les dispositifs existants, à créer des dispositifs pour les minima sociaux qui noffrent pas encore de possibilités de cumul et à assurer une information appropriée sur ces différents mécanismes, compte tenu des délais requis et de la multiplicité des organismes concernés. Relevant que labsence de cohérence des diverses sortes daides à domicile accordées par les collectivités publiques et les caisses de sécurité sociale fondait la mission commune confiée aux inspections générales des finances et des affaires sociales, elle a précisé que le rapport de Mme Hespel et de M. Thierry, qui lui a été récemment remis, proposait un système plus cohérent prenant en compte à la fois la situation financière et létat de dépendance réel de la personne aidée. Elle a rappelé que le secrétaire dÉtat au Budget avait annoncé, le 20 mai dernier, des mesures exceptionnelles en faveur des associations pour un montant total de 60 millions de francs et a constaté que, pour lheure, très peu de dossiers lui avaient été présentés à ce titre.
Insistant sur le fait que le Gouvernement navait pas à simmiscer dans la négociation entre les partenaires sociaux sur lavenir de lUNEDIC, elle a cependant souligné que lÉtat sétait engagé à financer une extension de lARPE à hauteur de 40.000 francs par personne et que le C.N.P.F. avait récemment donné son accord pour engager la négociation sur cette extension, dun coût estimé à 1 milliard de francs pour 1999 et à 1,5 milliard de francs après 2000, que les comptes du régime paraissaient pouvoir supporter, avec un excédent évalué, au minimum, à 700 millions de francs en 1998 et à 1,8 milliard de francs en 1999. Indiquant que 87 % des entrées sur le marché du travail se faisaient au travers dun contrat à durée déterminée, elle a précisé quil conviendrait de tenir compte de cette situation dans la réflexion en cours sur les modalités dindemnisation du chômage, dans la mesure où les conditions de bénéfice des allocations pénalisent depuis quelques années les personnes qui ont fréquemment eu recours à des contrats à durée déterminée.
M. Gérard Bapt, rapporteur spécial des crédits du Travail et de lEmploi, a fait état de sa sérénité à la veille de la discussion du projet de loi de finances, face à un budget en augmentation sensible, plus efficace en raison des redéploiements opérés pour financer les priorités du Gouvernement, qui traduit un effort de présentation et de simplification et qui renforce les moyens de services appelés à de nouvelles tâches. Après avoir demandé des précisions sur la montée en charge du dispositif des emploisjeunes, il sest interrogé sur les délais délaboration des décrets dapplication de la loi de lutte contre les exclusions, notamment en ce qui concerne le cumul des allocations et dun revenu dactivité et le dispositif très attendu dincitation à la création dentreprises.
Il a souhaité connaître les intentions du Gouvernement sur le dossier de lallégement des charges sociales et de la réforme des cotisations patronales. Sagissant de laide financière liée à la conclusion daccords de réduction du temps de travail, il sest interrogé sur les modalités de la prise en charge partielle par la sécurité sociale.
Enfin, il a attiré lattention du Ministre sur la situation des assistantes maternelles à domicile confrontées aux effets de la reproratisation de la ristourne progressive particulièrement dommageables en raison du mode dévaluation des heures de garde denfants.
Évoquant les 2.000 places créées dans les centres daide par le travail (CAT), M. Pierre Forgues, rapporteur spécial des crédits des Affaires sociales, a estimé que la situation de ces centres était globalement préoccupante, comme le révèle lexistence de listes dattente sur une période pouvant atteindre jusquà huit ans et a plaidé, compte tenu de ces besoins, pour un plan pluriannuel de créations de places. Il a demandé si les CAT donneraient lexemple de lapplication des 35 heures.
Évoquant le rapport HespelThierry dont il a souhaité quil soit rendu public ou du moins communiqué aux rapporteurs spéciaux, il a demandé si le Gouvernement envisageait de prendre des mesures permettant dharmoniser le régime des associations daide à domicile avec celui des employeurs individuels.
Rappelant que le rapport de M. JeanClaude Boulard proposait la mise en place dune couverture maladie universelle dont il évalue le coût à 6 milliards de francs, dont 2,2 milliards de francs à la charge de lÉtat, il sest interrogé sur limputation budgétaire de cette contribution et sur les moyens de financement de la réforme.
Après avoir constaté que les crédits consacrés au RMI augmenteraient en 1999 alors que dans certains départements, dont les HautesPyrénées, le nombre de bénéficiaires diminuait, il a souhaité obtenir des précisions sur lévolution nationale du nombre de RMIstes et son évolution prévisible dans une période de croissance.
Faisant observer que laccès des handicapés aux loisirs marquait le pas, depuis de nombreuses années, en raison de problèmes administratifs et financiers, il a estimé souhaitable la mise en place dune structure de concertation entre les trois ministères concernés qui travaillerait en liaison avec les associations spécialisées.
Répondant aux rapporteurs spéciaux, Mme Martine Aubry a dabord souligné quelle ne considérait pas quun bon budget était forcément un budget en forte augmentation. Elle a rappelé que le respect des engagements du Gouvernement lavait conduite à revoir lensemble des dispositifs et à réduire denviron 11 milliards de francs certaines lignes budgétaires : le recadrage des contrats initiativeemploi sur les publics en difficulté ayant par exemple permis déconomiser 3 milliards de francs.
Elle a ensuite apporté les précisions suivantes :
malgré le scepticisme qui lavait accueilli, lobjectif du Gouvernement de créer 150.000 emploisjeunes en 1998 sera tenu, 120.000 conventions ayant déjà été signées à la fin du mois daoût et 85.000 jeunes ayant été effectivement embauchés à cette même date ; le chiffre de 150.000 conventions devrait être atteint en novembre et les embauches effectives intervenir à la fin de 1998 ou au tout début de 1999. Les conventions signées avec les associations ou les collectivités locales sont de plus en plus nombreuses malgré un départ assez lent, puisquil fallait identifier les besoins nouveaux et sassurer de la nonconcurrence avec des activités privées existantes. Plus de la moitié des jeunes recrutés ont un niveau de formation inférieur au baccalauréat et les contrats conclus avec les associations sont souvent à durée indéterminée, la rémunération de 40 % dentre eux étant comprise entre 1 et 1,15 SMIC ;
lélaboration des décrets et des circulaires dapplication de la loi de lutte contre les exclusions sest faite dans un délai raisonnable, compte tenu du nombre de ministères intéressés, puisque la quasitotalité devrait être publiée dici la fin du mois doctobre ; lexamen du projet de décret relatif au dispositif daide à la création dentreprises par le Conseil dÉtat est prévu pour le 6 octobre, et la circulaire correspondante est déjà prête ;
il est difficile de faire des prévisions sur lévolution du nombre de RMIstes puisque, si lon constate certaines diminutions dans les départements les moins peuplés, ce nest pas le cas dans les plus gros départements malgré la reprise de la croissance ; laugmentation des crédits pour 1999 résulte de leffetreport de la forte augmentation du nombre de bénéficiaires jusquen mars 1998 ;
laugmentation des charges supportées par les assistantes maternelles qui résulte de la reproratisation de la ristourne progressive est un problème transitoire qui sera réglé dans le cadre de la fixation du montant des prestations de service pour 1999 ;
le Gouvernement souhaite analyser avec soin le rapport HespelThierry avant de le rendre public ;
le Gouvernement na pas encore arrêté ses choix en ce qui concerne la mise en place de la couverture maladie universelle, dont lobjectif est de faire en sorte que toute personne dont les revenus sont inférieurs au RMI soit couverte gratuitement, et que celles dont les revenus sont compris entre le RMI et le minimum vieillesse puissent recevoir une aide pour faire face au ticket modérateur et au forfait hospitalier. Il attend le résultat de la double négociation qui doit sengager, dune part, avec les conseils généraux, négociation rendue difficile par le fait que certains départements mettent à lapplication de la loi des restrictions excessives alors que dautres vont audelà de leurs obligations légales, et, dautre part, avec les assurances et la mutualité ; la couverture des personnes aujourdhui non couvertes devrait représenter un coût de 600 millions de francs pour le régime général ; aucun crédit nest, pour linstant, inscrit au budget, dans la mesure où les négociations ne sont pas encore engagées ;
dans le dossier de la réforme des cotisations patronales, le problème des charges sociales sur les bas salaires est, de fait, crucial. La réduction du temps de travail est dailleurs liée à une aide qui, abaissant les charges sociales, a un effet sur les bas salaires ; elle nest pas exclusive dune action directe sur les charges sociales pesant sur ceux-ci. Mais le Gouvernement a la volonté de mener cette action en respectant une double contrainte : quelle ne soit pas financée par les ménages, comme lont été dans le passé certains allégements par le biais dune augmentation de la TVA, et quelle reste à lintérieur de lenveloppe globale des cotisations payées par les entreprises. La baisse de limpôt sur les sociétés et de la taxe professionnelle crée, à cet égard, un contexte favorable à un transfert de charges des secteurs de main doeuvre vers les secteurs plus capitalistiques. Laffaire a pris du retard, parce quil fallait faire le point sur leffet de la substitution de lassiette valeur ajoutée à lassiette salaires. Le récent rapport Malinvaud a souligné, avec raison, leffet pervers dun transfert massif sur la valeur ajoutée pour des secteurs innovants. Au vu de ses conclusions, il est apparu utile dinviter les organisations patronales et syndicales à une nouvelle formulation de leurs analyses, étant observé que laccord est déjà réalisé entre partenaires sociaux sur lobjectif, sil ne lest pas sur les modalités ;
un programme pluriannuel daccueil des handicapés portant sur les années 1999-2003 prévoit la création de 8.500 places en CAT, 2.500 places en ateliers protégés et 5.500 places en maisons daccueil spécialisé ; il doit mettre un terme au maintien de jeunes adultes en établissement déducation spécialisée et résorber les listes dattente. La première phase dapplication de ce programme représente un coût de 230 millions de francs pour les caisses dassurance maladie et de 131 millions de francs pour lÉtat pour les 2.000 places en CAT. Le Gouvernement na pas encore examiné les conditions dapplication des 35 heures dans ces centres.
M. Philippe Auberger a demandé à la Ministre si elle souscrivait aux prévisions de création demplois supplémentaires rendues publiques, lors de la présentation à la Commission du projet de loi de finances, le 9 septembre dernier. Il a souhaité savoir si ces chiffres prenaient en compte lincidence de la réduction du temps de travail et les emplois-jeunes. Constatant lévolution, depuis un an, de la position gouvernementale, dorénavant favorable à la baisse des charges sociales sur les bas salaires, il sest étonné que le Gouvernement ait paru surpris par les conclusions du rapport de M. Edmond Malinvaud, alors que celuici y avait tout simplement repris ses analyses habituelles en faveur dun allégement de charges sur les seuls bas salaires. Il sest enquis des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur lembauche, et préconisé une baisse de la taxe sur les salaires, qui pénalise notamment le secteur de la santé et celui des assurances. Enfin, il sest interrogé sur la cohérence de la prévision de croissance du revenu des ménages pour 1999, compte tenu de la moindre croissance de leur pouvoir dachat et de la tendance générale des conventions conclues pour la réduction du temps de travail à stipuler la stabilisation des salaires sur trois ans.
M. Pierre Méhaignerie a estimé que les difficultés de certains secteurs à trouver la main doeuvre qui leur est nécessaire obligeait à sinterroger sur les moyens dinciter au retour à lemploi. Il a rappelé que, selon des études britanniques, un différentiel de 35 % entre revenu dactivité et revenu de substitution était la condition nécessaire dune telle incitation, et que la législation danoise comportait une sanction en cas de refus de propositions demploi.
Il a dénoncé la contradiction de lattitude du Gouvernement, qui allège la base salaires de la taxe professionnelle tout en refusant de poursuivre dans la voie de la franchise des charges sociales sur les bas salaires, estimant que ce choix nétait ni efficace ni équitable. Soulignant que lallégement de taxe professionnelle, tel quil était conçu par le Gouvernement, apporterait une aide beaucoup plus considérable aux entreprises à forte valeur ajoutée quaux entreprises de main doeuvre à basses rémunérations, il sest déclaré disposé à engager une concertation avec la Ministre pour travailler à des amendements qui corrigeraient ce défaut. Il a, par ailleurs, marqué son intérêt pour une simplification du régime dincitation à laide à domicile, qui passerait par lallégement des charges sociales plutôt que par la voie fiscale, et sest interrogé sur les moyens de financer la médicalisation annoncée des maisons de retraite. Enfin, évoquant les différents contrats dinsertion contrats emploisolidarité, contrats emplois consolidés, contrats dinitiative emplois , il a souhaité que soit laissée dans ce domaine une marge dinitiative plus grande aux régions et aux départements, y compris pour lutilisation des enveloppes correspondant à chacun de ces contrats.
M. Jean-Pierre Delalande sest référé aux propos de M. Claude Allègre qui, entendu la veille par la commission des Finances, avait déclaré ne pas envisager que le dispositif emplois-jeunes puisse être supprimé au ministère de lÉducation nationale. Il a demandé si le financement budgétaire de ce renouvellement, au titre de lembauche de prestataires, était prévu et si, à la sortie du dispositif, les jeunes employés sous ce statut ne risquaient pas de revendiquer le statut de la fonction publique ou, du moins, la pérennisation de leur situation dans de meilleures conditions. Il a rappelé quil avait proposé, pour un coût budgétaire identique, un statut de jeunes employés dans le secteur privé, rémunérés au SMIC sous contrat à durée déterminée dun an, et déploré que cette solution nait pas été retenue. Convenant que le rapprochement entre charges sociales et valeur ajoutée avait un coût trop important pour les salaires compris entre le SMIC et 10.000 francs, il a évoqué à son tour les comportements de refus demploi liés au trop faible différentiel entre revenu dactivité et indemnité de chômage, et déploré quaucune mesure concrète ne soit prise en vue dun allégement des charges sociales sur les bas salaires, alors même quun accord de principe existait sur ce point entre majorité et opposition. Il a demandé à la Ministre des précisions sur les relations quelle paraissait établir entre le gain résultant pour les entreprises de la diminution de la pression fiscale pesant sur elles et le financement déventuels allégements de charges sociales, concluant sur le caractère primordial de tels allégements dans une politique de relance de lemploi.
M. Yves Cochet a interrogé la Ministre sur la possibilité de financer la réduction du temps de travail par la prise en compte du taux de marge des entreprises, qui sest considérablement amélioré ces dernières années, sur lévolution du nombre de bénéficiaires de lallocation spécifique de solidarité et, enfin, sur lopportunité daugmenter le plafond de lavance remboursable créée par la loi relative à la lutte contre lexclusion en faveur des chômeurs qui rachètent leur entreprise.
M. Jean-Jacques Jegou a regretté que les chômeurs ne ressentent pas assez la nécessité de reprendre un emploi. Il a indiqué, à titre dillustration, que dans la commune dont il est maire, un dixième seulement des RMIstes se présentaient aux réunions pour lemploi organisées par la mairie, et estimé quil fallait inciter à ladoption une attitude plus responsable. Abordant ensuite le problème de la formation des emplois jeunes, il a suggéré la conclusion, à cette fin, dune convention spécifique entre lAFPA et les collectivités locales.
Répondant aux divers intervenants, Mme Martine Aubry a apporté les précisions suivantes :
lexercice de prévision est, par nature, un art difficile ; rien ne permet pour autant de mettre en cause la prévision de 249.000 emplois créés associée au projet de loi de finances, et de 40.000 emplois induits par la réduction du temps de travail. Cette prévision nintègre pas les effectifs demplois-jeunes, considérés comme des emplois non marchands ;
dans ses déclarations publiques, elle a toujours affirmé que le niveau excessif des charges sur les bas salaires posait problème, mais quen finançant le système de ristourne dégressive par une hausse de la TVA, M. Alain Juppé il la dailleurs récemment reconnu avait déprimé la consommation intérieure, et donc la croissance, et que le dispositif aurait sans doute un meilleur effet quand celleci repartirait. Au demeurant, la ristourne dégressive, dans sa conception dorigine, est une trappe à bas salaires ; cest pourquoi il est nécessaire den revoir les règles de manière à aboutir à un système plus lissé ;
il était demandé à M. Edmond Malinvaud dévaluer les conditions du transfert de lassiette des cotisations sociales sur la valeur ajoutée des entreprises ; il a saisi loccasion qui lui était offerte pour réaffirmer ses positions de toujours favorables à la baisse des charges sur les bas salaires. Le principe de cette baisse est acquis, mais ses modalités précises restent à définir, notamment en ce qui concerne un éventuel élargissement de lassiette et limpact de la réforme sur les transferts entre des secteurs capitalistiques et des secteurs de main duvre. Le financement de cette réforme ne fera pas intervenir de nouveaux prélèvements sur les ménages. Il nappellera pas non plus un supplément de la contribution globale des entreprises ; si la réforme peut comporter une autre répartition des charges entre les secteurs dactivités et les entreprises, celles qui seraient amenées à contribuer davantage à ce titre ne verraient pas leurs prélèvements fiscaux et sociaux salourdir, compte tenu de la baisse de limpôt sur les sociétés et de la taxe professionnelle décidée par ailleurs.
En réponse à M. JeanPierre Delalande, Mme Martine Aubry a souligné quelle se fixait pour règle de ne pas commenter les propos tenus par dautres ministres sur les affaires de leur département ministériel et quelle souhaitait, bien entendu, un traitement de réciprocité ; elle a ajouté que, par conséquent, elle ne se prononçait que sur les emploisjeunes dont la gestion relevait de sa responsabilité, et non sur les emploisjeunes du ministère de lÉducation nationale ou dautres ministères.
M. JeanPierre Delalande a, alors, objecté que la responsabilité globale de la politique des emploisjeunes incombait bien à la ministre de lEmploi et de la solidarité qui avait soutenu, devant le Parlement, la discussion du projet de loi instituant ces emplois.
La Ministre a encore apporté les précisions suivantes :
laugmentation prévisible de la masse salariale tient compte à la fois du retour au travail de nombreux salariés et de la moindre évolution du pouvoir dachat liée au ralentissement de la croissance ;
la question du manque de personnels qualifiés dans certains secteurs, comme le textile et lhabillement par exemple, qui ne bénéficient pas dune image positive auprès des jeunes, est effectivement préoccupante. Le Gouvernement avait décidé de mettre au point une procédure de pré-recrutements en vue de sélectionner parmi les demandeurs demploi ceux qui étaient susceptibles de bénéficier dune formation et de les orienter. Les modalités de cette procédure sont en cours de négociation ;
pour les RMistes qui retrouvent un emploi, la véritable difficulté tient moins à laccoutumance au statut dassisté quà la peur de léchec. Le cumul entre la rémunération dactivité et le RMI donne aux intéressés lassurance de ne pas subir de perte de ressources. En 1992, la loi avait institué un contrôle des demandeurs demplois, prévoyant leur radiation des listes de lANPE en cas de refus de deux offres demplois ou de formation ; lapplication de cette loi montre quelle ne touche que des cas marginaux (environ 15.000 personnes par mois), mais lexistence de ce contrôle est importante pour les autres chômeurs. Des instructions ont été données aux directions départementales du travail pour favoriser, en liaison avec les conseils généraux et les commissions locales dinsertion, le retour à lemploi des RMistes qui bénéficient de ce revenu depuis sa création, cest-à-dire environ 10 % des inscrits. Après évaluation de la situation de ces personnes, une aide adaptée à leurs besoins leur sera proposée, par exemple sous la forme dun CES ou dune formation en vue dun retour à lemploi. Le fait daller à la rencontre de ces personnes et de les accompagner dans leurs démarches est un élément essentiel de renforcement de la lutte contre les exclusions ;
la globalisation des crédits pour les mesuresemploi accordés aux départements est de nature à permettre une utilisation de ces crédits adaptée à la situation réelle des personnes susceptibles den bénéficier ;
il nest pas acceptable quau moment dentrer dans des maisons de retraite médicalisées ou qui se prétendent telles, les personnes âgées ne puissent connaître à lavance la nature des prestations auxquelles elles pourront prétendre. La réforme de la tarification permettra la clarté dans ce domaine. Il a été demandé à la Caisse nationale dassurance maladie de sanctionner les pratiques de certains établissements où les consultations accélérées de nombreux résidents par un généraliste sont assimilées abusivement à lexistence dune prestation médicalisée. Un problème identique se pose pour la prise en charge de la dépendance. Dans les deux cas, il est fait appel à de véritables métiers dont le financement est, en principe, assuré par le biais du prix de journée ; il est donc indispensable dintroduire davantage de rigueur et de transparence en vue de garantir un réel service de médicalisation ;
les emplois-jeunes ont permis de répondre à des besoins nouveaux qui nétaient jusqualors pas solvabilisés ; on a assisté à une montée en charge du dispositif, certes lente au début, mais qui sest révélée de qualité. La préoccupation du ministère porte désormais sur la pérennisation du système, à laquelle de nombreux jeunes bénéficiaires ont dailleurs spontanément réfléchi, et sur la formation des intéressés. Des conventions ont été signées avec différents réseaux associatifs en vue de déterminer des nouvelles grilles de métiers et de qualifications correspondant aux compétences qui étaient apparues grâce à ces emplois ; un travail de programmation de formations adaptées à ces nouveaux métiers est en cours. Des crédits sont inscrits dans le budget de lÉtat afin de favoriser la mise en place de plates-formes dingénierie pour ces formations ; certains conseils généraux participent à leur fonctionnement ;
laide de lÉtat aux entreprises sengageant dans la réduction du temps de travail permet une compensation totale de son coût pour les emplois rémunérés jusquà un Smic et demi. 20 % des entreprises de moins de vingt salariés ont signé, à ce jour, des accords, montrant bien ainsi lintérêt quelles pouvaient trouver à cette aide. Une modification des modalités daide au financement de la réduction du temps de travail pour les entreprises nest donc pas actuellement envisagée ;
la projection des évolutions de ces derniers mois conduisait à évaluer le nombre de bénéficiaires de lallocation spécifique de solidarité à 430.000 personnes en 1999 contre 480.000 aujourdhui ;
le décret dapplication relatif à laide aux chômeurs reprenant lactivité dune entreprise prévoit effectivement une avance remboursable dun montant de 40.000 francs pour une initiative individuelle et 180.000 francs pour une reprise dactivité. Si lexpérience révèle linsuffisance de ce dernier montant, sa révision pourra être mise à létude. Mais leffort actuellement consenti nest pas négligeable.
M. Bernard Kouchner, Secrétaire dÉtat à la Santé, a ensuite présenté les principales évolutions du budget consacré à la Santé pour 1999. Il a indiqué que ce budget sélevait en 1999 à 3.792 millions de francs, ce qui constitue une augmentation par rapport à 1998 de 0,3 % et de 3,6 % à structure constante. Il a souligné quil sarticulait autour de quatre priorités.
Au titre de la lutte contre les exclusions, il a cité la mise en uvre de programmes régionaux daccès à la prévention et aux soins (250 millions de francs) destinés à coordonner les acteurs de laccueil et de la dispensation des soins aux personnes en situation de grande précarité, confrontés à des pathologies spécifiques. Il a ajouté que laccent serait également mis sur le soutien aux équipes de psychiatrie ainsi quaux lieux découte pour les publics daccès difficiles.
Sagissant, en second lieu, de la lutte contre les maladies infectieuses et la toxicomanie, il a fait état dune ouverture de crédits de un milliard de francs, réparti sur les chapitres 47-15 (Programmes et dispositifs de lutte contre la toxicomanie) à hauteur de 815 millions de francs et 47-16 (Action interministérielle de lutte contre la toxicomanie) à hauteur de 236 millions de francs ; la compétence de la mission interministérielle de lutte contre la toxicomanie est élargie aux drogues légales qui sont lalcool et le tabac. Il a annoncé quune mesure nouvelle de 16 millions de francs était inscrite dans le budget pour 1999, afin de lancer une campagne de dépistage de lhépatite C, qui touche entre 600.000 et 800.000 personnes en France et de mettre en réseau des établissements afin dapporter une réponse thérapeutique adaptée aux personnes atteintes de cette maladie.
Abordant, en troisième lieu, lorganisation du système de soins, il a cité les mesures suivantes : 791 millions de francs destinés aux actions de formation des professionnels de santé, avec la reconduction des dotations accordées aux écoles de formation des sages-femmes et des professions para-médicales ; 107,7 millions de francs prévus pour les agences régionales de lhospitalisation dans lesquelles travaillent 222 personnes, 26 directeurs et 46 agents ; la programmation quinquennale du financement du Fonds dintervention pour la modernisation des hôpitaux avec, dès 1999, une ouverture de 250 millions de francs en autorisations de programme et 150 millions de francs en crédits de paiement ; la création dunités hospitalières sécurisées ainsi que le financement particulier prévu pour les services de santé des TOM et de Mayotte dun montant de 179 millions de francs.
Traitant, en dernier lieu, de la veille et du contrôle de la sécurité sanitaire, M. Bernard Kouchner a fait état de la création de trois nouvelles agences chargées de la sécurité des produits de santé et des produits alimentaires qui bénéficieront de subventions à hauteur de 338 millions de francs, contre 296 millions de francs en 1998 avec une provision de 80 millions de francs.
Le Secrétaire d'État a enfin précisé que la subvention à lÉcole nationale de la Santé publique sélèverait à 65 millions de francs.
M. Gilbert Mitterrand, Rapporteur spécial des crédits de la Santé, après avoir appelé lattention du Ministre sur limportance dune réponse dans des délais convenables à son questionnaire budgétaire, a demandé quelle était la part des moyens nouveaux et celle des transferts dans les dotations accordées en 1999 aux trois nouveaux établissements soccupant de sécurité sanitaire : lAgence française de sécurité sanitaire des produits de santé, lAgence française de sécurité sanitaire des aliments et lInstitut de veille sanitaire. Puis, faisant part de son inquiétude sur létat davancement de la mise en place du fonds daide à ladaptation des établissements hospitaliers créé en 1998 et doté dans la loi de finances initiale pour 1998 de 500 millions de francs en crédits de paiement et de 150 millions de francs en autorisations de programme, il sest interrogé sur le niveau de consommation actuelle des crédits destinés à financer ce fonds ainsi que sur le caractère effectif des mesures prises en charge par le fonds daccompagnement social pour la modernisation des hôpitaux, créé par la dernière loi de financement de la sécurité sociale et doté de 300 millions de francs. Il sest demandé si des moyens suffisants avaient été accordés à lAgence nationale daccréditation et dévaluation en santé (ANAES) dont 1999 serait la première année pleine de fonctionnement. Il sest enquis de létat de la réalisation des 32 programmes de prévention des risques annoncés en 1998 et des orientations correspondantes en 1999. Il a souhaité des précisions sur linformatisation du système de santé et sur lextension de la carte Sésame Vitale, ainsi que sur la relance du marché des produits génériques, qui appelle une consécration législative du pouvoir de substitution et une intervention du législateur sur la promotion et la vente directe des médicaments.
M. Yves Cochet a demandé au Ministre si la création dune agence chargée détudier les liens entre la santé et lenvironnement, qui faisait actuellement lobjet dune mission confiée à Mme Odette Grzegrzulka et à M. André Aschiéri, rencontrait son accord, et si des crédits budgétaires étaient prévu, à cet effet, dès 1999.
Répondant aux intervenants, M. Bernard Kouchner a apporté les précisions suivantes :
lInstitut de veille sanitaire bénéficiera de transferts de crédits inscrits en 1998 au titre du Réseau national de santé publique à hauteur de 27,4 millions de francs et de moyens nouveaux à hauteur de 35,819 millions de francs. Ces crédits permettront dassurer la montée en charge de cet établissement ainsi que la poursuite des programmes décidés en 1998, tels que létude de lhépatite C, la résistance aux antibiotiques ou encore la surveillance du cancer du sein ou les maladies et traumatismes professionnels. Le projet de budget prévoit la reprise de personnels de lancien Réseau national de santé publique, le transfert de neuf agents dÉtat travaillant pour le Centre européen dépidémiologie et un recrutement supplémentaire de 15 personnes ;
les moyens de lOffice de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI) sélèveront en 1999 à 55 millions de francs au titre du budget de la santé, à 3,5 millions de francs au titre du budget du travail ;
lAgence française de sécurité alimentaire bénéficiera dune dotation de 35 millions de francs, provenant à part égale du ministère de lagriculture, du ministère de la santé, et des crédits de la direction générale de la concurrence du ministère de léconomie ;
la mise en place du fonds dinvestissement pour la modernisation des hôpitaux avait entraîné le dépôt de 91 dossiers auprès des directeurs des agences régionales de lhospitalisation. La sélection définitive du projet retenu sest faite, après un premier tri, sur trois critères : lexistence dun avant-projet sommaire prêt à être appliqué rapidement, la présentation dune restructuration effective de létablissement, un réaménagement portant sur lensemble de la structure de létablissement. Sur les 46 opérations déjà agréées, 8 concernent la mise en place dune complémentarité entre des établissements privés et publics (pour 112 millions de francs), 7 des opérations de regroupement détablissements privés (pour 130 millions de francs), 10 concernaient la fusion dhôpitaux privés et publics (pour 72 millions de francs), 12 des établissements de prise en charge de la santé mentale (pour 50 millions de francs) et 9 des opérations de restructuration internes dhôpitaux publics (pour 135 millions de francs). Le texte instituant le fonds daccompagnement social pour la modernisation des hôpitaux, créé pour cinq ans à partir du 1er janvier 1998, a été soumis au Conseil supérieur de la Fonction publique hospitalière et aux organisations syndicales qui ont donné leur accord. Il doit être désormais soumis à la Caisse nationale dassurance maladie, notamment pour le personnel non médical, avant dêtre transmis au Conseil dÉtat ;
le budget de 100 millions de francs accordé, en 1999, à lANAES devrait lui permettre de disposer des moyens en personnel et en matériel suffisants pour développer son action de classification des établissements hospitaliers. Lécho rencontré par la publication, dans la presse, de classements privés des hôpitaux établis sur la base des données brutes produites par le ministère de la Santé, a montré la nécessité, pour asseoir lautorité de lAgence, dune intervention rapide et efficace dont la récente édition dun guide de référence constitue un premier témoignage ;
en dépit des craintes manifestées par certaines organisations, la télétransmission des feuilles de soins, première étape pour lutilisation de la carte Sésame Vitale, a commencé et près de 60 % des praticiens se sont engagés à informatiser leurs cabinets. La mise en place dans une seconde étape, du Réseau santé social commencera en octobre prochain, sous la surveillance dune commission présidée par M. Christian Babusiaux, comportant la mise à disposition des médecins de logiciels daide au diagnostic, daide à la prescription, de classification des médicaments complémentaires ou incompatibles ; elle facilitera la responsabilisation de lensemble des professionnels de la santé. Compte tenu du décalage constaté dans la réalisation de lopération, les crédits inscrits en 1998 et en 1999 suffiront à financer la mise en place du nouveau système. Seule, la mise en oeuvre de la carte Sésame Vitale 2 intégrant la transmission des dossiers des malades nécessiterait des crédits supplémentaires ;
la substitution automatique par les pharmaciens des médicaments génériques aux médicaments princeps, sauf indication expresse contraire du médecin prescripteur, est prévue par le projet de loi de financement de la sécurité. Plus de la moitié des médicaments princeps actuellement disponibles en France, peuvent être remplacés par des génériques qui sont en moyenne 35 % moins chers ; léconomie nationale résultant de cette substitution peut être évaluée à 4 milliards de francs. Les premières réactions des médecins paraissent positives. La difficulté de la réforme de la promotion des médicaments est illustrée par le contraste entre le coût de la formation médicale continue des médecins assurée par les laboratoires pharmaceutiques soit 2,7 milliards de francs, et leffort budgétaire de lÉtat soit 300 millions de francs, qui oblige, en conséquence, les pouvoirs publics à faire un effort particulier pour sortir du dilemne. Une taxation de la promotion à hauteur de 10 % pour financer des actions de recherche, pourrait être une piste. Par ailleurs, des économies pourraient être réalisés en réduisant le nombre quotidien de livraisons des grossistes répartiteurs de médicaments ;
létude des rapports entre santé et environnement dans laction des pouvoirs publics est rendue particulièrement complexe par la multiplicité des administrations et des intervenants impliqués. Il faut en tout cas éviter de mêler idéologie et santé publique ; à défaut, on fait naître des peurs illégitimes, dont certaines sont liées à lenvironnement. Une démarche de rigueur et de distance est bien préférable. On ne peut, de toute manière, préjuger les conclusions du rapport de Mme Grzegrzulka et de M. Aschiéri, qui ne concluront pas nécessairement en faveur de la création dune Agence.
Mme Nicole Péry, Secrétaire dÉtat à la formation professionnelle, a tout dabord précisé quen sétablissant à 26 milliards de francs, dont 7,8 milliards de francs pour la dotation de décentralisation et 18 milliards de francs pour le financement proprement dit de la formation professionnelle, les crédits de la formation professionnelle inscrits au projet de budget pour 1999 augmentaient de 5,3 %. Elle a fait part de son intention de procéder à un diagnostic complet des circuits de financement de la formation professionnelle, à la lumière des travaux parlementaires réalisés dans ce domaine, dont elle a relevé la tonalité généralement critique. Elle a fait part de la convergence de ses préoccupations avec les observations présentées, lors des débats du Parlement, sur linefficacité de certains modes de gestion ou limmobilisation de certains fonds. Elle a rappelé que le budget de la formation professionnelle sinscrivait dans des moyens de financement plus vastes, dun total de 138 milliards de francs, partagés entre lÉtat (56,1 milliards de francs), les entreprises (55 milliards de francs), les collectivités locales (13 milliards de francs) et dautres organismes comme lUNEDIC (14,1 milliards de francs).
Sagissant de lapprentissage, la Ministre a indiqué que le dispositif de collecte navait guère été affecté par la loi quinquennale et quelle réfléchissait aux moyens den améliorer lefficacité. Elle a considéré quil était temps de sattaquer aux inégalités observées dans les moyens de financement affectés aux centres de formation dapprentis (CFA). Elle a indiqué quune étude récente montrait que le coût moyen annuel dun apprenti variait sensiblement selon le secteur dactivité et le niveau de formation. Elle a attribué à labsence de lien financier direct entre lentreprise et les CFA ces inégalités.
Elle a précisé que, pour les formations en alternance, qui constituent la priorité du budget de la formation professionnelle, 130.000 nouveaux contrats de qualification et 230.000 nouveaux contrats dapprentissage étaient prévues pour un effort budgétaire respectif de 2,95 et 9,25 milliards de francs. Elle a ajouté que les contrats de qualification, en progression de 13,8 % au cours des huit premiers mois de lannée 1998, connaissaient une augmentation constante, et relativisé la moindre évolution (+ 1,8 %) des contrats dapprentissage au cours de la même période en rappelant que la conclusion de ces contrats suivait le rythme de lannée scolaire. Elle a fait état avec satisfaction des résultats dune étude récente de la direction de lanimation de la recherche, des études et des statistiques du ministère selon laquelle, au terme de leur contrat de qualification, 61,8 % des jeunes avaient obtenu un diplôme ou une validation de leur formation, et que les deux tiers dentre eux occupaient un emploi. Après avoir fait observer quen 1997 les jeunes suivant une formation de niveau 5 ou de niveau inférieur, ne représentaient que 43,5 % des entrées dans le dispositif, elle a indiqué que le Gouvernement avait décidé de recentrer les primes versées aux contrats de qualification et dapprentissage sur les publics les plus défavorisés.
Elle a, dautre part, attiré lattention sur linégalité de laccès à la formation, les dernières statistiques montrant que les femmes, les salariés des petites entreprises et les salariés peu qualifiés accédaient beaucoup plus difficilement à la formation professionnelle. Elle a déclaré que le Gouvernement avait pour ambition de rendre laccès à la formation plus égalitaire et plus ouvert afin den faire un facteur de progrès personnel et de performance professionnelle.
M. Jacques Barrot, rapporteur spécial des crédits de la Formation professionnelle, a félicité la Ministre pour son investissement personnel dans un domaine dont lapproche est rendue difficile par la complexité des circuits de financement et lintervention croisée de nombreux partenaires (État, collectivités locales, etc.). Il a mentionné à ce propos le fonds de péréquation de lapprentissage, créé à son initiative, qui ne faisait que produire ses premiers fruits. Il sest déclaré très réservé à légard du recentrage des primes aux contrats dapprentissage sur les formations des niveaux inférieurs dont il a craint quil donne une image négative de lapprentissage. Il a, dautre part, demandé quelle dynamique le Gouvernement entendait donner à lAFPA, notamment par son rapprochement avec lANPE. Il a préconisé, non une régionalisation de lAgence, mais la négociation, en vue dune meilleure efficacité des actions, de contrats dobjectif au niveau régional. Il a, enfin, interrogé la Ministre sur le calendrier des mesures prévues pour le développement de la formation continue des salariés tout au long de leur vie active.
Faisant état de lexpérience de plusieurs pays étrangers qui, en ouvrant leurs universités le soir et lété, facilitaient laccès à la formation et permettaient ainsi de véritables promotions, M. Pierre Méhaignerie a estimé quà défaut de recourir à un tel système, le Gouvernement nobtiendrait jamais des résultats convenables pour un coût limité.
Mme Nicole Péry a indiqué que le Gouvernement, en recentrant les primes sur les formations de niveaux inférieurs, souhaitait renforcer le rôle de lalternance dans linsertion des jeunes au sein du monde du travail. Elle a minimisé limpact de la mesure sur les entreprises, faisant valoir quen comparaison avec les autres aides directes et les exonérations qui sont maintenues, le montant de la prime dailleurs versée en une seule fois (6.000 francs) ne lui paraissait pas déterminant pour lavenir des contrats en alternance. Elle a, par ailleurs, annoncé quelle réfléchissait sur la possibilité de faire accéder les salariés à la formation professionnelle tout au long de leur vie, et quelle serait en mesure de communiquer au Parlement, dès le début du mois de novembre 1998, le résultat de cette réflexion, les éventuelles modifications législatives ne pouvant intervenir quaprès une indispensable concertation interministérielle. Elle a, enfin, rappelé que lélargissement des horaires douverture des universités était une des préoccupations du ministre de lÉducation nationale, qui avait dailleurs conduit, cet été, des expériences en ce sens.
Mme Martine Aubry a ajouté que lAFPA allait signer prochainement un nouveau contrat de progrès recentrant son action sur les plus démunis, en décidant notamment de former, en liaison avec lANPE, des chômeurs de longue durée. Elle a constaté quen concentrant le financement de lapprentissage sur les formations de haut niveau, certaines régions avait privilégié les actions les plus valorisantes, et oublié les plus démunis, notamment les jeunes rencontrant des difficultés à réussir dans le système scolaire.
A M. Raymond Douyère qui suggérait que lAFPA puisse intervenir directement sur les chantiers pour y dispenser des formations au bénéfice de personnes en insertion professionnelle, Mme Martine Aubry a précisé que la réglementation actuelle ne prévoyait pas le type de formation suggéré mais quelle prenait bonne note de cette proposition.
fpfp
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