c9899009 compte rendu de la commission des finances

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 9

(Application de l'article 46 du Règlement)

Lundi 12 octobre 1998
(Séance de 15 heures)

Présidence de M. Yves Tavernier, Vice-président

SOMMAIRE

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– Examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 1999 (n° 1078) :
· Taxes parafiscales	2
· Territoires d’outre-mer	3
· Départements d’outre-mer	4
· Communication, article 63 et lignes 44 et 45 de l’état E, rattachés à ce budget et article 59 et état E	4
· Services financiers et budget annexe des Monnaies et médailles	6
· Fonction publique	7

La commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan a poursuivi l’examen de la deuxième partie de la loi de finances pour 1999 (n° 1078).

Elle a tout d’abord examiné, sur le rapport de M. Daniel Feurtet, rapporteur spécial, les taxes parafiscales figurant aux lignes 1 à 43 et 46 à 48 de l’état E.

Après avoir rappelé le régime juridique des taxes parafiscales, dont le législateur doit approuver tous les ans la reconduction dans le cadre de la loi de finances, M. Daniel Feurtet, rapporteur spécial, a indiqué que 48 taxes seulement seraient perçues en 1999, contre 50 en 1998, cette diminution s’inscrivant dans un mouvement de long terme. Il a mis l’accent sur l’effort de renouvellement des décrets opéré cette année, ainsi que sur la stabilité du produit des taxes parafiscales, en 1998 comme en 1999, si l’on neutralisait les effets de structure liés notamment à la disparition de deux taxes.

Il a ensuite évoqué les deux taxes parafiscales qui disparaissent de la nomenclature, en raison de leur intégration dans la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) : la taxe sur les huiles de base et la taxe sur la pollution atmosphérique. Il a considéré que cette réforme présentait de réels avantages : elle permettrait un contrôle démocratique accru, l’assiette et le taux des fractions de la TGAP étant fixés par le législateur, ce qui n’était pas le cas pour les taxes parafiscales ; elle apporterait une meilleure sécurité juridique, compte tenu des contentieux engendrés par le régime de la parafiscalité ; elle autoriserait également une meilleure application du principe pollueur/payeur, les taux de la taxe pouvant être ajustés en fonction des coûts environnementaux réels et non des seuls besoins financiers des filières spécifiques de dépollution ; enfin, la fongibilité des différentes fractions de la TGAP dégagerait des moyens pour des dépenses jusque là non financées. Il s’est toutefois interrogé sur la pérennité, au-delà de 1999, du financement des filières qui étaient concernées par les deux taxes parafiscales précitées, et plus généralement de l’ADEME. Après avoir rapproché la création de la TGAP de la forte augmentation des moyens du ministère de l’Environnement, le Rapporteur spécial a invité la Commission à approuver la perception des taxes parafiscales.

Mme Anne-Marie Idrac a considéré que l’instauration de la TGAP constituait une victoire du ministère des Finances sur celui de l’Environnement ; partageant les interrogations du Rapporteur spécial sur la pérennité du financement de l’ADEME, elle a rappelé l’exemple de l’affectation au budget général de la taxe additionnelle au droit au bail, initialement destinée à l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH), qui n’avait pas été suivie, à moyen terme, de l’attribution de crédits budgétaires à hauteur du rendement de la taxe. Elle a enfin estimé que la fongibilité des différentes fractions de la TGAP entraînerait une rupture du lien pollueur/payeur, ce qui pouvait présenter des inconvénients, et fait état de ses craintes quant à un processus de centralisation des ressources, qui menaçait également les Agences de l’eau.

M. Daniel Feurtet a estimé, en réponse, que le principe pollueur/payeur pouvait donner lieu à plusieurs genres d’application ; dénonçant l’attitude de certains pollueurs qui ont tendance à se croire exonérés de toute obligation dès lors qu’ils ont payé, il a considéré que la priorité devait être donnée à la prévention de la pollution plutôt qu’à la réparation.

La Commission a, sur sa proposition, adopté les taxes parafiscales figurant aux lignes 1 à 43 et 46 à 48 de l’état E annexé au projet de loi de finances pour 1999.

* *

Elle a ensuite examiné, sur le rapport de M. Philippe Auberger, rapporteur spécial, les crédits des Territoires d’outre-mer.

M. Philippe Auberger, rapporteur spécial, après avoir relevé que les crédits destinés aux TOM inscrits au budget de l’outre-mer ne représentaient qu’une petite partie de l’effort de la Nation en faveur de ces territoires, a expliqué la hausse de 7 % de ces crédits par un transfert en provenance du budget de l’Emploi finançant le programme emplois-jeunes. Il a remarqué que la prorogation de la dotation au fonds intercommunal de péréquation des communes de la Polynésie française, qui n’apparaissait plus dans le projet de loi de finances pour 1999, était conditionnée par l’adoption des projets de loi relatifs au régime communal applicable dans le territoire de la Polynésie française, actuellement sur le bureau du Sénat. Après avoir noté que le montant total des dépenses du fonds d’investissement pour le développement économique et social (FIDES) s’était élevé pour 1998 à 370,9 millions de francs, il a constaté que le budget de fonctionnement du centre culturel Jean-Marie Tjibaou, d’un montant de 37 millions de francs, était financé par le secrétariat d’État à l’outre-mer, le ministère de la Culture, le territoire et les provinces.

Il a ensuite rappelé le calendrier politique et institutionnel lié aux accords de Nouméa, en évoquant leur prolongement en Polynésie française. Il a expliqué que la chute du cours du nickel pouvait remettre en cause le projet d’usine en Province nord mené par la Société minière du sud pacifique et Falconbridge. Il a conclu son intervention en notant que les récentes modifications du dispositif de défiscalisation des investissements réalisés outre-mer devraient pouvoir maintenir un certain niveau de flux d’investissement.

Usant de la faculté que l’article 38 du Règlement confère aux députés d’assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres, M. Pierre Frogier a déclaré vouloir retenir de l’exposé du Rapporteur spécial l’accent mis sur les réformes institutionnelles et les conséquences néfastes de la chute du marché du nickel, un site minier étant déjà en cours de fermeture en Nouvelle-Calédonie.

Puis la Commission, sur la proposition du Rapporteur spécial, a adopté les crédits des Territoires d’outre-mer.

* *

Elle a ensuite examiné, sur le rapport de M. Gilbert Gantier, rapporteur spécial, les crédits des Départements d’outre-mer.

M. Gilbert Gantier, rapporteur spécial, après avoir noté que le budget d’outre-mer atteignait 5.593 millions de francs, dont 3.935 millions de francs de dépenses ordinaires, a expliqué que ce budget finançait principalement des actions d’insertion et des subventions aux collectivités territoriales. Il a noté que les crédits du fonds pour l’emploi dans les départements d’outre-mer et les collectivités territoriales de Saint-Pierre et Miquelon passaient à 1.808 millions de francs, lui permettant de financer 56.000 mesures nouvelles d’insertion et la mise en œuvre des emplois-jeunes. Il a indiqué que les crédits de la ligne budgétaire unique d’aides au logement dans les DOM, à Mayotte et Saint-Pierre et Miquelon s’élevaient à 897,4 millions de francs. En ce qui concerne la réforme du service militaire adapté, il a expliqué que le surcoût lié à la professionnalisation était compensé en quasi totalité par les économies réalisées sur le poste alimentation.

Il a ensuite abordé la question des subventions aux collectivités en notant tout d’abord la fin du plan d’apurement des finances de la ville de Cayenne. Il a expliqué la diminution des dotations au fonds d’investissement des DOM par la fin de la garantie accordée à la Société financière de développement économique Guyane. Enfin, il a insisté sur le maintien nécessaire du mécanisme de défiscalisation des investissements réalisés outre-mer.

Usant, à son tour, de la faculté que l’article 38 du Règlement confère aux députés d’assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres, M. Gérard Grignon a souligné la croissance des crédits du budget de l’outre-mer, rappelant cependant combien la situation de l’emploi dans les départements d’outre-mer était préoccupante. Il a attribué la baisse des primes à la création d’emplois à l’échec de l’industrialisation dans les DOM et la hausse des crédits de la créance de proratisation à la croissance du nombre de bénéficiaires du revenu minimum d’insertion. Il a expliqué que les taux de chômage élevés justifiaient l’existence de dispositifs de défiscalisation des investissements Il a annoncé enfin qu’il déposerait un amendement au projet de loi de finances pour 1999 relatif à la redevance perçue sur l’exploitation de pétrole off-shore.

La Commission, sur la proposition du Rapporteur spécial, a ensuite adopté les crédits des départements d’outre-mer.

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Puis, elle a examiné, sur le rapport de M. Jean-Marie Le Guen, rapporteur spécial, les crédits de la Communication, l’article 63 et les lignes 44 et 45 de l’état E, rattachés à ce budget, ainsi que l’article 59 et l’état E.

Après avoir rappelé que ce projet de budget s’inscrivait dans la perspective de la discussion prochaine d’un projet de loi consacré à l’avenir du secteur public de l’audiovisuel et notamment à son financement, M. Jean-Marie Le Guen, rapporteur spécial, a indiqué que les ressources de l’audiovisuel public s’élèveraient en 1999 à 18.478 millions de francs, soit une croissance de 2,6 %.

Il a précisé que les ressources publiques augmenteraient de 3,2 % et que la redevance constituerait la source essentielle de financement du secteur puisque son montant progresserait de 569 millions de francs en raison d’une augmentation de taux de 1,2 % mais aussi en raison d’un effet base résultant d’un meilleur recouvrement, ce qui tendait à relativiser les critiques portées sur ce système depuis des années.

Il a ensuite successivement évoqué la baisse des crédits budgétaires, l’inversion de tendance en matière de financement de France 2 et France 3 par les recettes de publicité et l’importance des mesures nouvelles destinées à l’audiovisuel public en matière de programmes.

S’agissant des aides à la presse, il a souligné que la mise en place du fonds de modernisation de la presse quotidienne d’information générale et politique ne s’était pas traduite par une baisse des aides budgétaires directes puisque celles-ci passeraient de 246 millions de francs en 1998 à 253 millions de francs en 1999.

M. Laurent Dominati a estimé schizophrène la position du Gouvernement puisque le budget qu’il proposait pour l’audiovisuel public était en contradiction flagrante avec les principaux engagements pris à l’occasion de la préparation du projet de loi. Il a ainsi relevé la contradiction entre la volonté affichée de réduire le financement publicitaire et la progression réelle de ce type de financement dans le projet de budget, ainsi que l’incompatibilité de l’engagement de compenser la baisse des ressources publicitaires par des crédits budgétaires supplémentaires avec la tendance observée ces dernières années en matière de crédits budgétaires pour l’audiovisuel et encore une fois confirmée dans le projet de budget pour 1999.

Il s’est déclaré en désaccord avec le Rapporteur sur le mode de perception de la redevance qu’il a jugé improductif et archaïque et il a attribué les bons résultats de la perception de cette recette à la diminution du nombre des bénéficiaires d’exonérations. Il a, enfin, interrogé le Rapporteur sur l’imputation budgétaire du fonds de modernisation de la presse ainsi que sur les modalités concrètes de son fonctionnement en évoquant le risque d’arbitraire et de partialité dans la répartition des aides.

Mme Anne-Marie Idrac a déclaré partager l’analyse de M. Laurent Dominati sur le mode de perception de la redevance et a souligné la nécessité d’une réforme dans ce domaine d’autant plus qu’elle paraissait très simple à faire et particulièrement exemplaire pour évaluer l’efficacité de l’État ainsi que sa modernisation.

Répondant aux intervenants, M. Jean-Marie Le Guen a tout d’abord objecté que si la réforme du mode de perception de la redevance était si évidente à faire, on pouvait se demander pourquoi plusieurs gouvernements précédents y avaient réfléchi sans jamais l’entreprendre. Il a ensuite estimé que, dans ce domaine, se posaient en fait deux questions : d’une part, une interrogation sur l’assiette même de la taxe, compte tenu de l’évolution de la société de l’information qui ne ferait plus du téléviseur le seul récepteur de l’image et, d’autre part, une interrogation sur son mécanisme de perception. Il s’est prononcé en faveur d’une réflexion d’ensemble sur ce sujet plutôt que sur la mise en œuvre d’une réforme précipitée qui ne résoudrait pas obligatoirement les problèmes de court terme puisque le coût de collecte de la redevance, de l’ordre de 4 %, n’apparaissait pas particulièrement élevé et qui ne fournirait assurément pas de réponse pour les évolutions de long terme.

Puis le Rapporteur spécial a indiqué que, si certains pouvaient voir un hiatus entre la volonté politique annoncée en matière de compensation de la baisse des recettes publicitaires par des crédits budgétaires et le niveau de ces crédits en 1999, cela était dû au fait que ce budget traduisait un effort en matière de ressources publiques portant plutôt sur la redevance que sur les crédits budgétaires. Il a évoqué la plus forte légitimité de la redevance comme source de financement des sociétés nationales de programme ainsi que sa moindre vulnérabilité à la régulation budgétaire et il a ajouté que la discussion du prochain projet de loi sur l’audiovisuel permettrait de confronter les analyses sur ce sujet.

Après avoir admis que la mise en place du fonds de modernisation était assez lente et qu’il devrait toutefois être opérationnel à la fin de l’année 1998, M. Jean-Marie Le Guen a indiqué que les modalités de répartition de l’aide seraient précisées prochainement dans un décret et qu’en tout état de cause, ces procédures, comparables à celles régissant l’activité du Centre national du cinéma, garantiraient la neutralité et le professionnalisme du dispositif grâce notamment à la création de commissions d’attribution associant la profession aux décisions. Il a évoqué la difficulté de concilier l’approche de la presse écrite, qui s’était plutôt exprimée en faveur d’un dispositif d’aides automatiques au numéro et l’approche de l’administration qui, à juste titre, entendait d’abord favoriser l’innovation et la modernisation de la presse grâce à un système d’aides sur projet.

La Commission a, sur sa proposition, adopté les crédits de la Communication puis l’article 63, les lignes 44 et 45 de l’état E, rattachés à ce budget, et l’article 59 et l’état E.

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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Henry Chabert, les crédits des Services financiers et du budget annexe des Monnaies et médailles.

M. Henry Chabert, rapporteur spécial, a tout d’abord indiqué que les crédits des Services financiers connaissaient en 1999 une progression exceptionnelle de 30,3 % (60.640 millions de francs), du fait de la budgétisation des crédits d’articles et de la fusion des services de l’Industrie. Il a précisé que, si l’augmentation à structure constante annoncée était de 2,7%, il convenait cependant de tenir compte du supplément d’intégration de crédits d’articles, soit 1,2 milliard de francs, si bien qu’on arrivait à une augmentation réelle de 5,1 %.

Le Rapporteur spécial a rappelé qu’il a fallu quarante années et le concours de la Cour des comptes, des parlementaires et du Conseil constitutionnel pour obtenir l’intégration en 1999 des 9,8 milliards de francs de crédits d’articles. Puis il s’est étonné que le montant réintégré en 1999, à ce titre, soit sensiblement supérieur à celui de 1998. Par ailleurs, il a signalé que, malgré l’article 110 de la loi de finances pour 1996, il restait encore certains fonds extrabudgétaires de la Comptabilité publique portant, notamment, sur 700 millions de francs de dépenses de personnel.

Après avoir décrit les axes de la réforme administrative du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, le Rapporteur spécial a souhaité qu’une réflexion s’engage sur les missions et les moyens de l’INSEE, et qu’une réponse cohérente soit apportée au problème de l’INC, en allant sans doute plus loin que les conclusions du rapport Rochefort.

Enfin, il s’est félicité de l’équilibre du budget des Monnaies et médailles, équilibre retrouvé grâce à l’ampleur du programme de frappe de l’euro. Il s’est inquiété néanmoins des risques de surcapacités de production, une fois l’euro lancé, et de la vigueur de la concurrence internationale en ce domaine.

Puis la Commission a adopté les crédits des Services financiers et du budget annexe des Monnaies et médailles.

Elle a ensuite rejeté un article additionnel du Rapporteur spécial visant à réintégrer au budget général de l’État, à compter de 2000, le reliquat des fonds extrabudgétaires de la Comptabilité publique.

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La Commission a enfin examiné, sur le rapport de M. Jean Vila, rapporteur spécial, les crédits de la Fonction publique.

Après avoir rappelé que ce sont près de 9 millions de personnes qui dépendent de la politique salariale conduite dans la Fonction publique, M. Jean Vila, rapporteur spécial, a présenté les grandes lignes de l’accord salarial du 10 février 1998, dont la signature marque la reprise de la politique contractuelle dans la Fonction publique. Il a souligné que cet accord salarial donnait la priorité aux bas salaires, notamment en faisant en sorte qu’aucun traitement indiciaire brut ne soit inférieur au SMIC, prévoyait des augmentations générales de la valeur du point de 1,3 % en niveau en 1998 et en 1999, la reconduction en 1999 du congé de fin d’activité et l’établissement d’un état des lieux exhaustif sur le temps de travail dans les trois Fonctions publiques. Il a précisé que l’application de l’accord salarial entraînerait une augmentation de près de 8,5 milliards de francs des crédits inscrits dans les trois premières parties du titre III en 1999. Il a estimé que, pour importantes qu’elles soient, ces sommes ne permettraient pas toutefois la préservation du pouvoir d’achat des fonctionnaires. Il a regretté que l’État employeur continue de raisonner en termes de variations de la masse salariale, cette démarche aboutissant à ce que les mesures générales d’augmentation en niveau restent inférieures sur longue période à l’évolution des prix.

Il a regretté, par ailleurs, que la loi de finances pour 1999, en stabilisant les emplois budgétaires civils à leur niveau de 1998, ne confirmait pas la rupture attendue avec les réductions d’effectifs constatées dans le passé, les créations de postes, notamment en ce qui concerne l’Enseignement supérieur, la Justice, l’Emploi et l’Environnement, étant gagées par autant de suppressions d’emplois, principalement aux ministères de l’Équipement, de l’Économie et des Finances, de l’Intérieur et des Anciens combattants. Il a fait observer que la stabilisation des emplois ne permettrait pas de gager la mise en oeuvre, dans la Fonction publique, de la réduction du temps de travail. De même, il a souhaité que les emplois-jeunes soient pérennisés dans le secteur public au terme du contrat de cinq ans, sans se substituer à des emplois publics existant.

M. Jean Vila a indiqué également que l’essentiel des crédits de la Fonction publique, inscrits aux trois premières parties du titre III des budgets des différents ministères, atteindront 650,2 milliards de francs en 1999, en augmentation de 6,8 % par rapport à 1998. Pour les crédits dépendant spécifiquement du ministère de la Fonction publique, il a rappelé que ceux-ci sont inscrits au fascicule « Services généraux du Premier ministre » et s’élèveront à 1.450,5 millions de francs en 1999, soit une quasi stagnation (– 0,1 %). Il a souligné que l’essentiel de ces crédits concernaient l’action sociale interministérielle, dont la dotation atteindra 905 millions de francs en raison du maintien, conformément à l’accord salarial, de la dotation exceptionnelle de 230 millions de francs inscrite en 1998. Il a encore précisé que les subventions aux écoles atteindront près de 342 millions de francs, en progression de 4,4 %, notamment en raison de l’augmentation des effectifs en scolarité dans les cinq instituts régionaux d’administration. Il a noté, en outre, que les chapitres budgétaires relatifs aux dépenses liées aux réimplantations d’administrations ne seront pas dotés pour 1999, bien que les crédits disponibles à la fin de 1998 seront inférieurs aux dépenses d’ores et déjà programmées pour 1999, la poursuite des opérations nécessitant donc un abondement en loi de finances rectificative.

En conclusion, le Rapporteur spécial a indiqué partager l’attente exprimée par l’ensemble des organisations syndicales, qui porte prioritairement sur les effectifs, les rémunérations, l’intégration des primes dans les traitements et la revalorisation du bas de l’échelle indiciaire. Il a souhaité que s’engage, le plus rapidement possible, une négociation sur la réduction du temps de travail dans la Fonction publique, que se poursuivent les plans de résorption de l’emploi précaire et que le congé de fin d’activité soit pérennisé.

Évoquant les 502 suppressions d’emplois au ministère de l’Intérieur, M. Henry Chabert s’est interrogé sur la contradiction qui pourrait exister entre ces suppressions et les engagements pris par le Gouvernement, notamment en matière de garantie de la sécurité publique.

Puis la Commission, sur la proposition du Rapporteur spécial, a adopté les crédits de la Fonction publique.

——fpfp——