c9899010 compte rendu de la commission des finances

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 10

(Application de l'article 46 du Règlement)

Lundi 12 octobre 1998
(Séance de 21 heures)

Présidence de M. Michel Suchod, Secrétaire
puis de M. Jean-Pierre Brard, Vice-Président

SOMMAIRE

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Examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 1999 (n° 1078) :
· Affaires sociales et articles 82 et 83 rattachés à ce budget	2
· Travail et emploi et article 81 rattaché à ce budget	4
· Environnement	6

La commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan a poursuivi l’examen de la deuxième partie de la loi de finances pour 1999 (n° 1078).

Elle a tout d’abord examiné, sur le rapport de M. Pierre Forgues, rapporteur spécial, les crédits des Affaires sociales ainsi que les articles 82 et 83 rattachés à ce budget.

Soulignant que le budget des Affaires sociales, d’un montant de près de 71 milliards de francs, progresserait de 11,4 %, M. Pierre Forgues, Rapporteur spécial, a indiqué, en premier lieu, qu’après l’engagement d’un milliard de francs en faveur des fonds d’urgence sociale en 1998, l’effort serait poursuivi, en 1999, dans le cadre de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, plus de 400 millions de francs de mesures nouvelles étant prévues à ce titre dans le seul budget des Affaires sociales.

Présentant ensuite l’évolution des minima sociaux retracés dans ce budget, il a noté que les crédits s’élèveraient à 26,4 milliards de francs pour le revenu minimum d’insertion, en hausse de 4,2 %, à 24,6 milliards de francs pour l’allocation aux adultes handicapés, en augmentation de 5 %, et à 4,2 milliards de francs pour l’allocation de parent isolé, soit un total de plus de 55 milliards de francs, représentant 78 % du budget des Affaires sociales. Il a ensuite détaillé les 400 millions de francs de mesures permettant la mise en œuvre de la loi contre les exclusions : 120 millions pour les fonds d’aide aux jeunes, 100 millions de francs pour l’accompagnement social individualisé, 80 millions pour les résidences sociales, 52 millions pour la formation en travail social, 40 millions pour l’urgence sociale et 22 millions pour l’équipement des centres d’hébergement et de réadaptation sociale (CHRS).

Le Rapporteur spécial a insisté, par ailleurs, sur la poursuite de l’effort de création de places dans les différents types d’établissements sociaux, soit 2.000 places en centres d’aide par le travail (CAT), 500 places en CHRS et 100 places dans les centres pour réfugiés. Observant que les crédits de l’aide médicale, de l’aide sociale et de l’intégration seraient reconduits, il a relevé la progression de 11,5 % des crédits en faveur des droits des femmes ainsi que le développement, pour un montant de 63 millions de francs, de « relais-parents ». Il a enfin évoqué l’évolution atypique de deux chapitres : d’une part, la poursuite de la progression des crédits de la tutelle d’État ; d’autre part, la diminution des crédits destinés aux objecteurs de conscience, dont la baisse sera cependant moins forte que celle du nombre des personnes incorporées, permettant à l’État de continuer à rattraper son retard dans les remboursements aux organismes d’accueil.

Mme Nicole Bricq a dénoncé l’ampleur des retards de paiement de l’État susceptibles de mettre en péril les associations employant des objecteurs de conscience.

Soulignant à son tour les difficultés financières rencontrées par les associations d’accueil des objecteurs de conscience, M. Dominique Baert s’est demandé si les crédits inscrits à ce titre suffiraient à financer les dépenses prévues au titre de 1999, voire à poursuivre le rattrapage des retards accumulés.

M. Pierre Hériaud a souhaité savoir si la création, en 1999, comme au cours des deux exercices précédents, de 2.000 places en CAT, permettrait de satisfaire l’ensemble des besoins.

Espérant que le rapport de la Commission comporterait des précisions sur la répartition géographique des bénéficiaires du RMI, M. Michel Inchauspé s’est interrogé sur la possibilité d’exiger des bénéficiaires une contrepartie sous forme de travail, à l’image de l’expérience menée dans les Pyrénées-Orientales.

Répondant aux intervenants, le Rapporteur spécial a d’abord précisé qu’il n’avait pu obtenir, à ce jour, de données précises sur le montant de la dette de l’État à l’égard des associations employant des objecteurs de conscience. S’agissant des CAT, il a rappelé qu’il fallait parfois attendre aujourd’hui jusqu’à sept ans, dans certains départements, pour obtenir une place, mais que les créations de places s’inscrivaient désormais dans un plan pluriannuel d’ajustement des besoins à la demande effective. Estimant que des comparaisons sur le nombre des allocataires du RMI d’un département à l’autre n’apporteraient pas beaucoup au débat, il a indiqué qu’il s’inquiétait, à titre personnel, de l’évolution à la hausse de la dotation budgétaire. Il a regretté que les départements n’accomplissent pas toujours l’effort requis pour que soient trouvées des contreparties à l’allocation en termes de travail ou de formation, afin d’éviter que certains publics ne demeurent définitivement au RMI.

La Commission a adopté, suivant la proposition du Rapporteur spécial, les crédits des Affaires sociales.

Puis elle a examiné l’article 82 (Prise en charge par l’État du financement de l’allocation de parent isolé).

Le Rapporteur spécial a précisé qu’il s’agissait, à l’image de ce qui existait déjà pour le RMI et pour l’AAH, de faire porter par la solidarité nationale la charge de l’allocation de parent isolé, allocation familiale versée sous condition de ressources, cette mesure étant indissociable de la réduction du plafonnement du quotient familial, proposée dans le projet de loi de finances, et du rétablissement des allocations familiales pour l’ensemble des familles, prévu dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

Sur proposition du Rapporteur spécial, la Commission a adopté l’article 82.

Elle a ensuite examiné l’article 83 (Limitation à 60 ans de l’allocation aux adultes handicapés pour les allocataires relevant de l’article L. 821-2 du code de la sécurité sociale).

Le Rapporteur spécial a indiqué que cet article permettrait, par souci de cohérence, de considérer que tous les titulaires de l’AAH seraient réputés inaptes au travail à l’âge de soixante ans et bénéficieraient ainsi d’un avantage de vieillesse, et qu’il serait mis fin, en conséquence, au droit à l’AAH des allocataires qui en bénéficient au titre de l’impossibilité de se procurer un emploi (article L. 821-2 du code de la sécurité sociale).

M. Pierre Hériaud s’est demandé si les bénéficiaires ayant un taux de handicap compris entre 50 et 80 % n’auraient pas à pâtir de cette disposition.

S’inquiétant du sort de ceux qui n’auraient pu cotiser aux régimes d’assurance vieillesse, M. Michel Inchauspé a observé que la disposition proposée se traduirait, en réalité, par des transferts de charge sur ces régimes, voire, au besoin, sur le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Le Rapporteur spécial a fait remarquer qu’il était normal que les personnes de plus de soixante ans considérées comme inaptes au travail ne puissent prétendre qu’à des avantages de vieillesse et que cette mesure n’aurait qu’un effet marginal pour les allocataires au titre de l’article L. 821-2. Rappelant que les personnes qui n’auraient pas cotisé aux régimes d’assurance vieillesse bénéficieraient, en tout état de cause, du minimum vieillesse, qui ne se distingue de l’AAH que par une appréciation légèrement moins favorable des ressources à intégrer dans le plafond, il a souligné qu’une majorité des allocataires, ayant cotisé durant leur carrière, se verraient servir, dès l’âge de soixante ans, une pension de vieillesse leur permettant de dépasser le minimum vieillesse. Il a mis en lumière, à cet égard, le décalage existant entre l’âge de la retraite, qui est désormais de soixante ans, et l’âge minimal d’éligibilité au minimum vieillesse de droit commun, qui est demeuré de soixante-cinq ans.

Sur proposition du Rapporteur spécial, la Commission a adopté l’article 83.

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La Commission a ensuite examiné sur le rapport de M. Gérard Bapt, rapporteur spécial, les crédits du Travail et de l’Emploi et l’article 81 rattaché à ce budget.

M. Gérard Bapt, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits inscrits au projet de budget du ministère du Travail et de l’Emploi s’élevaient à 161, 85 milliards de francs, soit une progression de 4 % par rapport aux moyens mis à la disposition du ministère et de l’emploi en 1998, compte tenu des dotations inscrites au budget des charges communes, désormais rattachées au budget du ministère du Travail.

Après avoir souligné que cette progression traduisait la priorité accordée à la politique de l’emploi, le Rapporteur spécial a indiqué que la première orientation se dégageant des moyens budgétaires consistait dans la combinaison du dispositif emplois jeunes, de la réduction du temps de travail et de l’allégement des charges sociales au service du développement de l’emploi. Il a précisé que 13,9 milliards de francs étaient inscrits pour financer les emplois jeunes, 3,7 milliards pour financer l’aménagement et la réduction du temps de travail au titre de la loi d’orientation et d’incitation du 13 juin 1998 et 43 milliards pour financer la ristourne dégressive des cotisations patronales sur les bas salaires.

M. Gérard Bapt a ensuite mis l’accent sur la poursuite du recentrage des dispositifs d’aide à l’emploi au bénéfice des publics les plus en difficulté, dont témoigne, par exemple, le contrat emploi-consolidé, pour lequel 70 % des emplois bénéficieront d’une prise en charge de 80 % pour cinq ans, ou le contrat emploi-solidarité dont 80 % des 425.000 contrats financés en 1999 bénéficieront du taux d’aide maximum.

Après avoir indiqué que les moyens associés aux préretraites diminueraient en 1999, en raison de l’objectif de maîtrise des mesures d’âge et de l’engagement donné aux reclassements internes, le Rapporteur spécial a souligné que les conditions de prorogation de la convention relative à l’allocation de remplacement pour l’emploi (ARPE) allaient donner lieu à une négociation entre les partenaires sociaux, le Gouvernement ayant réitéré son offre de financer une extension du dispositif.

En conclusion, M. Gérard Bapt a souligné le renforcement des moyens du service public de l’emploi, en particulier de l’Agence nationale pour l’emploi, dont la subvention de fonctionnement atteindra 5,76 milliards de francs en 1999.

M. Michel Inchauspé a souhaité connaître la part des dispositifs d’aide bénéficiant aux zones de revitalisation rurales par rapport à celles affectées aux zones urbaines.

M. Pierre Hériaud s’est interrogé sur les conditions de financement des emplois jeunes en 1999, compte tenu de l’effet de report des emplois créés en 1998.

M. Pierre Forgues a estimé que le dispositif de l’ARPE était facteur de graves injustices pour certains salariés ayant exercé des métiers pénibles et ayant une longue durée de cotisations lorsqu’ils se heurtent au refus de l’employeur de procéder à un recrutement de remplacement.

M. Michel Suchod, Président, a souhaité que le Rapporteur spécial puisse présenter, dans son rapport, des éléments statistiques permettant de faire le bilan de l’ARPE parvenue à échéance.

Après avoir souhaité que le Gouvernement s’efforce de rendre plus efficace le dispositif de l’ARPE, notamment en s’inspirant des mesures prises au bénéfice des anciens combattants dans le présent projet de loi de finances, M. Jean-Pierre Kucheida a souligné l’injustice résultant des règles de financement des emplois-jeunes qui obligent les communes à participer à leur financement sans qu’il soit tenu compte de leur situation financière relative, citant à ce propos les exemples opposés de Liévin et de Neuilly.

M. Eric Besson s’est interrogé sur les conséquences de l’ARPE en termes de création d’emplois et sur les raisons de la diminution du nombre des entrées en préretraites progressives.

M. Dominique Baert a dénoncé la situation faite à certains préretraités du Fonds national de l’emploi dont les régimes de retraite complémentaires refusent de valider les années passée à ce titre, à la suite d’un litige financier auquel ils sont totalement étrangers. Il a demandé au Rapporteur spécial de s’enquérir des possibilités de mettre un terme à cette situation.

M. Jean-Pierre Brard a estimé qu’il conviendrait de poser, de façon plus insistante, la question des contreparties, en termes d’engagements réels sur l’emploi, aux mesures d’allégement des charges dont bénéficient les entreprises. Il a souhaité qu’une véritable évaluation des emplois créés au titre des emplois-jeunes soit entreprise permettant d’approfondir la définition des nouveaux métiers qui en résultent.

Après les réponses du Rapporteur spécial, la Commission a adopté, sur sa proposition, les crédits du Travail et de l’Emploi.

La Commission a ensuite examiné l’article 81 (Suppression de l’exonération de cotisations d’allocations familiales) rattaché à ce budget. Trois amendements ont été soumis à une discussion commune, présentés respectivement par MM. Gérard Bapt et Augustin Bonrepaux, Michel Inchauspé et Michel Bouvard, tous trois tendant à maintenir le bénéfice de l’exonération de cotisations d’allocations familiales aux entreprises situées dans les zones de revitalisation rurale. Après les interventions du Rapporteur spécial et de M. Michel Inchauspé, la Commission a adopté l’amendement du Rapporteur spécial et de M. Augustin Bonrepaux, puis l’article 81 ainsi modifié.

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Elle a enfin examiné, sur le rapport de M. Michel Suchod, rapporteur spécial, les crédits de l’Environnement.

M. Michel Suchod, rapporteur spécial, a fait observer que les crédits de l’Environnement font plus que doubler d’une année sur l’autre pour atteindre 3.947,8 millions de francs en 1999. Il a souligné cependant que cette évolution était trompeuse car elle résultait avant tout de la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) dont le produit, estimé à 1.935 millions de francs, était affecté au budget général de l’État. Il a précisé qu’hors TGAP, les crédits de l’Environnement ne s’élevaient plus qu’à 2.179,8 millions de francs, en croissance de 14,8 % par rapport à 1998 et que, si l’on tient compte de l’augmentation prévisible du produit de la TGAP, les moyens d’intervention du ministère et de l’ADEME augmenteraient de 38,2 % pour atteindre 2.625,9 millions de francs.

Il a indiqué ensuite que les crédits consacrés à l’administration générale atteindraient 644,6 millions de francs, permettant la création de 140 emplois. Soulignant que les missions du ministère de l’Environnement avaient fortement augmenté au fil du temps sans que ses moyens humains soient accrus en conséquence, il a précisé que les effectifs du ministère s’élèveront à 2.551 en 1999, jugeant ce chiffre encore relativement modeste.

Il a fait observer, par ailleurs, que les crédits consacrés à la connaissance de l’environnement et à la coopération internationale augmenteront de 33 %, notamment pour développer l’action du ministère auprès de ses divers partenaires.

A propos des crédits consacrés à la protection de l’eau et des milieux aquatiques, il a indiqué que la mise en œuvre des plans décennaux de prévention des risques naturels d’inondation et du plan Loire absorbait 80 % des crédits. Il a précisé qu’un nouveau fonds de concours des agences de l’eau, d’un montant de 140 millions de francs, serait créé afin de renforcer les moyens de la police de l’eau de l’État et du Conseil supérieur de la pêche. Évoquant les craintes exprimées par les agences de l’eau à propos de la création de la TGAP (abandon de la gestion par bassins versant et accaparement d’une partie des redevances par le ministère des Finances), il a souhaité que le Gouvernement prenne les mesures nécessaires de nature à les apaiser.

Le Rapporteur spécial a, en outre, souligné que l’augmentation des crédits consacrés à la prévention des pollutions et des risques permettrait d’accroître les moyens consacrés à l’élaboration des plans de prévention des risques naturels, à la prévention des risques industriels et aux moyens dévolus à l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS). Il a également indiqué que les crédits issus de la TGAP permettront le versement à l’ADEME d’une dotation de 333 millions de francs destinée à relancer la politique française de maîtrise de l’énergie et de développement des énergies renouvelables, et d’une dotation de 1.435 millions de francs qui permettra à l’agence de poursuivre et d’amplifier ses actions en matière de déchets ménagers, de dépollution des sols, de ramassage des huiles, d’isolation acoustique au voisinage des aérodromes, de surveillance de la qualité de l’air et de lutte contre la pollution atmosphérique. Après avoir rappelé que le fonctionnement de l’ADEME avait été gravement perturbée en 1997, du fait du non renouvellement de son conseil d’administration, il a estimé que la situation de l’agence s’était normalisée depuis la désignation d’une nouvelle équipe dirigeante.

Il a, enfin, indiqué que les crédits consacrés à la protection de la nature, des sites et des paysages permettraient l’abondement, à hauteur de 164 millions de francs, du Fonds de gestion des milieux naturels, afin de participer au financement de la politique de préservation des milieux naturels et de la biodiversité, notamment la mise en place du réseau Natura 2000, ainsi que du renforcement du réseau d’espaces naturels protégés (parcs nationaux, réserves naturelles, ...).

Après avoir indiqué qu’elle n’avait pas proposé la création d’une telle taxe, Mme Nicole Bricq a jugé que la création de la TGAP constituait un pari risqué sur les futures relations entre le ministère des Finances et le ministère de l’Environnement. Elle a estimé qu’il était nécessaire que l’action de l’ADEME soit confortée par la contractualisation de ses relations avec l’État, afin qu’elle soit en mesure de rassurer ses partenaires sur l’utilisation des crédits qui lui sont attribués et de justifier ainsi la création des 100 emplois prévus en 1999, création qui vient amputer l’enveloppe de 500 millions de francs promise par le Premier ministre pour relancer la politique de maîtrise de l’énergie.

Après avoir souhaité obtenir des précisions sur les moyens consacrés aux parcs nationaux et aux réserves naturelles, M. Pierre Forgues s’est interrogé sur les conséquences des mesures de protection de certaines espèces animales. Évoquant les dégâts provoqués par le grand cormoran dans la région dont il est l’élu, il a estimé que la protection de certaines espèces n’était légitime que dans les habitats naturels de celles-ci.

Soulignant la majesté du site du Mont Blanc, M. Jean-Pierre Kucheida a souhaité que des mesures spécifiques de protection soient adoptées, en liaison avec la Suisse et l’Italie, pour remédier aux dégradations importantes entraînées, notamment, par le grand nombre de visiteurs du site.

Mettant l’accent sur la faiblesse des moyens qui lui étaient consacrés, M. Jean-Pierre Brard, Président, s’est interrogé sur l’avenir de la Commission nationale du débat public. Il s’est étonné de ne voir dans le budget pour 1999 aucun crédit permettant d’acquitter la prochaine amende que la Cour de justice des Communautés européennes ne manquera pas d’infliger à la France, à la suite de l’adoption de la loi du 3 juillet 1998 relative aux dates d’ouverture anticipée et de clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs.

Répondant aux intervenants, le Rapporteur spécial a reconnu qu’il conviendrait d’examiner avec vigilance l’attitude future du ministère des Finances quant à l’affectation du produit de la TGAP. Il a indiqué que l’ADEME mettait la dernière main à son projet d’entreprise qui sera prolongé par une contractualisation des engagements réciproques de l’État et de l’agence. Il a précisé que, sur les 500 millions de francs prévus en ce qui concerne le programme de maîtrise de l’énergie et le développement des énergies renouvelables, 40 millions de francs seront consacrés à la création des 100 emplois.

Il a noté également que les crédits consacrés aux réserves naturelles s’élèverait à 44,2 millions de francs, en progression de 8,6 %, et ceux consacrés aux parcs nationaux à 129 millions de francs en dépenses ordinaires et 44,5 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement. A propos du grand cormoran, il a souligné que le ministère de l’Environnement poursuivait un objectif de stabilisation de la population et avait autorisé le tir de 12 % de la population hivernante. Plus généralement, il a souhaité que l’examen dans le temps des conséquences des mesures de protection de certaines espèces soit mieux assuré, ces mesures se révélant parfois d’une grande efficacité et entraînant une augmentation rapide de la population des espèces concernées.

Il a indiqué partager les préoccupations de M. Jean-Pierre Kucheida à propos de la protection du Mont Blanc jugeant la mise en œuvre d’une action internationale indispensable.

Enfin, il a estimé que le risque de voir la France condamnée dans le dossier de la chasse était faible, jugeant qu’une solution politique finirait par être trouvée.

La Commission a ensuite, sur proposition du Rapporteur spécial, adopté les crédits de l’Environnement.

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