c9899034 compte rendu de la commission des finances

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 34

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 23 décembre 1998
(Séance de 14 heures 30)

Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président

SOMMAIRE

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– Audition de MM. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, et Christian Sautter, secrétaire d’État au Budget, sur le programme pluriannuel des finances publiques	2
– Information relative à la Commission	7

La commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan a procédé à l’audition de MM. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, et de M. Christian Sautter, secrétaire d’État au Budget, sur le programme pluriannuel des finances publiques.

Le Président Augustin Bonrepaux a remercié les ministres de s’être rendus à l’invitation de la Commission et a souligné que la date de réunion et, donc, la convocation en urgence de la Commission, avaient été imposées par le souhait du Gouvernement d’informer ses membres du programme pluriannuel des finances publiques avant de le transmettre à la Commission européenne, le 31 décembre prochain. Il a précisé que cette démarche lui était apparue préférable à une réunion de la Commission la veille de Noël ou entre le 25 et le 31 décembre.

M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, a indiqué que le Gouvernement avait été confronté à une sévère contrainte de calendrier, puisqu’il fallait transmettre le document avant le 31 décembre et que les derniers arbitrages venaient d’être rendus. Dans ces conditions, il lui avait cependant paru préférable de présenter à la commission des Finances le projet de document avant transmission, plutôt que de lui en rendre compte a posteriori.

Il a observé que cet exercice de programmation était à la fois classique et nouveau ; classique, puisqu’il prenait la suite des programmes de convergence préalables au passage à la monnaie unique et que la programmation pluriannuelle des finances publiques était déjà pratiquée par nombre de nos partenaires européens ; nouveau, parce que les exercices de cet ordre n’avaient jusqu’à présent jamais rencontré beaucoup de succès en France, même s’ils avaient été prévus par certaines lois de plan ou de programmation. Le contexte de la mise en place de l’euro exigeait un dialogue entre les États membres sur leur politique budgétaire et économique.

Il a ensuite relevé le caractère non contraignant, en particulier pour les futurs débats budgétaires, de l’exercice engagé, qui avait pour vocation de fournir un éclairage de l’avenir. Il a ajouté qu’il s’inscrivait dans une stratégie de politique économique, dont il a rappelé les principaux éléments : en premier lieu, la recherche d’une plus forte croissance, en combinant la diminution des déficits publics et un accompagnement de politique monétaire, selon une formule qui, notamment à l’initiative de la France et en rupture avec le passé récent, s’est généralisée en Europe et s’est traduite, par exemple, dans la baisse des taux décidée le 3 décembre dernier ; en second lieu, les trois objectifs réunis dans le « triangle d’or des finances publiques » : le financement des priorités du Gouvernement, la baisse des prélèvements obligatoires et la réduction du déficit. Il a fait observer que la recherche simultanée de ces trois objectifs constituait aussi une rupture avec les politiques conduites dans les vingt dernières années.

Le Ministre a ensuite évoqué les hypothèses de croissance sur lesquelles reposait l’exercice, tout en indiquant qu’elles ne pouvaient présenter, à une échéance de trois ans, le même caractère de prévision que pour la loi de finances. Il a précisé que deux hypothèses, pour les trois années 2000, 2001 et 2002, avaient été retenues : une hypothèse possible à 3 %, qui constituait l’objectif de la politique économique, et une hypothèse prudente à 2,5 %. Il a estimé qu’aucune de ces hypothèses n’était présomptueuse dans la mesure où la croissance potentielle de notre pays était évaluée à 2,5 % et où la croissance moyenne, depuis le début de la décennie, sauf en 1998, n’avait été que de 1,3 %. Il en a conclu que l’espérance d’un rattrapage de la croissance potentielle permettait d’escompter plusieurs années consécutives de croissance soutenue.

Abordant la question des dépenses publiques, le Ministre a déclaré qu’à l’instar de la plupart des partenaires de la France, le Gouvernement avait décidé de fixer une ligne d’évolution des dépenses à l’abri des à-coups conjoncturels, sans augmentation si la conjoncture était meilleure que prévue, ni diminution sous prétexte d’une dégradation économique, afin que les « stabilisateurs automatiques » jouent. Il a indiqué que la croissance annuelle des dépenses de l’ensemble des administrations publiques serait, sur la période, de 1 %, la maîtrise la plus grande étant demandée à l’État, le taux d’évolution des dépenses de sécurité sociale étant voisin de 1,5 % et celui des dépenses des collectivités locales plus élevé. Il a ajouté que le déficit public tomberait alors en 2002 à 0,8 % ou 1,2 % du PIB (selon que l’on prenait l’hypothèse possible ou l’hypothèse prudente de croissance), les prélèvements obligatoires baisseraient d’environ 1 point de PIB et le ratio de la dette publique sur le PIB reviendrait en fin de législature au niveau du début de la législature, le pic étant atteint en 2000.

Le Ministre a conclu que la politique économique du Gouvernement, ainsi que sa programmation des finances publiques, étaient en cohérence avec les choix de nos partenaires européens et nous placeraient donc en bonne situation pour la mise en place de l’euro.

M. Didier Migaud, rapporteur général, a approuvé le cadrage proposé par le Gouvernement, en le considérant comme tout à fait conforme à la politique de la majorité. Puis il est revenu sur les conditions d’établissement des hypothèses économiques présentées, demandant des précisions sur l’évolution du cycle économique, les hypothèses d’environnement monétaire et les conséquences de la crise asiatique. Ensuite, il a souhaité connaître les principaux éléments des programmations établies par nos partenaires. Enfin, il s’est interrogé sur l’opportunité d’une traduction législative de l’exercice de programmation des finances publiques.

Répondant au Rapporteur général, M. Dominique Strauss-Kahn a tout d’abord distingué deux phases dans la crise déclenchée en 1997 en Asie, dont la première, circonscrite à l’Asie, pourrait avoir coûté en 1998 a peu près 0,5 point de croissance à notre pays, et dont la seconde, déclenchée par la crise russe de l’été dernier et répercutée sur les marchés financiers occidentaux, avait dégradé les anticipations des industriels, mais non celles des consommateurs, avec une incidence significative sur la croissance. Il s’est référé à la dernière note de conjoncture de l’INSEE prévoyant, après un premier trimestre 1999 encore dégradé, un rebond au deuxième trimestre, et aux opinions concordantes des conjoncturistes, plus optimistes pour le deuxième semestre 1999 et prévoyant un retour à la croissance forte pour 2000. Reconnaissant que la pente actuelle de la croissance n’était pas aux 2,7 % prévus pour 1999 dans le cadre du budget, il a estimé que l’on ne pourrait préjuger de la fin de l’année 1999 qu’au printemps prochain et fait valoir, en attendant, que le FMI prévoyait actuellement que la croissance française pour 1999 serait de 2,6 %. Il a en outre mis en valeur la pérennité des prévisions basses de nos principaux partenaires avec celles des nôtres, puisque les Néerlandais tablaient sur 2,25 % et les Allemands sur 2,3 ou 2,4 %.

Le Ministre a ensuite évoqué les grandes lignes des documents que devraient transmettre nos principaux partenaires, tout en indiquant qu’il n’en connaissait que la préfiguration. Il a notamment déclaré que nos deux principaux partenaires de la zone euro, l’Allemagne et l’Italie, semblaient anticiper des déficits publics de l’ordre de 1 % du PIB en 2002, comme la France.

Abordant enfin la question d’une éventuelle traduction législative de la programmation des finances publiques, il s’est déclaré peu favorable à un tel exercice qui conduirait à rendre inutilement rigide la politique budgétaire.

Exprimant son accord avec le Ministre sur la politique monétaire, M. Pierre Méhaignerie a regretté, en revanche, que le scénario présenté en matière de politique budgétaire consiste en une voie moyenne, marquée par la tranquillité et par la prudence plus que par la volonté de réforme, qui aurait consisté à réduire le niveau des prélèvements obligatoires et à rattraper le retard de compétitivité de notre pays. Rappelant que le Ministre avait déclaré, dans un entretien récemment accordé au quotidien Les Échos, que la différence entre les États ne tenait plus désormais qu’à un demi-point de croissance, mais qu’un tel écart pouvait correspondre à des réformes structurelles de grande ampleur, il a déploré l’absence de telles réformes dans le projet de Gouvernement et exprimé la crainte que les marges de manœuvre budgétaires annoncées se révèlent insuffisantes en cas de ralentissement de la croissance, comme on avait déjà pu le constater en 1992. Il a, en particulier, estimé qu’un tel choix ne permettrait pas de mener l’action, qui lui paraissait indispensable, en vue de l’amélioration des bas salaires, que ce soit par l’abaissement des charges sociales ou un autre moyen, soulignant que la réduction du temps de travail accentuerait la difficulté, alors même que l’attente d’un accroissement du pouvoir d’achat était actuellement très forte. Il a plaidé en conséquence pour une gestion plus sérieuse des dépenses publiques, impliquant, au lieu d’une progression de 1 %, leur stabilisation en volume, plus significative d’une volonté de réforme, plus exigeante pour l’État, et qui engendrerait une liberté de manoeuvre plus grande.

Mme Béatrice Marre a demandé quelle était l’articulation entre le plan français et les perspectives budgétaires de l’Union européenne, qui devraient se traduire par une stabilisation des dépenses communautaires. Elle s’est ensuite interrogée sur les incidences éventuelles sur l’évolution des finances publiques des négociations dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui devraient débuter au cours de la période 2000-2002.

Considérant que le scénario proposé était a priori séduisant et encourageant, M. Gilbert Gantier a regretté qu’il manifestât cependant un manque de volontarisme, alors que la France, quatrième puissance industrielle mondiale, voyait l’écart se creuser avec l’Allemagne, troisième puissance, et se réduire avec l’Italie, cinquième puissance. Expliquant cette évolution par la faiblesse de l’investissement français et par l’insuffisance de l’effort de maîtrise des dépenses publiques, il a déploré que l’amélioration de la conjoncture constatée dans la loi de finances rectificative pour 1998 n’ait pas été mieux utilisée et affirmé que la réduction du temps de travail, bien loin d’améliorer l’emploi comme aurait pu le faire, par exemple, l’annualisation du temps de travail, provoque un affaiblissement général de l’économie.

M. Yves Cochet a attiré l’attention sur les dépenses importantes qu’entraînera l’adaptation de l’État et des entreprises au « bogue » informatique de l’an 2000 dont l’incidence peut être évaluée, selon différents experts, entre 500 et 1.000 milliards de dollars, à l’échelon mondial, pour la seule année 1999. Il a souhaité savoir si ces dépenses avaient été intégrées dans les prévisions présentées par le Ministre.

Jugeant que le cadrage macro-économique retenu par le Ministre était trop optimiste, dans la mesure où il apparaît que les anticipations en matière d’investissement se dégradent depuis quatre à six mois environ, M. Charles de Courson s’est étonné que le Gouvernement s’interdise pourtant de réduire la dépense publique si les réalisations se révélaient inférieures aux prévisions. Il a mis en lumière les tensions qui existent tant sur les dépenses de rémunérations, suite à l’accord salarial dans la fonction publique, que sur la charge de la dette, qui pourrait être affectée par une reprise de la hausse des taux d’intérêt, ou sur les dépenses de transfert, une réforme éventuelle des régimes de retraite ne pouvant entrer en vigueur, au mieux, qu’en 2001, et le dérapage des dépenses d’assurance maladie, déjà constaté en 1998, rendant presque impossible le respect de l’objectif pour 1999. Il a également déploré l’insuffisance des objectifs fixés par le Gouvernement, faisant valoir que la fixation des dépenses publiques à un niveau correspondant à la stabilisation du pouvoir d’achat amènerait le solde budgétaire à un niveau proche de l’équilibre et permettrait une réduction substantielle des prélèvements obligatoires. Il a estimé qu’une telle politique allait devenir indispensable au moment où, sous la pression de l’unification européenne, l’absence de diminution de ces prélèvements risquait d’entraîner la délocalisation de la matière imposable des activités, voire même des élites.

Tirant de l’insistance mise par M. Charles de Courson à dénoncer le retard de la France en matière d’investissement un argument en faveur de sa capacité réelle à l’augmenter plus fortement dans les années à venir, M. Alain Barrau s’est interrogé sur les prises de position des parlementaires appartenant à l’opposition, qui paraissaient circonscrire le clivage entre la majorité et l’opposition à la seule question de la progression ou de la stabilisation en volume des dépenses publiques. Il a souhaité savoir si la reconnaissance à l’Union européenne d’une éventuelle capacité d’emprunt avait été intégrée dans les prévisions présentées et si la convergence des politiques de lutte contre le chômage décidée lors des sommets européens était susceptible d’avoir des incidences sur les politiques nationales.

Répondant aux différents intervenants, M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, a tout d’abord relevé, par rapport à sa propre recherche d’une « voie équilibrée » de politique économique, la référence faite par M. Méhaignerie à une « voie moyenne ». Il a considéré que cette voie équilibrée était audacieuse parce qu’elle consistait à rechercher simultanément, pour la première fois depuis une vingtaine d’années, les trois objectifs de baisse du ratio dette/PIB, de maintien d’un déficit en-dessous de 1 % du PIB et de réduction du taux des prélèvements obligatoires. Après avoir jugé que les comparaisons internationales fondées sur des niveaux de prélèvements obligatoires devaient être relativisées en tenant compte de la différence des services ainsi financés et rappelé que la dépense publique avait connu une hausse de 1,7 point par an entre 1993 et 1997, il a indiqué que la croissance des dépenses de l’État de 1 % sur trois ans, telle que proposée par le Gouvernement, si elle ne constituait pas la croissance zéro réclamée par certains membres de l’opposition, équivalait à un effort important.

Il a ajouté que le fait de fixer dans le pilotage des finances publiques, des objectifs multiples, à savoir le passage du ratio dette/PIB de 58 % aujourd’hui à 55 % en 2002, la réduction du taux de prélèvements obligatoires sur le PIB de 46 % à 45 % et la diminution du ratio dépenses publiques/PIB de 54 à 50 %, représentait une véritable réforme de structure et donnait à l’action économique de l’État des mensurations séduisantes : 55-45-50. S’il a estimé possible de réduire la croissance des dépenses de l’État à 0,33 point de PIB par an, soit 1 % sur trois ans, il a souligné que la croissance des dépenses sociales et des dépenses des collectivités locales pourrait difficilement se rapprocher de zéro. Rappelant que le financement de l’Union européenne était assuré par un prélèvement sur ressources, il a précisé que la position de la France, favorable à la stabilisation des dépenses de l’Europe des quinze en euros constants, était commandée par un souci de prudence, dans la mesure où il était actuellement impossible d’évaluer le coût de l’élargissement à venir.

Puis il a souligné que la France avait connu, en 1998, une croissance plus forte que l’Italie (+ 1,8 %) et l’Allemagne (+ 2,8 %) et que l’exemple italien montrait à quel point une réduction trop massive des déficits pouvait ralentir la croissance. Il a interprété la convergence au sein de la Commission sur le constat d’une insuffisance d’investissement en France, comme un appel aux chefs d’entreprise pour qu’ils profitent de la conjoncture en intensifiant leurs efforts d’investissement. Il a estimé qu’il convenait d’attendre 1999 pour savoir combien la loi sur la réduction du temps de travail, adoptée à l’initiative de la Ministre de l’Emploi et de la Solidarité, apporterait d’emplois. Il a confirmé que l’État s’était préparé autant que faire se peut aux problèmes liés à la prise en compte par les systèmes informatiques du passage à l’an 2000, en assurant la sauvegarde de ses fichiers et que le Gouvernement avait cherché à sensibiliser au problème les entreprises, notamment les PME, qui, selon de récentes enquêtes y sont peut–être insuffisamment sensibles.

M. Charles de Courson a fait observer qu’en mettant en évidence la faiblesse du stock de capital des entreprises françaises, les études disponibles les plus récentes montraient que le respect des prévisions du Gouvernement impliquait un très grand effort d’accroissement de la formation brute de capital fixe. En outre, il a interrogé le Ministre sur l’éventuelle prise en compte, pour évaluer à 2 % la croissance annuelle des dépenses de retraite, de l’incidence d’une réforme des régimes d’assurance vieillesse qu’il a, pour sa part, dans la majorité comme dans l’opposition, toujours préconisée.

Après avoir confirmé que la France connaissait un retard d’investissement significatif, M. Dominique Strauss-Kahn a estimé qu’un effort très important d’investissement n’était pas à exclure. L’objectif de croissance retenue par le Gouvernement en 1999, s’il n’était pas irréaliste, n’était pas garanti, compte tenu des aléas traditionnels de la conjoncture. Il a ajouté qu’il n’appartenait pas au Gouvernement de réviser ses prévisions de croissance avant l’échéance normale des projections du printemps prochain. Il a relevé la contradiction entre la défense d’une croissance zéro des dépenses publiques et la promotion d’une révision des hypothèses de croissance, les deux contraintes n’ayant jamais pu, dans le passé, être conciliées, y compris par l’opposition lorsqu’elle était au pouvoir.

Le Ministre a souligné qu’il convenait de dresser une liste des projets européens que le marché ne financerait pas spontanément avant de s’interroger sur l’éventuel recours par l’Union européenne à l’emprunt pour le financement de ces investissements. Il a rappelé que la France avait fortement milité pour que l’emploi fasse partie intégrante des préoccupations communautaires, ainsi qu’il en a été décidé au sommet de Luxembourg, et que l’objectif était de mener des politiques nationales de l’emploi les plus coordonnées possibles.

Il a estimé que les délais nécessaires à l’aboutissement des négociations menées dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) excluaient que le climat dans lequel elles seraient conduites ait une influence sur les années qu’embrassaient les projections aujourd’hui présentées à la Commission, mais confirmé que les résultats de ces pourparlers auraient, en revanche, des conséquences très importantes sur les années ultérieures.

Soulevant l’ambiguïté inhérente à la présentation prospective de la dépense publique sous la forme d’une augmentation triennale de 1 % des dépenses de l’État, M. Pierre Méhaignerie a soutenu qu’une stabilisation des dépenses de l’État en volume, a défaut d’une stabilisation en valeur, aurait une vertu pédagogique, vaudrait signal politique dans les négociations qui devraient être menées avec les collectivités locales pour les amener à consentir des efforts de discipline ; il a ajouté que vis-à-vis des entreprises, elle rendrait à l’action de l’État une visibilité qu’elle n’a plus, faute d’efforts de productivité de sa part.

Après avoir souhaité que les collectivités locales fassent preuve de bonne volonté dans leurs perspectives de maîtrise des dépenses, M. Dominique Strauss-Kahn a précisé que, dans les années récentes (1990-1997), la progression du service de la dette avait entraîné à elle seule une hausse des dépenses de l’État de 0,7 % par an. Il a ajouté que grâce à la baisse des taux d’intérêt et à la diminution du montant de la dette, cette charge serait stabilisée en volume sur 2000-2002 et que l’État bénéficierait ainsi d’une marge de manœuvre supplémentaire, ce qui permettrait bien à la fois d’atteindre les objectifs de dépenses prévus, de réduire les prélèvements obligatoires et les déficits et de diminuer le ratio dette/PIB.

Après avoir rappelé que le Gouvernement avait demandé à M. Jean-Michel Charpin, Commissaire général du Plan, un rapport d’ensemble sur le problème des retraites et commencé de lui apporter une réponse par le moyen du fonds de réserve, le Ministre a enfin précisé que les prévisions pluriannuelles présentées à la Commission intégraient une croissance de 2 % des dépenses de retraite tous régimes confondus, sensiblement parallèle à l’augmentation du nombre des retraités.

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Information relative à la Commission

La commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan a nommé M. Jacques Barrot comme rapporteur sur la proposition de loi de M. Philippe Douste-Blazy créant les plans de prévoyance retraite (n° 1301).

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