ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DES FINANCES,
DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
COMPTE RENDU N° 34
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 23 décembre 1998
(Séance de 14 heures 30)
Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président
SOMMAIRE
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Audition de MM. Dominique Strauss-Kahn, ministre de lÉconomie, des Finances et de lIndustrie, et Christian Sautter, secrétaire dÉtat au Budget, sur le programme pluriannuel des finances publiques
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Information relative à la Commission
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La commission des Finances, de lÉconomie générale et du Plan a procédé à laudition de MM. Dominique Strauss-Kahn, ministre de lÉconomie, des Finances et de lIndustrie, et de M. Christian Sautter, secrétaire dÉtat au Budget, sur le programme pluriannuel des finances publiques.
Le Président Augustin Bonrepaux a remercié les ministres de sêtre rendus à linvitation de la Commission et a souligné que la date de réunion et, donc, la convocation en urgence de la Commission, avaient été imposées par le souhait du Gouvernement dinformer ses membres du programme pluriannuel des finances publiques avant de le transmettre à la Commission européenne, le 31 décembre prochain. Il a précisé que cette démarche lui était apparue préférable à une réunion de la Commission la veille de Noël ou entre le 25 et le 31 décembre.
M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de lÉconomie, des Finances et de lIndustrie, a indiqué que le Gouvernement avait été confronté à une sévère contrainte de calendrier, puisquil fallait transmettre le document avant le 31 décembre et que les derniers arbitrages venaient dêtre rendus. Dans ces conditions, il lui avait cependant paru préférable de présenter à la commission des Finances le projet de document avant transmission, plutôt que de lui en rendre compte a posteriori.
Il a observé que cet exercice de programmation était à la fois classique et nouveau ; classique, puisquil prenait la suite des programmes de convergence préalables au passage à la monnaie unique et que la programmation pluriannuelle des finances publiques était déjà pratiquée par nombre de nos partenaires européens ; nouveau, parce que les exercices de cet ordre navaient jusquà présent jamais rencontré beaucoup de succès en France, même sils avaient été prévus par certaines lois de plan ou de programmation. Le contexte de la mise en place de leuro exigeait un dialogue entre les États membres sur leur politique budgétaire et économique.
Il a ensuite relevé le caractère non contraignant, en particulier pour les futurs débats budgétaires, de lexercice engagé, qui avait pour vocation de fournir un éclairage de lavenir. Il a ajouté quil sinscrivait dans une stratégie de politique économique, dont il a rappelé les principaux éléments : en premier lieu, la recherche dune plus forte croissance, en combinant la diminution des déficits publics et un accompagnement de politique monétaire, selon une formule qui, notamment à linitiative de la France et en rupture avec le passé récent, sest généralisée en Europe et sest traduite, par exemple, dans la baisse des taux décidée le 3 décembre dernier ; en second lieu, les trois objectifs réunis dans le « triangle dor des finances publiques » : le financement des priorités du Gouvernement, la baisse des prélèvements obligatoires et la réduction du déficit. Il a fait observer que la recherche simultanée de ces trois objectifs constituait aussi une rupture avec les politiques conduites dans les vingt dernières années.
Le Ministre a ensuite évoqué les hypothèses de croissance sur lesquelles reposait lexercice, tout en indiquant quelles ne pouvaient présenter, à une échéance de trois ans, le même caractère de prévision que pour la loi de finances. Il a précisé que deux hypothèses, pour les trois années 2000, 2001 et 2002, avaient été retenues : une hypothèse possible à 3 %, qui constituait lobjectif de la politique économique, et une hypothèse prudente à 2,5 %. Il a estimé quaucune de ces hypothèses nétait présomptueuse dans la mesure où la croissance potentielle de notre pays était évaluée à 2,5 % et où la croissance moyenne, depuis le début de la décennie, sauf en 1998, navait été que de 1,3 %. Il en a conclu que lespérance dun rattrapage de la croissance potentielle permettait descompter plusieurs années consécutives de croissance soutenue.
Abordant la question des dépenses publiques, le Ministre a déclaré quà linstar de la plupart des partenaires de la France, le Gouvernement avait décidé de fixer une ligne dévolution des dépenses à labri des à-coups conjoncturels, sans augmentation si la conjoncture était meilleure que prévue, ni diminution sous prétexte dune dégradation économique, afin que les « stabilisateurs automatiques » jouent. Il a indiqué que la croissance annuelle des dépenses de lensemble des administrations publiques serait, sur la période, de 1 %, la maîtrise la plus grande étant demandée à lÉtat, le taux dévolution des dépenses de sécurité sociale étant voisin de 1,5 % et celui des dépenses des collectivités locales plus élevé. Il a ajouté que le déficit public tomberait alors en 2002 à 0,8 % ou 1,2 % du PIB (selon que lon prenait lhypothèse possible ou lhypothèse prudente de croissance), les prélèvements obligatoires baisseraient denviron 1 point de PIB et le ratio de la dette publique sur le PIB reviendrait en fin de législature au niveau du début de la législature, le pic étant atteint en 2000.
Le Ministre a conclu que la politique économique du Gouvernement, ainsi que sa programmation des finances publiques, étaient en cohérence avec les choix de nos partenaires européens et nous placeraient donc en bonne situation pour la mise en place de leuro.
M. Didier Migaud, rapporteur général, a approuvé le cadrage proposé par le Gouvernement, en le considérant comme tout à fait conforme à la politique de la majorité. Puis il est revenu sur les conditions détablissement des hypothèses économiques présentées, demandant des précisions sur lévolution du cycle économique, les hypothèses denvironnement monétaire et les conséquences de la crise asiatique. Ensuite, il a souhaité connaître les principaux éléments des programmations établies par nos partenaires. Enfin, il sest interrogé sur lopportunité dune traduction législative de lexercice de programmation des finances publiques.
Répondant au Rapporteur général, M. Dominique Strauss-Kahn a tout dabord distingué deux phases dans la crise déclenchée en 1997 en Asie, dont la première, circonscrite à lAsie, pourrait avoir coûté en 1998 a peu près 0,5 point de croissance à notre pays, et dont la seconde, déclenchée par la crise russe de lété dernier et répercutée sur les marchés financiers occidentaux, avait dégradé les anticipations des industriels, mais non celles des consommateurs, avec une incidence significative sur la croissance. Il sest référé à la dernière note de conjoncture de lINSEE prévoyant, après un premier trimestre 1999 encore dégradé, un rebond au deuxième trimestre, et aux opinions concordantes des conjoncturistes, plus optimistes pour le deuxième semestre 1999 et prévoyant un retour à la croissance forte pour 2000. Reconnaissant que la pente actuelle de la croissance nétait pas aux 2,7 % prévus pour 1999 dans le cadre du budget, il a estimé que lon ne pourrait préjuger de la fin de lannée 1999 quau printemps prochain et fait valoir, en attendant, que le FMI prévoyait actuellement que la croissance française pour 1999 serait de 2,6 %. Il a en outre mis en valeur la pérennité des prévisions basses de nos principaux partenaires avec celles des nôtres, puisque les Néerlandais tablaient sur 2,25 % et les Allemands sur 2,3 ou 2,4 %.
Le Ministre a ensuite évoqué les grandes lignes des documents que devraient transmettre nos principaux partenaires, tout en indiquant quil nen connaissait que la préfiguration. Il a notamment déclaré que nos deux principaux partenaires de la zone euro, lAllemagne et lItalie, semblaient anticiper des déficits publics de lordre de 1 % du PIB en 2002, comme la France.
Abordant enfin la question dune éventuelle traduction législative de la programmation des finances publiques, il sest déclaré peu favorable à un tel exercice qui conduirait à rendre inutilement rigide la politique budgétaire.
Exprimant son accord avec le Ministre sur la politique monétaire, M. Pierre Méhaignerie a regretté, en revanche, que le scénario présenté en matière de politique budgétaire consiste en une voie moyenne, marquée par la tranquillité et par la prudence plus que par la volonté de réforme, qui aurait consisté à réduire le niveau des prélèvements obligatoires et à rattraper le retard de compétitivité de notre pays. Rappelant que le Ministre avait déclaré, dans un entretien récemment accordé au quotidien Les Échos, que la différence entre les États ne tenait plus désormais quà un demi-point de croissance, mais quun tel écart pouvait correspondre à des réformes structurelles de grande ampleur, il a déploré labsence de telles réformes dans le projet de Gouvernement et exprimé la crainte que les marges de manuvre budgétaires annoncées se révèlent insuffisantes en cas de ralentissement de la croissance, comme on avait déjà pu le constater en 1992. Il a, en particulier, estimé quun tel choix ne permettrait pas de mener laction, qui lui paraissait indispensable, en vue de lamélioration des bas salaires, que ce soit par labaissement des charges sociales ou un autre moyen, soulignant que la réduction du temps de travail accentuerait la difficulté, alors même que lattente dun accroissement du pouvoir dachat était actuellement très forte. Il a plaidé en conséquence pour une gestion plus sérieuse des dépenses publiques, impliquant, au lieu dune progression de 1 %, leur stabilisation en volume, plus significative dune volonté de réforme, plus exigeante pour lÉtat, et qui engendrerait une liberté de manoeuvre plus grande.
Mme Béatrice Marre a demandé quelle était larticulation entre le plan français et les perspectives budgétaires de lUnion européenne, qui devraient se traduire par une stabilisation des dépenses communautaires. Elle sest ensuite interrogée sur les incidences éventuelles sur lévolution des finances publiques des négociations dans le cadre de lOrganisation mondiale du commerce (OMC), qui devraient débuter au cours de la période 2000-2002.
Considérant que le scénario proposé était a priori séduisant et encourageant, M. Gilbert Gantier a regretté quil manifestât cependant un manque de volontarisme, alors que la France, quatrième puissance industrielle mondiale, voyait lécart se creuser avec lAllemagne, troisième puissance, et se réduire avec lItalie, cinquième puissance. Expliquant cette évolution par la faiblesse de linvestissement français et par linsuffisance de leffort de maîtrise des dépenses publiques, il a déploré que lamélioration de la conjoncture constatée dans la loi de finances rectificative pour 1998 nait pas été mieux utilisée et affirmé que la réduction du temps de travail, bien loin daméliorer lemploi comme aurait pu le faire, par exemple, lannualisation du temps de travail, provoque un affaiblissement général de léconomie.
M. Yves Cochet a attiré lattention sur les dépenses importantes quentraînera ladaptation de lÉtat et des entreprises au « bogue » informatique de lan 2000 dont lincidence peut être évaluée, selon différents experts, entre 500 et 1.000 milliards de dollars, à léchelon mondial, pour la seule année 1999. Il a souhaité savoir si ces dépenses avaient été intégrées dans les prévisions présentées par le Ministre.
Jugeant que le cadrage macro-économique retenu par le Ministre était trop optimiste, dans la mesure où il apparaît que les anticipations en matière dinvestissement se dégradent depuis quatre à six mois environ, M. Charles de Courson sest étonné que le Gouvernement sinterdise pourtant de réduire la dépense publique si les réalisations se révélaient inférieures aux prévisions. Il a mis en lumière les tensions qui existent tant sur les dépenses de rémunérations, suite à laccord salarial dans la fonction publique, que sur la charge de la dette, qui pourrait être affectée par une reprise de la hausse des taux dintérêt, ou sur les dépenses de transfert, une réforme éventuelle des régimes de retraite ne pouvant entrer en vigueur, au mieux, quen 2001, et le dérapage des dépenses dassurance maladie, déjà constaté en 1998, rendant presque impossible le respect de lobjectif pour 1999. Il a également déploré linsuffisance des objectifs fixés par le Gouvernement, faisant valoir que la fixation des dépenses publiques à un niveau correspondant à la stabilisation du pouvoir dachat amènerait le solde budgétaire à un niveau proche de léquilibre et permettrait une réduction substantielle des prélèvements obligatoires. Il a estimé quune telle politique allait devenir indispensable au moment où, sous la pression de lunification européenne, labsence de diminution de ces prélèvements risquait dentraîner la délocalisation de la matière imposable des activités, voire même des élites.
Tirant de linsistance mise par M. Charles de Courson à dénoncer le retard de la France en matière dinvestissement un argument en faveur de sa capacité réelle à laugmenter plus fortement dans les années à venir, M. Alain Barrau sest interrogé sur les prises de position des parlementaires appartenant à lopposition, qui paraissaient circonscrire le clivage entre la majorité et lopposition à la seule question de la progression ou de la stabilisation en volume des dépenses publiques. Il a souhaité savoir si la reconnaissance à lUnion européenne dune éventuelle capacité demprunt avait été intégrée dans les prévisions présentées et si la convergence des politiques de lutte contre le chômage décidée lors des sommets européens était susceptible davoir des incidences sur les politiques nationales.
Répondant aux différents intervenants, M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de lÉconomie, des Finances et de lIndustrie, a tout dabord relevé, par rapport à sa propre recherche dune « voie équilibrée » de politique économique, la référence faite par M. Méhaignerie à une « voie moyenne ». Il a considéré que cette voie équilibrée était audacieuse parce quelle consistait à rechercher simultanément, pour la première fois depuis une vingtaine dannées, les trois objectifs de baisse du ratio dette/PIB, de maintien dun déficit en-dessous de 1 % du PIB et de réduction du taux des prélèvements obligatoires. Après avoir jugé que les comparaisons internationales fondées sur des niveaux de prélèvements obligatoires devaient être relativisées en tenant compte de la différence des services ainsi financés et rappelé que la dépense publique avait connu une hausse de 1,7 point par an entre 1993 et 1997, il a indiqué que la croissance des dépenses de lÉtat de 1 % sur trois ans, telle que proposée par le Gouvernement, si elle ne constituait pas la croissance zéro réclamée par certains membres de lopposition, équivalait à un effort important.
Il a ajouté que le fait de fixer dans le pilotage des finances publiques, des objectifs multiples, à savoir le passage du ratio dette/PIB de 58 % aujourdhui à 55 % en 2002, la réduction du taux de prélèvements obligatoires sur le PIB de 46 % à 45 % et la diminution du ratio dépenses publiques/PIB de 54 à 50 %, représentait une véritable réforme de structure et donnait à laction économique de lÉtat des mensurations séduisantes : 55-45-50. Sil a estimé possible de réduire la croissance des dépenses de lÉtat à 0,33 point de PIB par an, soit 1 % sur trois ans, il a souligné que la croissance des dépenses sociales et des dépenses des collectivités locales pourrait difficilement se rapprocher de zéro. Rappelant que le financement de lUnion européenne était assuré par un prélèvement sur ressources, il a précisé que la position de la France, favorable à la stabilisation des dépenses de lEurope des quinze en euros constants, était commandée par un souci de prudence, dans la mesure où il était actuellement impossible dévaluer le coût de lélargissement à venir.
Puis il a souligné que la France avait connu, en 1998, une croissance plus forte que lItalie (+ 1,8 %) et lAllemagne (+ 2,8 %) et que lexemple italien montrait à quel point une réduction trop massive des déficits pouvait ralentir la croissance. Il a interprété la convergence au sein de la Commission sur le constat dune insuffisance dinvestissement en France, comme un appel aux chefs dentreprise pour quils profitent de la conjoncture en intensifiant leurs efforts dinvestissement. Il a estimé quil convenait dattendre 1999 pour savoir combien la loi sur la réduction du temps de travail, adoptée à linitiative de la Ministre de lEmploi et de la Solidarité, apporterait demplois. Il a confirmé que lÉtat sétait préparé autant que faire se peut aux problèmes liés à la prise en compte par les systèmes informatiques du passage à lan 2000, en assurant la sauvegarde de ses fichiers et que le Gouvernement avait cherché à sensibiliser au problème les entreprises, notamment les PME, qui, selon de récentes enquêtes y sont peutêtre insuffisamment sensibles.
M. Charles de Courson a fait observer quen mettant en évidence la faiblesse du stock de capital des entreprises françaises, les études disponibles les plus récentes montraient que le respect des prévisions du Gouvernement impliquait un très grand effort daccroissement de la formation brute de capital fixe. En outre, il a interrogé le Ministre sur léventuelle prise en compte, pour évaluer à 2 % la croissance annuelle des dépenses de retraite, de lincidence dune réforme des régimes dassurance vieillesse quil a, pour sa part, dans la majorité comme dans lopposition, toujours préconisée.
Après avoir confirmé que la France connaissait un retard dinvestissement significatif, M. Dominique Strauss-Kahn a estimé quun effort très important dinvestissement nétait pas à exclure. Lobjectif de croissance retenue par le Gouvernement en 1999, sil nétait pas irréaliste, nétait pas garanti, compte tenu des aléas traditionnels de la conjoncture. Il a ajouté quil nappartenait pas au Gouvernement de réviser ses prévisions de croissance avant léchéance normale des projections du printemps prochain. Il a relevé la contradiction entre la défense dune croissance zéro des dépenses publiques et la promotion dune révision des hypothèses de croissance, les deux contraintes nayant jamais pu, dans le passé, être conciliées, y compris par lopposition lorsquelle était au pouvoir.
Le Ministre a souligné quil convenait de dresser une liste des projets européens que le marché ne financerait pas spontanément avant de sinterroger sur léventuel recours par lUnion européenne à lemprunt pour le financement de ces investissements. Il a rappelé que la France avait fortement milité pour que lemploi fasse partie intégrante des préoccupations communautaires, ainsi quil en a été décidé au sommet de Luxembourg, et que lobjectif était de mener des politiques nationales de lemploi les plus coordonnées possibles.
Il a estimé que les délais nécessaires à laboutissement des négociations menées dans le cadre de lOrganisation mondiale du commerce (OMC) excluaient que le climat dans lequel elles seraient conduites ait une influence sur les années quembrassaient les projections aujourdhui présentées à la Commission, mais confirmé que les résultats de ces pourparlers auraient, en revanche, des conséquences très importantes sur les années ultérieures.
Soulevant lambiguïté inhérente à la présentation prospective de la dépense publique sous la forme dune augmentation triennale de 1 % des dépenses de lÉtat, M. Pierre Méhaignerie a soutenu quune stabilisation des dépenses de lÉtat en volume, a défaut dune stabilisation en valeur, aurait une vertu pédagogique, vaudrait signal politique dans les négociations qui devraient être menées avec les collectivités locales pour les amener à consentir des efforts de discipline ; il a ajouté que vis-à-vis des entreprises, elle rendrait à laction de lÉtat une visibilité quelle na plus, faute defforts de productivité de sa part.
Après avoir souhaité que les collectivités locales fassent preuve de bonne volonté dans leurs perspectives de maîtrise des dépenses, M. Dominique Strauss-Kahn a précisé que, dans les années récentes (1990-1997), la progression du service de la dette avait entraîné à elle seule une hausse des dépenses de lÉtat de 0,7 % par an. Il a ajouté que grâce à la baisse des taux dintérêt et à la diminution du montant de la dette, cette charge serait stabilisée en volume sur 2000-2002 et que lÉtat bénéficierait ainsi dune marge de manuvre supplémentaire, ce qui permettrait bien à la fois datteindre les objectifs de dépenses prévus, de réduire les prélèvements obligatoires et les déficits et de diminuer le ratio dette/PIB.
Après avoir rappelé que le Gouvernement avait demandé à M. Jean-Michel Charpin, Commissaire général du Plan, un rapport densemble sur le problème des retraites et commencé de lui apporter une réponse par le moyen du fonds de réserve, le Ministre a enfin précisé que les prévisions pluriannuelles présentées à la Commission intégraient une croissance de 2 % des dépenses de retraite tous régimes confondus, sensiblement parallèle à laugmentation du nombre des retraités.
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Information relative à la Commission
La commission des Finances, de lÉconomie générale et du Plan a nommé M. Jacques Barrot comme rapporteur sur la proposition de loi de M. Philippe Douste-Blazy créant les plans de prévoyance retraite (n° 1301).
fpfp
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