ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DES FINANCES,
DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
COMPTE RENDU N° 36
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 27 janvier 1999
(Séance de 16 heures 45)
Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président
SOMMAIRE
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– Examen pour avis du titre II du projet de loi relatif à l’organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale (n° 1155) (M. Didier CHOUAT, rapporteur)
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La Commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Didier Chouat, Rapporteur, le projet de loi relatif à l’organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale (n° 1155).
Le Président Augustin Bonrepaux a rappelé que la Commission n’était saisie que des dispositions du titre II du projet de loi relatives aux dispositions fiscales et financières.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, a observé que le présent projet de loi permettait de pallier deux inconvénients de la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, c’est-à-dire, d’une part, le faible développement des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre en zone urbaine et, d’autre part, la mise en oeuvre d’une « intercommunalité d’aubaine » permettant d’obtenir une majoration des attributions de la dotation globale de fonctionnement (DGF) sans exercice réel de compétences intégrées. Il s’est donc félicité que le projet de loi tende à adapter l’intercommunalité à fiscalité propre dans les agglomérations urbaines où se posaient des problèmes spécifiques.
Il a noté que le projet de loi avait un caractère volontariste et permettait de procéder à une simplification structurelle, en supprimant les districts et les communautés de villes. Il a constaté que l’on pourrait désormais définir grossièrement trois niveaux de structure intercommunale en fonction de la population regroupée. Il a ainsi précisé que les communautés de communes seraient particulièrement adaptées aux groupements de moins de 50.000 habitants, tandis que les communautés d’agglomération correspondraient aux groupements comptant entre 50.000 et 500.000 habitants, et qu’au-delà de ce seuil, la structure adaptée serait la communauté urbaine.
Il a constaté cependant que le texte proposé soulevait plusieurs difficultés.
En premier lieu, il a noté que le projet de loi semblait privilégier l’intercommunalité en milieu urbain et pourrait, à ce titre, être compris comme étant défavorable à son développement dans les zones rurales. Il a jugé qu’il s’agissait néanmoins d’un effet d’optique, qui pourrait être corrigé par certains des amendements déposés. Il a observé également que cette critique était en partie imputable aux effets de seuil et il a indiqué qu’il proposerait quelques atténuations pour les groupements ayant opté pour la taxe professionnelle à taux unique avant le 1er janvier 1999 et qui ne pourraient se transformer en communautés d’agglomération puisqu’ils ne respecteraient pas les seuils démographiques imposés.
En deuxième lieu, il a regretté que la déliaison des taux à la baisse soit très encadrée et il s’est prononcé pour un assouplissement de ce dispositif.
Il a ensuite estimé nécessaire d’étendre la possibilité d’avoir recours à la fiscalité mixte à l’ensemble des groupements à taxe professionnelle à taux unique, et pas seulement aux communautés d’agglomération et aux communautés urbaines.
S’il a considéré que l’écart entre le montant moyen de DGF par habitant prévu pour les communautés d’agglomération et le montant accordé aux communautés de communes à taxe professionnelle à taux unique, respectivement 250 francs et 122 francs se justifiait compte tenu de la nécessité de mobiliser des moyens importants pour les zones urbaines, il a jugé inutilement discriminatoire la disposition tendant à supprimer l’abattement de 50% sur l’attribution de première année de DGF des communautés d’agglomération.
Il a ensuite indiqué que la correction du coefficient d’intégration fiscale apparaissait normale en ce qui concerne l’exclusion des contingents d’incendie ou d’aide sociale, mais que l’on pouvait s’interroger sur l’absence de prise en compte de certaines dépenses de transfert qui, soit, telles les dépenses liées au traitement des ordures ménagères, s’imposaient en zone rurale, soit présentaient un caractère obligatoire, comme la dotation de solidarité communautaire, soit correspondaient à des dépenses favorisant le développement local, comme les dépenses en faveur des pays, des structures d’accueil touristique ou des missions locales pour l’insertion des jeunes.
Il a enfin regretté que le projet de loi ne modifie pas les modalités de calcul du potentiel fiscal des communes mettant en oeuvre le partage volontaire de la taxe professionnelle dans le cadre de la loi du 10 janvier 1980, qui continuait d’être évalué sur l’ensemble des quatre taxes locales, alors que les communes ne percevaient plus la majeure partie de la taxe professionnelle.
M. Jean-Pierre Balligand s’est d’abord félicité de la philosophie générale du projet de loi qui tendait à permettre à l’intercommunalité à fiscalité propre de ne pas demeurer « en jachère » dans les zones du « grand urbain », l’échec de la loi d’orientation relative à l’administration territoriale de la République du 6 février 1992 étant clairement consommé à cet égard, comme il ressortait du nombre respectif des créations de communautés de villes et de communautés de communes. Il s’est toutefois interrogé sur la possibilité de réaliser de réelles avancées sur la base du volontariat, estimant qu’il ne serait aucunement choquant de rendre obligatoire la création des communautés urbaines dans les zones agglomérant plus de 500 000 habitants.
Il a ensuite suggéré, par souci de cohérence, que le critère de densité urbaine en cas de création de communautés urbaines puisse être abaissé à 100.000 habitants, le plancher fixé pour la création des communautés d’agglomération, tel qu’il a été retenu par le Gouvernement, avec une population totale de 50.000 habitants et l’existence d’une commune centre de plus de 15.000 habitants, limitant à 141 le nombre des aires urbaines dans lesquelles ce dernier dispositif pourrait être effectivement mis en œuvre.
M. Jean-Pierre Balligand a ensuite estimé que la crise traversée par certaines zones urbaines rendait urgente la mise en commun de la taxe professionnelle sur une base intercommunale, l’appel légitime à la solidarité de l’Etat ne pouvant exonérer les autorités locales de leur devoir de mobiliser leurs moyens financiers au service des valeurs de la République. Il a également souhaité que, comme pour la loi du 6 février 1992 précitée, soutenue, à l’origine, par le seul groupe socialiste, et qui a pu être mise en oeuvre, avec profit, dans tous les départements, les communautés d’agglomération soient appelées, demain, à connaître un réel succès, compte tenu des opportunités qu’elles offriraient.
Estimant que l’examen du projet de loi ne devrait pas être l’occasion d’opposer le monde rural au monde urbain, M. Jean-Pierre Balligand a enfin indiqué qu’il déposerait, au nom du groupe socialiste, un amendement permettant aux communautés de communes de bénéficier d’une attribution majorée de dotation globale de fonctionnement lorsqu’elles mettront en œuvre la taxe professionnelle unique et exerceront des compétences nombreuses avec un fort niveau d’intégration fiscale.
M. Marc Laffineur a estimé que le Gouvernement avait commis une erreur psychologique, ce projet de loi ne pouvant manquer d’être mal ressenti dans le milieu rural, compte tenu du déséquilibre de son dispositif en sa défaveur, déséquilibre que son intitulé même traduisait. Abordant la question de la taxe professionnelle des communautés d’agglomération, il a estimé dangereuse l’absence d’indexation de la dotation de compensation reversée aux communes membres, compte tenu de l’importance des ressources qu’elles retiraient de la taxe professionnelle. Il a estimé que cette absence d’indexation ne pourrait, à terme, que concourir à l’asphyxie financière des communes en cause. Il a également regretté que les communes ayant fait d’importants efforts en vue de créer des zones industrielles ou de permettre les implantations industrielles sur leur territoire ne puissent prétendre à aucune forme d’indemnisation, alors même que le retour sur investissement était inévitablement très long en la matière.
M. Gérard Saumade a salué l’importante avancée constituée par le projet de loi, même s’il ne pouvait prétendre apporter une solution définitive au problème de la réforme de la carte administrative, qui imposait de conserver les communes comme centre d’exercice de la démocratie et de garantir l’efficacité de l’action locale, ce qui ne pouvait être fait qu’au niveau de l’agglomération. Il a toutefois regretté que l’on puisse donner à penser qu’il existerait encore une opposition entre le monde urbain et le monde rural, en méconnaissance des réalités d’une civilisation urbaine aujourd’hui étendue à l’ensemble du territoire, y compris dans les villages, et de la réalité sociologique de la périurbanisation.
Il a ensuite souligné le caractère insatisfaisant d’une organisation institutionnelle qui permettrait, durablement, à des élus de deuxième degré de lever l’impôt, déclarant cependant qu’il regretterait une intégration fiscale qui porterait en elle une intégration démocratique se traduisant par la disparition des communes.
M. Pierre Méhaignerie a d’abord regretté la complexité des structures institutionnelles, inévitablement accrue par le projet de loi, sans qu’apparaisse une vision d’ensemble suffisamment claire. Il a estimé que la taxe professionnelle unique rendrait, en effet, inévitable l’élection au suffrage universel direct des organes délibérants des communautés de communes et qu’une telle perspective ne saurait demeurer sans conséquence sur l’élection des conseillers généraux.
Il a ensuite regretté la maladresse consistant à donner à croire qu’il fallait mettre fin à un prétendu « tout rural », en rappelant la réalité de l’écart des attributions de DGF par habitant, qui défavorisait bien souvent les communes rurales.
Il a enfin souligné les difficultés, propres au département d’Ille-et-Vilaine et aux départements limitrophes du Morbihan, de la Mayenne et des Côtes d’Armor, qui ne manqueraient pas de résulter de l’application du projet de loi, compte tenu de l’implantation des usines Citroën. Il a insisté sur les conséquences dommageables pour la répartition équilibrée des recettes de taxe professionnelle y afférentes entre l’agglomération rennaise et les départements précités, qui verraient diminuer fortement les ressources reversées par le fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle aux communes concernées et défavorisées.
M. Alain Barrau a estimé satisfaisant l’objectif du projet de loi, à savoir pallier à l’échec des communautés de villes et définir un cadre adapté pour la coopération intercommunale pour le seul milieu urbain, compte tenu de la réussite de la formule de la communauté de communes pour le milieu rural. Il a également jugé que l’on ne pouvait exiger du projet qu’il réglât l’ensemble des problèmes en suspens pour la délicate matière de la coopération intercommunale. Il a enfin fait valoir que certaines des critiques adressées à l’encontre du projet de loi relevaient d’un mauvais procès, ce texte ne portant aucun coup au département et ne concernant en aucun cas la question d’un éventuel choix entre cette collectivité et la région.
S’agissant des seuils de population, il a jugé nécessaire d’accorder la plus grande attention à la fixation de leur niveau, après avoir rappelé que l’architecture retenue apparaissait appropriée, avec les communautés de communes en zone rurale, les communautés d’agglomération pour les zones urbaines et péri-urbaines et les communautés urbaines pour les agglomérations les plus importantes.
M. Charles de Courson a d’abord évoqué la question de la démocratie locale au regard des structures de coopération intercommunale. Il a estimé que le développement de celles-ci rendait nécessaire l’élection au suffrage universel de leurs assemblées délibérantes, au-delà d’un certain niveau d’intégration fiscale. Il a précisé que le seuil de 50% lui semblait pertinent, dès lors qu’il concernait les cas où le montant des impôts levés par l’établissement de coopération dépasserait celui des prélèvements perçus par les communes. Il a jugé qu’une telle disposition tendrait à responsabiliser les élus et à mettre véritablement en oeuvre les fondements de la démocratie que sont le vote et le contrôle de l’impôt.
Evoquant ensuite les questions financières, M. Charles de Courson a rappelé que la DGF alimentant la coopération intercommunale était le résultat d’un long passé, qui se traduisait par des écarts d’attribution significatifs, et peu justifiés, entre les différentes catégories existantes. Il a jugé peu cohérent que le projet de loi prévoie, pour les communautés d’agglomération, un niveau de DGF de 250 francs par habitant similaire à celui des syndicats d’agglomération nouvelle, ce qui tendait à figer l’existant pour les autres catégories. Il a estimé d’autant plus nécessaire d’introduire une certaine souplesse, rappelant que tout ajustement se ferait sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), donc au détriment d’un certain nombre de communes.
S’agissant enfin du coefficient d’intégration fiscale, il a jugé nécessaire la prise en compte des contingents d’incendie et des dépenses de transfert, afin de ne pas favoriser les collectivités peu dynamiques.
M. Gilles Carrez a également évoqué les questions financières, jugeant choquant que le projet de loi fasse clairement apparaître le montant de la DGF par habitant qui serait versée à une catégorie d’établissements de coopération intercommunale et mette en évidence les inégalités historiques déjà soulignées par l’orateur précédent. Il a rappelé que plusieurs facteurs conduisaient à des comportements d’utilisation optimale des règles des finances locales par quelques élus, d’une manière préjudiciable à l’équité. Il a également ajouté que la mise en place des communautés de communes à taxe professionnelle unique dans les zones rurales ne s’était pas accompagnée de la prise en compte du coefficient d’intégration fiscale pour calculer les attributions individuelles de DGF.
En ce qui concerne le coût de la réforme proposée, il a noté que le gouvernement ne semblait pas sûr de la prévision selon laquelle celui-ci s’établirait à 500 millions de francs, puisque l’enveloppe avancée présentait un caractère limitatif. Il a craint que ce coût ne soit plus élevé, ce qui se traduirait nécessairement par une diminution de la DCTP, notamment pour certaines communes de plus de 10.000 habitants ayant un potentiel fiscal inférieur à la moyenne de la strate. Il a jugé que cet élément rendait légitimes les critiques émises par les collectivités rurales, qui ne disposaient pas, par ailleurs, au contraire des collectivités urbaines, de bases élevées de taxe professionnelle, après avoir rappelé qu’il était délicat de refuser aux communautés de communes fortement intégrées un avantage accordé aux communautés d’agglomération.
Par ailleurs, il a rappelé que l’hypothèse de progression de l’abondement du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle par la taxe professionnelle de France Télécom et de La Poste, sur laquelle repose in fine l’équilibre du projet, était des plus incertaines.
Il a ensuite noté que, selon certaines simulations, la suppression des dépenses de transfert dans le calcul du coefficient d’intégration fiscale aurait des effets qu’il a jugés désastreux, se traduisant par une réduction sensible de la dotation versée à certaines structures intercommunales. Il a jugé d’autant plus nécessaire d’apporter un correctif à ce mécanisme qu’il existait également une appréciation erronée du potentiel fiscal, en l’absence de mise en oeuvre du projet de révision des valeurs locatives.
Puis, M. Gilles Carrez a rappelé que le seul article du projet de loi relatif à l’Ile-de-France se traduirait par un prélèvement de quelque 600 millions de francs sur quelques communes réputées riches, alors que le coût de l’ensemble du projet était estimé à 500 millions de francs, ce qui révélait, selon lui, la vraie logique du projet.
Concluant son propos, il a enfin jugé incertaines les conséquences financières des mesures proposées.
Le Président Augustin Bonrepaux a précisé que l’objectif d’une solution équitable, prenant en compte la situation spécifique des agglomérations, et tendant à l’harmonisation des attributions et à la perception de la taxe professionnelle au niveau des établissements de coopération intercommunale, était atteint par le projet de loi. Il a jugé que, si certaines dispositions suscitaient quelques difficultés, notamment celle relative au coefficient d’intégration fiscale, cela était la conséquence de dispositions antérieures. Il a regretté que certains, notamment au sein du Comité des finances locales, aient continûment critiqué la coopération intercommunale en contestant le critère de l’intégration fiscale, et a estimé nécessaire d’apporter certaines corrections au dispositif prévu.
En réponse aux différents orateurs, M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, a d’abord observé qu’il ne souhaitait pas évoquer les questions relatives à la démocratie locale, qui relevaient de la compétence de la commission des lois, rappelant que la commission des finances s’était saisie du seul titre II du projet de loi.
S’agissant de la non-indexation de la dotation de compensation perçue par les communes membres d’un groupement à taxe professionnelle à taux unique, il a rappelé qu’une telle disposition existait depuis la loi du 6 février 1992 précitée, et a noté que ce mécanisme serait corrigé par les progressions de bases, lesquelles se traduiraient par une redistribution sous la forme d’une dotation de solidarité.
En ce qui concerne les écarts dans les montants de la DGF par habitant versée aux différentes catégories d’établissements de coopération intercommunale, il a indiqué qu’il convenait de ne pas se focaliser sur ces moyennes et de pas méconnaître les inégalités, importantes, au sein même de chacune de ces catégories.
Puis, il a observé que le coefficient d’intégration fiscale méritait d’être revu afin d’introduire une égalité de traitement sur l’ensemble du territoire, la prise en compte de certaines catégories de dépenses, notamment les contingents d’incendie et d’aide sociale, n’intervenant pas de manière homogène selon les départements et les modalités d’exercice du contrôle de légalité. Il a jugé nécessaire de prendre en considération les conséquences dans le temps du dispositif prévu et d’apporter les corrections nécessaires.
La Commission est ensuite passée à l’examen du titre II du projet de loi.
Article 47 : Régime fiscal des communautés urbaines :
Elle a examiné un amendement de M. Marc Laffineur, tendant à rendre la taxe professionnelle à taux unique facultative pour les communautés urbaines créées après la promulgation de la loi.
M. Marc Laffineur a indiqué qu’il fallait laisser aux groupements intercommunaux la possibilité de choisir d’instituer une taxe professionnelle à taux unique, alors que le projet de loi tendait à réserver cette option aux seules communautés de communes et aux communautés urbaines existant antérieurement à la réforme proposée.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, a émis un avis défavorable à cet amendement, faisant valoir l’importance de la population regroupée par les nouvelles communautés urbaines et du niveau élevé de leur DGF par habitant.
La Commission a rejeté cet amendement.
Elle a ensuite examiné un amendement de M. Francis Delattre, tendant à permettre aux nouvelles communautés urbaines de bénéficier du système de fiscalité mixte, qui a été rejeté après que M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, eut estimé qu’il était satisfait par le texte même du projet de loi.
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de cet article.
Article 48 : Option des communautés urbaines existantes pour la taxe professionnelle unique :
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de cet article.
Article 49 : Régime fiscal des districts :
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de cet article.
Article 50 : Régime fiscal des communautés de communes :
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux, tendant à étendre les possibilités accordées aux communautés de communes pour instituer la taxe ou la redevance d’enlèvement des ordures ménagères.
Le Président Augustin Bonrepaux a expliqué que le contrôle de légalité des compétences, de plus en plus rigoureux, pourrait avoir pour effet, compte de la rédaction du projet de loi, d’interdire aux communautés de communes d’instituer cette taxe, car il y a souvent un partage de compétences pour l’enlèvement et pour le traitement des ordures ménagères.
M. Charles de Courson a approuvé l’objectif de l’amendement, en souhaitant une modification rédactionnelle tendant à prévoir la possibilité d’instituer la taxe ou la redevance d’enlèvement des ordures ménagères en cas de délégation partielle ou totale des compétences en cause.
M. Gilles Carrez, en approuvant l’amendement, a estimé qu’un problème identique existait en matière de coefficient d’intégration fiscale, puisque l’aire de compétence du traitement des ordures ménagères peut ne pas coïncider avec celle de la collecte.
Le Président Augustin Bonrepaux a rectifié son amendement pour ouvrir la possibilité d’instituer la taxe ou la redevance d’enlèvement des ordures ménagères aux communautés de communes lorsqu’elles délèguent les compétences d’enlèvement ou de traitement des ordures ménagères.
M. Charles de Courson s’est interrogé sur l’opportunité d’insérer un article additionnel dans le projet de loi afin d’étendre ce dispositif à l’ensemble des groupements.
M. Jean-Pierre Balligand a, au contraire, souhaité l’adoption de l’amendement rectifié, en considérant que des ajustements d’ordre technique pourraient intervenir dans le cadre de la séance publique.
La Commission a adopté cet amendement.
La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Gilles Carrez, tendant à supprimer la disposition interdisant aux communautés de communes de créer une taxe professionnelle de zone lorsqu’elles satisfont aux conditions démographiques exigées pour les communautés d’agglomération.
M. Gilles Carrez a expliqué qu’il convenait de donner de la souplesse aux collectivités concernées, pour leur permettre d’instituer une étape intermédiaire avant l’adoption de la taxe professionnelle à taux unique.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, a estimé que l’amendement tendait au contraire à réduire l’incitation à la taxe professionnelle unique.
La Commission a rejeté cet amendement.
Elle a examiné un amendement du même auteur, tendant à prévoir que le produit de la taxe professionnelle de zone puisse permettre d’accorder une compensation au bénéfice de la ou des communes concernées.
M. Gilles Carrez a expliqué que la mise en œuvre de la taxe professionnelle de zone, alors que des établissements contributeurs sont déjà installés sur la zone, peut être freinée par la commune d’implantation de ces établissements s’inquiétant sur le maintien de ses ressources. Il a indiqué qu’actuellement, certaines pratiques de compensation étaient rendues malaisées par l’absence de base légale et que son amendement tendait à résoudre cette difficulté.
M. Charles de Courson a jugé difficile la constitution d’une communauté de communes à taxe professionnelle à taux unique lorsque devait s’associer une commune riche avec des communes plus pauvres. Il a ajouté qu’il y avait donc un débat et des contentieux à propos de la dotation de compensation instituée quelquefois en faveur de la commune d’accueil des établissements contributeurs.
M. Jean-Pierre Balligand a estimé que la disposition en cause portait, en fait, sur la taxe professionnelle de zone et non sur la taxe professionnelle unique. Il a rappelé que la taxe professionnelle de zone prévoyait un taux dérogatoire au taux de chaque commune et qu’elle ne portait que sur les implantations nouvelles, selon un mécanisme proche de la communauté réduite aux acquêts.
M. Charles de Courson a considéré que l’amendement mettait en évidence un réel problème lorsqu’existe la taxe professionnelle unique.
M. Marc Laffineur a souligné le caractère incitatif de l’amendement, qui favoriserait l’implantation des établissements industriels dans certaines communes.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, a considéré que l’amendement permettrait de résoudre des problèmes concrets, aussi bien en cas d’installation d’établissements nouveaux, que lorsque des établissements contributeurs étaient déjà installés, et il s’est donc déclaré favorable à son adoption.
La Commission a adopté cet amendement, puis elle a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 50 ainsi modifié.
Article 51 : Taxe professionnelle unique :
La Commission a examiné un amendement de M. Augustin Bonrepaux, tendant à donner aux conseils des communautés d’agglomération et des communautés urbaines la possibilité de prévoir une fiscalité additionnelle sur la taxe d’habitation et les taxes foncières.
Le Président Augustin Bonrepaux a expliqué qu’il fallait favoriser la fiscalité mixte en prévoyant que les établissements publics de coopération intercommunale puissent décider, à la majorité des trois quarts, de percevoir la taxe d’habitation et les taxes foncières.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, se déclarant favorable à l’amendement, a souhaité une modification rédactionnelle afin que la fiscalité mixte soit possible pour l’ensemble des groupements à taxe professionnelle à taux unique.
La Commission a adopté cet amendement ainsi rectifié, ce qui a eu pour effet de satisfaire deux amendements de M. Didier Chouat, ainsi que de rendre sans objet deux amendements de M. Marc Laffineur et deux amendements de M. Gilles Carrez.
La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Gilles Carrez, ayant pour objet de porter de une à trois années la période durant laquelle le groupement doit prendre une délibération sur la durée d’unification des taux.
M. Gilles Carrez a estimé que le système proposé était trop restrictif et qu’il convenait d’introduire plus de souplesse.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, faisant état de son expérience personnelle s’agissant du passage à la taxe professionnelle à taux unique, a estimé que le travail préparatoire pouvait prendre beaucoup de temps et permettait de s’entendre sur la durée d’unification des taux, ce qui rendait possible, dès la première année, une délibération atténuant les incertitudes des entreprises.
Le Président Augustin Bonrepaux, rappelant que certaines dispositions du projet de loi entreraient en vigueur six mois après le prochain renouvellement des conseils municipaux, s’est demandé si l’éventualité de changement de majorité au sein du conseil de communauté ne nécessitait pas de s’entourer de certaines précautions.
M. Jean-Pierre Balligand a appuyé les déclarations du rapporteur, en déclarant qu’une fois le temps de la pédagogie passé, il convenait de ne pas différer l’application de la décision prise.
M. Gilles Carrez a jugé que le fait de ne laisser qu’un délai d’un an présentait le risque d’inciter au choix de la durée la plus longue pour l’intégration fiscale, soit douze ans.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, rappelant que cette durée de douze ans présentait une certaine forme de garantie, s’est toutefois déclaré favorable à un délai rallongé à deux ans.
La Commission a adopté cet amendement ainsi sous-amendé.
Elle a ensuite examiné deux amendements présentés par M. Marc Laffineur, ayant pour objet d’autoriser l’indexation de la dotation de compensation, afin de préserver la liberté des communautés d’agglomération.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, s’est déclaré défavorable à ces amendements, en précisant que la taxe professionnelle à taux unique ne bloquait pas la progression du produit de la taxe professionnelle et qu’il convenait de se défier d’un système trop contraignant. Il a jugé qu’avec la taxe professionnelle à taux unique, il était possible d’assurer une redistribution équitable au moyen de la dotation de solidarité communautaire.
M. Pierre Méhaignerie a considéré que le système proposé pouvait inciter à opter pour la taxe professionnelle à taux unique.
La Commission a rejeté ces deux amendements.
Elle a ensuite adopté un amendement présenté par le Président Augustin Bonrepaux, constituant la conséquence de l’amendement renforçant la fiscalité mixte pour les groupements à taxe professionnelle à taux unique.
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Gilles Carrez tendant à indiquer des critères à retenir pour la répartition de la dotation de solidarité des groupements à taxe professionnelle à taux unique.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, tout en partageant l’intention de l’auteur de l’amendement, a fait valoir que la loi du 6 février 1992 précitée avait assorti les critères de répartition de pourcentages trop précis et qu’il convenait, au contraire, de faire confiance aux élus locaux.
La Commission a rejeté cet amendement.
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 51 ainsi modifié.
Article 52 : Déliaison des taux :
La Commission a examiné un amendement présenté par le Président Augustin Bonrepaux, proposant de supprimer toute contrepartie à l’utilisation de la déliaison des taux à la baisse.
M. Pierre Méhaignerie a considéré que cette disposition serait acceptable lorsque la moyenne des taux était inférieure à la moyenne nationale, mais que, dans les cas où les taux étaient élevés, la tentation serait forte de diminuer préférentiellement les taux de la taxe d’habitation. Il a jugé que ce dispositif n’était pas assez protecteur pour les entreprises.
M. Gilles Carrez a estimé que la rédaction proposée par le Gouvernement était astucieuse, en donnant un signal aux entreprises, même si elle était peut-être maladroite vis-à-vis des élus.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, a déclaré qu’il ne vivait pas bien, en tant qu’élu local, le fait d’être considéré comme irresponsable et qu’il convenait de faire confiance au sens de la responsabilité des élus locaux pour éviter des « effets de yoyo » sur les taux des taxes locales.
Le Président Augustin Bonrepaux a indiqué que le passage à la taxe professionnelle à taux unique n’était jamais aisé et que laisser quelques possibilités de déliaison à la baisse permettrait de l’encourager.
La Commission a adopté cet amendement.
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 52 ainsi modifié.
Article 53 : Passage du régime de taxe professionnelle de zone au régime de taxe professionnelle unique :
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de cet article.
Article 54 : Coordination :
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de cet article.
Article 55 : Perception de la taxe de séjour :
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de cet article.
Article 56 : Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle :
M. Marc Laffineur a présenté un amendement visant à supprimer les dispositions relatives aux nouvelles modalités d’écrêtement des établissements exceptionnels et à surseoir à toute modification des dispositions fiscales relatives aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle tant que le rapport du Gouvernement sur ces structures de péréquation, prévu à l’article 100 de la loi de finances pour 1999, n’aurait pas été remis au Parlement.
M. Pierre Méhaignerie a exprimé son opposition à l’ensemble de l’article. Il a estimé que les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle fonctionnaient correctement. Il a dénoncé le fait que le prélèvement prioritaire prévu pour les groupements à taxe professionnelle à taux unique conduise à ce que l’augmentation ultérieure des bases de taxe professionnelle ne profiterait qu’à la seule structure intercommunale. Citant en exemple le cas du Fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle lié à l’usine Citroën de Rennes, il a estimé que l’écrêtement passerait de 140 à 70 millions de francs, c’est-à-dire un retour en arrière de dix ans. Il a affirmé que cet article aurait des conséquences dramatiques et conduirait à une injustice profonde.
Répondant à une question de M. Charles de Courson, M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, a indiqué n’avoir connaissance d’aucune évaluation des incidences économiques et financières de cet article. Il a souligné que l’affaiblissement du mécanisme d’écrêtement des groupements de communes accueillant des établissements exceptionnels répondait à une revendication traditionnelle de ces groupements. Il a rappelé que l’écrêtement des bases de taxe professionnelle au profit des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle avait souvent été considéré comme un frein important à l’intercommunalité. Il a précisé que les éventuels effets évoqués par M. Pierre Méhaignerie seraient étalés dans le temps.
Le Président Augustin Bonrepaux a rappelé qu’il convenait que la Commission des finances puisse travailler cette question, sur la base notamment du rapport du Gouvernement. Il a estimé qu’il convenait de réfléchir à l’ensemble des modalités de répartition du produit de la taxe professionnelle, le sujet des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle n’étant qu’un élément, assurément complexe, de cette réflexion.
M. Gilles Carrez a estimé que l’objectif d’une réduction des disparités de recettes de taxe professionnelle et d’une harmonisation de ses taux était partagé par tous. Il a rappelé que deux approches étaient envisageables : l’harmonisation par le biais des structures intercommunales et la péréquation. Il a observé qu’avec 5,5 milliards de francs environ, le montant des ressources collectées par le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle était minime au regard du produit global de cette taxe s’élevant à près de 160 milliards de francs.
Il a estimé que la réforme de la taxe professionnelle, prévue par la loi de finances pour 1999, conduisait à assécher progressivement le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, du fait de l’affectation du surplus de la cotisation de péréquation et de la cotisation minimale au budget de l’Etat, et qu’il convenait donc de ne pas faire subir le même sort aux fonds départementaux. Il a jugé qu’en tout état de cause, des simulations précises étaient indispensables.
La Commission a adopté cet amendement. Elle a ensuite émis un avis défavorable à l’adoption de l’article 56.
Article 57 : Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France :
M. Gilles Carrez a présenté un amendement de suppression de l’article 57, visant à instituer un deuxième prélèvement en faveur du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France, arguant du fait que l’ensemble du projet de loi serait fondé sur l’idée de volontariat, alors que le dispositif de l’article 57 serait coercitif, voire punitif. Il s’est interrogé sur l’existence de simulations relatives aux conséquences financières de cet article et sur le degré de concertation qui aurait entouré son élaboration.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, a estimé que l’Ile-de-France, région la plus riche de France, apparaissait aussi la plus réticente au développement de l’intercommunalité et qu’il convenait donc de donner une impulsion extérieure à cette indispensable dynamique.
M. Gilles Carrez a affirmé que, d’après ses propres simulations, le prélèvement porterait au total sur 600 millions de francs environ, imputés sur près de soixante-dix communes. Souhaitant illustrer son propos d’exemples concrets, il a estimé que le prélèvement pouvait être estimé à 123 millions de francs pour la commune de Puteaux, 63 millions de francs pour la commune de Boulogne-Billancourt et 63 millions de francs pour la commune de Courbevoie, avant effet du plafonnement à 10% des dépenses réelles de fonctionnement. Il a vivement regretté l’absence d’évaluation chiffrée officielle et de concertation avec les communes concernées, à l’encontre des conclusions du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, présentées le matin même par le Président Laurent Fabius.
Il a rappelé que le prélèvement institué en 1991, qui instaurait déjà une solidarité financière entre les communes plus riches et les communes moins riches, n’était remis en cause par personne. Il a déploré qu’au contraire, le dispositif de l’article 57 relève d’un procédé punitif.
Le Président Augustin Bonrepaux a souhaité rappeler la vérité des chiffres bruts, indiquant que les bases d’imposition rapportées à la population des communes concernées sont supérieures à 3,5 fois la moyenne nationale. Il a estimé que, malgré les discours généreux entendus lors de la discussion de la loi du 4 février 1995 d’orientation pour le développement et l’aménagement du territoire, dite « loi Pasqua », la péréquation des ressources de taxe professionnelle en région Ile-de-France n’avait pas enregistré d’avancée significative. Il a convenu que l’on pouvait envisager de procéder de façon plus progressive, mais qu’il ne fallait pas éluder la question.
M. Jean-Pierre Brard a suggéré que la bonne acceptation du prélèvement institué en 1991 résultait peut-être de son impact léger sur les finances des communes contributrices. Il a déclaré que l’énumération des communes présentée par M. Gilles Carrez le renforçait dans sa conviction que l’on pouvait encore progresser dans la chasse nécessaire aux « paradis fiscaux ».
M. Jean-Pierre Balligand a évoqué le cas de deux groupements constitués dans les Hauts-de-Seine, autour d’Issy-les-Moulineaux (pour quatre communes) et de Boulogne-Billancourt (pour quatre autres communes). Il a observé que ces établissements bénéficiaient, à eux seuls, de près de 75% des recettes de taxe professionnelle du département le plus riche de France et a estimé qu’ils démontraient ainsi le besoin d’imposer un effort de solidarité aux communes les plus riches. Il a relevé un décalage certain de l’amendement avec la problématique actuelle du ministre de l’intérieur, qui vise à remédier à la crise urbaine.
La Commission a rejeté cet amendement.
M. Gilles Carrez a présenté un amendement visant à asseoir le prélèvement supplémentaire prévu par cet article sur l’accroissement des bases de taxe professionnelle et non sur leur niveau absolu. Il a précisé que cette méthode permettrait d’éviter l’ajustement brutal des recettes des communes contributrices qui résulterait inévitablement du dispositif actuel de l’article.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, a estimé qu’il convenait, au contraire, d’effectuer la redistribution à partir des richesses véritablement constatées.
La Commission a rejeté cet amendement.
M. Gilles Carrez a ensuite présenté deux amendements :
– le premier tendant à plafonner le prélèvement sur les ressources fiscales de certaines communes de la région d’Ile-de-France à 7% de leurs dépenses de fonctionnement, et non à 10% comme le prévoit le projet de loi ;
– le second tendant à étaler davantage dans le temps la progressivité de ce prélèvement.
La Commission a rejeté ces amendements.
Elle a ensuite examiné un amendement de M. Gilles Carrez, prévoyant que les prélèvements opérés au profit du Fonds de solidarité des communes de la région d’Ile-de-France feraient l’objet d’une présentation spécifique sur les avis d’imposition adressés aux contribuables.
M. Gilles Carrez a considéré que la transparence était un principe élémentaire de la démocratie et que les contribuables devraient être informés lorsque leur commune participe à la solidarité.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, a estimé qu’il fallait faire confiance au sens des responsabilités des élus, qui ne manqueront pas d’en aviser leur population à travers les bulletins locaux d’information.
M. Jean-Pierre Brard s’est déclaré favorable à cet amendement qui permettrait de faire prendre conscience aux citoyens des communes aisées de l’importance de la solidarité, favorisant ainsi une plus grande transparence.
Le Président Augustin Bonrepaux a estimé que ce principe ne serait pertinent que s’il était étendu à tous les prélèvements relatifs à la péréquation.
La Commission a rejeté cet amendement. Elle a ensuite émis un avis favorable à l’adoption de l’article 57.
Article 58 : Eligibilité au fonds de solidarité des communes de la région d’Ile-de-France :
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Gilles Carrez, modifiant le mode de répartition des recettes du Fonds de solidarité des communes de la région d’Ile-de-France.
M. Gilles Carrez a souhaité que la notion de potentiel fiscal soit davantage prise en compte, plutôt que des critères de charges, tels que le nombre de logements sociaux, qui avaient moins de pertinence.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, a estimé que la valeur de la notion de potentiel fiscal était également relative et a souhaité que la Commission s’en tienne aux dispositions prévues par le projet de loi.
La Commission a rejeté cet amendement, puis a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 58.
Article 59 : Dotation de solidarité des groupements :
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Gilles Carrez, tendant à laisser aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité additionnelle le soin de répartir la dotation de solidarité en tenant compte de la population, du potentiel fiscal et des charges de ses communes membres.
M. Gilles Carrez a estimé qu’il s’agissait également de faire confiance aux élus, cette répartition ne devant pas relever d’un décret en Conseil d’Etat.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, a considéré que la question soulevée par cet amendement méritait effectivement d’être étudiée, et qu’elle pourrait être examinée avec profit en séance publique.
Après que Mme Nicole Bricq se fut interrogée sur la portée réelle de la proposition de M. Gilles Carrez, celui-ci a retiré son amendement.
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 59.
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption des articles suivants :
Article 60 : Régime fiscal des groupements bénéficiant d’implantations d’établissements de la Poste et de France Télécom ;
Article 61 : Composition du comité des finances locales ;
Article 62 : Potentiel fiscal des communes membres de groupements ;
Article 63 : Effort fiscal des communes membres de groupements ;
Article 64 : Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée ;
Article 65 : Coordination.
La Commission a ensuite poursuivi l’examen des articles.
Article 66 : Attribution de la dotation globale de fonctionnement :
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Francis Delattre, visant à exclure la dotation de l’ensemble des groupements de la DGF des communes et à créer une dotation d’intercommunalité spécifique à tous les groupements intercommunaux à fiscalité propre.
M. Charles de Courson a estimé qu’il était nécessaire de se demander si une nouvelle structure intercommunale, telle que la communauté d’agglomération, devait nécessairement être dotée de recettes autonomes. Il a rappelé que certains élus étaient déjà tentés par des démarches d’optimisation fiscale en utilisant les différentes structures de coopération instituées par la loi et qu’il serait préférable de ne pas accroître cette tendance.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, a rappelé que la communauté d’agglomération était une innovation majeure du projet de loi, ayant pour objet de contribuer à la résolution des problèmes urbains, et qu’une incitation fiscale était indispensable pour favoriser leur développement.
La Commission a rejeté cet amendement.
Elle a ensuite examiné cinq amendements présentés par M. Didier Chouat, prévoyant d’accorder à certains groupements ayant opté pour la taxe professionnelle à taux unique avant le 1er janvier 1999, une attribution par habitant de DGF équivalente à celle des communautés d’agglomération.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, a expliqué que, parmi les 98 établissements publics de coopération intercommunale ayant consenti les efforts nécessaires afin d’opter pour la taxe professionnelle à taux unique avant le 1er janvier 1999, certains ne pourraient pas se transformer en communautés d’agglomération, car ils ne satisferaient pas aux seuils démographiques imposés. Il a jugé que leurs efforts méritaient d’être pris en compte et a souhaité leur permettre, à travers le vote de ces amendements, de percevoir tout de même une DGF par habitant égale à celle prévue pour les communautés d’agglomération, dès lors qu’ils exerceraient les mêmes compétences.
M. Pierre Méhaignerie a estimé que cette disposition serait une source de distorsion vis-à-vis des autres communautés de communes ayant poursuivi les mêmes objectifs et réalisé les mêmes efforts, sans pour autant adopter la taxe professionnelle à taux unique.
M. Charles de Courson a considéré que la mise en place de la taxe professionnelle à taux unique n’était pas le seul critère de l’intercommunalité et qu’il conviendrait de prendre également en compte le coefficient d’intégration fiscale.
M. Gilles Carrez a estimé qu’il serait choquant de reconnaître une nouvelle augmentation artificielle de leur attribution de DGF à certaines communautés de communes, « remarquablement conseillées », ayant eu l’habileté de choisir, très récemment, le régime de la taxe professionnelle à taux unique, alors même que la taxe professionnelle constituait leur plus faible ressource fiscale, en profitant de l’absence de prise en compte du coefficient d’intégration fiscale. Il a estimé totalement condamnable ce genre d’arrangements.
Le Président Augustin Bonrepaux a estimé qu’il convenait, en effet, de s’assurer qu’il n’y aurait aucun effet pervers.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, s’est élevé contre l’idée selon laquelle l’option en faveur du régime de la taxe professionnelle à taux unique n’aurait répondu qu’à des considérations d’optimisation financière. Il a insisté sur le fait que chaque communauté d’agglomération bénéficierait d’une attribution en fonction de son coefficient d’intégration fiscale, ce qui permettrait de garantir la réalité de la coopération intercommunale. Il a toutefois retiré ses cinq amendements afin de rechercher une rédaction permettant de dissiper toutes inquiétudes à cet égard.
La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Gilles Carrez, tendant à supprimer les prélèvements sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle en vue de compléter les 500 millions de francs prélevés sur les recettes fiscales nettes de l’Etat pour financer la dotation d’intercommunalité, après que le Rapporteur eut estimé qu’une telle mesure remettrait en cause l’équilibre financier du dispositif.
Elle a ensuite rejeté un amendement de M. Francis Delattre, tendant à porter à un milliard de francs la limite maximale du prélèvement sur les recettes fiscales de l’Etat, destiné au financement de la DGF des communautés d’agglomération.
Après qu’un amendement de M. Charles de Courson, visant à ne pas mentionner dans la loi la DGF moyenne par habitant des communautés d’agglomération, eut été retiré, la Commission a examiné un amendement de M. Gilles Carrez, tendant à calculer le potentiel fiscal sur la seule taxe professionnelle pour la répartition interne de la DGF des communautés d’agglomération.
M. Gilles Carrez a d’abord estimé que le recours à une fiscalité additionnelle n’était justifié qu’en cas d’insuffisance de taxe professionnelle, situation dont le caractère improbable apparaissait dès lors que l’on considérait que les syndicats d’agglomération nouvelle ne l’ont jamais connue, eux, depuis 1983. Il a ensuite souligné que 85% de l’attribution individuelle de la DGF étaient constitués par une dotation – la dotation de péréquation – calculée largement en fonction du potentiel fiscal. Il a enfin noté que la taxe professionnelle demeurait l’impôt le moins critiquable au regard de la réalité économique des valeurs locatives.
La Commission a rejeté cet amendement après que le Rapporteur eut souligné qu’il avait perdu de sa pertinence avec l’adoption, par la Commission, d’un amendement élargissant le recours à la fiscalité mixte.
La Commission a ensuite examiné trois amendements, soumis à discussion commune, relatifs aux catégories de dépenses de transfert prises en compte pour déterminer le coefficient d’intégration fiscale :
– le premier, de M. Charles de Courson, tendant à supprimer toute correction du calcul du coefficient d’intégration fiscale, qui a été retiré ;
– le deuxième, du Président Augustin Bonrepaux, visant à limiter aux contingents versés au titre de l’aide sociale et des services d’incendie et de secours les dépenses de transfert retenues ;
– le troisième, du Rapporteur, proposant de prendre en compte, dans le coefficient d’intégration fiscale, les sommes consacrées par le groupement à la dotation de solidarité communautaire, dans la limite de 15% du produit de taxe professionnelle qu’il perçoit.
Le Président Augustin Bonrepaux a estimé difficile de supprimer toute correction du coefficient d’intégration fiscale, mais qu’il convenait, en revanche, de ne pas laisser cette correction à l’appréciation de la seule administration, le législateur devant définir lui-même les dépenses de transfert à exclure. Il a jugé opportun de ne pas retenir dans le coefficient d’intégration fiscale les transferts les plus critiqués, c’est-à-dire les contingents au titre de l’aide sociale et des services d’incendie et de secours.
M. Gilles Carrez a indiqué que la solution consistant à définir dans la loi les transferts à ne pas retenir dans le coefficient d’intégration fiscale était acceptable, après avoir souligné que le montant des transferts pris en compte devait avoir été validé dans les comptes administratifs.
M. Didier Chouat, rapporteur pour avis, a estimé que la définition par la loi des transferts à prendre en compte permettrait d’aboutir à un point d’équilibre satisfaisant.
M. Pierre Méhaignerie a souligné que les dépenses relatives aux ordures ménagères ne pourraient rester sans influence sur le coefficient d’intégration fiscale.
La Commission a adopté l’amendement du Président Augustin Bonrepaux, l’amendement du Rapporteur tombant en conséquence.
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 66 ainsi modifié.
Article 67 : Garantie de la dotation des groupements :
La Commission a adopté un amendement du Rapporteur, tendant à généraliser à tous les groupements à fiscalité propre l’abattement de 50% sur la DGF de première année.
La Commission a ensuite rejeté deux amendements :
– l’un de M. Francis Delattre, tendant à prévoir que les communautés de communes ayant opté pour la taxe professionnelle unique et satisfaisant à des conditions d’intégration fiscale, bénéficient d’incitations financières supplémentaires en dotation globale de fonctionnement ;
– l’autre de M. Marc Laffineur, proposant que tous les groupements dont le coefficient d’intégration fiscale dépasse la moyenne de leur catégorie voient leur attribution de DGF augmenter au moins comme la dotation forfaitaire des communes.
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 67 ainsi modifié.
Article 68 : Dotation de développement rural :
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de cet article.
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