ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DES FINANCES,
DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
COMPTE RENDU N° 40
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 10 février 1999
(Séance de 16 heures 15)
Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président
SOMMAIRE
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– Compte rendu de la mission effectuée en Guyane sur l’enseignement scolaire par M. Jacques Guyard, rapporteur spécial
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– Examen pour avis du projet de loi relatif à la modernisation et au développement du service public de l’électricité (n° 1253) (M. Jean-Louis Dumont, rapporteur)
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La commission des Finances, de l’économie générale et du Plan a tout d’abord entendu M. Jacques Guyard, rapporteur spécial des crédits de l’enseignement scolaire, qui a présenté le compte rendu de sa mission effectuée en Guyane du 29 novembre au 4 décembre 1998.
M. Jacques Guyard a informé la Commission qu’il s’était rendu en Guyane du 30 novembre au 3 décembre 1998 avec M. Yves Durand, rapporteur pour avis du budget de l’enseignement scolaire pour la Commission des Affaires, culturelles, familiales et sociales. Il a précisé qu’il avait rencontré tous les acteurs du système éducatif de ce département et effectué de nombreuses visites d’établissements, en milieu urbain et en milieu rural.
Se félicitant de l’excellente décision, prise à la fin du mois de novembre 1996, de créer en Guyane une académie autonome, il a souligné les avantages qui résultaient de cette nouvelle organisation pour la prise en compte des spécificités de la situation du département : forte croissance de la population scolaire (10 % par an), présence d’un grand nombre d’enfants non francophones pour lesquels il s’agissait d’assurer l’alphabétisation, pluriethnicité et diversité des cultures à assimiler, conditions de vie et d’enseignement très difficiles provoquant une grande instabilité du personnel enseignant dont la durée moyenne de séjour est d’environ deux ans.
M. Jacques Guyard a estimé opportune, au vu de ces constatations, une gestion déconcentrée des personnels. Il a insisté sur l’adaptation nécessaire des filières techniques et professionnelles aux débouchés liés aux activités économiques propres à la Guyane. Il s’est enfin prononcé pour une réforme des normes techniques et financières des équipements scolaires, les règles applicables en métropole étant manifestement inadaptées aux communes de l’intérieur du département.
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Puis la commission des Finances, de l’économie générale et du Plan a procédé à l’examen pour avis, sur le rapport de M. Jean-Louis Dumont, du projet de loi relatif à la modernisation et au développement du service public de l’électricité (n° 1253).
Après avoir rappelé qu’une mission lui avait été confiée par le Premier ministre sur la future organisation électrique de la France, M. Jean-Louis Dumont, rapporteur pour avis, a présenté le projet de loi comme un acte permettant certes de transcrire la directive du 19 décembre 1996 mais aussi comme un moyen de donner à EDF les possibilités de se moderniser afin d’affronter l’ouverture du marché à la concurrence. Il a souligné que, si l’entreprise pouvait être considérée comme le premier producteur mondial d’électricité, elle risquait cependant de se heurter à des difficultés non négligeables, en l’absence de développement d’activités connexes, destinées à favoriser la présentation d’une offre globale à ses clients.
Il a insisté sur la volonté politique exprimée par le Premier ministre de mettre en place un régulateur indépendant et fort sur le marché de l’électricité. Il a par ailleurs constaté que le débat sur l’ouverture du service public avait été largement lancé naguère par un colloque, tenu à la Cité des sciences de La Villette, à l’initiative des cinq fédérations nationales de l’énergie, et que cette manifestation avait attesté de l’intérêt du personnel pour l’ouverture de ce marché et ses implications.
Rappelant que la saisine de la commission des Finances pouvait, en particulier, se prévaloir du précédent de la loi de nationalisation de 1946, il a inscrit sa démarche du moment dans le droit fil de la mission qui lui avait été confiée en 1998 par le Premier ministre. Il a, en outre, appelé l’attention sur l’adoption récente de la directive sur la libéralisation du marché du gaz, qui ouvre un nouveau chantier, cinquante ans après l’adoption de la loi du 8 avril 1946 sur la nationalisation du gaz et de l’électricité. Il a insisté sur la valeur de référence de cette dernière loi, largement admise, quelles que soient les opinions politiques, et dont la souplesse avait permis le développement de l’entreprise EDF, tout en reconnaissant que ses dispositions relatives aux collectivités locales avaient été imparfaitement appliquées.
M. Jean-Louis Dumont a situé, au delà de la nécessité juridique de la transposition, l’enjeu du débat dans la modernisation de l’entreprise et son ouverture au marché, conditions pour qu’EDF continue son développement. Il a estimé que le projet permettait une meilleure prise en compte de sa situation, en rompant notamment avec une certaine monoculture qui avait pu caractériser sa vie jusqu’à présent, et que la récente réorganisation des instances de direction n’avait fait que renforcer ses capacités d’adaptation.
Le Rapporteur a ensuite énuméré les quatre thèmes sur lesquels sa réflexion avait plus spécialement porté :
– le statut du gestionnaire du réseau de transport ;
– l’indépendance du régulateur du marché de l’électricité. A cet égard, il a indiqué avoir suggéré une saisine de la commission du Plan du Conseil économique et social sur le thème de la régulation à la française, afin, notamment, de prendre en considération l’avis récemment rendu par la Cour de cassation sur la procédure de sanction suivie devant la Commission des opérations de bourse ;
– le rôle dans le système de distribution de l’électricité des collectivités locales, auxquelles doivent être reconnus en tant qu’autorités concédantes, un véritable contrôle du service rendu par le concessionnaire et un réel pouvoir de négociation et de proposition.
– enfin, l’affirmation du service public de l’électricité sur laquelle il y a unanimité, notamment pour les actions en faveur des personnes les plus démunies.
Revenant sur la question du gestionnaire du réseau de transport, le Rapporteur a évoqué la proposition, contenue dans son rapport au Premier ministre, de créer un deuxième établissement public, distinct d’EDF. Constatant que cette proposition n’avait pas recueilli l’assentiment, il a estimé, à tout le moins, nécessaire de concevoir la mise en œuvre du dispositif retenu par le projet de loi de manière qu’EDF soit préservé contre d’éventuelles critiques, en cas d’impossibilité d’accès au réseau, par exemple. Compte tenu de l’aspect contentieux d’un tel risque, il a mis l’accent sur l’importance de garantir l’indépendance du gestionnaire dès lors qu’il restait intégré à l’entreprise nationale. Il a jugé que cette préoccupation devrait conduire à une précision suffisante dans la délimitation du périmètre du gestionnaire, à tous les stades de ses interventions, y compris à celui des ajustements qu’il serait inévitablement amené à réaliser, au mieux des intérêts économiques des utilisateurs du réseau qu’ils soient ou non éligibles.
Il a ensuite évoqué le rôle de la Commission de régulation de l’électricité (CRE), qu’il a assimilée à « un juge de paix » du service public et de la concurrence. Il a considéré que la reconnaissance d’un tel rôle devait conduire à lui accorder des moyens suffisants pour assurer ses missions de manière indépendante et efficace. Il a justifié par ce souci d’efficacité sa proposition de mettre en place une procédure de conciliation devant la Commission préalable à toute saisine en cas de conflit survenant sur le marché de l’électricité.
Il s’est prononcé en faveur d’une affirmation vigoureuse par la loi d’un véritable droit à l’électricité pour tous, ajoutant que des mécanismes de financement des missions de service public étaient prévus dans le projet de loi. Abordant enfin les taxes aujourd’hui perçues par les collectivités, sur la consommation d’électricité, il a estimé choquant que leur produit soit versé au budget général des communes et des départements et ne soit pas directement affecté à la réalisation des travaux d’amélioration des services de distribution, de programmes d’enfouissement ou de toute action susceptible d’assurer la qualité de l’électricité.
M. François d’Aubert, tout en reconnaissant l’importance du projet de loi pour l’évolution du marché de l’électricité, en a jugé l’économie générale peu conforme à l’esprit de la directive européenne.
Il a, en particulier, dénoncé le caractère doublement discriminatoire des dispositions du texte relatives à l’éligibilité. Tout d’abord, il a relevé qu’en l’état actuel, seules quatre cents unités de production, correspondant à quarante grands groupes industriels, pouvaient en profiter, et que de ce fait, les PME-PMI étaient écartées du bénéfice de la baisse des prix potentiellement liée à l’ouverture de la concurrence. En second lieu, il a estimé que, contrairement à ce que prévoit le projet de loi, les collectivités locales devraient être naturellement éligibles au libre choix de leurs fournisseurs, et que celles qui disposent de leur propre système de production d’électricité, via, notamment, la cogénération, devraient pouvoir directement acheter au concessionnaire du système l’électricité ainsi produite. Il s’est, en conséquence, prononcé pour un élargissement important de la catégorie des éligibles.
Abordant la question du gestionnaire de réseau, il a fait remarquer que le projet de loi, s’il prévoyait l’exercice indépendant de la fonction, n’instituait pas une autorité autonome et s’est dès lors interrogé sur le statut du personnel affecté à ce gestionnaire, sur son lien de dépendance par rapport à EDF, sur sa compétence dans le domaine de la tarification. Il a déploré, globalement, que l’indépendance statutaire du gestionnaire de réseau ne soit pas assez garantie par la loi.
M. François d’Aubert a enfin considéré que le projet de loi avait été prioritairement conçu pour protéger EDF, comme si l’on ne souhaitait pas la venue d’autres producteurs sur le marché. Pour sa part, il jugé que la concurrence, dès lors qu’elle se traduit par une baisse des prix, était de beaucoup préférable, sous réserve naturellement que des prestations minimales soient assurées, au titre du service public, aux personnes en situation de précarité.
M. Louis Mexandeau s’est ému des propos de M. François d’Aubert qui impliquaient une dérégulation totale du marché de l’électricité.
En réponse à M. Louis Mexandeau, M. François d’Aubert a affirmé que l’évolution du secteur des télécommunications faisait précisément justice, a posteriori, des craintes exprimées par ceux qui avaient annoncé un bouleversement de ce secteur à la suite de sa déréglementation sans tenir compte des possibilités ouvertes par l’évolution des techniques. Il a regretté que le projet de loi prenne une direction totalement opposée, tout en saluant l’astuce de la technique qui consiste à imposer aux producteurs privés de calquer leurs statuts sociaux sur ceux d’EDF et de définir une programmation pluriannuelle des investissements, de manière à alourdir ainsi la charge de concurrents éventuels.
M. Gérard Saumade a rappelé que les périodes de croissance de l’économie nationale avaient toujours coïncidé avec un rôle majeur de l’État dans l’investissement, comme au temps de Colbert, Napoléon III ou Georges Pompidou. Il a mis en relief la place incontestable d’EDF dans le développement de l’économie française. Saluant le caractère protecteur du projet de loi, dont il s’est demandé s’il ne pouvait pas être encore renforcé, il a évoqué, en s’appuyant sur l’exemple de Vidéopôle, filiale d’EDF cédée à un investisseur américain, les conséquences néfastes d’une déréglementation totale et a au contraire plaidé pour une démarche qui consacre la place d’EDF, et de la France, dans l’ensemble européen.
Répondant aux intervenants, M. Jean-Louis Dumont, rapporteur pour avis, a tout d’abord admis que la France transcrivait avec retard la directive communautaire. Il s’est félicité des conditions dans lesquelles la directive avait été négociée, qui avaient permis de prendre en compte la spécificité française, unique en Europe et d’inscrire dans le texte la faculté pour les États membres d’imposer aux entreprises d’électricité des obligations de service public. Rappelant l’existence d’un tarif unique, sur l’ensemble du territoire, pour les clients non éligibles, il a évoqué les engagements de baisse inscrits dans le contrat d’entreprise.
Le Rapporteur fait valoir que l’ouverture du marché permettrait à EDF d’affronter à égalité de chances ses principaux concurrents sur le marché de l’électricité, et de répondre ainsi à la tendance croissante des grandes entreprises à externaliser leurs services et à réclamer des propositions globales.
M. Jean-Louis Dumont a ensuite rappelé que l’ouverture du marché de l’électricité connaîtrait une nouvelle étape en 2006. Notant la rapidité avec laquelle certains pays, comme l’Italie, était allés, et très loin, dans la déréglementation de leur marché, il a souligné que les exportations d’électricité constituaient le troisième poste bénéficiaire de la balance française des paiements et que leur développement n’allait pas sans l’acceptation d’une certaine réciprocité sur notre territoire. Faisant remarquer que la société Air Liquide avait emporté le marché d’Usinor Dunkerque parce que son offre comportait la fourniture d’oxygène, il a vu dans cet épisode une illustration des chances de compétitivité que donnerait à EDF la possibilité future de présenter également une offre globale de services. A propos des PME-PMI, il n’a pas exclu un certain élargissement des critères d’éligibilité. Il a précisé que Réseau Ferré de France était éligible, et s’est déclaré personnellement favorable à un élargissement de l’éligibilité chaque fois qu’elle favoriserait l’accès à des ressources en énergie moins chères et permettrait ainsi de promouvoir le transport en commun.
Le Rapporteur a souligné que les collectivités locales souhaitaient avant tout bénéficier de capacités de négociation, qu’elles ne trouvaient aujourd’hui pas dans la procédure de renouvellement de la concession. Il s’est cependant interrogé sur l’opportunité d’inclure dans le secteur éligible le service public de l’éclairage, se prononçant pour une ouverture maîtrisée qui garantisse les équilibres existants. Réaffirmant la nécessité de garantir également la programmation pluriannuelle à long terme, il s’est prononcé en faveur de l’autoproduction par les collectivités locales, à condition que cette production, obtenue à partir de ressources propres, soit limitée à l’usage de leurs services, par exemple à la production de chaleur en faveur de l’habitat social. Il a estimé que, pour les collectivités locales, le projet de loi ne touchait pas aux principes de la loi de 1946 mais leur ouvrait de nouvelles perspectives d’application. Il s’est interrogé sur la traduction de la dérégulation dans les prix, faisant état d’études qui ne lui attribuaient pas un effet systématiquement baissier. Il a enfin souligné que les critiques à l’encontre d’une éventuelle surcapacité de production en France n’étaient guère pertinentes, dans la mesure où notre niveau de production garantissait à notre pays la sécurité de son approvisionnement en énergie alors que d’autres, après avoir volontairement limité leur capacité de production, s’étaient trouvés en grande difficulté.
La Commission est ensuite passée à l’examen des articles.
TITRE PREMIER
Le service public de l’électricité
Article premier : Définition du service public de l’électricité
La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à assurer un droit à l’électricité pour tous, puis a émis un avis favorable à l’adoption de cet article ainsi modifié.
La Commission a ensuite émis un avis favorable à l’adoption de l’article 2 (Missions du service public de l’électricité).
Article 3 : Mise en œuvre et contrôle des missions de service public
La Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à insérer des comités régionaux de la distribution de l’électricité dans la nouvelle organisation du secteur, puis a émis un avis favorable à l’adoption de cet article ainsi modifié.
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption des articles 4 (Tarifs et plafonds de prix) et 5 (Mécanismes de compensation).
TITRE II
La production d’électricité
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption des articles 6 (Programmation pluriannuelle des investissements), 7 (Autorisation d’exploiter), 8 (Appels d’offres), 9 (Critères d’attribution des autorisations et d’élaboration des conditions des appels d’offres) et 10 (Obligation d’achat d’électricité incombant à EDF).
Article 11 : Rôle des collectivités territoriales en matière de production d’électricité
La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, visant, d’une part, à permettre aux collectivités locales de produire elles-mêmes l’électricité destinée à alimenter leurs propres services et établissements, et, d’autre part, à étendre l’éligibilité à l’ensemble des distributeurs non nationalisés, dès lors qu’ils sont dotés de la personnalité morale.
Puis la Commission a émis un avis favorable à l’adoption de cet article ainsi modifié.
Elle a également émis un avis favorable à l’adoption de l’article 12 (Possibilité offerte aux producteurs de compléter leur offre).
TITRE III
Le transport et la distribution d’électricité
Chapitre premier : Le transport d’électricité
Article 13 : Statut du gestionnaire du réseau public de transport d’électricité
La Commission a examiné un amendement du rapporteur tendant à confier au ministre chargé de l’énergie la nomination du directeur du service gestionnaire du réseau public de transport (SGRT).
Le Président Augustin Bonrepaux s’est demandé si une telle modification ne risquait pas d’entraîner les blocages comparables à ceux qu’EDF avait connu dans un passé récent.
M. Jean-Louis Dumont, rapporteur pour avis, a observé qu’il ne s’agissait ici que de désigner le directeur d’un service indépendant et intervenant dans le seul secteur du transport.
La Commission a adopté cet amendement, ainsi que deux amendements du rapporteur pour avis, visant, l’un, à assurer la communication des comptes du SGRT à toute personne qui en fait la demande, l’autre, à confier le pouvoir financier au seul directeur du SGRT.
Puis la Commission a émis un avis favorable à l’adoption de cet article ainsi modifié.
Article 14 : Missions du gestionnaire du réseau public de transport
La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant le périmètre d’intervention du SGRT et renforçant son indépendance fonctionnelle.
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de cet article ainsi modifié.
Puis la Commission a émis un avis favorable à l’adoption des articles 15 (Modalités d’action du gestionnaire du réseau public de transport) et 16 (Sanction du gestionnaire du réseau public de transport en cas de transmission d’informations confidentielles).
Chapitre II : La distribution d’électricité
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption des articles 17 (Rôle des collectivités territoriales en matière de distribution d’électricité), 18 (Gestion des réseaux publics de distribution d’électricité), 19 (Missions des gestionnaires des réseaux publics de distribution d’électricité) et 20 (Sanction des gestionnaires des réseaux publics de distribution en cas de transmission d’informations confidentielles).
Chapitre III : La sécurité des réseaux
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 21 (Mesures de sauvegarde).
TITRE IV
L’accès aux réseaux publics d’électricité
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption des articles 22 (Consommateurs éligibles) et 23 (Droit d’accès au réseau).
Article 24 : Lignes directes
La Commission a adopté un amendement du rapporteur imposant des contraintes identiques en matière d’environnement pour la construction de lignes privées et de lignes publiques, puis a émis un avis favorable à l’adoption de cet article ainsi modifié.
TITRE V
La dissociation comptable et la transparence de la comptabilité
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption des articles 25 (Règles comptables applicables à EDF, aux distributeurs non nationalisés et à la Compagnie nationale du Rhône), 26 (Obligations comptables des autres sociétés) et 27 (Droit d’accès à la comptabilité et aux informations financières).
TITRE VI
La régulation
Avant l’article 28
La Commission a adopté un amendement du rapporteur définissant les missions et le champ de compétences de la Commission de régulation de l’électricité (CRE).
Puis la Commission a émis un avis favorable à l’adoption des articles 28 (Composition et statut de la Commission de régulation de l’électricité), 29 (Commissaire du Gouvernement auprès de la Commission de régulation de l’électricité) et 30 (Fonctionnement de la Commission de régulation de l’électricité).
Article 31 : Consultation de la Commission de régulation de l’électricité sur les projets de règlement
La Commission a adopté un amendement du rapporteur associant la CRE, à la demande du ministre chargé de l’électricité, à la préparation de la position française dans les négociations internationales et communautaires, puis a émis un avis favorable à l’adoption de cet article ainsi modifié.
Article 32 : Relations avec les assemblées et rapport annuel d’activité
La Commission a adopté un amendement du rapporteur autorisant la CRE a émettre, dans son rapport annuel, des suggestions en vue d’améliorer les textes applicables au marché de l’électricité, puis a émis un avis favorable à l’adoption de cet article ainsi modifié.
Article 33 : Pouvoirs d’enquête
La Commission a adopté un amendement du rapporteur renforçant les pouvoirs d’investigation de la CRE, puis a émis un avis favorable à l’adoption de cet article ainsi modifié.
Article 34 : Respect du secret professionnel
La Commission a adopté un amendement du rapporteur tirant les conséquences, pour les sanctions à l’égard des opérateurs prononcées par la CRE, de l’arrêt récent de la Cour de Cassation concernant la Commission des opérations de bourse, puis a émis un avis favorable à l’adoption de cet article ainsi modifié.
Article 35 : Pouvoir réglementaire de la Commission de régulation de l’électricité
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, puis a émis un avis favorable à l’adoption de cet article ainsi modifié.
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 36 (Litiges d’accès aux réseaux et voies de recours).
Avant l’article 37
La Commission a examiné un amendement du rapporteur ouvrant la saisine de la CRE à titre de conciliation.
M. Dominique Baert s’est demandé s’il ne valait mieux pas attendre que la CRE fasse ses preuves et si cet amendement ne conduisait pas à confondre régulation et arbitrage.
M. Jean-Louis Dumont, rapporteur pour avis, a observé que cette solution était conforme à celle retenue pour l’Autorité de régulation des télécommunications (ART) et qu’il fallait s’assurer, au cours de la période transitoire, que le périmètre de l’opérateur public soit respecté.
M. Jacques Guyard a estimé que le fonctionnement de l’ART était satisfaisant.
La Commission a adopté cet amendement.
Puis elle a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 37 (Relations entre le Conseil de la concurrence et la Commission de régulation de l’électricité).
Article 38 : Pouvoir de sanction de la Commission de régulation de l’électricité
La Commission a adopté un amendement du rapporteur tirant les conséquences de l’amendement adopté à l’article 33, puis a émis un avis favorable à l’adoption de cet article ainsi modifié.
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption des articles 39 (Pouvoirs de sanction du ministre) et 40 (Dispositions pénales).
Article 41 : Recherche et constatation des infractions à la loi
La Commission a adopté un amendement de conséquence présenté par le rapporteur, puis a émis un avis favorable à l’adoption de cet article ainsi modifié.
TITRE VII
L’objet d’électricité de France
La Commission a émis un avis favorable à l’adoption des articles 42 (Aménagement du principe de spécialité d’EDF), 43 (Développement de la négociation collective de branche), 44 (Transparence comptable en matière de protection sociale), 45 (Collecte et publication des informations statistiques), 46 (Coûts échoués), 47 (Révision des contrats entre EDF ou un distributeur non nationalisé et un client éligible), 48 (Révision des contrats conclus entre Electricité de France et les producteurs d’électricité), 49 (Révision des contrats de concession et des règlements de service des régies), 50 (Adaptation de certaines dispositions de la loi n° 46–628 du 8 avril 1946), 51 (Abrogation de dispositions législatives et réglementaires) et 52 (Abrogation de dispositions relatives à l’outre-mer).
Puis elle a émis un avis favorable à l’adoption de l’ensemble du projet de loi ainsi modifié.
M. Christian Cuvilliez a tenu à indiquer que les commissaires du groupe communiste n’avaient pas pris part aux votes, dans la mesure où celui-ci n’a pas encore achevé sa réflexion sur ce texte, notamment quant au moment choisi pour en discuter alors que son Président s’apprête à demander s’il est possible de renégocier la directive communautaire.
Le Président Augustin Bonrepaux a fait observer que les échéances imposaient un examen rapide du texte et que si EDF conquiert des marchés extérieurs, il n’était pas illégitime d’accepter un certain degré de réciprocité. Il a jugé le texte très équilibré et indispensable au développement d’EDF, relevant que certains considéraient même qu’il protégeait excessivement le service public.
M. Jean-Louis Dumont, rapporteur pour avis, a estimé que le texte constituait une première étape importante permettant à EDF d’aller plus loin aussi bien dans ses missions de service public que sur le marché de l’électricité.
——fpfp——
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