c9899047 compte rendu de la commission des finances

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 47

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 31 mars 1999
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président

SOMMAIRE

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– Examen du rapport d’information de M. Jacques Guyard, rapporteur spécial, sur la gestion des personnels enseignants du second degré	2
– Informations relatives à la Commission	9

La commission des Finances, de l’économie générale et du plan a procédé à l’examen du rapport d’information présenté en commun par MM. Jacques Guyard, rapporteur spécial, et Yves Durand, rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, sur la gestion des personnels enseignants du second degré.

Après avoir indiqué qu’il avait rédigé ce rapport en étroite collaboration avec M. Yves Durand. M. Jacques Guyard, rapporteur spécial, a précisé que ce travail avait été décidé à la suite du rejet par la commission des Affaires culturelles, le 25 novembre 1998, d’une proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête portant sur le même sujet, déposée par M. Claude Goasguen.

Mentionnant les difficultés auxquelles était nécessairement confrontée la gestion des personnels enseignants du second degré de l’Éducation nationale – 386.000 équivalents temps plein en charge d’1,5 million d’élèves, le Rapporteur spécial a plus particulièrement distingué, parmi les causes objectives de ces difficultés, la disparition de la sélection notamment au collège, l’attitude de plus en plus consumériste des parents et la montée de la violence.

Il a relevé que les personnels enseignants exprimaient simultanément deux demandes également légitimes mais malaisément conciliables : une meilleure sécurisation professionnelle et une plus grande souplesse dans les programmes et la pédagogie. Il a ensuite fait observer que depuis trois ans, l’évolution à la baisse de la démographie scolaire avait introduit un changement majeur, et d’ailleurs incomplètement perçu, par rapport à une période où, pendant quarante ans, toute la structure administrative du ministère avait fondé ses décisions sur l’augmentation ininterrompue des effectifs liée à la croissance démographique puis à la démocratisation de l’enseignement.

Il a notamment souligné que cette inversion de tendance rendait caduque la pratique antérieure qui conduisait à prévoir pour une année donnée des moyens excédentaires parce qu’on était sûr de leur insuffisance l’année suivante. Après avoir précisé que la baisse des effectifs se poursuivrait encore quelques années, à un rythme moins soutenu, avant une période de stabilisation d’une dizaine d’années, M. Jacques Guyard a indiqué que cette conjoncture obligeait l’administration à passer d’une logique de flux à une logique de stock, et à pratiquer une gestion pluriannuelle attentive aux mouvements de départ à la retraite, aux conséquences des évolutions pédagogiques et à la demande sociale.

Abordant le problème de la gestion des personnels titulaires, le Rapporteur spécial a évoqué la répartition structurelle antérieure qui séparait, tant à l’administration centrale que dans les rectorats, les services chargés de la gestion financière, de la gestion des postes et de la gestion des personnes. Il a exposé que l’institution du mouvement national déconcentré avait permis de mettre un terme à cette structuration verticale, source de lourdeur, et précisé qu’il impliquait le dépôt de 110.000 demandes et la réalisation de 50.000 mutations dont plus de la moitié à l’intérieur de chaque académie. Il a ajouté que, dans de nombreuses académies, l’habitude était prise d’organiser un second mouvement interne concernant plus de la moitié des postes. Il a considéré que ce système, s’il apportait une souplesse plus grande dans la gestion des personnels, n’en favorisait pas toujours la lisibilité.

M. Jacques Guyard, rapporteur spécial, a ensuite évoqué le problème des remplacements. Après avoir rappelé les diverses procédures permettant d’assurer ceux-ci (recours aux titulaires académiques ou aux maîtres auxiliaires) et précisé que le délai moyen au bout duquel intervenait le remplacement était actuellement de quinze jours, il a appelé l’attention sur les variations que faisaient apparaître, entre disciplines et entre académies, les statistiques portant sur les absences. Il a également regretté que la gestion des remplacements demeure au niveau du rectorat, faisant observer que dans l’enseignement privé, elle était du ressort du chef d’établissement. Enfin il a souligné les inégalités de taux d’encadrement existant entre les académies qui, tout en se réduisant, demeurent très fortes, notamment dans l’enseignement professionnel.

Le Rapporteur spécial a, enfin, donné des indications sur le problème des détachements et des mises à disposition, qu’il a considéré, au vu de ses investigations, comme très largement réglé.

Il a évalué à 9.800 le nombre d’enseignants du second degré en position de détachement. Dans cet effectif global, il a distingué 7.000 personnes placées en situation réelle d’enseignement dans des établissements (lycées français à l’étranger, lycées agricoles, lycées militaires ou établissements d’enseignement supérieur) dépendant d’autres administrations d’État et 2.800 personnes occupées à des tâches où il peut être difficile de faire la distinction entre ce qui relève de la fonction d’enseignement et de la fonction administrative. Il a insisté sur le fait que, par nature, les détachements n’entraînaient aucune dépense pour l’Éducation nationale puisque les personnels détachés étaient pris intégralement en charge par les administrations d’accueil.

A propos des mises à disposition, le Rapporteur spécial a précisé qu’il convenait d’en évaluer l’incidence en équivalents temps plein (ETP), en raison de l’ampleur très variable de leur durée selon les situations concrètes. Parmi les différentes causes de mise à disposition, il a notamment cité les décharges syndicales (1.207 ETP), les activités dans les associations complémentaires de l’enseignement public (470 ETP) et, enfin, les 4.677 ETP correspondant à des activités à responsabilité académique qui consistent en des tâches d’intérêt pédagogique réalisées dans le cadre de l’Éducation nationale.

Après avoir indiqué que l’exigence d’une gestion souple des effectifs dans l’enseignement secondaire lui paraissait imposer le maintien d’un volant de 8 à 10.000 maîtres auxiliaires, M. Jacques Guyard est passé à l’exposé de ses propositions relatives à la gestion des personnels :

– simplifier le système en poursuivant le mouvement de déconcentration, condition de la lisibilité locale de l’affectation des moyens ;

– utiliser dans les lycées d’enseignement professionnel la possibilité légale d’embaucher des professeurs associés comme cela se pratique déjà dans l’enseignement supérieur, de manière à éviter d’ouvrir des concours administratifs pour le recrutement d’un seul professeur dans une discipline particulièrement pointue conformément aux exigences réglementaires et, par ailleurs, à réaliser une ouverture bienvenue vers l’entreprise ;

– favoriser la bivalence dans les premières années des collèges, pour tenir compte du caractère notoirement traumatisant pour l’enfant du passage d’un enseignant unique à une pluralité de professeurs et pour mettre un terme, notamment en zone rurale, aux difficultés inextricables d’affectation auxquelles conduit actuellement l’absence de ce système ;

– poursuivre la réduction déjà entreprise du nombre des statuts d’enseignants (actuellement vingt-deux) ;

– réaffirmer la nécessité de maintenir le mouvement national déconcentré.

Pour améliorer les conditions de remplacement des enseignants, objet d’une attente particulière des parents, M. Jacques Guyard a présenté les propositions suivantes :

– prévoir une information systématique des parents en cas d’absence d’un professeur, même et surtout lorsque celle-ci est due à un motif aussi valable qu’un voyage pédagogique ;

– dans le cadre de l’enveloppe unique affectée aux recteurs et regroupant les moyens en enseignants et les moyens de remplacement, donner aux chefs d’établissement moyens et compétences pour faire face aux remplacements de courte durée et revoir les zones de remplacement dans les académies ;

– augmenter les moyens accordés au remplacement, dont l’insuffisance a été constatée par le rapport Bloch qui chiffre à 3,5 % du nombre total d’enseignants, le nombre de remplaçants structurellement nécessaire, étant précisé que les besoins se situent plus probablement à hauteur de 6 ou 7 % ; dans ce cadre, augmenter la durée des stages des enseignants en formation dans les instituts de formation des maîtres, ce qui permettrait à la fois de renforcer le contenu du stage et de dégager des ressources de remplacement supplémentaires.

Le Rapporteur spécial a enfin insisté particulièrement sur la situation des professeurs en difficulté pédagogique, dont le durcissement des conditions d’exercice du métier fait un problème de plus en plus fréquent. Il a relevé le caractère très insuffisant des 439 postes de réadaptation ouverts à destination de ces personnels, que les académies sont amenées à compléter en prélevant sur leurs moyens de remplacement.

Pour venir en aide aux professeurs qui perdent pied, le Rapporteur spécial, après s’être félicité de la mise en place récente des responsables des ressources humaines, a tout d’abord préconisé la création d’une médecine du travail actuellement inexistante dans les services de l’Éducation nationale. Il a en outre cité l’estimation du rapport Bloch selon lequel 0,5 % des enseignants devraient être déclarés inaptes pour motif psychiatrique et a rapproché cette situation du caractère exagérément théorique d’un concours de recrutement tel que le CAPES.

Rappelant que le métier de professeur était actuellement le seul où l’on s’engageait dans une carrière avec la perspective d’accomplir jusqu’à la retraite les mêmes tâches, le Rapporteur spécial a indiqué que la seule reconversion possible pour un enseignant était de devenir chef d’établissement et que cette situation était un obstacle à une véritable professionnalisation de cette dernière fonction. Il a estimé que, de même que voici plusieurs années des militaires avaient été reconvertis dans l’Éducation nationale, il serait normal que l’Éducation nationale aide, elle-même, ses fonctionnaires à se reconvertir dans d’autres administrations, même si cette perspective pouvait faire craindre aux fonctionnaires de catégorie A des autres ministères un risque de blocage de leurs propres carrières.

M. Jacques Guyard s’est enfin prononcé pour une gestion prévisionnelle des effectifs que rend difficile l’absence actuelle de statistiques cohérentes. Il a insisté sur l’accroissement très rapide de la proportion d’enseignants de plus de cinquante ans, qui était à la rentrée 1997 de 26 % et à la dernière rentrée de 30 % et il a mis en garde contre des changements de programmes ou d’horaires dont les effets pouvaient se traduire en milliers d’emplois.

Un débat a suivi l’exposé du Rapporteur spécial.

Après avoir félicité M. Jacques Guyard pour la qualité de son rapport, M. Pierre Méhaignerie a souhaité que ce rapport ne reste pas sans suite notamment en ce qui concerne les problèmes des enseignants en difficulté qui revêtent une importance toute particulière. Il a plus spécialement insisté sur la nécessité de faciliter la mobilité des enseignants, précisant que les collectivités territoriales étaient tout à fait prêtes à faire des efforts pour accueillir des enseignants en reconversion. Soulignant que les systèmes publics faisaient de plus en plus l’objet de comparaisons, notamment au niveau européen, il a souhaité des éléments de comparaison supplémentaires portant sur la situation dans les grands pays européens, en termes d’encadrement, d’effectifs scolarisés, d’horaires de travail des enseignants et de moyens financiers accordés à l’enseignement.

Saluant à son tour la qualité du rapport, Mme Nicole Bricq a souhaité que le problème des heures supplémentaires, particulièrement sensible, soit approfondi par le rapporteur. Elle a en effet estimé que ce problème avait cristallisé l’opposition d’un grand nombre d’enseignants à la réforme des collèges et des lycées, dans la mesure où les décisions prises ont entraîné une baisse non négligeable des rémunérations des enseignants. Elle a rappelé que le ministre lui-même avait reconnu avoir commis une certaine maladresse sur ce dossier et souhaité que des nouvelles propositions puissent être faites.

M. Gilles Carrez a estimé que le développement de la bivalence des enseignants était un élément de souplesse indispensable à la gestion du système éducatif. Il a en effet jugé qu’il était pratiquement impossible de faire des prévisions fiables sur les futurs besoins par discipline et qu’il était absurde de recruter un enseignant pour enseigner une discipline très pointue pendant 35 ans. Il a cependant noté que ce développement de la bivalence supposait la révision des cursus universitaires car ceux-ci apparaissent de plus en plus spécialisés, notamment par la réalisation des travaux de recherche qui sont demandés aux étudiants.

Rappelant qu’une étude menée dans l’enseignement primaire avait fait apparaître que l’amélioration des remplacements provoquait une progression des arrêts maladie, il a demandé au rapporteur si une étude similaire avait été menée dans l’enseignement secondaire.

Il a, ensuite, fait observer que sont affectés aux zones sensibles des professeurs jeunes et n’ayant reçu aucune formation spécifique et que ces personnes, souffrant d’une grande vulnérabilité, n’ont de cesse de quitter ces zones le plus tôt possible. Il a donc estimé qu’il était nécessaire de renforcer les mesures d’accompagnement et de soutien de ces professeurs, qui ne doivent pas se limiter à de simples gratifications financières.

Enfin, il a insisté sur la nécessité de renforcer les pouvoirs des chefs d’établissement, ceux-ci n’ayant aucun des pouvoirs nécessaires à une animation véritable de l’équipe pédagogique.

M. Jean-Jacques Jegou s’est félicité que le rapport mette en évidence les différences entre les moyens consentis aux académies et a fait observer que l’académie de Créteil cumulait de ce point de vue tous les handicaps. Notant qu’il s’agissait certes d’un problème général frappant l’administration de l’État, il s’est inquiété de l’inexistence de la médecine du travail au ministère de l’Éducation nationale et donc des carences dans la surveillance médicale des enseignants, carences qui ont des conséquences humaines importantes tant pour les enseignants en difficulté que pour leurs élèves.

Après avoir plaidé pour un renforcement de la mobilité des enseignants, seul moyen de résoudre une démotivation croissante de ceux-ci, M. Marc Laffineur a attiré l’attention sur l’affectation trop fréquente dans les zones difficiles de jeunes professeurs sortant des écoles. Il a également estimé indispensable de renforcer l’autorité des chefs d’établissements sur les enseignants.

M. Jean-Louis Dumont a dénoncé l’absence de véritable gestion du personnel au sein du ministère de l’Éducation nationale, estimant que cette absence était à l’origine de drames humains laissés sans solution. Il a estimé que cette absence avait également des conséquences en matière de gestion prévisionnelle des effectifs, comme en témoigne l’absence de toute étude préalable en ce qui concerne la révision des enseignements délivrés dans les lycées professionnels. Il a ensuite fait observer que le renforcement du rôle des chefs d’établissement, dont il a souligné l’importance, supposait la définition de critères rigoureux de sélection de ceux-ci. Jugeant que toute réforme ambitieuse de l’éducation nationale supposait la participation des enseignants, il a douté que les conditions soient aujourd’hui réunies pour mener une véritable réforme de terrain, regrettant notamment que certains enseignants fortement engagés dans la réflexion pédagogique se sentent tenus à l’écart.

M. Gilbert Gantier a particulièrement insisté sur l’absence de consultation des chefs d’établissement dans la nomination des professeurs affectés dans leur établissement, estimant que cette absence n’était pas favorable à la constitution d’une véritable équipe pédagogique. Il a invité le rapporteur spécial, s’il partageait sa préoccupation, à évoquer la nécessaire association des chefs d’établissement aux mutations des enseignants.

Répondant aux intervenants, M. Jacques Guyard, rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :

– Le problème des enseignants en difficulté est humainement tragique, aussi bien pour les intéressés que pour les élèves. Accueillir éventuellement des enseignants dans les cadres de l’administration territoriale pourrait être effectivement une bonne idée.

– Le rapport évoque assez brièvement la rémunération des heures supplémentaires, car il n’y a pas de véritable problème s’agissant de la grande masse des heures supplémentaires « permanentes ». En revanche, il est nécessaire de revaloriser la rémunération des heures supplémentaires de remplacement de courte durée, pour lesquelles la demande est difficilement satisfaite.

– La bivalence devrait certainement être développée, ce qui n’est pas la tendance actuelle, compte tenu du caractère de plus en plus pointu des formations ; c’est ainsi qu’un nombre croissant de PEGC (professeurs d’enseignement général de collège) demandent à devenir monovalents. Cette évolution conduit à des situations absurdes : c’est ainsi qu’en électronique, la moitié du corps des enseignants du secondaire est en surnombre.

– On ne peut exclure que l’amélioration des conditions de remplacement se traduise par une augmentation des arrêts maladie dans l’enseignement secondaire, comme cela a été le cas dans l’enseignement primaire. Cependant, le développement des remplacements sur place (par d’autres enseignants de l’établissement) pourrait contribuer à limiter ce phénomène.

– Contrairement à ce que l’on affirme parfois, il y a des enseignants candidats pour enseigner dans les zones sensibles, mais il s’agit de jeunes, et les problèmes de formation et de soutien sont réels. Les incitations, qui sont actuellement financières, pourraient utilement reposer sur des décharges horaires. En tout état de cause, le rééquilibrage au profit des zones sensibles, en particulier dans l’académie de Créteil, a été considérable depuis deux ans.

– La médecine du travail, médiocre en général dans les services de l’État, est effectivement proche de l’inexistence dans l’Éducation nationale, ce qui tient à une longue tradition mutualiste qui a amené à considérer que les problèmes de santé des enseignants ne sauraient relever de l’employeur. La problématique est d’ailleurs la même s’agissant du logement : la règle traditionnelle de fourniture du logement aux instituteurs par les communes a conduit l’État à ne pas s’intéresser à la question du logement des enseignants ; or, les jeunes professeurs rencontrent souvent des difficultés en la matière, se trouvant en matière de revenus au-dessus du plafond HLM sans être assez aisés pour accéder au marché locatif privé.

– La reconversion constitue certainement la réponse la plus efficace à la démotivation que peuvent rencontrer certains enseignants à un moment de leur carrière.

– L’Éducation nationale pratique peu la gestion des ressources humaines et absolument pas la gestion humaine des ressources, faute de moyens, si l’on excepte l’application des textes relatifs au rapprochement des conjoints. L’instauration de directeurs des ressources humaines constitue un progrès récent.

– La question des chefs d’établissement n’est pas abordée dans le rapport, justement à cause de sa très grande importance qui appellerait sur le sujet une réflexion spécifique portant à la fois sur le statut des chefs d’établissement et sur les personnels administratifs de l’Éducation nationale ; le problème réside peut-être moins dans l’absence d’autorité administrative des chefs d’établissement sur les enseignants que dans leur recrutement : l’expérience montre en effet que les « bons » chefs d’établissement savent parfaitement, dans le cadre réglementaire existant, motiver leurs équipes et améliorer la situation de leur établissement.

Après que le Président Augustin Bonrepaux eut remercié M. Jacques Guyard et rappelé l’importance du problème de la médecine du travail dans l’enseignement, la Commission a autorisé la publication du rapport d’information sur la gestion des personnels enseignants du second degré.

* *

Après que la Commission eut désigné les rapporteurs d’information dont la liste figure ci-dessous, le Président Augustin Bonrepaux a rappelé la possibilité qu’avaient les rapporteurs spéciaux de proposer des rapports d’information sur des sujets rentrant dans leur champ de compétence. Il a indiqué que plusieurs rapporteurs spéciaux conduisaient des investigations dans le cadre de la mission d’évaluation et de contrôle, notamment MM. Philippe Auberger, Gérard Bapt, Jacques Barrot, Tony Dreyfus et Jean-Louis Idiart. Il a ajouté que d’autres membres de la Commission menaient ou envisageaient des travaux sur le fondement de leur compétence propre de rapporteur spécial, notamment : M. Gilles Carrez, rapporteur spécial des crédits du Commerce extérieur, sur les services français d’expansion économique à l’étranger ; M. Alain Claeys, rapporteur spécial des crédits de l’Enseignement supérieur, sur les conditions matérielles d’accueil des étudiants étrangers en France ; M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial des crédits du Logement, sur la gestion des prêts locatifs aidés ; M. Gilbert Mitterrand, rapporteur spécial des crédits de la Santé, à propos de la lutte contre l’alcoolisme ; M. Yves Tavernier, rapporteur spécial des crédits des Affaires étrangères, sur la politique des visas...

M. Pierre Méhaignerie a regretté que les désignations de rapporteurs d’information qui venaient d’être opérées par la Commission fassent apparaître un tel déséquilibre entre la majorité et l’opposition.

M. Jean-Jacques Jegou a observé que M. Pierre Méhaignerie serait particulièrement qualifié pour étudier les incidences de la baisse des charges salariales.

Le Président Augustin Bonrepaux a indiqué, en réponse, que l’Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques se réunirait le 7 avril prochain pour examiner, sur le rapport de M. Gérard Bapt, la saisine relative au rôle des flux financiers entre les collectivités publiques et les entreprises en matière d’emploi, et ajouté que ces questions seraient également étudiées par la mission d’évaluation et de contrôle. Plus généralement, il a déclaré qu’il appartenait à chaque membre de la Commission de proposer la rédaction de rapports d’information et qu’à sa connaissance le rejet de telles demandes était rare.

M. Jean-Jacques Jegou a évoqué deux problèmes particuliers liés à la fiscalité écologique : les conditions d’application du taux réduit de TVA à la collecte sélective et au tri des déchets ; les conséquences sur l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) de l’instauration de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). Il a précisé que les incertitudes sur les moyens budgétaires de l’ADEME empêchaient cet organisme de garantir le maintien des taux de subvention appliqués jusqu’à présent, ce qui était contraire à la volonté du législateur de préserver à l’identique les interventions de l’Agence.

M. Didier Migaud, rapporteur général, a répondu qu’une circulaire était en préparation au sujet des conditions d’application du taux réduit de TVA à la collecte sélective et au tri des déchets, laquelle semblait répondre, en première analyse, aux préoccupations du législateur. Par ailleurs, tout en se refusant à restreindre les initiatives des membres de la Commission, et notamment ceux de l’opposition, il a considéré que ces initiatives devaient rester compatibles avec les moyens administratifs de la Commission et ne pas déborder sur le champ de compétence des rapporteurs spéciaux.

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Informations relatives à la Commission

La commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan a désigné Mme Nicole Bricq, comme rapporteur sur la proposition de résolution de M. Dominique Paillé tendant à la création d’une commission d’enquête portant sur les suites données aux rapports publics de la Cour des comptes (n° 1331).

Puis elle a procédé aux désignations suivantes :

– M. Gérard Fuchs, comme rapporteur d’information sur le fonctionnement et le renforcement des fonds nationaux et départementaux de péréquation de la taxe professionnelle ;

– M. Éric Besson, comme rapporteur d’information sur la création d’entreprises en France ;

– Mme Béatrice Marre, comme rapporteur d’information sur la fiscalité agricole ;

– M. Jean-Pierre Balligand, comme rapporteur d’information sur les contrats de plan État-régions ;

– M. Yves Tavernier, comme rapporteur d’information sur les incidences de la taxe générale sur les activités polluantes sur la politique de l’eau.

——fpfp——