c9899049 compte rendu de la commission des finances

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 49

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 18 mai 1999
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président

SOMMAIRE

	pages
– Audition de M. Pierre JOXE, Premier président de la Cour des comptes, sur le projet de loi portant règlement définitif du budget de 1997 (n° 1277)	2
– Examen du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1997 (n° 1277) (M. Didier MIGAUD, Rapporteur général)	10
– Examen de la proposition de loi de MM. Jean-Pierre DELALANDE, Bernard PONS, Jean-Louis DEBRÉ, et les membres du groupe RPR et apparentés, tendant à éviter la double imposition des bailleurs pour l’exercice 1999 (n° 1557) (M. Jean-Pierre DELALANDE, Rapporteur)	11
– Informations relatives à la Commission	14

La Commission a d’abord procédé à l’audition de M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des comptes, accompagné de MM. François Logerot, Président de la première chambre de la Cour des comptes, et Bernard Cieutat, Conseiller maître à la Cour des comptes, sur le projet de loi portant règlement définitif du budget de 1997 (n° 1277).

Le Président Augustin Bonrepaux, accueillant M. Pierre Joxe, a souligné l’intérêt de la collaboration entre la Cour des comptes et la Commission des finances pour améliorer le contrôle budgétaire, faisant valoir que les travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle, créée en février dernier par la Commission, avaient donné lieu à un approfondissement très opportun de cette collaboration.

M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des comptes, a souhaité présenter aux membres de la Commission un exposé orienté autour de trois axes :

– les principaux constats de la Cour sur les résultats d’exécution du budget de 1997 ;

– le calendrier des travaux relatifs à la loi de règlement ;

– l’évolution de la présentation budgétaire et de la comptabilité de l’Etat.

Avant d’aborder le premier point, il a fait observer que le rapport préliminaire de la Cour des comptes sur les résultats de l’exécution des lois de finances pour 1998 serait très prochainement rendu public, permettant d’éclairer, à un stade précoce, la préparation du budget pour 2000.

S’agissant des résultats d’exécution du budget de 1997, il a souligné que la Cour constatait une nouvelle diminution du montant transporté au compte permanent des découverts du Trésor, à savoir 272 milliards de francs, contre 421 milliards de francs en 1994, 338 milliards de francs en 1995 et 299 milliards de francs en 1996. Il a en outre précisé que, comme ce fut le cas pour l’exécution du budget de 1996, le déficit du budget général n’avait pas été aggravé par des pertes de trésorerie. Il a indiqué que, d’ores et déjà, il semblait possible d’établir que le déficit budgétaire pour 1998, en tenant compte des opérations avec le Fonds monétaire international et celles du Fonds de stabilisation des changes, serait inférieur de plus de 15 milliards de francs à celui de 1997. Il a fait observer que ces résultats avaient été obtenus pour l’essentiel par une augmentation des recettes fiscales, mais aussi grâce à une moindre progression des dépenses, lesquelles ont, en 1997, diminué légèrement en volume, le solde des comptes spéciaux du Trésor s’étant également amélioré.

Il s’est toutefois inquiété de l’évolution des dépenses publiques, constatant que le budget de l’Etat devenait de plus en plus rigide, la part relative des dépenses de personnel et des dépenses obligatoires ne cessant d’augmenter, alors qu’à l’inverse, les dépenses d’équipement collectif et les moyens de fonctionnement des services connaissent une diminution importante, expliquant largement le ralentissement des dépenses publiques.

Il a ensuite rappelé que les performances obtenues par la France en matière de déficits publics en 1997 lui avaient permis de figurer parmi les pays qualifiés pour la monnaie unique, ces déficits ayant été ramenés au niveau maximum autorisé de 3% du PIB. Il s’est également félicité de l’impact de la baisse des déficits en termes de dette publique, remarquant cependant que le niveau du déficit ne permettait pas encore de stabiliser le rapport de la dette publique au PIB, ce ratio se rapprochant du plafond de 60% introduit par le traité de Maastricht. Il a enfin rappelé que les résultats de la gestion budgétaire de 1997 avaient également été obtenus grâce au versement exceptionnel d’une « soulte » de 37,5 milliards de francs par France Telecom au profit de l’Etat, au titre des charges de retraite de ses agents fonctionnaires.

Abordant le calendrier des travaux relatifs à la loi de règlement, M. Pierre Joxe a fait observer que, depuis maintenant plusieurs années, la Cour transmettait au Parlement son rapport sur l’exécution des lois de finances de l’année précédente dès le mois de juillet, c’est-à-dire avant l’examen, à l’automne, du projet de budget de l’année suivante. Il a précisé que cette transmission plus précoce avait été rendue possible par le vote, en 1992, d’une disposition législative dissociant dans le temps la remise du rapport et l’envoi de la déclaration générale de conformité jointe au projet de loi de règlement. Il a relevé que la Cour, dans ses précédents rapports, avait exprimé le souhait que ces deux actes puissent être à nouveau réunis, non pas pour différer la remise du rapport, mais, au contraire, dans le souci d’avancer la déclaration générale de conformité. Il a, en effet, souligné que ces deux actes de la Cour se rapportent aux mêmes comptes et que ce rapprochement permettrait au Parlement de se prononcer sur le règlement du dernier budget exécuté avant d’entreprendre l’examen du budget de l’année suivante.

Il a rappelé, à cet égard, qu’actuellement, malgré des progrès incontestables, les comptes définitifs de l’Etat sont établis et transmis à la Cour tardivement par le ministère chargé des finances, ce qui explique que le projet de loi de règlement ne soit déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale qu’à la fin de l’année civile suivant celle de l’exécution.

Il a considéré qu’un nouveau raccourcissement de la période complémentaire d’exécution du budget devrait permettre de mettre un terme à cette situation et d’avancer les travaux relatifs à la loi de règlement. Il a rappelé, à cet égard, que le terme de la période complémentaire a déjà été ramené progressivement du 8 mars au 7 février puis, très récemment, pour l’exécution du budget de 1998, au 31 janvier. Il a précisé que, dans son rapport sur l’exécution du budget de 1997, la Cour exprimait le souhait que ces efforts aboutissent, à terme, à la quasi-suppression de la période complémentaire. Se félicitant de l’évolution constatée, il a noté que celle-ci permettrait au Parlement de se prononcer, dès l’automne de l’année n, sur l’exécution du budget de l’année n-1, préalablement à l’examen du projet de loi de finances de l’année n+1, ce qui contribuerait à la revalorisation de la loi de règlement.

S’agissant enfin de l’évolution de la présentation budgétaire et de la comptabilité de l’Etat, M. Pierre Joxe a fait observer que, comme les années précédentes, la Cour des comptes relevait, dans son rapport sur l’exécution des lois de finances pour 1997, des pratiques critiquables. Il a noté, pour s’en féliciter, que certains de ces errements étaient en voie de régularisation, tout en indiquant, pour appeler aux révisions nécessaires, que d’autres subsistaient.

Au titre des améliorations réalisées, il s’est félicité que le Gouvernement, conformément aux vœux de la Cour, ait mis en place un nouveau mode de comptabilisation des recettes perçues par les services de l’Etat, permettant désormais de distinguer les impôts d’Etat et les impôts locaux sur la base des encaissements effectifs et non plus de simples clés forfaitaires, et ait régularisé la procédure dite des « crédits d’article » dans la loi de finances pour 1999, réintégrant ainsi dans le budget plus de 10 milliards de francs de crédits.

Au titre de pratiques encore critiquables, il a relevé celle des prélèvements sur recettes, notamment ceux effectués au profit des collectivités locales, notant que la plupart d’entre eux, s’analysant, en réalité, comme des subventions, devraient, en conséquence, figurer en dépenses au budget général. Il a noté que la présentation actuelle de ces prélèvements ne permettait pas de fournir au Parlement une vision claire et exhaustive des concours de l’Etat aux collectivités territoriales.

Il a également souligné que la Cour appelait de ses vœux la réintégration au budget de diverses opérations extra-budgétaires, c’est-à-dire effectuées en dehors du budget selon des procédures purement comptables, non conformes aux principes fondamentaux du droit budgétaire, comme ceux de l’universalité et de la non-affectation des recettes aux dépenses. Il a précisé que ces opérations extra-budgétaires portaient sur plus de 3 milliards de francs et rappelé que le Parlement avait voté, dans la loi de finances pour 1996, une disposition créant une obligation de réintégration, jusqu’ici peu suivie d’effet.

Il a ajouté que, de manière plus générale, la Cour estimait nécessaire une modernisation de la comptabilité de l’Etat, constatant chaque année des pratiques qui ne correspondent pas aux exigences de transparence et de sincérité des comptes de l’Etat et qui, de ce fait, font obstacle au contrôle du Parlement. Il s’est félicité, à cet égard, que les travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle, mise en place par la Commission des finances à la suite du rapport élaboré dans le cadre du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique présidé par le Président Laurent Fabius, permettent de mettre en lumière de telles pratiques, renforçant ainsi l’impact des opérations de contrôle budgétaire menées par la Cour des comptes.

Il a, par ailleurs, fait observer que certaines des règles applicables aux comptes de l’Etat ne correspondaient pas aux standards européens en la matière et étaient donc, de ce fait, nécessairement appelées à évoluer. Il a ainsi noté qu’il serait souhaitable, à l’instar d’un nombre croissant de pays, d’enregistrer les opérations à raison des droits constatés, et non plus seulement en fonction des encaissements ou décaissements effectués, ce qui permettrait de mieux garantir le respect du principe de spécialisation des exercices, imposant le rattachement à chaque exercice des charges et des produits le concernant effectivement.

M. Pierre Joxe a, en conclusion, appelé de ses vœux un rapprochement des règles de notre comptabilité publique avec les standards internationaux, qui évoluent eux-mêmes vers la comptabilité générale afin de mieux décrire la réalité des opérations et de la situation financière des Etats.

Le Rapporteur général a rappelé que la fonction de contrôle et d’évaluation du Parlement était, à ses yeux, essentielle et a remercié la Cour des comptes pour l’assistance qu’elle lui apportait dans ce cadre. Il a estimé, à cet égard, que l’examen de la loi de règlement devait constituer un moment privilégié de l’exercice de cette fonction de contrôle, tout en rappelant que ce n’a pas été le cas jusqu'à présent en raison des délais de transmission et d’examen du projet de loi de règlement. Il s’est donc réjoui des perspectives d’évolution du calendrier de la loi de règlement évoquées par le Premier président de la Cour.

Abordant le rapport présenté par la Cour sur l’exécution du budget pour 1997, il a rappelé ses critiques portant sur l’utilisation de dotations en capital pour financer des dépenses « courantes » de certaines entreprises publiques, alors qu’une telle pratique pouvait, en première analyse, sembler légitime, puisqu’une telle dotation se traduisait effectivement par une augmentation des fonds propres de l’entreprise bénéficiaire. Il a donc souhaité savoir quels étaient, aux yeux de la Cour, les critères des « vraies » et des « fausses » dotations en capital et quels pourraient être les moyens juridiques d’éviter les « fausses » dotations.

Rappelant qu’à la suite des observations réitérées de la Cour des comptes et du Parlement et de la décision du Conseil constitutionnel du 30 décembre 1997, la loi de finances pour 1999 avait engagé une première remise en ordre bienvenue des fonds de concours et des ressources et dépenses extra-budgétaires, le Rapporteur général s’est enquis des suites possibles de cette démarche et a souhaité savoir quels pourraient être les prochains fonds de concours concernés par ce mouvement.

Faisant observer que, chaque année, la direction de la comptabilité publique établissait, en sus des documents de nature budgétaire, un « compte de résultat », distinguant les produits et charges relatifs au fonctionnement courant, aux opérations financières et aux opérations exceptionnelles de l’Etat, le Rapporteur général a souhaité savoir si ces distinctions correspondaient à un pur exercice intellectuel ou si elles pouvaient avoir une réelle utilité dans la conduite politique des affaires financières de la Nation.

Evoquant les contrats de plan Etat-régions pour la période 1994-1998, le Rapporteur général a noté que la Cour des comptes observait que le taux d’exécution de certains volets semblait peu satisfaisant en fin de période, ce qui soulignait l’intérêt d’un meilleur suivi de ces contrats. Aussi a-t-il souhaité connaître les mesures que la Cour recommandait de mettre en œuvre afin de parvenir à un suivi plus approfondi et plus proche de la réalité de l’exécution des prochains contrats de plan, actuellement en cours d’élaboration.

Relevant que le Premier président avait évoqué, dans son exposé, une certaine « rigidité » de la dépense publique, le Rapporteur général a souhaité connaître les domaines dans lesquels une évaluation de la dépense publique pourrait, selon la Cour, conduire à remettre en cause son niveau, sans toutefois aboutir à réduire le niveau des prestations.

S’agissant de la présentation des comptes publics et après avoir rappelé que le groupe de travail présidé par le Président Laurent Fabius sur l’efficacité de la dépense publique s’était prononcé en faveur de réformes profondes susceptibles d’améliorer la lisibilité de ces comptes, le Rapporteur général a souhaité savoir quelles mesures allant dans ce sens paraissaient susceptibles d’être appliquées dès la prochaine loi de finances.

M. Pierre Joxe a tout d’abord observé, s’agissant des travaux d’évaluation et de contrôle budgétaires, que, pendant très longtemps, le contrôle s’était limité à l’examen de la régularité des comptes, puis s’était élargi à la régularité de la dépense et s’était enfin étendu à l’efficacité de l’emploi des fonds publics. Il a constaté que la question de l’évaluation se posait à ce dernier stade. Il a souligné que l’exemple de la plupart des autres pays d’Europe occidentale montrait que l’intensité de l’activité d’évaluation exercée par les organismes de contrôle analogues à la Cour des comptes dépendait, en grande partie, du rôle des parlements en ce domaine, comme le prouvait, en particulier, le cas du Danemark, où le Folketing organise depuis très longtemps des auditions hebdomadaires de responsables de l’administration et fait donc largement appel aux organismes de contrôle. Il a fait valoir qu’un organisme de nature technique ne pouvait mener de sa propre initiative une activité d’évaluation sans donner l’impression de s’immiscer dans les choix politiques, comme le montrent les critiques parfois émises à l’encontre des chambres régionales des comptes. Il s’est donc réjoui de la création, par la Commission des finances, de la Mission d’évaluation et de contrôle, qui donnerait une légitimité aux évaluations effectuées par la Cour des comptes à la demande des parlementaires.

Le Premier président de la Cour des comptes a ensuite évoqué la question des économies susceptibles d’être réalisées en matière de dépenses publiques. Il a rappelé que les dépenses de fonction publique représentaient un poids considérable et que l’étude engagée à ce sujet depuis quelques années par la Cour revêtait tout d’abord un caractère méthodologique, cherchant à définir les agents publics, à les dénombrer et à préciser le montant et la forme de leur rémunération, travail qui n’a jamais encore été entrepris. Il a indiqué que, par rapport à ce qui était d’ores et déjà publié dans la presse, cette étude ne fournirait aucune révélation fracassante, mais qu’elle donnerait, sur l’ensemble de la fonction publique, des éléments précis souvent inédits, car les administrations, qui n’en disposaient que rarement, les ont établis à la demande de la Cour des comptes.

Il a jugé que le domaine des marchés publics constituait sans doute un gisement important d’économies, qui pourraient être réalisées grâce à une meilleure application des règles relatives à la concurrence, même si ces dernières doivent parfois être adaptées à la spécificité de l’administration concernée.

Il a en outre regretté que la procédure d’audit interne soit largement inconnue dans l’administration française, contrairement à ce que l’on pouvait constater dans les pays de l’Europe du Nord et dans les pays anglo-saxons. Il s’est toutefois félicité que le ministère de l’équipement ait décidé de s’engager dans cette voie.

S’agissant des méthodes comptables, M. Pierre Joxe a estimé que la poursuite de la mise en œuvre d’une comptabilité patrimoniale, entreprise par M. Jean Arthuis alors qu’il était ministre de l’économie et des finances, constituait une nécessité absolue pour développer l’information du Parlement, pour permettre des comparaisons européennes et pour améliorer la gestion de chaque ministère. A titre d’exemple, il a indiqué qu’actuellement aucun proviseur de lycée n’était en mesure d’avoir une vision précise sur le coût global de son établissement.

M. François Logerot, Président de la première chambre de la Cour des comptes, a rappelé que l’exécution financière des contrats de plan Etat-régions avait fait l’objet de plusieurs critiques de la part de la Cour, notamment dans la monographie consacrée à l’enseignement supérieur et dans le dernier rapport public annuel. Il a exposé que la Cour avait ainsi relevé, outre le fait que l’Etat n’avait pas toujours été en mesure de fournir les financements annoncés, une absence d’individualisation des dépenses de l’Etat relatives aux contrats de plan et une impossibilité de tirer de l’exécution financière des conclusions en termes d’exécution physique. Il a noté que les administrations responsables avaient pris en compte ces critiques dans la préparation des contrats de plan pour la période 2000 à 2006, ce qui s’était traduit notamment par la publication d’une instruction, mais que la Cour des comptes devra vérifier la mise en œuvre effective des intentions exprimées.

En ce qui concerne le compte de résultat, il a estimé que ce document permettait de mettre l’accent sur le caractère insatisfaisant des méthodes comptables. Il a considéré que l’élaboration de ce compte, défini par l’article 35 de l’ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959, ne pouvait être qualifiée d’exercice purement intellectuel, mais qu’il convenait de déplorer l’absence d’explications sur ce qu’il représentait. Il a également regretté que les résultats en trésorerie ne soient pas suffisamment mis en valeur et a estimé qu’une présentation des résultats selon les critères européens de convergence permettrait de disposer de documents clairs et pédagogiques. Il a toutefois relevé que les règles budgétaires ne répondaient pas toujours à des objectifs compatibles avec ceux de l’information comptable, ce qui signifiait que toute progression en matière comptable restait subordonnée à une révision de l’ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959.

Abordant la question des dotations en capital, M. Bernard Cieutat, Conseiller maître à la Cour des comptes, a rappelé que celles-ci étaient auparavant comptabilisées comme des dépenses du budget général et qu’elles figuraient désormais dans les dépenses du compte d’affectation des recettes de privatisation. Il a noté qu’alors même qu’elles représentaient de l’ordre de 50 milliards de francs par an en 1997 et 1998, ces dotations recouvraient des dépenses de nature très différente. Il a expliqué qu’elles pouvaient ainsi parfois couvrir des dépenses d’exploitation, voire des charges d’intérêt ou des intérêts de retard, ainsi qu’il avait pu être constaté dans le cas des structures de défaisances financières. Evoquant le cas de Charbonnages de France, il a indiqué que son déficit annuel d’exploitation était d’environ 6 milliards de francs, la subvention d’exploitation versée par le budget général de 3 milliards de francs et que la différence était couverte par des dotations en capital. Il a estimé que cette situation n’était pas satisfaisante, dans la mesure où des charges permanentes étaient financées par des recettes occasionnelles. Il a observé que, même pour les dotations en capital stricto sensu, leur nature était profondément différente selon qu’il s’agissait de la couverture de pertes ou du financement d’un développement des entreprises publiques. Il a jugé que, dans les écritures, rien ne permettait de distinguer clairement les deux types d’opérations en question et qu’un effort de transparence devrait être entrepris afin de remédier au laconisme actuel des pièces comptables.

Il a considéré qu’un autre fonds de concours, recueillant les contributions de divers organismes publics, était effectivement dans la même situation que celui retraçant la contribution de La Poste aux charges de pension de ses fonctionnaires, enfin réintégré au sein du budget général, et qu’aucun motif n’empêchait de régulariser cette situation.

M. Jean-Jacques Jégou s’est réjoui du raccourcissement des délais d’examen du projet de loi de règlement et a remercié la Cour des comptes pour sa collaboration à la Mission d’évaluation et de contrôle de la Commission des finances. Il a noté que les travaux de cette mission avaient permis de mettre en évidence des dysfonctionnements dans la gestion de certaines politiques publiques, mais rencontraient des problèmes d’adéquation par rapport au calendrier de travail de la Cour.

Evoquant la question de la rigidité de la dépense publique et notamment du poids des dépenses relatives à la fonction publique, il a souhaité que la recherche d’une solution ne soit pas entravée par un clivage politique, certes traditionnel en la matière, mais finalement stérile. Faisant part de son expérience d’élu local, il a relevé que certaines communes d’Ile-de-France connaissaient des sous-effectifs dans les services de l’Etat, tandis que des régions peu peuplées restaient bien dotées. Il a jugé qu’une rationalisation devait être mise en œuvre en tenant compte des transferts de compétences opérés dans le cadre de la décentralisation.

M. Gilbert Gantier a rappelé que la discussion budgétaire durait environ trois mois, qu’elle était suivie d’une exécution budgétaire souvent peu conforme à ce qui avait été voté, et qu’enfin, deux ans plus tard, la loi de règlement était votée dans un hémicycle clairsemé. Il a jugé que cet exercice était toutefois utile, car il permettait d’engager un débat sur l’utilisation des crédits publics, alors même que le FMI et la Commission européenne estimaient que la France connaît un niveau trop élevé de dépenses publiques et de prélèvements obligatoires. Après avoir marqué son accord avec les réflexions faisant état d’une absence de culture de l’audit interne pour la gestion des deniers publics, il a rappelé qu’il avait fait voter un article de loi de finances disposant que l’Etat devait évaluer son patrimoine, article resté lettre morte à l’image de l’initiative prise par M. Jean Arthuis en matière de comptabilité patrimoniale. Il a jugé qu’à la différence de ce qui se passait dans le secteur privé, ce qui appartenait à l’Etat n’était pas comptabilisé et ce en vertu d’une tradition séculaire. Faisant enfin état d’un récent rapport de l’Inspection générale des finances, il s’est interrogé sur le coût du recouvrement de l’impôt en France et a déploré qu’il soit le double de celui observé en Espagne et le triple de celui enregistré en Suède ou aux Etats-Unis.

M. Pierre Joxe a répondu que l’initiative de M. Jean Arthuis concernant la comptabilité patrimoniale de l’Etat n’était pas restée lettre morte, mais avait permis d’engager d’importantes réflexions. Il a indiqué que la Cour se préoccupait fortement de ce sujet et qu’il était certain que, tôt ou tard, la France devrait adopter un tel système, en dépit des difficultés pratiques de l’exercice. Il a confirmé que le système actuel de recouvrement des impôts était extrêmement coûteux en raison de son caractère dual et du maintien de nombreuses implantations en milieu rural. Il a jugé que l’ensemble du système administratif français restait encore marqué par l’empreinte d’une France à dominante rurale et rappelé que, quel que soit le secteur considéré, les efforts de rationalisation se heurtaient souvent à des pressions politiques. Il a souligné que, si la Cour pouvait effectuer un tel constat, il ne lui appartenait pas de proposer des solutions relevant de la décision politique, laquelle doit d’ailleurs prendre en compte, au-delà des considérations financières et comptables, des contraintes d’aménagement du territoire.

Il a fait valoir que, si les travaux de la Cour des comptes pouvaient, dans une certaine mesure, être adaptés aux demandes des parlementaires, cette juridiction ne pouvait cependant pas s’abstraire de la règle du contradictoire, qui supposait un travail de longue haleine. Il a rappelé que l’enquête sur la fonction publique avait été engagée il y a près de trois ans et qu’il restait encore une année de travail. Il a toutefois estimé que des éléments ponctuels pouvaient être fournis en liaison avec les travaux parlementaires, comme cela avait été le cas s’agissant de la politique autoroutière ou de la formation professionnelle.

M. Gérard Saumade a salué l’action du Premier président de la Cour des comptes en vue d’un raccourcissement des délais d’examen du projet de loi de règlement. Il s’est cependant étonné que les chambres régionales des comptes scrutent attentivement les budgets des collectivités locales, mais ne se penchent guère sur leurs comptes administratifs. Il a déploré que l’Etat ignore les notions de patrimoine et de capital et qu’il ne pratique aucun amortissement. Il a considéré que le résultat de cette lacune avait pu être aisément mesuré lorsque l’entretien des collèges avait été transféré aux départements et que l’état déplorable des locaux avait alors été constaté. Après avoir rappelé qu’il considérait que la dépense publique avait un effet important sur la croissance économique, il s’est élevé contre l’idée selon laquelle notre pays souffrait d’une trop forte implantation des services de l’Etat en zone rurale, jugeant que ces services jouaient un rôle essentiel en matière d’aménagement du territoire.

M. Daniel Feurtet a estimé que des progrès devaient encore être accomplis afin que les membres de la Commission disposent plus rapidement des documents nécessaires en vue du règlement définitif des budgets, les délais imposés pour la présentation des comptes administratifs des collectivités territoriales correspondant à ce vers quoi il serait souhaitable de tendre. Il a ensuite douté que la dépense publique fasse l’objet de réels clivages politiques, ceux-ci apparaissant clairement, en revanche, s’agissant des prélèvements obligatoires, et en particulier de leur plus ou moins fort caractère redistributif.

M. Alain Rodet a regretté l’insuffisance des contrôles en matière de fonction publique hospitalière, insuffisance dont témoignent les difficultés rencontrées par les élus pour obtenir des chambres régionales des comptes l’examen des conditions d’exercice, souvent désordonnées, de l’activité libérale à l’hôpital.

En réponse, M. Pierre Joxe a souligné que la Cour des comptes ne situait pas son action par rapport aux diverses théories de la dépense publique, mais examinait les pratiques de gestion publique au regard de la bonne tenue des comptes, du respect des prescriptions législatives, par exemple en matière de passation des marchés publics ou de recrutement des agents, et du bon emploi de l’argent public.

S’agissant de la répartition territoriale des recettes et perceptions, il a constaté la difficulté d’établir le bilan entre le coût et les avantages de leur dispersion actuelle, en particulier si l’on prend en compte des paramètres comme l’aménagement du territoire ou le conseil aux élus. Il a indiqué qu’en pure logique économique, tout responsable administratif préférait rassembler ses services et ses moyens, leur dispersion conduisant à des pénuries de fonctionnaires d’encadrement et à une insuffisante utilisation des possibilités de rationalisation offertes par l’outil informatique.

Ayant observé que le nombre des bureaux de recouvrement de l’impôt était dix fois moins élevé aux Etats-Unis qu’en France, il a rappelé que la complexité du système fiscal n’était pas étrangère à cette situation.

Il a convenu que des progrès restaient possibles dans la réduction des délais d’établissement des comptes définitifs, sans même retenir l’exemple de Singapour, où chaque exercice cesse dès le 1^er janvier à 0 heure et une seconde de l’année suivante.

S’agissant du contrôle de la gestion hospitalière, M. Pierre Joxe a rappelé que le contrôle des hôpitaux, extrêmement complexe, relevait de la compétence des chambres régionales des comptes, qui connaissaient nécessairement, pour les plus petites d’entre elles, des difficultés à spécialiser certains de leurs membres en la matière. Il a reconnu que le niveau des contrôles exercés sur les conditions d’exercice libéral à l’hôpital demeurait très inégal.

Le Président Augustin Bonrepaux a remercié le Premier Président de la Cour des comptes pour la célérité croissante avec laquelle la Cour remettait ses rapports sur l’exécution des lois de finances. Il a enfin salué la contribution qu’il avait apportée à la conception de la Mission d’évaluation et de contrôle de la Commission et les efforts qu’il avait déployés pour permettre à celle-ci de disposer du concours précieux de la Cour.

* *

La Commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Didier Migaud, Rapporteur général, à l’examen du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1997 (n° 1277).

La Commission a successivement adopté, sans modification, conformément aux conclusions du Rapporteur général, qui a précisé que son rapport écrit présenterait un constat sur les conditions d’exécution budgétaire en 1997, l’ensemble des articles du projet de loi :

- Article premier : Résultats généraux de l’exécution des lois de finances pour 1997;

- Article 2 : Recettes du budget général ;

- Article 3 : Dépenses ordinaires civiles du budget général ;

- Article 4 : Dépenses civiles en capital du budget général ;

- Article 5 : Dépenses ordinaires militaires du budget général ;

- Article 6 : Dépenses militaires en capital du budget général ;

- Article 7 : Résultat du budget général de 1997 ;

- Article 8 : Résultats des budgets annexes ;

- Article 9 : Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 1998 ;

- Article 10 : Comptes spéciaux définitivement clos au titre de l’année 1997 ;

- Article 11 : Pertes et profits sur emprunts et engagements de l’Etat ;

- Article 12 : Reconnaissance d’utilité publique de dépenses comprises dans des gestions de fait ;

- Article 13 : Transport aux découverts du Trésor des résultats définitifs de 1997.

La Commission a enfin adopté l’ensemble du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1997 sans modification.

* *

La Commission des finances a ensuite procédé, sur le rapport de M. Jean-Pierre Delalande, à l’examen de la proposition de loi de MM. Jean-Pierre Delalande, Bernard Pons, Jean-Louis Debré et les membres du groupe RPR et apparentés, tendant à éviter la double imposition des bailleurs pour l’exercice 1999 (n° 1557).

Souhaitant éviter tout développement trop technique ou trop polémique, M. Jean-Pierre Delalande, Rapporteur, a rappelé que l’article 12 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 1998 avait réformé le droit de bail et sa taxe additionnelle en les remplaçant par deux contributions représentatives de ce droit et de cette taxe, recouvrées selon les modalités de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt sur les sociétés, selon le régime fiscal dont relève le bailleur. Il a indiqué que les conditions d’introduction de ces deux contributions soulevaient un problème, dont l’acuité pouvait être mesurée à l’aune des 156 questions écrites posées par des députés appartenant à l’ensemble des groupes politiques. Il a jugé que le législateur devait ajuster le dispositif afin de supprimer toute incompréhension entre les bailleurs et l’Etat.

Le Rapporteur a estimé que la double imposition des revenus perçus sur les neuf premiers mois de l’année 1998 ne pouvait être niée. Il a ainsi relevé que l’article 12 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 1998 avait, d’une part, introduit un mécanisme
– imparfait – de dégrèvement au profit des bailleurs redevables de l’impôt sur le revenu et, d’autre part, autorisé les bailleurs redevables de l’impôt sur les sociétés à déduire de l’assiette des nouvelles contributions dues au titre de 1998 les recettes déjà soumises aux droits et taxes définis par le régime fiscal antérieur au 1^er octobre 1998. Il a affirmé que la solution préconisée dans la proposition de loi – à savoir asseoir les contributions pour 1999 sur les recettes nettes du quatrième trimestre de 1998 – n’entraînerait pas de pertes de recettes pour l’Etat, mais un simple décalage de trésorerie d’environ 7 milliards de francs. Il a considéré que l’adoption de la proposition de loi permettrait de rétablir l’équité fiscale.

Le Rapporteur a ensuite dénoncé un certain mode de gestion publique, selon lequel l’Etat décide d’une réforme, dont les objectifs – simplification des démarches, réduction de la paperasserie, amélioration de la productivité des administrations – sont louables, mais dont la réalisation génère un coût supporté par les contribuables, ceux-là même qui sont censés bénéficier de la réforme. Il a, notamment, contesté le caractère restrictif du mécanisme de dégrèvement défini à l’article 234 decies du code général des impôts, en estimant que la restitution après la cessation ou l’interruption prolongée de la location des sommes indûment perçues au titre de 1998 soumettait ce remboursement à l’érosion monétaire et installerait ainsi le mécontentement dans la durée. Il s’est dit attaché à une conception du service public qui soit un service du public et non de l’administration. Il a regretté que le prétendu « bon sens administratif » soit, finalement, si éloigné du bon sens populaire.

M. Didier Migaud, Rapporteur général, a souhaité rappeler quelques faits qu’il a estimés incontestables : l’objectif simplificateur du dispositif incriminé, l’effet purement optique de la superposition partielle des périodes d’imposition, l’indifférence de la situation des locataires au changement de régime fiscal, le fait, enfin, qu’aucun bailleur ne sera amené à payer deux fois l’impôt au cours d’une même année. Il a également souligné que, dans sa décision du 29 décembre 1998, le Conseil constitutionnel avait considéré que l’article 12 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 1998 n’avait pas instauré de double imposition.

Il a rappelé que certaines difficultés d’application du dispositif avaient déjà été évoquées dans son rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 1998, notamment s’agissant des dispositions relatives à l’interruption d’une location ou sous-location. Il a estimé qu’une réflexion restait indispensable, menée conjointement avec le Gouvernement et les professionnels concernés, en vue de définir des solutions appropriées aux problèmes techniques posés par ce dispositif, dans le cadre du prochain projet de loi de finances. Evoquant l’article 94 du Règlement, il a invité la Commission à ne pas présenter de conclusions sur la proposition de loi.

Citant l’adage « errare humanum est, perseverare diabolicum », le Rapporteur a estimé qu’il était difficile de venir en aide au Gouvernement si celui-ci ne le souhaitait pas. Il s’est dit convaincu que le statu quo conduirait à renforcer le sentiment de défiance des contribuables envers l’Etat. Il a indiqué que le rapport écrit apporterait des réponses aux arguments présentés par le Rapporteur général, notamment quant à la décision du Conseil constitutionnel, qui, d’ailleurs, ne juge pas que le dispositif n’est pas perfectible. Il a déclaré regretter l’attitude de M. Christian Sautter, secrétaire d’Etat au budget, qui, lors d’une récente séance de questions à l’Assemblée nationale, a considéré que le débat était clos. Il a insisté sur le caractère équitable de la proposition de loi et a dénoncé un mode de gouvernement selon lui dépassé : la mise en place d’un dispositif astucieux – voire habile – élaboré sans concertation avec les intéressés, qui débouche sur une réforme bénéficiant à l’administration et payée par les contribuables.

M. Pierre Forgues a fait part de sa perplexité face aux problèmes soulevés par l’introduction des contributions remplaçant le droit de bail et la taxe additionnelle sur ce droit de bail. Il s’est étonné des avis totalement contradictoires sur l’existence ou la non-existence d’une double imposition sur les revenus des neuf premiers mois de 1998. Il a souhaité que les travaux de la Commission des finances clarifient rapidement cette question.

M. Hervé Gaymard s’est dit sensible à l’argumentation développée par M. Jean-Pierre Delalande sur la perte de confiance des citoyens envers leur État. Il a indiqué avoir constaté beaucoup d’incompréhension, voire de colère, parmi les contribuables. Il a reconnu que les objectifs de la réforme étaient louables et que la suppression de cinq millions de formulaires annuels ainsi que l’harmonisation des périodes de référence pour la perception des impôts concernés représentaient une avancée certaine. Estimant que le texte actuel conduisait incontestablement à une double imposition des revenus encaissés pendant les neuf premiers mois de 1998, il s’est interrogé sur la possibilité d’instaurer un mécanisme permettant de déduire des impositions dues en 1999 le montant des droits et taxes acquittés en 1998 et relatifs à ces trois trimestres.

M. Jean-Jacques Jégou a estimé qu’il fallait prendre très au sérieux la proposition de loi soumise à l’examen de la Commission. Il a affirmé que, s’il était toujours possible de disserter sur le niveau des prélèvements obligatoires, il était en revanche incontestable que la transition entre le droit de bail et la taxe additionnelle au droit de bail d’une part, les contributions représentatives de ces droits et taxes d’autre part, instaurait une double imposition à laquelle il convenait de remédier. Il a suggéré que, si le dispositif proposé était jugé imparfait, le Gouvernement, à l’initiative du Rapporteur général, amende le texte de la proposition de loi, plutôt que de repousser à une date indéterminée la solution d’une difficulté patente.

Le Rapporteur général a indiqué qu’il ne jugeait pas la proposition de loi techniquement imparfaite, mais inopportune pour des raisons financières, relevant, en outre, que, parmi l’abondant courrier reçu par les parlementaires, on pouvait trouver une part non négligeable de courriers standardisés. Compte tenu des observations déjà formulées par l’Assemblée nationale lors de la discussion de l’article 12 de la loi de finances rectificative pour 1998, il a réaffirmé la nécessité d’attendre les propositions du Gouvernement à l’occasion du prochain débat budgétaire, tout en n’excluant pas la possibilité, pour la Commission, d’en présenter elle-même si nécessaire. Il a à nouveau appelé la Commission à ne pas présenter de conclusions sur la proposition de loi, en application de l’article 94 du Règlement.

En réponse aux différents intervenants, M. Jean-Pierre Delalande a tout d’abord réaffirmé que l’article 12 de la loi de finances rectificative pour 1998 avait bien instauré une double imposition à l’encontre des bailleurs. Il a expliqué que les loyers perçus entre le 1^er janvier et le 30 septembre 1998 servaient d’assiette à la fois au droit de bail et à la contribution représentative qui l’a remplacé, sans que le montant du premier soit imputable sur celui de la seconde. Il a ajouté que le Gouvernement avait d’ailleurs prévu de neutraliser les effets de cette double imposition lorsque cesse la location, c’est-à-dire en cas de décès du bailleur, de reprise ou de vente du local, ou d’interruption de la location pour une durée d’au moins neuf mois consécutifs. Il a observé que, dans certains cas, le dégrèvement ne sera donc possible que des années plus tard, ce qui fera supporter au bailleur, en tout état de cause, une perte de trésorerie parfois conséquente.

M. Jean-Pierre Delalande a précisé que la solution retenue dans sa proposition de loi aboutissait à un résultat comparable à la déductibilité de l’impôt sur le revenu du droit de bail déjà versé préconisée par certains.

Il a ensuite considéré que le droit de bail était une contribution spécifiquement française qui nuisait à la bonne santé du marché immobilier, mais il a rappelé que son produit était de l’ordre de 10 milliards de francs par an et qu’il était difficile à l’Etat d’y renoncer.

Il a finalement déclaré comprendre la propension de la majorité parlementaire à soutenir le Gouvernement en place, mais a considéré que le Parlement avait aussi pour mission, en dehors de tout esprit politique ou polémique, de corriger les erreurs de l’administration.

Le Président Augustin Bonrepaux a objecté qu’il ne serait pas raisonnable de renoncer aux trois-quarts du produit du droit de bail, ce qui entraînerait une perte de l’ordre de 7 milliards de francs pour l’Etat.

M. Jean-Pierre Delalande, Rapporteur, a observé qu’il ne s’agissait que d’un coût de trésorerie et que l’Etat retrouverait ce produit l’année suivante, alors qu’actuellement, il fait supporter ce coût aux contribuables.

Le Président Augustin Bonrepaux a fait valoir que des propositions seraient présentées dans le cadre de l’examen du prochain projet de loi de finances et a mis aux voix la proposition de M. Didier Migaud de ne pas formuler de conclusions.

A l’issue de la discussion générale, la Commission a décidé de ne pas procéder à l’examen des articles et, en conséquence, de ne pas formuler de conclusions.

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Informations relatives à la Commission

La Commission des finances, de l’économie générale et du plan a désigné pour siéger à une éventuelle commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à l’épargne et à la sécurité financière :

– MM. Augustin Bonrepaux, Dominique Baert, Raymond Douyère, Christian Cabal, Daniel Feurtet, Jean-Jacques Jégou et Michel Suchod, comme candidats titulaires ;

– MM. Jean-Pierre Balligand, Tony Dreyfus, Alain Rodet, Yves Deniaud, Michel Inchauspé, Francis Delattre et Marc Laffineur, comme candidats suppléants.

Puis elle a nommé M. Didier Migaud, Rapporteur général, comme rapporteur sur la proposition de résolution (n° 1538) de M. Gérard Fuchs, rapporteur au nom de la Délégation pour l’Union européenne, sur la proposition de directive du Conseil visant à garantir un minimum d’imposition effective des revenus de l’épargne sous forme d’intérêts à l’intérieur de la Communauté (COM [98] 295 final/n° E 1105).