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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 58

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 30 juin 1999
(Séance de 11 heures 30)

Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président

SOMMAIRE

 

pages

– Examen de la proposition de résolution (n° 1676) de M. Gérard FUCHS, Rapporteur au nom de la Délégation pour l’Union européenne, sur l’avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l’exercice 2000 (n° E 1253) (M. Didier MIGAUD, Rapporteur général)



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– Examen du rapport d’information de M. Gilles CARREZ, Rapporteur spécial, sur l’évaluation des postes d’expansion économique de Sao Paulo, Buenos Aires et Santiago du Chili


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– Information relative à la Commission

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La Commission des finances, de l’économie générale et du plan a examiné, sur le rapport de M. Didier Migaud, Rapporteur général, la proposition de résolution (n° 1676) de M. Gérard FUCHS, Rapporteur au nom de la Délégation pour l’Union européenne, sur l’avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l’exercice 2000 (n° E 1253).

Le Rapporteur général a indiqué que l’examen, maintenant traditionnel, d’une proposition de résolution sur l’avant-projet de budget communautaire présentait, cette année, une certaine originalité, dans la mesure où l’Assemblée nationale avait largement débattu, en mars dernier, des réformes de la politique agricole commune et des fonds structurels, mais aussi des nouvelles perspectives financières pour 2000-2006 et du projet d’accord interinstitutionnel sur la discipline et la procédure budgétaire. Il a rappelé qu’au travers des trois résolutions alors adoptées, nombre de points importants avaient pu être abordés, ce qui expliquait sans doute pour partie la concision de la proposition de résolution soumise à la Commission, concision qui n’enlevait rien à sa portée.

Il a jugé que cet examen fournissait l’occasion de voir dans quelle mesure les souhaits alors exprimés avaient été suivis ou non d’effets. Il a rappelé que, dans sa résolution sur les nouvelles perspectives financières, l’Assemblée nationale avait souligné que l’effort d’encadrement de la dépense publique consenti par les Etats membres devait s’appliquer aussi au budget communautaire. Il a considéré que les résultats obtenus étaient à la mesure des souhaits exprimés, puisque le principe général de respect des impératifs de l’efficacité des dépenses avait été solennellement rappelé par le Conseil et que le plafond des crédits pour paiement à l’horizon 2006 avait pu être ramené de 1,13% à 0,97% du PNB. Il a souligné que cet effort sensible avait été accompli en respectant les priorités que constituent l’aide de préadhésion et l’élargissement, dotées de 80 milliards d’euros sur l’ensemble de la période.

Abordant l’avant-projet de budget proprement dit, il a noté qu’il s’agissait du premier budget de la nouvelle programmation financière pour la période 2000-2006 et qu’il prenait en compte la nouvelle répartition des rubriques budgétaires, avec notamment l’apparition d’une rubrique 7 regroupant l’ensemble des crédits destinés à l’aide de préadhésion. Il a regretté que, malgré ces habits neufs, l’avant-projet présenté par la Commission européenne soit, en fait, fortement déterminé par le poids des engagements contractés durant la précédente programmation budgétaire, définie en 1992 à Edimbourg.

Il a rappelé que le précédent budget avait été caractérisé par un déséquilibre résultant de la priorité décidée en faveur des actions structurelles, afin de « solder » les précédentes perspectives financières, et que les crédits pour engagements avaient donc fortement progressé.

Il a constaté que, par une sorte d’effet de ciseaux, pour 2000, les crédits pour engagements baissaient de 4,4%, tandis que, cette fois, les crédits pour paiements croissaient de 4,7%, soit un rythme particulièrement élevé par rapport aux précédents budgets.

Il a observé que la proposition de résolution soulignait, à juste titre, que l’avant-projet présenté par la Commission européenne se traduisait par une progression des crédits pour paiements largement supérieure à celle qu’enregistreront les budgets des Etats membres. Il a remarqué que la rigueur toute relative de cet avant-projet se traduisait par la faiblesse de la marge sous le plafond des crédits défini par les perspectives financières. Il a précisé que cette marge s’élevait à 1,05 milliard d’euros pour les crédits pour engagements, alors qu’en 1999, malgré la forte croissance du budget communautaire, cette marge était de 6,45 milliards d’euros.

Il a cependant reconnu que, dans une large mesure, l’augmentation des crédits résultait de la nécessité de liquider les engagements contractés lors de la précédente programmation. Il a indiqué que, selon les estimations de la Commission européenne, le « reste à liquider », correspondant à l’écart entre les engagements contractés auparavant et les paiements liquidés en conséquence, s’élèverait, au 31 décembre 1999, à environ 70 milliards d’euros, dont plus de 45 milliards pour les actions structurelles.

Il a remarqué que l’insuffisance de la marge sous le plafond était d'autant plus inquiétante que, comme le relevait M. Gérard Fuchs dans son rapport, de nombreux dossiers n’avaient pas été pris en compte et risquaient de modifier sensiblement l’avant-projet élaboré par l’ancienne Commission. Il a jugé que, d’une certaine manière, celui-ci était emblématique d’une tendance systématique de la Commission européenne à surévaluer les dépenses durant la première phase de la procédure budgétaire, laissant au Conseil le soin d’opérer ensuite les coupes nécessaires. Il a estimé qu’il fallait dénoncer, une fois de plus, cette pratique d’autant plus fâcheuse cette année que les besoins liés à la reconstruction de l’ex-Yougoslavie et au financement de l’aide au développement de l’ensemble de la région des Balkans n’étaient que très partiellement pris en compte dans l’avant-projet de budget. Il a précisé que le chapitre consacré à la coopération avec les pays des Balkans était doté de 280 millions d’euros seulement, tout en admettant que la Commission européenne n’avait, de fait, pas pu anticiper sur des décisions encore à prendre, alors même que les opérations militaires se poursuivaient au moment de la rédaction de l’avant-projet.

Il a rappelé que l’engagement politique en faveur de cette priorité avait été réaffirmé par une déclaration du Parlement européen et du Conseil, annexée au nouvel accord interinstitutionnel, qui prévoyait, le cas échéant, le recours à une révision des perspectives financières.

Il a donc jugé probable que le budget communautaire pour 2000 serait assez sensiblement différent de l’avant-projet qui avait été transmis.

Evoquant l’impact sans doute très important de la question du financement de l’« après-guerre » sur le budget communautaire, il a jugé souhaitable que le Gouvernement communique à l’Assemblée nationale, dès que possible, les données dont il disposerait sur la nature des mesures prises et sur leur coût.

Il a conclu en notant que le faible nombre d’amendements qu’il proposait témoignait de la qualité du travail de la Délégation pour l’Union européenne et de son Rapporteur.

M. Gérard Fuchs, intervenant en qualité de Rapporteur de la Délégation pour l’Union européenne, a indiqué que certaines décisions prises lors du Conseil européen de Berlin concernant l’Agenda 2000 n’avaient pas été médiatisées, mais engageaient profondément les finances communautaires jusqu’en 2006. Il a noté que le déplacement progressif des ressources, de la recette fondée sur la TVA au profit de la ressource assise sur le PNB, permettait, d’une part, de régler en partie le problème du solde budgétaire de l’Allemagne et, d’autre part, de favoriser une ressource plus indiscutable, sous réserve d’une harmonisation des comptes nationaux. Il a jugé, que, si l’Union décidait de se doter de nouvelles politiques, il serait sans doute possible d’accroître la ressource PNB dans des proportions acceptables.

Il a précisé, par ailleurs, que le taux de rétrocession des ressources propres traditionnelles au titre des frais de gestion passerait de 10 à 25%, ce qui permettrait de prendre en compte les « effets Rotterdam » et « Anvers », même si le principe d’autonomie des ressources du budget communautaire en était affecté.

Il a souligné qu’à la demande du Parlement européen, le budget communautaire serait désormais doté d’un instrument de flexibilité de 200 millions d’euros par an, le report des crédits étant cependant limité à deux ans. Il a estimé qu’il s’agissait d’un instrument nécessaire de souplesse qui permettrait d’éviter les acrobaties effectuées antérieurement pour faire face à des imprévus ou à des décisions nouvelles.

Il a conclu son propos en déclarant que l’avant-projet de budget présenté par la Commission serait sans doute modifié et que la progression de 4,7% des crédits pour paiements devrait être ramenée à un rythme plus raisonnable. Il a jugé que le démarrage relativement lent de la nouvelle programmation en matière de fonds structurels permettrait probablement de réaliser certaines économies, afin de ramener la progression des dépenses communautaires au voisinage des normes nationales en la matière.

M. Philippe Auberger a jugé surréaliste la discussion d’un avant-projet de budget alors que la nouvelle Commission européenne n’était pas encore désignée et a jugé incohérent le calendrier prévoyant l’adoption du projet de budget dans le cadre du Conseil du 16 juillet, estimant peu probable que la nouvelle Commission reprenne les orientations arrêtées par la précédente.

Le Rapporteur général a rappelé que l’examen de l’avant-projet de budget communautaire à cette époque de l’année faisait partie des travaux imposés à la Commission des finances et au Parlement et qu’une lettre rectificative pourrait éventuellement prendre en compte les orientations de la nouvelle Commission. Il a précisé que l’avant-projet de budget avait nécessairement dû être arrêté avant la réunion du Conseil prévue pour le 16 juillet. Il a fait valoir la nécessité pour l’Assemblée nationale de s’intéresser le plus en amont possible aux travaux budgétaires des institutions communautaires, observant que la contribution française au budget des Communautés, fixée à 95 milliards de francs pour 1999, pourrait dépasser 103 milliards de francs dès 2000 pour atteindre 125 milliards de francs en 2006.

M. Gérard Fuchs a observé que les institutions nationales n’étaient saisies, à ce stade, que d’un avant-projet de budget et qu’il appartiendrait ensuite, sur cette base, aux institutions communautaires d’engager les procédures prévues par le traité, indiquant que le Conseil pourrait réagir éventuellement aux propositions de la nouvelle Commission européenne, dont l’entrée en fonction devrait intervenir à bref délai.

La Commission a ensuite examiné les amendements à l’article unique de la proposition de résolution.

La Commission a adopté l’amendement n° 1, de cohérence, présenté par le Rapporteur général.

Puis, elle a examiné l’amendement n° 2 du même auteur, invitant à la liquidation rapide des engagements contractés lors de la précédente programmation en matière d’actions structurelles.

M. Gérard Fuchs a indiqué que l’adoption de cet amendement aboutirait à supprimer une formule insistant sur la nécessité d’une liquidation complète des restes à liquider sur les engagements des fonds structurels, notamment de ceux du FEDER. Il a, en conséquence, proposé un amendement n° 6 à caractère rédactionnel.

Cet amendement a été adopté après l’avis favorable du Rapporteur général. En conséquence, l’amendement n° 2 de celui-ci est devenu sans objet.

La Commission a ensuite examiné l’amendement n° 3 du Rapporteur général, ayant pour objet de demander que le Gouvernement mette en œuvre, au plan national, toutes dispositions susceptibles d'améliorer la gestion des fonds structurels.

Le Rapporteur général a estimé que, cette gestion posant manifestement problème au plan national, il convenait de réitérer la demande d’une gestion plus efficace des crédits en la matière.

La Commission a adopté cet amendement, ainsi que l’amendement rédactionnel n° 4 du même auteur.

Elle a ensuite examiné l’amendement n° 5 du Rapporteur général, ayant pour objet de demander au Gouvernement de faire rapport aux assemblées, d’une part, des résultats du Conseil budget du 16 juillet prochain et, d’autre part, des décisions prises s’agissant de la reconstruction de l’ex-Yougoslavie et du développement des Balkans ayant une incidence sur les finances communautaires.

Le Rapporteur général a indiqué que l’évaluation des besoins de la région des Balkans était encore en cours, tandis qu’aucune décision sur le partage de cette charge n’avait pour l’instant été prise. S’agissant du principal facteur d’incertitude pour l’avant-projet de budget communautaire pour l’exercice 2000 et compte tenu de l’importance de ce dossier, il a jugé nécessaire que le Gouvernement transmette dès que possible les informations dont il disposera sur le coût et les modalités de financement des décisions qui seront prises.

M. Gérard Fuchs s’est félicité de ce que l’achèvement des opérations militaires en ex-Yougoslavie permette de passer à cette nouvelle étape.

La Commission a adopté cet amendement.

La Commission a ensuite adopté l’article unique ainsi amendé de la proposition de résolution.

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La Commission a ensuite examiné le rapport d’information sur les postes d’expansion économique de São Paulo, Buenos Aires et Santiago du Chili, présenté, en application de l’article 146 du Règlement de l’Assemblée nationale, par M. Gilles Carrez, Rapporteur spécial des crédits du commerce extérieur.

Après avoir souligné la contribution irremplaçable des exportations pour la croissance de notre pays, M. Gilles Carrez a considéré que le réseau de l’expansion économique à l’étranger exerçait, dans cette perspective, un rôle très important, en soutenant le développement international des entreprises françaises. Il a expliqué que c’était, précisément, pour évaluer la qualité des services rendus à nos entreprises qu’il avait décidé d’effectuer, du 20 au 28 février 1999, une mission de contrôle de certains postes d’expansion économique (PEE) dans les pays du Mercosur. A l’issue de ce travail, il a constaté que ce réseau, dont l’existence même était contestée à la fin des années 1980, avait réalisé un effort remarquable de modernisation et offrait aujourd’hui le visage d’une administration moderne et volontaire qui a connu, en dix ans, des changements spectaculaires, tant sur le plan quantitatif que qualitatif. Il a salué la démarche de réduction programmée des effectifs budgétaires engagée en concertation avec la direction du budget, le redéploiement du réseau vers les pays émergents, et l’introduction de la facturation des prestations, qui s’est effectivement traduite par une meilleure adaptation des services offerts aux besoins des clients. Il a jugé que la preuve était ainsi faite de la capacité d’une administration à évoluer.

Il a ensuite présenté le poste d’expansion économique de São Paulo. Après avoir expliqué que son activité était totalement orientée vers le service aux entreprises, et que les montants facturés étaient ici particulièrement importants, il a salué la qualité de cette antenne commerciale dont l’organisation et le travail lui ont semblé particulièrement adaptés au cadre spécifique du Brésil en général, et de sa capitale économique, São Paulo, en particulier.

S’agissant du poste de Buenos Aires, il a jugé que cette antenne commerciale était, au contraire, insuffisamment dotée, et que son renforcement apparaissait nécessaire, malgré la qualité des équipes en place. Il a regretté qu’il ait été privé de conseiller juridique et, surtout, de chef de poste durant près de six mois, après le départ de son précédent titulaire. Il a souligné, néanmoins, que ce manque de moyens avait été heureusement compensé par une montée en puissance de la Chambre de commerce, qui est, comme au Brésil, particulièrement active.

Présentant, ensuite, le poste de Santiago du Chili, il a souligné son caractère équilibré, mais a regretté que, dans ce pays, à l’inverse de l’Argentine, la Chambre de commerce soit particulièrement effacée, en raison d’un manque de moyens qui met en lumière, de nouveau, l’insuffisance du soutien apporté par les chambres de commerce métropolitaines à leurs antennes à l’étranger.

De manière plus générale, il a salué, enfin, les efforts de la DREE pour se rapprocher des autres réseaux français à l’étranger, et notamment celui du ministère des affaires étrangères, cette démarche ayant même abouti à la création d’un certain nombre de postes mixtes, comme à Atlanta aux Etats-Unis. Il a cependant considéré que cette démarche restait inachevée. Il a indiqué, à cet égard, que le rapprochement avec le réseau de la direction du Trésor devait se poursuivre et a jugé particulièrement incompréhensible, par exemple, que la compétence de la mission économique et financière de Brasilia soit limitée au Brésil, alors que dans le même temps, la mission financière de Mexico a conservé ses prérogatives pour le reste de l’Amérique latine. Il a également observé que la présence, sur les marchés étrangers, de délégations des collectivités locales appelait un jugement nuancé, dans la mesure où elle n’est pas de nature à simplifier la tâche des PEE, ni à clarifier, pour les entreprises, l’organigramme des appuis susceptibles de les aider à s’implanter sur les marchés extérieurs. Il s’est également interrogé sur le devenir de la procédure des coopérants du service national dont il a souligné l’intérêt, et a indiqué qu’il conviendra d’être attentif à ce devenir lorsqu’un projet de loi sur le volontariat sera présenté au Parlement.

En conclusion, il a dégagé un bilan positif, dans l’ensemble, de cette mission de contrôle, et a souligné l’importance de ce constat compte tenu de l’importance des enjeux qui se préparent dans cette partie du monde. Il a observé, en effet, que malgré les difficultés que connaissent actuellement les pays d’Amérique latine, cette région conserve un fort potentiel de développement à moyen terme. Il a regretté que la France soit aujourd’hui considérée, dans le Mercosur, comme le pays européen le plus protectionniste, du fait de sa volonté, certes justifiée, de préserver à tout prix son agriculture. Il s’est félicité que la rencontre des chefs d’Etat et de Gouvernement de l’Union européenne et d’Amérique du sud qui a eu lieu, à Rio de Janeiro, les 28 et 29 juin, ait ouvert la voie à un rapprochement commercial graduel avec les pays du Mercosur, tout en observant que les pays concernés étaient soucieux d’aborder le plus rapidement possible les questions tarifaires, ce qui ne correspond pas aux conclusions de ce sommet.

M. Yves Tavernier a déclaré que le panorama dressé par le Rapporteur spécial ne pouvait que susciter de sa part admiration et envie, surtout en regard de sa propre expérience de Rapporteur spécial pour les crédits des affaires étrangères et des deux missions d’information, relatives au dispositif de coopération et au réseau consulaire, conduites récemment dans ce cadre. Il s’est étonné de ne voir qualifiées d’ « exemplaires » que les administrations relevant du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, alors que les autres font, généralement, l’objet de nombreuses critiques.

Il a relevé que la politique de réduction du personnel évoquée par le Rapporteur spécial se traduisait néanmoins par la présence de dix-neuf personnes au PEE de Sao Paulo, et que l’on pouvait y voir quelque déséquilibre avec les effectifs affectés à d’autres représentations extérieures de la France, notamment en Afrique subsaharienne. Il a estimé qu’il convenait de développer, sur ce point, les analyses comparatives entre administrations extérieures, sans omettre de distinguer entre les différentes catégories – A, B et C – de fonctionnaires qui y exercent leur activité.

Il a noté que les PEE avaient la possibilité de facturer certaines prestations aux entreprises et bénéficiaient à ce titre d’une « ristourne » de 50% du montant des facturations, venant abonder leur budget de fonctionnement. Il a dénoncé le « double jeu » de l’administration des finances, qui oppose aux autres administrations le principe général de non-affectation des recettes, alors que ses propres services y dérogent fréquemment à leur profit.

Il a souligné le caractère indispensable de la « coopération décentralisée », action économique extérieure des collectivités locales, et a estimé qu’il revenait aux chancelleries - et non à la DREE – d’assurer la coordination de leurs activités.

M. Gérard Fuchs a remarqué qu’il existait une contradiction essentielle entre la volonté d’ouvrir de façon réciproque les économies européennes et celles d’Amérique latine et la volonté de préserver le système de préférences organisé en direction des pays signataires de la convention de Lomé. Il a estimé que la gestion de cette contradiction relevait d’un choix éminemment politique. Il s’est ensuite interrogé sur la coordination des trois PEE visités par le Rapporteur spécial, au regard de leurs intérêts communs dans le Mercosur, et sur l’articulation de leur action avec celle des représentations commerciales des autres Etats membres de l’Union européenne. Il a souhaité connaître la politique conduite par les PEE en matière d’embauche de personnel local.

M. Gilles Carrez, Rapporteur spécial, a reconnu une inégalité de moyens entre le réseau diplomatique et le réseau d’expansion économique, inégalité qui a plusieurs explications. Il a, dans un premier temps, relevé que le niveau des effectifs à São Paulo, important dans l’absolu, devait être jugé à l’aune de la réduction des effectifs dans d’autres postes d’expansion, situés pour l’essentiel dans les pays de l’OCDE en général et de l’Union européenne en particulier. Il a rappelé que la diminution globale des effectifs avait atteint environ 15% sur une période de dix  ans et qu’elle s’était accompagnée d’un redéploiement important entre les postes.

Il a convenu que la proximité entre les PEE, la DREE et les autres services du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie pouvait faciliter la bonne appréhension, par ces derniers, des enjeux de certaines évolutions souhaitables en matière de gestion des moyens de fonctionnement. Il a estimé, pour autant, que l’administration de Bercy n’était pas hostile par principe à l’introduction de telles réformes au sein d’autres ministères et qu’il convenait que ceux-ci fassent preuve, à cet égard, d’ouverture et d’imagination.

Il a, enfin, souligné que les PEE ont vocation à rendre des services aux entreprises et qu’il est normal, sous réserve des limites qu’impose la prise en compte des impératifs liés au service public, de facturer certains d’entre eux.

M. Yves Tavernier a rappelé que l’essentiel de ses remarques concernait le « retour » vers chaque PEE de 50% du montant de ses facturations.

M. Gilles Carrez, Rapporteur spécial, a souligné que l’introduction de la notion de « chiffre d’affaires » et la mise en place d’un mécanisme de retour en faveur des services d’expansion pouvait conduire à modifier le comportement de ces administrations. Il a considéré que cette pratique n’était pas forcément généralisable et que, même dans le cas du réseau de l’expansion économique, un risque existait que les prestations d’origine publique ne finissent par concurrencer les entreprises du secteur privé opérant sur le même créneau. Il a indiqué que la DREE jugeait souhaitable de stabiliser la facturation à son niveau actuel, soit un peu plus de 30 millions de francs.

Il a estimé que les engagements communautaires à l’égard des pays signataires de la convention de Lomé n’étaient pas incompatibles avec le renforcement des liens économiques avec les pays d’Amérique latine. Il a affirmé qu’il convenait d’éviter que, dans le but de préserver, parfois de façon maladroite, certaines relations anciennes et privilégiées, la France et les pays de l’Union européenne ne s’exposent à des rétorsions commerciales de la part de ces pays émergents, qui sont d’importants clients potentiels.

Il a précisé que le PEE de Santiago était responsable de la coordination entre les postes d’expansion implantés dans les pays du Mercosur, coordination qui lui était apparue très étroite. Il a déclaré, en revanche, que la coordination entre les représentations commerciales des pays de l’Union européenne était vraisemblablement modeste. Relevant que les personnels locaux étaient de plus en plus nombreux au sein des postes d’expansion économique, il a formé le souhait que la politique commerciale de la France permette d’assurer à une administration efficace des moyens intelligemment développés et utilisés.

La Commission a ensuite autorisé la publication du rapport d’information.

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Information relative à la Commission

La Commission des finances, de l’économie générale et du plan a désigné MM. Gérard Fuchs et Daniel Feurtet comme rapporteurs d’information sur les mouvements internationaux de capitaux.

——fpfp——

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