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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 60

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 6 juillet 1999
(Séance de 17 heures)

Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président

SOMMAIRE

 

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– Examen du rapport d’information de M. Didier Chouat sur la réforme de la taxe pour frais de chambre de métiers

– Examen du rapport d’information de M. Gérard Fuchs sur le fonctionnement et le renforcement des fonds nationaux et départementaux de péréquation de la taxe professionnelle


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La Commission des finances, de l’économie générale et du plan a examiné, sur le rapport de M. Didier Chouat, rapporteur spécial, un rapport d’information sur la réforme de la taxe pour frais de chambre de métiers.

M. Didier Chouat a indiqué que, s’il avait été saisi pour la première fois du dossier de la taxe pour frais de chambre de métiers par l’Assemblée permanente des chambres de métiers (APCM) lors de la discussion de la loi de finances pour 1999, ses prédécesseurs l’avaient également été au cours des années antérieures. Cet organisme juge en effet le mécanisme de la taxe archaïque et les modalités de son calcul complexes et pénalisantes pour certaines chambres et pour certaines catégories d’artisans. C’est pourquoi le Rapporteur a souhaité étudier les voies d’une réforme de cette taxe, en s’entourant du plus grand nombre d’avis, provenant notamment des organisations professionnelles et des institutions consulaires, un questionnaire étant adressé à ces dernières.

Après avoir rappelé l’importance du secteur des métiers (820.000 entreprises, plus de 1,4 million de salariés et un chiffre d’affaires d’environ 900 milliards de francs), le Rapporteur a indiqué que les 109 chambres de métiers étaient des établissements publics administratifs de l’État placés sous la tutelle du secrétariat d’État aux PME, au commerce et à l’artisanat et avaient la possibilité de lever une taxe assise sur les artisans. Cette taxe pour frais de chambre de métiers est composée de deux parties : un droit fixe acquitté par tous les artisans immatriculés au répertoire des métiers (620 francs en 1999) et un droit additionnel, acquitté par les seuls artisans imposés à la taxe professionnelle. Le produit du droit additionnel est voté par la chambre dans la limite d’un plafond égal à 50 % du produit du droit fixe. Les chambres ont la possibilité de demander une autorisation ministérielle pour dépasser cette limite et la porter à 60 %. D’autres contributions à d’autres organismes sont dues par les redevables du droit fixe, celle destinée au Fonds de promotion et de communication de l’artisanat et celle affectée au financement de la formation continue des artisans. Il existe un régime particulier en Alsace-Moselle, selon lequel le produit de la taxe inscrit au budget est réparti entre le droit fixe (40 %) et les droits variables (60 %).

Le Rapporteur a souligné que le mécanisme actuel de la taxe faisait l’objet, depuis de nombreuses années, de critiques convergentes. Il est accusé de conduire à l’asphyxie financière des chambres et de porter atteinte à leur autonomie. Il est également accusé d’être à l’origine de fortes inégalités au détriment, notamment, des artisans travaillant seuls. Ces critiques ne sont pas toujours fondées.

M. Didier Chouat a jugé que le mécanisme de la taxe ne conduisait pas à l’asphyxie financière des chambres de métiers. En effet, le droit fixe a progressé, depuis 1990, deux fois plus vite que le niveau général des prix (+ 35,7 % pour le droit fixe entre 1990 et 1999, comparé à + 16,6 % pour le niveau général des prix au cours de la même période). Si la diminution du nombre des ressortissants a touché la moitié des chambres de métiers entre 1994 et 1998, elle n’a pas empêché une croissance tout à fait convenable du produit du droit fixe pour la quasi-totalité de celles-ci. Leur situation financière globale ne semble donc pas particulièrement préoccupante : l’exécution des budgets de fonctionnement s’est pratiquement toujours révélée excédentaire entre 1991 et 1997. De même, l’importance de leur capacité d’autofinancement, jointe aux subventions d’investissement et aux emprunts contractés, explique l’évolution généralement positive du fonds de roulement des chambres. Cependant, il convient de signaler le poids grandissant des dépenses de personnel et les conséquences, dans les budgets des prochaines années, de la titularisation des agents recrutés sur contrat.

Le Rapporteur a reconnu que l’autonomie des chambres de métiers était limitée par le faible poids de leurs ressources propres. La taxe occupe, en effet, une place réduite dans les recettes des chambres de métiers (25,2 % en 1991 et 23,3 % en 1997), faiblesse surtout sensible pour les chambres de métiers qui gèrent un centre de formation d’apprentis, même si cette gestion leur procure des recettes supplémentaires, notamment par le biais des subventions régionales ou de la taxe d’apprentissage. Les chambres ont presque entièrement utilisé les marges autorisées par le mécanisme de la taxe : si cinq seulement ont porté le droit fixe à son maximum, toutes l’ont fait pour le droit additionnel. Cependant, la procédure de déplafonnement de celui-ci n’est pas massivement utilisée.

M. Didier Chouat a fait observer que les inégalités induites par le mécanisme de la taxe étaient fréquemment contestées. Les taux du droit additionnel varient dans un rapport de 1 à 4 en France métropolitaine, tandis que les taux du droit additionnel sont en constante diminution. L’évolution générale de l’artisanat, à savoir une augmentation de la taille des entreprises, explique ce recul dans la mesure où les bases de taxe professionnelle augmentent plus rapidement que le produit du droit additionnel. Cependant, ces critiques doivent être relativisées et il n’est pas sûr que la disparité des taux trouve sa seule origine dans le mécanisme de la taxe. En effet, cette disparité peut difficilement être évitée dans la mesure où le ressort des chambres est départemental, alors que les structures de l’artisanat et les situations économiques sont évidemment variables d’un département à l’autre.

Le Rapporteur a indiqué avoir acquis la conviction qu’une réforme d’ampleur de la taxe pour frais de chambre des métiers n’était justifiée ni par la situation d’ensemble des chambres ni par les inconvénients du mécanisme actuel. Il a alors présenté ces principales propositions pour adapter ce mécanisme :

- asseoir le droit fixe sur le plafond de la sécurité sociale, la fixation, chaque année en loi de finances, du montant maximum du droit fixe apparaissant archaïque ;

- maintenir le plafonnement du droit additionnel à 50 % du droit fixe, un établissement public ne pouvant librement fixer le montant des taxes qu’il prélève, tout en neutralisant les conséquences de la diminution du nombre de ressortissants des chambres de métiers ;

- prévoir une véritable contractualisation, entre l’État et les chambres, du dépassement du plafond du produit du droit additionnel et confier aux préfets et aux délégués régionaux du commerce et de l’artisanat le soin de vérifier le respect des engagements pris par les chambres et d’évaluer l’efficacité des actions menées grâce aux ressources supplémentaires ainsi dégagées ; en contrepartie, porter à 75 % du produit du droit fixe au lieu de 60 %, la possibilité de dépassement offerte aux chambres ;

- conserver la taxe professionnelle comme assiette du droit additionnel, dans la mesure où les avis divergent en ce qui concerne le choix d’une assiette alternative et où l’enjeu financier est limité (moins de 300 millions de francs par an soit, en moyenne 456 francs par contribuable), mais mener une évaluation précise des conséquences de la réforme de la taxe professionnelle sur les entreprises artisanales, notamment en tenant compte des situations des différents secteurs d’activité ;

- faire évoluer les missions respectives des chambres de métiers et des chambres régionales et inciter à la coopération interconsulaire, afin de résoudre les difficultés financières des chambres à faible nombre de ressortissants ,

- autoriser les services fiscaux à transmettre aux chambres de métiers les rôles de la taxe pour frais de chambre de métiers, afin de procéder régulièrement à des rapprochements entre les fichiers des services fiscaux et le répertoire des métiers, l’exemple de la Haute-Garonne ayant confirmé l’existence d’écarts non négligeables ;

- réviser le tarif de certaines redevances perçues par les chambres de métiers, notamment par le doublement de la redevance perçue lors de la première immatriculation d’une entreprise ayant opté pour la forme sociétaire et par la mise en place d’une tarification nationale à coût réduit des prestations assurées par les centres de formalité des entreprises ;

- accorder aux artisans également inscrits au registre du commerce une réduction de 50 % de la taxe qu’ils acquittent pour les frais des chambres de commerce et d’industrie, l’option de faciliter la radiation de l’une ou l’autre institution, suggérée récemment par l’Inspection générale des finances, semblant inopportune et risquant de susciter une certaine concurrence entre chambres consulaires pour conserver leurs ressortissants.

M. Charles de Courson s’est interrogé sur les conséquences de la réforme de l’assiette de la taxe professionnelle sur le financement des chambres de métiers. A propos de la proposition concernant le rapprochement des fichiers, ce serait plutôt aux chambres de métiers de transmettre leurs fichiers aux services fiscaux et non pas l’inverse. La solution préconisée par l’Inspection générale des finances d’inciter les doubles inscrits à choisir entre la chambre de métiers ou la chambre de commerce et d’industrie est préférable, car beaucoup plus simple que la proposition du Rapporteur de leur accorder une réduction de moitié de la taxe pour frais de chambre de commerce.

S’inquiétant également des conséquences de la réforme de la taxe professionnelle, M. Gérard Bapt s’est interrogé sur le mécanisme de financement des chambres régionales de métiers. La faiblesse des ressources des petites chambres risque d’empêcher celles-ci de mener certaines actions pourtant nécessaires et peut justifier la mise en place d’un mécanisme de péréquation.

En réponse à M. Charles de Courson, M. Didier Chouat a fait observer que la réforme de la taxe professionnelle n’aura pas de conséquence sur les recettes des chambres, puisque celles-ci votent un produit et non pas un taux. Par contre, cette réforme induira nécessairement une modification de l’imposition de chaque artisan pris individuellement. Il n’est pas choquant que ce soit la chambre de métiers qui procède elle-même au rapprochement des fichiers dans la mesure où elle est la première bénéficiaire des résultats de celui-ci ; c’est d’ailleurs ce qu’a fait la chambre de Haute-Garonne, sans difficulté particulière. Il n’est pas opportun d’inciter les artisans-commerçants à quitter les chambres de commerce et d’industrie, celles-ci pouvant leur fournir des services adaptés, par exemple dans le cadre des politiques de promotion du tourisme.

En réponse à M. Gérard Bapt, le Rapporteur a indiqué que le financement des chambres régionales des métiers était assuré par des contributions versées par chaque chambre départementale en fonction du nombre de leurs ressortissants, le montant de ces contributions variant selon les régions. Les esprits ne semblent pas mûrs pour la création d’un véritable mécanisme de péréquation, qui serait par ailleurs difficile à mettre en place. Dès lors, l’encouragement à la coopération interconsulaire constitue une autre voie pour tenter de résoudre les difficultés des chambres à faibles effectifs.

La Commission a ensuite autorisé, conformément à l’article 146 du Règlement, la publication du rapport d’information présenté par M. Didier Chouat.

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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Gérard Fuchs, un rapport d’information sur le fonctionnement et le renforcement des fonds nationaux et départementaux de péréquation de la taxe professionnelle.

M. Gérard Fuchs, Rapporteur, a observé que si les fonds de péréquation de la taxe professionnelle étaient de création récente, ils étaient organisés de façon complexe et que les sommes collectées et redistribuées étaient importantes puisqu’elles représentaient plusieurs milliards de francs, mais que des lacunes statistiques obéraient l’évaluation de leur impact.

Il a indiqué qu’il ne se proposait pas de rouvrir le débat sur l’avenir de la taxe professionnelle et l’éventualité de la création d’une taxe nationale, mais qu’il avait orienté sa réflexion dans deux directions : la préservation des moyens des fonds nationaux et l’amélioration, par des mesures simples, du fonctionnement des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle.

Il a ensuite rappelé, dans leurs grandes lignes, quels étaient les ressources et les emplois du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et du Fonds national de péréquation (FNP). Il a insisté sur le faible rôle péréquateur du FNPTP et sur l’action réellement péréquatrice du FNP.

Il a mis l’accent sur les problèmes pouvant affecter les ressources des fonds nationaux, dans la mesure où la suppression progressive de la part salariale des bases de la taxe professionnelle aura pour effet une diminution à plus ou moins long terme du produit de la cotisation de péréquation et celle de la contribution de France Telecom et de La Poste.

Il a donc conclu sur la question des fonds nationaux de péréquation en formulant trois propositions, d’abord le maintien en francs constants de la contribution au FNPTP de France Telecom et de La Poste, ensuite le maintien de la ressource constituée par la cotisation de péréquation, soit en agissant sur les taux, soit en prévoyant une compensation de l’Etat au FNPTP, et enfin l’éventuelle augmentation des recettes alimentant le FNP afin que l’objectif de réduction des écarts de ressources entre collectivités locales à l’horizon de 2010 ait de meilleures chances d’aboutir.

Abordant la question des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), il a évoqué « l’opacité » presque complète qui empêche d’analyser efficacement leur fonctionnement. Il a donc souhaité que le Gouvernement puisse effectuer le travail statistique indispensable à la connaissance des FDPTP. Il a indiqué qu’il n’avait pas approfondi l’analyse de la péréquation des grandes surfaces commerciales, eu égard à la faiblesse des montants en cause (46 millions de francs sur 3,2 milliards de francs collectés par l’ensemble des FDPTP en 1997).

Il a constaté que l’inégalité de répartition des établissements exceptionnels entraînait une grande inégalité du montant total des fonds départementaux selon les départements, certains comme la Seine-Maritime collectant près de 300 millions de francs par an, alors que, dans la plupart des départements, la collecte représente moins de 100 millions de francs.

Il a indiqué qu’il souhaitait formuler quatre propositions de réforme des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, la première consistant à prévoir que, dans les communes possédant au moins un établissement exceptionnel, l’écrêtement porte sur la totalité des bases et non sur celles du seul établissement. Il a ajouté, en second lieu, que l’on pourrait même envisager que l’utilisation du seuil d’écrêtement s’applique dans toutes les communes, avec ou sans établissement exceptionnel, à condition de revoir le niveau du seuil de péréquation.

Abordant la question des groupements de communes, il a indiqué que sa troisième proposition était d’aligner les règles de reversement des produits issus des bases écrêtées applicables aux groupements à fiscalité propre créés avant le 31 décembre 1992 sur celles applicables aux groupements créés après cette date, afin de diminuer le taux de retour aux groupements écrêtés, et donc d’augmenter la péréquation.

Enfin, il a expliqué que sa quatrième proposition consistait à faire évoluer les règles de répartition des fonds des FDPTP afin d’augmenter la part réservée aux collectivités défavorisées, en considérant que plusieurs années après l’installation de l’établissement exceptionnel, la présence de celui-ci constituant davantage un atout qu’une charge pour la commune d’implantation.

Le Président Augustin Bonrepaux a remercié M. Gérard Fuchs pour son intervention, qui a prouvé qu’il était possible d’exposer des questions compliquées tout en faisant ressortir les vrais problèmes et les solutions susceptibles d’y être apportées. Il a noté que la réduction probable de la contribution de France Télécom au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle suscitait des inquiétudes importantes.

M . Charles de Courson a souhaité faire plusieurs observations s’agissant des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP).

Il a constaté que le calcul de l’écrêtement par établissement pouvait aboutir à des résultats injustes et favorisait les collectivités territoriales ayant des activités diversifiées.

En deuxième lieu, il a signalé que les collectivités écrêtées avaient le pouvoir de moduler les taux d’imposition et ainsi de réduire leur écrêtement, ce qui entraînait une instabilité des ressources des FDPTP. Il a donc suggéré un autre mode de calcul fondé, par exemple, sur des taux moyens départementaux.

Il a rappelé, en troisième lieu, qu’il existait un problème récurrent de répartition des FDPTP en ce qui concerne les relations des centrales nucléaires avec les barrages situés en amont, d’autant que cette dernière notion n’avait pas été définie clairement.

Il a jugé, en quatrième lieu, que la notion de préjudice retenue pour déterminer les communes « concernées » ne devait pas être trop extensive.

Il a regretté, ensuite, que la loi permette de reverser une partie de l’écrêtement à la commune d’implantation de l’établissement exceptionnel, ce qui conduit à des situations aberrantes, mais néanmoins fréquentes.

Il a enfin souligné qu’un certain nombre de districts créés avant février 1992 n’avaient eu pour seul objectif que d’échapper à l’écrêtement, ce qui nuit à une véritable intercommunalité de projets.

Le Président Augustin Bonrepaux a indiqué que la loi de finances pour 1999 prévoyait la présentation par le Gouvernement d’un rapport sur les FDPTP, dont le dépôt devrait intervenir avant le 1er octobre prochain, mais que, dans l’attente, les éléments figurant dans le rapport d’information pourraient alimenter la réflexion.

S’agissant des fonds nationaux de péréquation, il a insisté sur la nécessité de résoudre au plus vite les problèmes imputables à la suppression progressive de la part salariale de la taxe professionnelle, qui se traduiront sur le niveau de la cotisation de péréquation et de la contribution de France Télécom.

En ce qui concerne les FDPTP, il a approuvé la proposition visant à établir l’écrêtement en fonction de l’ensemble des bases d’une commune, mais il a attiré l’attention sur les conséquences qu’une telle réforme pourrait avoir pour une commune ayant souscrit d’importants emprunts. Il s’est alors demandé s’il ne serait pas plus opportun d’agir sur la progression de l’écrêtement.

Il a jugé que la proposition tendant à réduire les attributions bénéficiant aux communes « concernées » constituait une bonne formule, tout en signalant qu’il conviendrait de retenir une certaine souplesse pour prendre en compte la situation des communes en difficulté, pour lesquels les problèmes financiers ne pouvaient être que passagers.

Il a enfin remarqué qu’il faudrait veiller à l’affectation des sommes provenant de l’écrêtement, afin d’éviter qu’une collectivité bénéficiaire ne les utilise, par exemple, pour des travaux de voirie.

M. Gérard Fuchs a indiqué que, selon ses informations, une solution raisonnable avait pu être trouvée en ce qui concerne les relations des centrales nucléaires avec les barrages réservoirs et les barrages retenues.

Il a réaffirmé que, quelle que soit la solution retenue pour l’affectation de la taxe professionnelle de France Télécom, le problème du maintien des ressources du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle se poserait, compte tenu des pertes de bases consécutives à la réforme de la taxe professionnelle.

Il a ensuite constaté que l’évaluation de différentes propositions se révélait délicate, dans la mesure où des données fiables ne sont pas disponibles. Il a enfin observé que la récente loi sur le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale permettrait d’écrêter les districts créés avant février 1992 autour, notamment, des centrales nucléaires.

Après que le Président Augustin Bonrepaux eut estimé que certaines simulations figureront probablement dans le rapport demandé au Gouvernement, la Commission a autorisé, conformément à l’article 145 du Règlement, la publication du rapport d’information présenté par M. Gérard Fuchs.

——fpfp——

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