c9899061 compte rendu de la commission des finances

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DES FINANCES,

DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 61

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 7 juillet 1999
(Séance de 9 heures)

Présidence de M. Augustin Bonrepaux, Président

SOMMAIRE

pages

– Audition de M. Daniel Lebègue, Directeur général de la Caisse des Dépôts et consignations

– Examen du rapport d’information de M. Gérard Saumade sur le Fonds de compensation pour la TVA et l’éligibilité des travaux des collectivités locales

– Examen du rapport d’information de M. Didier Migaud, rapporteur général, sur l’exécution des lois fiscales

– Examen des quatre rapports thématiques de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) (MM. Tony Dreyfus, Jean-Louis Idiart, Jacques Barrot et Gérard Bapt) et du rapport de synthèse (M.Didier Migaud, Rapporteur général)

La Commission des Finances, de l’Économie générale et du Plan a d’abord procédé à l’audition de M. Daniel Lebègue, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations.

Après avoir rappelé la situation particulière de la Caisse des dépôts et consignations, qui est placée sous le contrôle du Parlement par l’intermédiaire de la commission de surveillance que préside M. Jean-Pierre Balligand, le président Augustin Bonrepaux s’est interrogé sur la manière dont la Caisse entend tirer parti de l’amélioration de ses résultats pour renforcer son appui au développement des territoires, notamment à l’intercommunalité, ainsi qu’à la politique de la ville. Il a également souhaité connaître l’appréciation qu’elle porte sur l’ampleur du phénomène d’exclusion bancaire et sur les réponses qu’elle propose d’y apporter. Il s’est enfin demandé comment la Caisse, qui détient, pour le compte de l’État, le capital du Crédit foncier, analyse la privatisation en cours de cet établissement.

M. Jean-Pierre Balligand, président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, s’est félicité de ce que la Caisse ait été très peu exposée à la crise financière survenue en 1998, sans doute la plus grave depuis 1945, et qu'elle ait même amélioré ses résultats, au moment où d’autres établissements financiers étaient contraints d’effectuer de lourdes provisions. Il a relevé que la direction générale avait alerté la commission de surveillance dès le mois de mai, de telle sorte que le stock de plus-values latentes de la section des fonds d’épargne réalisées avant la crise avait pu être géré de façon rationnelle. Présentant le résultat pour 1998, qui a atteint 6,5 milliards de francs, soit le plus important jamais enregistré, il a précisé que 60 % de ce montant provenaient des activités d’investisseur public et 40 % des activités concurrentielles. Faisant le point sur les versements à l’État, soit un peu plus de 21 milliards de francs, il a mis en lumière la part du prélèvement sur les résultats des fonds d’épargne, soit 17 milliards de francs, comparée au poids de l’impôt (2,5 milliards de francs) et au dividende versé à l’État (2 milliards de francs). Faisant observer que le prélèvement connaît une baisse sensible depuis 1992, où il s’élevait à 36,7 milliards de francs, il a insisté sur le fait qu’il était exclu, pour la commission de surveillance, de modifier les règles prudentielles et les ratios. Abordant les perspectives ouvertes par la monnaie unique, il a estimé que la zone euro était un catalyseur puissant de développement des marchés financiers, indiquant que la Caisse entendait, à moyen terme, occuper en Europe la place importante qu’elle tient aujourd’hui en France.

M. Jean-Pierre Balligand a ensuite rappelé les trois exigences auxquelles est soumis le développement des activités concurrentielles de la Caisse : la sécurité, illustrée par des standards très élevés de contrôle des risques et de contrôles internes ; la fidélité à son identité, consistant à la fois à fixer un impératif de long terme, à savoir la stabilité des revenus et l’équilibre du bilan, et à rechercher une rentabilité soutenable et réaliste, c’est-à-dire un rendement sur fonds propres de 10 %, objectif atteint dès 1998 ; enfin, le respect des règles communes de concurrence, ce qui a notamment conduit la Caisse à distinguer encore plus clairement ses activités publiques de ses métiers concurrentiels. Il a énuméré les objectifs que la Caisse poursuivait dans le secteur concurrentiel : atteindre une rentabilité réaliste, ce qui exclut la prise de risques excessifs, préserver sa notation, sa robustesse et la sécurité des dépôts, respecter les règles du jeu communautaire et, enfin, développer des partenariats de long terme avec des acteurs du monde bancaire et financier.

Remarquant que la commission de surveillance, au cours des vingt-deux réunions qu’elle a tenues en 1998, s’était saisie, au-delà du suivi des différents secteurs d’activité de la Caisse, de certains dossiers qui lui avaient paru particulièrement importants, M. Jean-Pierre Balligand a souhaité évoquer plus spécifiquement le devenir des fonds d’épargne. Jugeant que l’excédent croissant des ressources sur les emplois soulève désormais des problèmes de compatibilité avec le respect des normes communautaires, dans la mesure où le régime de défiscalisation de ces fonds tire sa justification de leur affectation à des emplois d’intérêt général, il a invité la commission des Finances et le Gouvernement à engager une réflexion sur l’affectation de ces fonds à d’autres tâches d’intérêt général caractérisées par une rentabilité à très long terme, dont le financement est actuellement difficile à réaliser, citant, par exemple, les transports collectifs en site propre dans les villes ainsi que les relations ferroviaires entre grands pôles urbains.

M. Daniel Lebègue a souligné que les résultats pour 1998 étaient en amélioration, les résultats consolidés s’établissant à 6,8 milliards de francs, soit 15 % de progression par rapport à 1997 ; la rentabilité sur capitaux propres a atteint 10,2 %. Il a confirmé que tous les métiers exercés par la Caisse dans le domaine concurrentiel connaissaient une progression. Il a ajouté que les résultats du premier semestre de 1999 renforceraient cette tendance grâce à la fusion entre Sanofi et Synthelabo et aux éventuelles plus-values dégagées par la fusion entre Total et Elf. Il a précisé qu’au-delà des plus-values conjoncturelles, la Caisse était plus performante dans l’ensemble de ses métiers.

M. Daniel Lebègue a indiqué que l’établissement public générait 60 % des résultats consolidés et que les filiales y contribuaient à hauteur de 40 %. Il a estimé que ces dernières contribueraient, dans un proche avenir, à hauteur de 50 % à ce résultat, en raison d’une meilleure rentabilité. Il a ensuite présenté le bilan de ces filiales. En soulignant, en premier lieu, la bonne performance de la CNP, premier opérateur français d’assurance-vie, dont la part de marché s’établit à 20 %, il a annoncé que les résultats de 1998 s’établissent à 2 milliards de francs, le rendement sur fonds propres étant de 11 %. Quant à la C3D, il a rappelé que celle-ci œuvrait dans cinq domaines : grandes infrastructures, transports de voyageurs en milieu urbain, exploitation de domaines skiables, immobilier et gestion de patrimoines. Il a souligné que cette filiale avait enregistré en 1998 une progression de sa rentabilité, sauf dans le domaine des grandes infrastructures en raison de la crise en Asie et en Amérique latine. Il a par ailleurs annoncé que les filiales financières avaient enregistré un résultat net de 1,45 milliard de francs, dans l’exercice de quatre métiers : gestion d’actifs pour compte propre et de tiers, immobilier, capital investissement et marchés. Il a enfin admis que l’activité de participation immobilière avait subi les effets de la crise jusqu’en 1997 mais que les résultats s’amélioreraient en ce domaine également.

M. Daniel Lebègue a souligné la grande solidité de la Caisse des dépôts, qui dispose de plus de 60 milliards de francs de fonds propres. Il a confirmé que la Caisse des dépôts et consignations verserait un tiers de son résultat consolidé à l’État, soit le taux moyen des grandes sociétés cotées sur la place de Paris. Il a en outre précisé que le ratio de solvabilité s’établissait à 18 % et qu’il constituait ainsi le ratio le plus élevé du monde.

M. Daniel Lebègue a ensuite présenté les quatre orientations qui définissent la stratégie du groupe de la Caisse des Dépôts et Consignations : renforcer ses missions d’intérêt général, développer, dans la rentabilité, ses métiers concurrentiels, renouveler son partenariat avec les caisses d’épargne et clarifier l’organisation du groupe.

S’agissant des missions d’intérêt général, le directeur général a rappelé que la Caisse n’avait pas la prétention de se substituer au marché ou à l’État, mais d’intervenir dans des domaines où ni l’État ni le marché n’apportent une réponse adéquate aux besoins. Il a précisé que la gestion des fonds d’épargne et le financement du logement social, premières missions d’intérêt général de l’établissement, était caractérisée par une centralisation à 100% des fonds du livret bleu, un réaménagement de l’encours des prêts aux organismes HLM dont le taux a été abaissé à 4,3 % permettant ainsi de diminuer de 15 milliards de francs les charges financières de ces organismes, il a indiqué qu’il était favorable à un élargissement de l’emploi des fonds d’épargne en faveur du logement social, des transports urbains et de l’environnement. Pour le logement social, le directeur général a indiqué que la Caisse pourrait renforcer son soutien en faveur du logement des jeunes en situation d’insertion professionnelle, du logement des personnes âgées en difficulté et du parc social privé qui, de fait, logeait dans des conditions précaires 20 à 25 % des ménages à revenus modestes. Il a par ailleurs considéré que l’intervention de la Caisse dans le domaine des transports urbains pourrait être complémentaire du rôle joué par les banques, dans la mesure où elle finançait des opérations lourdes, comme la construction de lignes de tramway, nécessitant des prêts amortissables sur 40 à 50 ans non couverts par le marché. Il a enfin précisé que la Caisse pourrait proposer des financements similaires dans le domaine de l’environnement où les investissements, notamment en matière de traitement des déchets, nécessitent des prêts d’une durée comparable.

Abordant la gestion des régimes de retraite du secteur public, deuxième mission d’intérêt général de la Caisse, M. Daniel Lebègue a rappelé que l’établissement public avait reçu mandat de gérer 21 caisses soit au total 2,4 millions de retraités et 3,5 millions d’actifs, la Caisse des dépôts ayant vocation à accueillir des régimes spéciaux de petite taille qui connaissent parfois des difficultés. Il a également annoncé que la Caisse venait de proposer aux ministres concernés de gérer le fonds de réserve du régime général d’assurance vieillesse créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. Il a rappelé que la Caisse des dépôts avait été instituée en 1816 afin de gérer des régimes spéciaux dans des conditions de totale sécurité, et qu’en 183 ans elle s’était acquittée de cette mission sans aucune faille.

M. Daniel Lebègue a ensuite indiqué que la Caisse assurait sa troisième mission d’intérêt général, à savoir la gestion des dépôts réglementés, en collectant et centralisant l’intégralité des dépôts des notaires et en assurant la gestion des fonds des mandataires de justice. Il a ajouté qu’il venait de proposer que la Caisse des dépôts et consignations joue un rôle dans la gestion des fonds de tutelle et de curatelle dont il a estimé que la protection n’était actuellement pas assurée.

M. Daniel Lebègue a ensuite présenté l’appui au développement local qui constitue la quatrième mission d’intérêt général de la Caisse, et qui s’articule sur trois priorités : le renouvellement urbain, le soutien aux PME et à l’emploi, le développement des territoires. Il a indiqué que le programme d’aide aux entreprises tournait désormais à plein régime, la Caisse lui consacrant 700 millions de francs par an. Il a précisé que l’établissement public mobilisait dans ce domaine, y compris les fonds publics, entre 1 et 1,2 milliard de francs de financements qui généraient un flux d’investissement quatre fois plus élevé. Il a attiré l’attention sur l’explosion du capital risque lequel en deux ans, a été multiplié par quatre et a ainsi permis de faire émerger des projets nouveaux et d’aider à la création d’entreprises. Il a ensuite considéré qu’il n’était pas normal que le nombre de créations d’entreprises diminue, et déclaré qu’il ne partageait absolument pas l’appréciation malthusienne développée par certains banquiers consistant à affirmer que seules des entreprises dont la rentabilité prévisionnelle est élevée doivent voir le jour et que cela assainit le marché. Au contraire, il convient d’encourager l’innovation et la création d’entreprises. Il a estimé qu’il existait de nombreux projets en germe dont il appartenait à la Caisse de soutenir la réalisation.

S’agissant de l’implication de la Caisse dans la politique de la ville, le directeur général a rappelé que l’établissement public n’avait pas vocation à décider à la place des élus locaux, et que son rôle était, d’une part, d’aider à la maîtrise d’ouvrages et à la conduite de projets et, d’autre part, de jouer un rôle d’investisseur public et d’accorder des prêts. Au total, la Caisse des dépôts et consignations mobilise 300 millions de francs par an sur ressources propres pour l’ingénierie et la prise des participations et elle gère, sur les fonds d’épargne, deux enveloppes de prêts de 10 milliards de francs chacune. A ce stade, 120 projets de renouvellement urbain ont été identifiés et concernent une centaine de communes. Il a enfin jugé important que, dans ce domaine, la Caisse intervienne de manière autonome par rapport à l’action de l’État, et que les aides accordées ne s’enlisent pas dans des procédures administratives.

M. Daniel Lebègue a enfin présenté la dernière mission d’intérêt général de la Caisse, à savoir l’appui au développement des territoires, en précisant que l’établissement public avait concentré ses aides sur le soutien au développement de l’intercommunalité et la diffusion de nouvelles technologies au sein des collectivités locales, notamment par l’implantation d’un réseau internet qui leur est dédié et sur lequel le seuil des 200.000 connexions par semaine a été dépassé. Il a également précisé que la Caisse venait de définir un programme en faveur du développement durable des territoires.

S’agissant des activités concurrentielles, M. Daniel Lebègue a réaffirmé la volonté de la Caisse des dépôts de devenir un acteur européen de premier plan dans les différents métiers financiers, en partenariat avec des alliés historiques comme les caisses d’épargne, des mutuelles, des caisses de retraites et d’assurance mais aussi avec de nouveaux intervenants du secteur privé, français ou européens.

Il a aussi indiqué souhaiter voir la Caisse devenir une entreprise de premier rang international sur le plan du management et de la motivation des cadres dirigeants, au terme de la négociation d’un pacte social, actuellement engagée, ce pacte portant aussi sur la mobilité, la formation et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Il a conclu son propos en évoquant son objectif de parachever la séparation des missions publiques et des missions concurrentielles par filialisation systématique de ces dernières, afin de présenter une organisation irréprochable au regard du droit français et européen et des règles de marché.

Après avoir souligné le caractère très complet du bilan dont il a évoqué les aspects positifs et le rôle qu’il joue pour l’équilibre du budget de l’État, M. Didier Migaud, rapporteur général, a souhaité connaître la réponse faite à l’observation de la Cour des comptes selon laquelle il convenait de consolider, dans les comptes de la Caisse des dépôts, les comptes des fonds d’épargne que celle-ci gérait.

Il a aussi souhaité être informé des positions de la Caisse des dépôts sur la politique de provisionnement a priori préconisée par la Commission bancaire dans son dernier rapport annuel. Il a enfin demandé des précisions sur les dispositifs d’évaluation de l’efficacité des aides aux entreprises et des activités de capital investissement et si le directeur général pouvait d’ores et déjà présenter les premiers résultats de ces actions.

Le Président Augustin Bonrepaux a rappelé que la grande majorité des entreprises nouvellement créées n’avait pas accès à un compte bancaire courant et il a interrogé le directeur général sur la création d’un dispositif destiné à drainer l’épargne et l’investissement vers les petites et moyennes entreprises et la création d’entreprises.

M. Daniel Lebègue a tout d’abord rappelé que la Caisse des dépôts présentait des comptes annuels certifiés par deux cabinets d’experts-comptables d’excellente réputation, que ces comptes retraçaient l’activité de l’établissement public Caisse des dépôts, d’une part, et de l’ensemble des filiales et participations, d’autre part, et que les fonds d’épargne faisaient l’objet d’un fascicule annexe. Il a ajouté que la Cour des comptes n’avait mis en doute ni la sincérité ni la transparence de ces comptes, mais qu’elle avait souhaité la consolidation des comptes des fonds d’épargne dans les comptes de la Caisse des dépôts, au motif que la Caisse des dépôts, en gérant les fonds d’épargne, en était le propriétaire de fait.

Il a relevé que ceci avait fait l’objet d’une divergence d’analyse juridique entre la Cour des comptes, d’une part, et la Commission de surveillance, la direction générale de la Caisse des dépôts et le ministère de l’Économie et des Finances, d’autre part, et que lui-même estimait que la Caisse des dépôts ne maîtrisait ni la disposition de cet actif, puisque le ministre de l’Économie et des Finances fixait les différentes catégories d’emprunts, ni son affectation en termes de résultats puisqu’il faisait l’objet de prélèvements de l’État, et qu’en conséquence, il n’y avait pas lieu de consolider les résultats des fonds d’épargne dans les comptes de la Caisse.

Il s’est ensuite exprimé, à titre personnel, en faveur d’une politique de provisionnement ex-ante des risques bancaires sur des bases statistiques, car cela améliorerait les méthodes de gestion du risque bancaire en conduisant à une meilleure appréciation du risque au moment où il était pris et cela renforcerait la stabilité des résultats des banques au-delà des aléas liés aux cycles économiques. Il a toutefois reconnu que l’absence de déductibilité fiscale des provisions ainsi passées ne facilitait pas leur généralisation.

S’agissant des aides aux entreprises, M. Daniel Lebègue a confirmé ressentir un besoin d’instruments et de prodédures d’évaluation et il a indiqué qu’il était encore un peu tôt pour disposer de résultats intéressants. Il a toutefois cité l’exemple des organismes régionaux de financement dans lesquels la Caisse des dépôts était actionnaire, dont le taux de rentabilité des capitaux investis pour l’année 1998 était estimé à 7,5 %, ce que les partenaires privés jugeaient insuffisants puisqu’ils exigeaient des taux de 15 à 25 % pour s’engager.

A propos de l’exclusion bancaire, le directeur général a rappelé que 5 millions de personnes physiques n’avaient pas accès au système bancaire, que huit PME sur dix n’avaient jamais bénéficié d’un crédit bancaire et que neuf entreprises sur dix, qui se créaient, l’avaient fait sans l’appui du système bancaire. Il a observé que le processus d’exclusion sociale des individus commençait souvent par la rupture du lien avec leur banque et que les chiffres cités relatifs aux petites entreprises témoignaient du gaspillage économique d’un potentiel d’initiative et de création. Il s’est exprimé en faveur d’une dynamique collective du secteur bancaire plutôt que pour l’émergence d’acteurs spécialisés dans le financement des exclus. Afin de favoriser le réengagement des banques, M. Daniel Lebègue a évoqué la création de dispositifs adaptés comme des réseaux locaux d’accompagnement et d’appui aux créateurs d’entreprises, la garantie spécifique des banques partenaires de jeunes entrepreneurs ou les fonds de garantie régionaux et locaux. Il a enfin appelé de ses vœux l’institution d’un service bancaire universel pour l’ensemble des Français, en précisant que le Conseil national du crédit y travaillait actuellement et ferait des propositions dans ce sens avant la fin de l’année.

M. Jean-Pierre Balligand, revenant sur la demande d’intégration des fonds d’épargne aux comptes consolidés de la Caisse, a considéré qu’il s’agissait d’une question académique, l’enjeu principal résidant dans leur usage. Or, sur ce point, a-t-il indiqué, il était clair que la Caisse des dépôts n’est en rien propriétaire des fonds d’épargne, comme le montrent des exemples concrets : il a cité l’impossibilité, pour la Caisse, de renégocier librement, sans l’aval du ministère des Finances, le taux des prêts aux organismes HLM, ainsi que la décision de financer à partir des fonds d’épargne le deuxième parc Eurodisney, décision imposée par l’État.

S’agissant du Crédit foncier de France, après avoir souligné que l’on serait certainement mieux informés à très court terme, il a rappelé la constance de la position de la Caisse, que ce soit sous la précédente commission de surveillance ou l’actuelle, et ses réticences vis-à-vis de ce qui était bien une nationalisation du Crédit foncier par le biais de la Caisse des dépôts. Après que M. Jean-Jacques Jegou eut observé que la Caisse avait toujours veillé à préciser qu’elle agissait pour le compte de l’État, M. Jean-Pierre Balligand en a convenu, mais a rappelé que le Conseil d’État avait estimé que la Caisse était bien propriétaire du Crédit foncier. Il a enfin souligné que le Crédit foncier, lorsqu’il avait été repris par la Caisse, était en-dehors de toutes les normes bancaires, ce qui avait contraint la Caisse à le recapitaliser.

M. Jean-Pierre Delalande s’est tout d’abord félicité de la continuité de l’action de l’actuelle commission de surveillance, comme de l’actuel directeur général, avec celle de ceux qui les avaient précédés. Soulignant l’évolution du climat par rapport à 1993, il a considéré que cela permettait d’œuvrer dans la sérénité pour la réforme de la Caisse.

Abordant la filialisation des activités concurrentielles, il a insisté sur la nécessité de contractualiser les relations entre l’État et la Caisse, afin que les missions de fait exercées par celle-ci en lieu et place de celui-là soient clairement identifiées et éventuellement remises en cause lorsqu’elles ne sont plus pertinentes, ce qui conduirait alors à les transférer au secteur privé.

Il a considéré que la même logique de contractualisation devait s’appliquer à la gestion des fonds d’épargne, ce qui avait été de facto le cas avec la fixation des ratios de garantie sur les différents fonds, et permet d’assurer une meilleure lisibilité pour l’État comme pour la Caisse. Il a constaté que l’annonce d’une réduction des prélèvements opérés par l’État traduisait un nouvel accord, de nature différente.

Il a ensuite demandé quelles étaient les perspectives d’éventuels partenariats de la Caisse, en vue, le cas échéant, de la constitution d’un pôle financier public.

Passant au débat sur l’utilisation des fonds d’épargne, il a rappelé qu’il avait en 1995 proposé d’utiliser les liquidités très importantes pour diverses activités d’investissement, qui auraient été gérées de manière décentralisée, afin d’avoir le meilleur effet de levier sur l’emploi ; cette initiative avait été bloquée par le ministère des Finances. Dans ces conditions, il a approuvé la reprise du débat sur cette question et a évoqué des pistes pour utiliser les fonds concernés : aider par l’investissement à l’absorption des mutations rapides ; assurer des financements de long terme des surcoûts environnementaux des infrastructures ; développer des fonds départementaux en vue de la sédentarisation des gens du voyage, le projet de loi actuellement en discussion offrant une mauvaise réponse à cette question.

Il a demandé des précisions sur le rapprochement entre la SCET et la SCIC, puis a estimé qu’il convenait de réduire le taux de la surcompensation entre régimes spéciaux de retraite, qui était responsable de la situation financière dégradée de la CNRACL (Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales) ; il a indiqué qu’une solution équitable au problème des caisses de retraite structurellement déficitaires résiderait dans leur intégration progressive à des caisses dotées d’un rapport démographique plus favorable et offrant des prestations comparables.

Il s’est enfin félicité de l’évolution favorable de l’affaire « Concordia ».

Après avoir souligné que la Caisse des dépôts avait à jouer un rôle particulièrement important à l’heure où les grands projets d’infrastructures routières et ferroviaires faisaient l’objet d’une attention nouvelle, M. Alain Rodet a estimé qu’il était nécessaire, dans le domaine du logement social, de revoir la rémunération accordée au groupe des Caisses d’épargne, dès lors que celui-ci était susceptible d’acquérir le Crédit foncier de France. Compte tenu des liens qui pourraient être tissés avec les groupes Concordia et Hervet, à quels engagements internationaux la Caisse des dépôts devra-t-elle souscrire ? Enfin, les agences de notation méritent-elles d’occuper la place qui est la leur aujourd’hui ?

M. Pierre Méhaignerie, ayant rappelé le caractère unique de la Caisse des dépôts dans le paysage bancaire européen, fondé sur un niveau élevé de liquidités et sur l’importance des emplois d’intérêt général qu’elle devait assumer, a jugé que l’existence de fortes disparités régionales, les limites atteintes par le logement social type locatif HLM, les aspirations très fortes des salariés qui percevaient entre 9.000 et 12.000 francs par mois à l’accession sociale à la propriété pouvaient justifier un effort supplémentaire de la part de la Caisse des dépôts en faveur de l’allongement des durées d’amortissement, en accord et avec la participation des collectivités locales.

M. Dominique Baert s’est tout d’abord déclaré, à l’instar du président Jean-Pierre Balligand, favorable à une autonomie croissante de la gestion des fonds d’épargne, ce qui permettrait une diversification des projets et des produits, dans une stratégie commerciale appréciée davantage sur une base évaluative a posteriori qu’à partir d’un cadre strict fixé a priori, ainsi qu’à l’introduction d’une plus grande souplesse dans la gestion interne de la Caisse des dépôts. Par ailleurs, que compte faire la Caisse des dépôts sur le nouveau segment du marché financier représenté par les obligations financières, récemment créées par la loi ?

M. Philippe Auberger a demandé si la Caisse des dépôts avait, des opérations immobilières dommageables engagées à Berlin, tiré des conclusions en matière de risques internationaux. Malgré les efforts réalisés ces dernières années pour améliorer la transparence et la visibilité des risques, la tenue des comptes en deux parties, l’une étant réservée aux fonctions régaliennes et l’autre aux activités pures de marché soumises au contrôle plein et entier de la Commission bancaire, s’avérerait particulièrement intéressante. La réalisation d’un tableau retraçant par région la collecte de fonds, d’une part, et les investissements réalisés, d’autre part, ouvrirait la possibilité de mieux apprécier la mission redistributive menée par la Caisse.

M. Jean-Louis Dumont a fait observer que la baisse forte du montant des prêts « habitat » et « ville » contrastait avec la volonté politique de relancer la politique du logement social et de la ville. Établir un état du réaménagement de la dette, compte tenu de la stagnation des remboursements anticipés de prêts, permettrait de définir de manière plus précise ce levier particulièrement efficace. Il serait souhaitable que les taux et la durée de remboursement pratiqués sur le marché, y compris pour le logement social, soient plus attractifs. En outre, la Caisse est-elle prête à accompagner les travaux de réhabilitation des copropriétés dégradées, en particulier à Paris et dans sa région ? Quelles améliorations ont été apportées à la gestion de la Caisse de garantie du logement social, objet de nombreuses critiques dans le passé, formulées notamment par M. Roger Quillot ? Enfin, quelle politique la Caisse des dépôts va-t-elle engager à l’égard du groupe des caisses d’épargne dans sa nouvelle configuration ? Souhaite-t-elle influencer le choix du président du directoire ?

Après avoir relevé que la Caisse des dépôts avait multiplié par deux sa participation dans la procédure de renouvellement urbain, M. Nicole Bricq a souhaité savoir si on disposait d’une éventuelle évaluation de cette politique et sur sa possible complémentarité avec le programme d’aide aux très petites entreprises (TPE) et à l’insertion. La Caisse, par ailleurs, participera-t-elle au plan initié par M. Claude Allègre sur les lycées ?

M. Pierre Hériaud s’est déclaré surpris de certains résultats présentés par la Caisse des dépôts, concernant notamment une relative faible productivité pour un coefficient d’exploitation peu élevé et de très importantes provisions. Puis, il a posé quatre questions : quelles mesures sont prévues pour améliorer la productivité, quels seront leurs effets sur l’emploi, quelles évolutions du traitement de l’information au sein du groupe Caisse des dépôts sont programmées, et quels sont les fondements de l’objectif d’un retour sur fonds propres (ROE) de 15 à 20 % ?

M. Jean-Jacques Jegou a émis le vœu que les responsables de la Caisse des dépôts soient plus souvent entendus par la commission des Finances.

M. Daniel Lebègue, répondant aux intervenants, a accueilli de manière favorable l’idée d’une contractualisation des relations entre la Caisse et l’État et souligné par ailleurs l’importance qu’il attachait au partenariat avec les caisses d’épargne, dans la mesure où il offrait une parfaite complémentarité entre les banques de détail et les banques d’investissement et de marché. Il a ajouté qu’en-dehors des caisses d’épargne la Caisse privilégiait le partenariat par métiers. Il a ensuite fait part de sa volonté de maintenir pour la Caisse une bonne notation qui offre une garantie de sécurité aux opérateurs des marchés. Il a rappelé que la Caisse était la seule à posséder en France la notation « triple A » très importante notamment pour les banques centrales. Il a par ailleurs indiqué que le dossier Concordia serait réglé dans les trois ou quatre années à venir et qu’il avait donné l’occasion à la Caisse de renforcer ses règles prudentielles.

M. Daniel Lebègue a signalé un récent accord avec le Gouvernement permettant aux fonds d’épargne de faire des prêts à 50 ans sur le foncier en faveur du logement locatif. Évoquant ensuite le marché de la titrisation et des obligations foncières, il a estimé que ce domaine connaîtrait une croissance sensible, ce qui conduisait la Caisse à renforcer ses équipes. Quant à la présentation des comptes en deux parties, il a jugé qu’il n’était pas possible, en l’état actuel des règles bancaires, de consolider des métiers financiers et des métiers non financiers. Il a ensuite considéré qu’un tableau de l’épargne et de l’investissement par région constituait une proposition opportune, mais que la Banque de France disposait en la matière de toutes les données utiles.

M. Daniel Lebègue a ensuite estimé que la baisse des taux des prêts au logement social ne pouvait s’opérer que par un ajustement à la baisse de la ressource et qu’elle n’était pas possible tant que le Livret A serait rémunéré à 3 % et le livret d’épargne populaire à 4,75 %. Il a confirmé que la Caisse était prête à accompagner des opérations de réhabilitation de copropriétés dégradées. Il a également indiqué que la Caisse pouvait accepter d’être actionnaire de référence des caisses d’épargne, à la condition d’avoir un droit de regard sur la nomination des dirigeants, de pouvoir orienter les grandes décisions stratégiques et de pouvoir apprécier les résultats financiers. Il a souligné qu’en l’absence de ces trois garanties, la Caisse des dépôts n’accepterait pas d’être actionnaire de référence et qu’aucune disposition législative ne l’y contraignait.

M. Daniel Lebègue a considéré qu’il était difficile de comparer le ratio de la Caisse avec celui des banques dans la mesure où les métiers n’étaient pas similaires. Il a estimé que la Caisse ne connaissait pas de problème de productivité mais qu’elle était plutôt confrontée à un manque de spécialistes qualifiés dans le domaine financier extrêmement pointu. Il a jugé que la Caisse maîtrisait correctement ses frais généraux et qu’elle avait par ailleurs franchi sans incident le passage à l’euro. Il a jugé que l’objectif de rentabilité de banque à 15 ou 20 % correspondait à une volonté des actionnaires, mais que ce taux ne pouvait être atteint sans une prise de risques excessifs pour la Caisse des dépôts et consignations.

M. Jean-Pierre Balligand a précisé que la Caisse avait un problème d’évasion de ses cadres dans la mesure où elle ne les rémunérait pas assez, cette question étant fondamentale. Il a, en outre, rappelé qu’elle pouvait faire des expertises utiles pour le compte de la commission des Finances.

* *

La Commission des finances a ensuite examiné, sur le rapport de M. Gérard Saumade, un rapport d’information sur le Fonds de compensation pour la TVA et l’éligibilité des travaux des collectivités locales.

M. Gérard Saumade, Rapporteur, a observé que le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) était un mécanisme administratif hybride. Il a rappelé qu’il était issu du Fonds d’équipement des collectivités locales, constituant sans aucun doute une subvention, mais que le rôle primordial assuré désormais par les collectivités locales dans la formation brute de capital fixe de la Nation avait conduit à établir un lien direct entre le FCTVA et l’investissement local, incitant le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie et la Commission européenne à surveiller de très près son évolution.

Il a considéré que le FCTVA constituait un enjeu essentiel des relations financières entre l’Etat et les collectivités territoriales, puisque les mécanismes de la TVA sont tels que les collectivités locales se trouvent, en général, en situation de consommateur final, supportant la charge de cette imposition.

Il a ensuite insisté sur l’ambiguïté de la nature juridique du FCTVA, sur la complexité des conditions d'éligibilité, ainsi que sur ses modalités d'attribution peu favorables aux collectivités locales.

Il a tout d’abord constaté que le FCTVA constituait la majeure partie des dotations et subventions d’équipement de l’Etat aux collectivités locales, tout en insistant sur le fait que, de 1959 à 1994, les investissements des collectivités locales avaient progressé à un rythme annuel de 5,1%, tandis que la progression des dépenses d’investissement des administrations de l’Etat n’avait été que de 2,3%. Il a ajouté qu’en 1959 les investissements réalisés par les administrations locales étaient 1,5 fois plus élevés que ceux effectués par les administrations d’Etat et qu’en 1997 ce rapport était de 1 à 4, ce qui constituait une spécificité française en Europe.

Il a estimé que l’évolution des dotations du FCTVA, passées de 6 milliards de francs en 1981 à 23 milliards de francs en 1994, était suivie avec attention par l’Etat, qui était parvenu à la contenir, même si une nouvelle progression était probable, compte tenu de la reprise de l’investissement local depuis 1997.

Le Rapporteur a ensuite évoqué le débat sur la nature du FCTVA, considéré comme un remboursement par les collectivités locales, alors que l’Etat y voit plutôt une subvention et serait prêt à l’intégrer dans la dotation globale d’équipement, ce qui reviendrait, selon lui, à sacrifier une politique économique à long terme à un objectif de régulation financière de court terme. Il a cependant noté que le FCTVA ne pouvait pas être assimilé à un simple remboursement, car le risque d’incompatibilité avec la sixième directive TVA, voire avec l’article 92 du traité de Rome, serait alors bien réel. Il a considéré que l’on pourrait retenir une définition proposée à la fois par le Gouvernement dans une réponse à une question écrite du 5 janvier 1998 et par le président de l’Association des maires de France, tendant à assimiler le FCTVA à une aide à l’investissement, ce qui constituait une définition pragmatique à examiner avec intérêt.

S’agissant de la complexité des conditions d’éligibilité, il a insisté sur la multiplicité des textes applicables, pouvant s’expliquer par la confrontation, sur le terrain, des intérêts de l’Etat, qui souhaite maintenir l’assiette du FCTVA a minima, et de ceux des élus locaux. Il a observé que chaque principe était assorti de dérogations nombreuses et que l’on aboutissait ainsi à une véritable casuistique. Il a, en particulier, indiqué que seules les dépenses d’investissement étaient en principe éligibles au FCTVA, mais que des dérogations existaient pour les biens meubles de faible valeur ou encore les marchés d’entreprise de travaux publics et que cette situation était compliquée par les interprétations différentes constatées selon les régions, les départements, voire les fonctionnaires chargés de la mise en œuvre du fonds. Il a ensuite cité les principales dérogations aux principes de patrimonialité de l’opération, de compétence de la collectivité territoriale et de non-assujettissement à la TVA.

Il a ajouté que la complexité des conditions d’éligibilité était accrue par l’imprécision de certaines notions, notamment en ce qui concerne la mise à disposition, le champ d’application de la TVA et la définition de l’investissement. Sur ce dernier point, il a mentionné les difficultés constatées pour définir les activités accessoires dans le cadre des investissements dits « mixtes », comme les usines de traitement des déchets ménagers. Il a également noté que la définition des dépenses d’investissement en matière de voirie avait donné lieu à une annexe à la circulaire du 28 avril 1987, qu’il a qualifiée de « bijou courtelinesque ».

Le Rapporteur a ensuite indiqué que son rapport ferait état d’incertitudes juridiques et d’irrégularités et qu’il s’interrogerait sur l’opportunité d’un taux de compensation inférieur au taux normal de la TVA et amputé, en outre, d’une réfaction de 0,905 point au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes.

Il a cependant jugé qu’il convenait d’éviter des réformes globales, d’autant qu’un certain équilibre a pu être trouvé entre l’Etat et les collectivités locales, en raison, d’une part, de progrès législatifs récents (éligibilité des travaux réalisés par les groupements de communes sur les biens des communes membres et des travaux de lutte contre les risques naturels réalisés au profit de tiers non bénéficiaires du fonds) et, d’autre part, de la diminution des dotations du FCTVA, imputable à la baisse de l’investissement local entre 1992 et 1997.

Ayant observé que cet équilibre pourrait être remis en cause par la récente reprise de l’investissement local, liée en grande partie à la réalisation d’équipements « de civilisation », et par la volonté de développer l’intercommunalité à taxe professionnelle unique, il s’est déclaré favorable à des mesures de clarification plutôt qu’à de grandes réformes telles que la fusion du FCTVA et de la dotation globale d’équipement, l’introduction d’un mécanisme péréquateur ou la remise en cause du versement décalé et du taux forfaitaire.

Il a proposé, en premier lieu, de rendre éligibles au FCTVA les biens mis à la disposition de l’Etat dans le cadre de ses fonctions régaliennes. Il a estimé qu’il était incohérent de voir l’Etat solliciter les collectivités locales pour réaliser de tels investissements et percevoir, en outre, la TVA. Il a précisé que sa proposition visait à rendre éligibles les travaux concernant les gendarmeries, les commissariats de police, les tribunaux ou encore les perceptions. Ayant indiqué que le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie n’avait pu chiffrer le coût annuel de cette proposition, il a toutefois observé que ce coût serait beaucoup plus supportable que la réalisation par l’Etat lui-même des travaux concernés.

En deuxième lieu, il s’est interrogé sur l’opportunité d’appliquer un abattement forfaitaire aux dépenses de voirie, afin que les dépenses importantes classées, pour l’instant, en dépenses de fonctionnement puissent malgré tout donner lieu aux attributions du FCTVA, précisant que la création d’une voirie neuve ne devrait, en tout état de cause, faire l’objet d’aucun abattement.

Il a ensuite proposé de favoriser l’option des collectivités locales en faveur de l’assujettissement à la TVA de certaines activités visées par l’article 260 A du code général des impôts, option qui, au 31 mai 1998, n’avait été exercée que par 641 collectivités territoriales et établissements publics.

Il a également souhaité que la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales soit codifiée au plus vite et que les conséquences sur le FCTVA des dispositions législatives et réglementaires soient mieux évaluées dans le cadre des études d’impact accompagnant les projets de loi et de décret en Conseil d’Etat.

Après avoir fait valoir que ces propositions lui paraissaient de nature à éviter toute dérive financière susceptible de conduire à une remise en cause de la pérennité du FCTVA, tout en atténuant les principales critiques des élus locaux, il a tenu à remercier les associations d’élus locaux ayant accepté de lui faire part de leurs observations sur ce sujet technique.

Le Président Augustin Bonrepaux a souligné l’importance de la réflexion menée par le Rapporteur au sujet du FCTVA, compte tenu de la nécessité de soutenir l’effort d’investissement des collectivités locales. Il a rappelé qu’après une remise en cause du FCTVA dans la loi de finances pour 1994, les élus étaient parvenus à obtenir, la même année, la clarification des règles d’éligibilité dans une circulaire du 23 septembre 1994, qui constitue, à ses yeux, la base à partir de laquelle de nouvelles avancées doivent être réalisées. Il a approuvé les propositions formulées par le Rapporteur, mais a exprimé de fortes réserves à l’égard de sa suggestion relative à l’application d’un abattement forfaitaire concernant les attributions du fonds relatives aux dépenses de voirie. Il a considéré qu’il s’agissait d’un sujet essentiel et qu’il serait inacceptable de ne pas obtenir que ces travaux de voirie, lorsqu’ils représentent des montants importants, soient enfin considérés comme des investissements ouvrant droit à compensation par le biais du FCTVA.

M. Raymond Douyère, après avoir marqué son accord avec les observations du Président sur les dépenses de voirie, a observé que certains montages permettaient aux collectivités locales de récupérer la TVA en ce qui concerne les bâtiments qu’elles réalisent pour le compte de l’Etat dans le cadre de ses missions régaliennes.

M. Gérard Saumade, Rapporteur, a estimé qu’il serait très difficile d’obtenir le remboursement de la TVA ayant grevé toutes les dépenses de voirie, en raison de l’impact budgétaire d’une telle proposition. Il a observé, en outre, que la répartition des travaux entre ceux qui ouvrent droit au FCTVA et ceux qui ne donnent lieu à aucune compensation était extrêmement complexe et qu’il serait très difficile d’élaborer une définition technique aussi précise au niveau législatif. Il a considéré que sa proposition pouvait représenter un compromis susceptible de déboucher effectivement sur des avancées.

Le Rapporteur général a remercié le Rapporteur pour son travail. Il a rappelé que, depuis deux ans, des avancées étaient réalisées, en ce qui concerne le FCTVA, dans chaque loi de finances, qu’il s’agisse de son élargissement aux opérations réalisées par les établissements publics intercommunaux sur les biens des communes membres ou de la remise en cause d’une interprétation trop rigide du critère de patrimonialité. Il a estimé que la question de la voirie pourrait constituer un sujet à évoquer lors de la discussion du prochain projet de loi de finances et qu’il convenait, afin d’obtenir une avancée significative, de ne pas proposer une solution en retrait par rapport à l’objectif poursuivi.

Après que M. Gérard Saumade eut indiqué qu’il prendrait en compte les modifications demandées par la Commission, celle-ci a autorisé, conformément à l’article 145 du Règlement, la publication de son rapport d’information.

* *

La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Didier Migaud, Rapporteur général, un rapport d’information sur l’application des dispositions fiscales contenues dans les lois de finances et dans les lois n° 96-314 et n° 98-546 du 2 juillet 1998.

Le Rapporteur général a rappelé que le contrôle de l’application des lois était tout aussi important que leur élaboration et que son rapport s’inscrivait dans une perspective tracée par ses prédécesseurs. Il a indiqué que le rapport n’avait pas pour but d’effectuer une évaluation des dispositions concernées, mais d’examiner les conditions juridiques de leur application. Il a ajouté que l’intérêt du rapport, qui constitue maintenant un rendez-vous annuel du début de l’été, était également de motiver l’administration, comme en témoigne le nombre de textes d’application parus au cours du mois de juin 1999.

Il a relevé une légère dégradation par rapport aux années précédentes dans la publication des textes d’application. Il a considéré que cette situation était préoccupante dans la mesure où l’administration attendait souvent la publication de sa « doctrine » pour prendre en compte la volonté du législateur.

Après avoir présenté un certain nombre de dispositions pour lesquelles le défaut de parution de textes d’application empêche leur mise en œuvre effective et d’autres textes votés anciennement qui sont toujours en attente de textes d’application, il a observé qu’une dégradation était constatée également pour l’application des dispositions fiscales contenues dans la loi de finances initiale pour 1999.

Il a également regretté que, dans un nombre limité de cas, l’administration ait pris quelques libertés avec la loi, parfois en « légiférant » par voie d’instruction, voire parfois en retenant une application « contra legem » du droit positif.

Il a cependant salué les efforts de rattrapage réalisés depuis son précédent rapport pour les dispositions en souffrance au 30 juin 1998 et il a rappelé que, si l’exercice de suivi des dispositions fiscales conduit à mettre l’accent sur certains errements ou dysfonctionnements, il convient de souligner que, globalement, les administrations fiscales commentent et appliquent précisément et loyalement les dispositions adoptées par le législateur.

Le Président Augustin Bonrepaux, a souhaité que les décisions du Parlement ne soient pas remises en question via des instructions administratives ou par une temporisation excessive.

M. Raymond Douyère a souhaité que les conclusions du rapport soient très vigoureuses et incitatives à l’égard de l’administration.

Le Rapporteur général a souligné qu’il avait souhaité présenter une conclusion nuancée afin d’atténuer le caractère très incisif des remarques contenues dans le rapport lui-même à propos de tel ou tel errement.

La Commission a ensuite autorisé, conformément à l’article 145 du Règlement, la publication du rapport d’information présenté par le Rapporteur général.

* *

La Commission a ensuite examiné les quatre rapports thématiques de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) présentés par :

– M. Tony Dreyfus, sur la gestion des effectifs et des moyens de la Police nationale,

– M. Jean–Louis Idiart, sur la politique autoroutière,

– M. Jacques Barrot, sur l’utilisation des crédits de la formation professionnelle,

– M. Gérard Bapt, sur les aides à l’emploi,

ainsi que le rapport de synthèse présenté par M. Didier Migaud, Rapporteur général.

M. Tony Dreyfus, rapporteur spécial, a indiqué que la principale constatation faite par la Mission d’évaluation et de contrôle était la sous-administration de la police nationale, qui avait d’importantes conséquences dommageables en occupant un grand nombre de policiers à des tâches de simple gestion. Dès lors, la Mission a établi un certain nombre de propositions tendant à remédier à cette situation et dont l’objectif essentiel est de mettre sur la voie publique le maximum de policiers actifs :

- certaines tâches de gestion doivent être externalisées ;

- les horaires de travail des policiers doivent être contrôlés ;

- le paiement des heures supplémentaires doit prendre le pas sur les récupérations, celles-ci désorganisant les services de police ;

- le régime indemnitaire doit être mieux ciblé ; l’indemnité de fidélisation aux zones difficiles devrait, ainsi, être versée dès la prise de fonctions et ce dans des zones plus réduites qu’actuellement ;

- les projets de redéploiement entre la police et la gendarmerie et la restructuration des différents services de police doivent être poursuivis ;

- le recours aux adjoints de sécurité doit être maîtrisé.

Le Rapporteur spécial a souligné que le renforcement de l’administration de la police supposait de faciliter la mobilité au sein des autres administrations, afin d’y puiser les agents administratifs nécessaires. Certes, les différences de statuts ou de rémunérations créent des difficultés qu’il ne faut pas sous-estimer, mais une telle évolution est indispensable pour faire réussir les objectifs du Gouvernement en faveur de la mise en place d’une politique de proximité et du renforcement des effectifs de policiers sur la voie publique.

M. Jean-Louis Idiart a ensuite rappelé les propositions qui avaient rencontré l’accord de la Mission sur la politique autoroutière : élaborer un schéma national des infrastructures ; présenter au Parlement, avant le projet de loi de finances pour 2001, un projet de loi de programmation des infrastructures de transport ; développer le nouvel objet autoroutier ; réaffecter la taxe d’aménagement sur le territoire assise sur les sociétés d’autoroutes à son objet initial ; réformer les procédures d’instructions et de décision de l’État et informer le Parlement de la situation financière des sociétés d’autoroutes.

M. Jacques Barrot, rapporteur spécial, a indiqué que ses propositions s’organisaient autour de quatre axes. Il a d’abord insisté sur la nécessité d’une restructuration de l’AFPA, sur le renforcement indispensable de sa coopération avec l’A.N.P.E et le développement d’un suivi statistique fin du devenir de ses stagiaires. Il a ensuite abordé l’état du système de collecte, en souhaitant une augmentation des effectifs du groupe national de contrôle, l’institution de bilans patrimoniaux systématiques des organismes collecteurs et un « toilettage » des règles d’imputation des dépenses de formation. Il a précisé que ces contrôles accrus exigeraient l’aide de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes. Concernant la gestion des partenaires sociaux et des régions, il a proposé une modification des règles de gestion des organismes collecteurs, la modernisation des modalités de financement du paritarisme et la création d’une instance de coordination des actions de formation réalisées à l’échelon régional. Il a conclu son intervention en souhaitant que le bilan social des entreprises permette aux comités d’entreprise d’évaluer la qualité des formations, ajoutant qu’il fallait encourager la création de référentiels de prix et de bonnes pratiques afin de subordonner la commande publique en matière de formation à la délivrance d’une accréditation.

M. Didier Migaud, Rapporteur général, suppléant M. Gérard Bapt, rapporteur spécial, a indiqué que la Mission avait regroupé ses conclusions sur les aides à l’emploi autour de cinq thèmes d’action : mettre un terme au financement public trop systématique de préretraites sans embauche compensatrice ; restreindre les effets d’aubaine, en préconisant à la fois de réduire de moitié la durée de l’exonération de cotisations patronales de sécurité sociale pour l’embauche d’un premier salarié et de supprimer, pour l’exercice 2000, le crédit d’impôt pour création d’emplois des sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés ; systématiser et approfondir l’évaluation des dispositifs d’aides à l’emploi ; repenser la réglementation communautaire des aides d’Etat et le soutien communautaire aux activités innovantes et, en dernier lieu, recentrer la définition des aides à l’emploi, pour distinguer celles relevant de l’aide à la création d’emplois et celles répondant à un objectif d’accompagnement des restructurations ou d’aide à la réinsertion des demandeurs d’emploi en difficulté.

Présentant ensuite son rapport de synthèse, le Rapporteur général a, tout d’abord, rappelé que le groupe de travail, présidé par le Président Laurent Fabius, sur « l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire » avait préconisé, en janvier dernier, la création d’une Mission d’évaluation et de contrôle (MEC), destinée à remédier à l’absence d’évaluation systématique et objective de la dépense publique au sein de l’Assemblée nationale.

Il a souligné que, forte de ce projet novateur, la Commission des finances avait décidé la création, dès le 3 février dernier, de la MEC, marquant ainsi sa détermination à s’engager dans la voie d’un véritable contrôle parlementaire de la dépense publique.

Il a rappelé que le programme de travail de la MEC, élaboré de manière consensuelle, prévoyait d’étudier, de manière approfondie, quatre politiques publiques : la politique autoroutière, la gestion des moyens et des effectifs de la police nationale, l’utilisation des crédits de la formation professionnelle et les aides à l’emploi.

Il a fait observer que les thèmes retenus reflétaient l’ambition de la MEC de procéder à un contrôle objectif de la dépense publique : les investigations de la Mission ont porté sur des dispositifs d’ores et déjà place, sur une durée suffisamment longue pour pouvoir faire l’objet d’une analyse, soit par la Cour des comptes, soit par d’autres évaluateurs. Il a rappelé que la MEC s’était efforcée de contrôler la bonne utilisation des crédits et d’évaluer, en termes de rapport coût-efficacité, les dispositifs visés, afin de déboucher sur d’éventuelles réorientations budgétaires.

S’agissant du bilan à tirer du fonctionnement de la MEC au cours du premier semestre de 1999, il a souligné qu’elle avait permis de dessiner les débuts d’un vrai contrôle budgétaire. Il s’est, notamment, réjoui que la MEC ait pu procéder à des investigations approfondies sur des sujets parfois considérés comme « tabous », et ce, en soumettant les personnes entendues à un feu de questions précises et incisives, bousculant ainsi les méthodes de travail traditionnelles, qu’elle ait permis de dépasser les clivages politiques, en dégageant une approche non partisane de la dépense publique, et qu’elle ait, enfin, reposé sur une démarche objective, grâce, notamment, à la précieuse contribution de la Cour des comptes.

Il a, par ailleurs, relevé, au-delà de ce premier constat, que la MEC avait enclenché une dynamique, qu’il espère irréversible, de contrôle, notamment en raison des synergies à attendre d’une coopération accrue avec la Cour des comptes.

Faisant observer que certains ne manqueraient sans doute pas de critiquer le faible impact budgétaire immédiat des propositions de la MEC, il a rappelé que la Mission n’était, en aucune manière, « un comité de la hache », destiné à couper systématiquement les crédits publics, mais se devait plutôt d’impulser de véritables changements de mentalité, afin que le Parlement apprenne ou réapprenne à contrôler et l’administration à rendre compte.

Il s’est réjoui, à cet égard, des progrès accomplis par la MEC dans cette voie, faisant observer qu’elle avait permis, notamment en raison du caractère public de ses auditions, de lancer des débats publics sur des sujets controversés, contribuant ainsi à sensibiliser l’opinion publique, qu’elle avait placé l’administration dans l’obligation de rendre compte du bien-fondé de son action, et qu’elle avait débouché sur des propositions concrètes de réformes, défendues par delà les clivages politiques.

Il a toutefois admis qu’aussi prometteuse soit-elle, la MEC avait rencontré des difficultés auxquelles il paraissait possible de remédier. Dans cette perspective, il a souhaité présenter huit pistes de réflexion :

– afin de renforcer le rôle évaluatif de ses travaux, la MEC doit devenir un commanditaire d’évaluations ;

– la mission de la Cour des comptes doit évoluer davantage vers un contrôle de la performance de la dépense publique, la Cour devant s’efforcer d’élaborer son programme de travail en association avec la MEC ;

– la Cour des comptes doit impulser une coordination des contrôles effectués par les chambres régionales des comptes sur les dépenses des collectivités locales et des services déconcentrés ;

– la MEC doit concentrer ses investigations sur des thèmes bien ciblés ;

– la MEC doit s’investir dans l’étude de thèmes transversaux, ce qui suppose une association plus poussée des autres commissions permanentes à ses travaux ;

– afin de permettre à la MEC de renforcer l’impact budgétaire de ses propositions, l’administration doit mettre en place un contrôle de gestion de la dépense publique, ainsi que des dispositifs d’audit interne ;

– la prochaine MEC devra se consacrer également aux suites données aux conclusions présentées par la MEC en 1999, des débats en séance publique sur ce thème pouvant être envisagés ;

– les parlementaires doivent être en mesure de procéder à des redéploiements budgétaires.

Le Rapporteur général a ensuite indiqué qu’il avait pris en compte, dans la rédaction du rapport de synthèse, certaines des observations présentées par les membres de la MEC et a, enfin, souhaité que la Commission des finances se prononce sur les sujets susceptibles de faire l’objet d’investigations lors de la prochaine MEC, quitte à apporter, en septembre, des compléments à ces orientations.

Le Président Augustin Bonrepaux a précisé qu’il semblait, en effet, opportun que la Commission des finances présente des orientations à ce sujet, afin d’en informer rapidement la Cour des comptes.

A M. Jean-Jacques Jégou, qui s’interrogeait sur la participation des rapporteurs pour avis aux travaux de la MEC, le Président Augustin Bonrepaux a fait observer que deux d’entre eux, MM. Jean-Jacques Filleul et Louis Mermaz, s’étaient impliqués dans la préparation et la tenue des auditions. Il a, toutefois, admis la nécessité de réfléchir à une association accrue des autres commissions permanentes aux travaux de la MEC.

Reprenant à son compte les observations du Président Augustin Bonrepaux sur la participation active des deux rapporteurs pour avis précités, le Rapporteur général a marqué son accord avec la dernière proposition du Président, cette inflexion lui paraissant indispensable pour que les commissions permanentes se lancent dans une démarche en faveur d’une réduction de la dépense publique, garantissant ainsi que la Mission ne mènera pas de telles réflexions de manière isolée.

S’agissant des thèmes susceptibles de faire l’objet des investigations de la prochaine MEC, le Rapporteur général a évoqué les suggestions suivantes :

– un sujet touchant au fonctionnement du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, comme celui du coût de recouvrement de l’impôt ;

– un sujet relatif au système de sécurité sociale, et notamment au régime d’assurance maladie, tel que le thème du secteur hospitalier ;

– un sujet relatif au système universitaire ;

– un sujet lié à des préoccupations environnementales, et notamment à la question de la gestion de l’eau.

Il a toutefois précisé que cette liste était loin d’être exhaustive et qu’il était donc envisageable d’ajouter d’autres sujets, tel que celui de la fonction publique en Nouvelle-Calédonie, évoqué par M. Philippe Auberger, même si ce sujet était susceptible de relever, soit de la MEC, soit du rapporteur spécial en charge des territoires d’outre-mer.

Il a fait remarquer que les sujets choisis devaient, d’une part, être ciblés, afin de permettre à la Mission de mener à bien des investigations approfondies et, d’autre part, déboucher sur des synergies avec les enquêtes effectuées par la Cour des comptes.

M. Pierre Méhaignerie a exprimé le souhait que la prochaine MEC étudie le coût comparé des grandes institutions culturelles en France et dans les pays voisins. Il a cité les exemples du coût de fonctionnement de la Grande Bibliothèque de France, de la Comédie française, des théâtres nationaux ou de l’Opéra de la Bastille.

M. Raymond Douyère a précisé, à ce sujet, qu’il avait d’ores et déjà procédé, en tant que rapporteur spécial en charge des crédits de la culture, à une réflexion approfondie sur le coût de fonctionnement de la Grande Bibliothèque de France et estimé que ce coût n’était pas supérieur à ce que l’on pouvait constater à l’étranger.

Le Président Augustin Bonrepaux a fait observer, à cet égard, que les travaux précédemment évoqués ne devaient pas faire obstacle à ce que la MEC procède à des investigations dans le domaine des grandes institutions culturelles, dès lors que ce sujet ferait l’objet d’un consensus au sein de la Mission.

Présentant des observations sur les sujets susceptibles de retenir l’attention de la prochaine MEC, M. Philippe Auberger, co-Président de la MEC, a, en premier lieu, indiqué qu’il ne lui semblait plus pertinent que la Mission se penche sur la rémunération des fonctionnaires en Nouvelle-Calédonie, compte tenu des travaux menés sur la fonction publique outre-mer par Mme Mossé. Il a, en second lieu, rappelé que les travaux de la MEC n’étaient pas exclusifs, et ne devaient pas faire obstacle, à ceux des rapporteurs spéciaux, précisant ainsi qu’il avait l’intention de présenter, en septembre prochain, en sa qualité de rapporteur spécial, un rapport d’information sur les problèmes miniers en Nouvelle-Calédonie, dont l’impact budgétaire s’élève à près de 2 milliards de francs.

Il a, par ailleurs, souligné la nécessité pour la MEC de privilégier des sujets susceptibles de déboucher rapidement sur des inflexions budgétaires – ajoutant que les thèmes précédemment évoqués ne lui paraissaient pas relever de cette logique – et d’avoir un fort impact médiatique, faute de quoi les travaux de la MEC ne pourraient s’inscrire dans la durée.

Il a, enfin, exprimé le souhait que la prochaine MEC se penche sur deux sujets répondant, selon lui, à ces critères : le coût de perception de la redevance audiovisuelle et les charges de fonctionnement de la Grande Bibliothèque de France.

Mme Nicole Bricq a, quant à elle, souhaité que la MEC procède à des investigations sur l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), dont le rôle en matière de redistribution du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) est appelé à s’amplifier, en raison de l’élargissement envisagé de son assiette, et qui suscite des difficultés au niveau des collectivités locales.

M. Jean-Jacques Jégou, rappelant l’intérêt du récent rapport d’information sur le coût du conflit au Kosovo, a émis l’idée que la MEC se penche sur l’utilisation des crédits militaires, évoquant des errements inquiétants dans la gestion des dépenses de fonctionnement et la politique d’achat de matériel mise en œuvre par les armées. De manière plus générale, il a souligné que la MEC devait s’efforcer de procéder à ce que les anglo-saxons qualifient de « benchmarking », c’est-à-dire à une comparaison des performances entre pays. Il s’est, enfin, interrogé sur l’opportunité, pour les groupes politiques, de prévoir une composition de la MEC favorisant l’assiduité de ses membres.

Après avoir rappelé la nécessité de coordonner les travaux de la MEC avec ceux de la Cour des comptes, M. Raymond Douyère a exprimé le souhait que la prochaine MEC étudie la question de la précarisation de l’emploi au ministère de la culture.

Après marqué son accord avec la première remarque de M. Raymond Douyère, le Président Augustin Bonrepaux a souligné qu’il n’existait, pour la MEC, aucun sujet tabou. S’agissant du choix des sujets susceptibles d’être retenus par la prochaine MEC, il a suggéré que la Commission élabore une première liste, laquelle permettra de s’enquérir des travaux actuellement menés par la Cour des comptes, puis se détermine, en septembre, sur les choix définitifs. Au titre des sujets ayant trait aux crédits du ministère de la défense, il a, pour sa part, suggéré que la MEC se penche sur la direction des constructions navales. Il a également souligné l’intérêt que pourrait présenter l’examen du financement de l’aviation civile.

Après avoir marqué son accord avec cette méthode, le Rapporteur général a souligné la nécessité de ne pas retenir un nombre trop important de sujets au titre des travaux de la MEC, relevant que le choix de quatre sujets pour les travaux du premier semestre 1999 s’était avéré, en pratique, assez lourd. Il a indiqué que la question du coût de la redevance audiovisuelle pourrait fort bien être retenue au titre des sujets touchant au ministère de l’économie, des finances et de l’industrie. Il a, enfin, noté que des investigations sur l’ADEME pouvait fort bien être menés par le rapporteur spécial en charge de ce dossier ou par un membre de la Commission des finances désigné à cet effet.

La Commission a ensuite autorisé, conformément à l’article 145 du Règlement, la publication du rapport d’information présentant les travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle.

* *

M. Philippe Auberger a, ensuite, souhaité évoquer deux sujets d’actualité.

Il a, tout d’abord, fait état des turbulences enregistrées sur le marché des changes, à la suite de la publication d’un rapport du Commissariat général du Plan prenant position en faveur d’un assouplissement des critères du pacte communautaire de stabilité et de croissance. Il a estimé que, même si le Gouvernement avait démenti partager cette opinion, il convenait de mettre fin à de telles dérives. Il s’est interrogé sur la possibilité d’entendre le Commissaire général du Plan, afin de comprendre comment de telles erreurs pouvaient survenir.

Il a, ensuite, rappelé qu’il avait émis, il y a maintenant trois ans, le souhait que la dette publique soit gérée par une agence spécialisée. Il a noté que le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie venait d’annoncer la réorganisation des services de l’Etat, et notamment du Trésor, afin de mettre en place une « plate-forme de gestion de la dette publique ». Il a estimé qu’une telle annonce aurait dû être faite devant la Commission des finances, et non devant un parterre de banquiers.

Le Rapporteur général a souligné que la réaction du ministre de l’économie après la publication du rapport précité avait été parfaitement claire et que le débat sur ce sujet n’était pas d’actualité. S’agissant de la gestion de la dette publique, il a précisé qu’il y consacrerait une partie significative de son prochain rapport général, des auditions ayant déjà été effectuées à ce sujet. Il a déclaré partager le sentiment de M. Philippe Auberger concernant la nécessité, pour le Gouvernement, de réserver la primeur de l’annonce de telles mesures à la Commission des finances.

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