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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 23

(Application de l'article 46 du Règlement)

Jeudi 18 janvier 2001
(Séance de 9 heures)

Présidence de M. Bernard Roman, président

SOMMAIRE

 

pages

- Proposition de loi modifiée par le Sénat relative à l'adoption internationale (M. Jean-François Mattei, rapporteur) (deuxième lecture)

- Projet de loi organique, adopté par le Sénat, relatif au statut des magistrats (n° 2857) (amendements)


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- Informations relatives à la commission

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La Commission a examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de M. Jean-François Mattei, la proposition de loi modifiée par le Sénat relative à l'adoption internationale.

Après avoir souligné que ce texte était très attendu par les familles candidates à l'adoption et avoir rendu hommage à la qualité des travaux du Sénat, M. Jean-François Mattei a estimé qu'il restait cependant trois points exigeant des éclaircissements. Il a tout d'abord considéré que la réduction du premier alinéa de l'article 370-3 du code civil disposant que les conditions de l'adoption sont soumises à la loi nationale de l'adoptant restait imprécise et pouvait sembler en contradiction avec la convention de La Haye et la jurisprudence de la Cour de cassation qui soumettent les conditions du consentement et de la représentation du mineur à l'application de la loi du pays de l'adopté. Observant, par ailleurs, que l'article 370-3 du code civil prévoit que l'adoption ne peut être prononcée si la loi nationale de l'un et l'autre époux la prohibe, il a jugé cette rédaction également ambiguë, puisqu'elle pourrait laisser entendre, en dehors même du seul cas de l'adoption, que les époux de nationalités différentes ne seraient plus soumis à la loi régissant leur union, alors même que ce principe reste évidemment valable. Enfin, il a montré que le deuxième alinéa de ce même article du code civil réduisait considérablement la portée de cette disposition de la proposition de loi, en subordonnant l'adoption d'un mineur étranger dont la loi personnelle prohibe cette institution au fait qu'il soit né en France et y réside habituellement.

Rappelant qu'il avait été chargé par le Premier ministre d'une mission sur l'adoption internationale, M. Gérard Gouzes a fait savoir qu'il avait pu mesurer à cette occasion la situation dramatique de milliers d'enfants, dans de nombreux pays comme la Roumanie ou le Viêt-nam. Il a constaté des dérives comme la mise sur le marché de l'adoption d'enfants, par des intermédiaires douteux et des cabinets d'avocats indélicats. Se déclarant profondément choqué par cette situation, il a jugé que l'absence d'encadrement ouvrait la voie à ces abus, et souligné la nécessité de mettre en _uvre une véritable éthique de l'adoption, position que partagent les associations de parents candidats à l'adoption. Il a également rappelé que la convention de La Haye qui établit des règles précises en la matière, n'a été signée que par une cinquantaine de pays, à l'exclusion notamment des Etats-Unis, soulignant que deux tiers des adoptions internationales ont lieu par le biais d'Etats non signataires. Il a ajouté que des dérives étaient également observées dans les pays ayant signé la convention de La Haye. Il a ensuite exprimé son accord avec la présentation du rapporteur, estimant que la ministre aurait à apporter des précisions en séance publique sur les trois points évoqués par M. Jean-François Mattei.

La Commission est ensuite passée à l'examen des articles de la proposition de loi.

Article 1er A (Chapitre III du titre VIII du livre Ier du code civil) : Création d'un chapitre dans le code civil :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 1er (art. 370-3 à 370-5 du code civil) : Loi applicable aux conditions et aux effets de l'adoption - Efficacité en France des décisions d'adoption prononcées à l'étranger :

La Commission a examiné un amendement du rapporteur précisant que la loi nationale de l'adopté détermine les conditions du consentement à l'adoption et de la représentation de l'adopté. Le rapporteur a confirmé qu'il s'agissait de lever l'ambiguïté existant dans la rédaction du premier alinéa de l'article 370-3 du code civil proposée par le Sénat. M. Gérard Gouzes, exprimant son accord avec l'analyse du rapporteur mais soulignant l'urgence, pour répondre à l'attente des familles, de l'entrée en application de la loi, a proposé le rejet de l'amendement. Il a observé qu'en tout état de cause la convention de La Haye réglait la question de l'application de la loi nationale de l'adopté, ajoutant qu'il appartiendrait, tant aux parlementaires qu'à la ministre, d'éclairer les travaux de l'Assemblée nationale sur ce point afin que les juges puissent interpréter l'article 370-3 dans le sens indiqué par le rapporteur. Souhaitant que le débat puisse avoir lieu dans l'hémicycle, le rapporteur a maintenu son amendement que la Commission a rejeté.

La Commission a adopté cet article sans modification, ainsi que les articles 1er bis (nouveau) : Dispositions transitoires  et 3 : Conseil supérieur de l'adoption.

Elle a ensuite adopté l'ensemble de la proposition de loi, modifiée par le Sénat, sans modification.

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Statuant en application de l'article 88 du Règlement, la Commission a examiné, sur le rapport de M. Alain Vidalies, suppléant M. Jacques Floch, les amendements au projet de loi organique, adopté par le Sénat, relatif au statut des magistrats (n° 2857).

Article 2 bis [nouveau] (art. 28-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958) : Limitation de la durée d'exercice de certaines fonctions juridictionnelles :

La Commission a adopté une rectification à l'amendement n° 1 de la Commission, afin, d'une part, de prendre en compte, dans les dispositions relatives à la limitation dans le temps de l'exercice des fonctions de président de tribunal de grande instance et de procureur de la République du premier grade, la spécificité de l'organisation juridictionnelle de Saint-Pierre-et-Miquelon et Mamoudzou et, d'autre part, de retenir une formulation qui marque explicitement le fait que la nomination comme conseiller ou substitut général d'une cour d'appel ou comme magistrat du premier grade du tribunal de grande instance de Paris est une conséquence nécessaire de la nomination en qualité de chef de juridiction ou de procureur de la République.

Article 2 ter [nouveau] (art. 28-3 de l'ordonnance du 22 décembre 1958) : Limitation de la durée d'exercice de certaines fonctions juridictionnelles :

La Commission a adopté une rectification à l'amendement n° 2 de la Commission, afin de retenir une formulation qui marque explicitement le fait que la nomination comme magistrat du siège hors hiérarchie à la Cour de cassation est une conséquence nécessaire de la nomination en qualité de premier président de cour d'appel.

Article 2  quater [nouveau] (art. 38-1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958) : Limitation de la durée d'exercice de certaines fonctions juridictionnelles :

La Commission a adopté une rectification à l'amendement n° 3, présenté par la Commission, afin de retenir une formulation qui marque explicitement le fait que la nomination comme magistrat hors hiérarchie à la Cour de cassation, président de chambre ou avocat général dans une cour d'appel est une conséquence nécessaire de la nomination en qualité de procureur général près une cour d'appel, de président ou procureur de la République d'un tribunal de grande instance ou de première instance classé hors hiérarchie.

Article 3 (art. 39 de l'ordonnance du 22 décembre 1958) : Conditions de mobilité pour l'accès aux emplois hors hiérarchie :

La Commission a été saisie de l'amendement n° 16 rectifié de M. Marc Dolez tendant à préciser que les conditions de mobilité que devront désormais remplir les magistrats du premier grade pour accéder à la hors hiérarchie ne s'appliqueront pas aux magistrats justifiant, à la date de promulgation de la loi organique, de plus de cinq années de service effectif au premier grade. Après que M. Bernard Roman, président, eut indiqué que cet amendement avait été examiné par la Commission puis retiré à la demande de M. René Dosière, M. Alain Vidalies a indiqué que cet amendement aurait pour effet de limiter sensiblement les effets des conditions de mobilité désormais requises pour être promu dans un poste placé hors hiérarchie. Il a précisé que les dispositions transitoires prévues dans l'article 6 du projet de loi organique, tendaient déjà à répondre à la préoccupation exprimée par l'auteur de l'amendement, tout en limitant la possibilité de déroger aux nouvelles conditions de mobilité aux seuls magistrats du second groupe du premier grade justifiant de plus de dix années de services effectifs au premier grade. La Commission a repoussé cet amendement.

Article additionnel après l'article 8 : art. 63 de l'ordonnance du 22 décembre 1958) : Saisine du Conseil supérieur de la magistrature par les procureurs généraux de cours d'appel aux fins de poursuites disciplinaires :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur ouvrant aux procureurs généraux de cour d'appel la faculté de saisir le Conseil supérieur de la magistrature pour les poursuites disciplinaires exercées à l'encontre des magistrats du parquet.

Article 11 [nouveau] (art. L. 151-1, L. 151-3 du code de l'organisation judiciaire et titre XX du livre IV du code de procédure pénale) : Saisine pour avis de la Cour de cassation en matière pénale :

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur précisant que le juge, qui envisage de solliciter l'avis de la Cour de cassation en matière pénale, doit recueillir les conclusions du ministère public avant de présenter sa demande à la Cour, pour tenir compte tenu du rôle du ministère public en matière pénale.

Après l'article 11 : 

La Commission a ensuite examiné l'amendement n° 19 présenté par M. Jean-Pierre Michel tendant à modifier l'article L. 131-6 du code de l'organisation judiciaire afin de préciser que la formation de trois magistrats chargée de l'examen des affaires dans une chambre de la Cour de cassation peut écarter les pourvois irrecevables ou non fondés sur un moyen sérieux de cassation. Son auteur a précisé que le premier président de la Cour de cassation et la présidente de l'ordre des avocats au Conseil avaient fait connaître leur assentiment à l'égard de ces dispositions de nature à accélérer l'examen des pourvois. Rappelant que la Commission avait insisté sur la nécessité que la procédure de filtrage des pourvois respecte le principe du contradictoire et le droit à l'assistance d'un avocat en prévoyant un égal accès à l'aide juridictionnelle, le rapporteur s'est déclaré favorable à l'amendement proposé à titre personnel.

Reconnaissant qu'il était nécessaire d'améliorer la procédure d'examen des pourvois en cassation mais considérant qu'il était également indispensable de régler le problème des justiciables privés des moyens de se faire assister d'un avocat, M. Arnaud Montebourg a estimé qu'il serait imprudent de légiférer trop vite ; il a souligné que l'instauration d'un filtrage des pourvois soulevait de nombreuses questions et aurait d'importantes implications sur l'accès au droit et l'évolution de la jurisprudence. Il a observé, en particulier, qu'il était difficile d'apprécier le caractère sérieux ou non d'un moyen de cassation, remarquant que certains moyens qui ont peu de chance d'être retenus par le juge, peuvent, cependant, être jugés sérieux par les avocats soucieux de faire évoluer la jurisprudence. Il s'est déclaré favorable au dépôt d'une proposition de loi sur la question permettant un débat plus approfondi.

Rappelant que la notion d'absence de moyens sérieux était déjà utilisée par le juge dans d'autres contentieux et permettait de rejeter les moyens grossiers et non les dossiers susceptibles de faire avancer la jurisprudence, le rapporteur a jugé que la question la plus délicate était celle de l'accès à l'aide juridictionnelle. M. Camille Darsières a estimé que le Conseil d'Etat, qui pratique le filtrage des pourvois en cassation, ne motive guère les rejets fondés sur l'absence de moyens sérieux et a considéré qu'il serait souhaitable de connaître la position des avocats sur la réforme proposée.

Après avoir souligné qu'il existait un certain nombre de pourvois dépourvus de tous moyens sérieux et relevant qu'en matière sociale, l'immense majorité des pourvois émanent des employeurs, ce qui pose un problème d'égalité face à la justice, le président, Bernard Roman a estimé qu'il existait un consensus sur la nécessité d'instaurer une procédure de filtrage respectant le principe du contradictoire et permettant l'accès à l'aide juridictionnelle. Il a observé que la Commission pouvait, soit accepter l'amendement en ayant pour objectif d'en améliorer le dispositif au cours de la navette, soit le rejeter et renvoyer l'instauration d'un filtrage à une proposition de loi dont l'examen à l'ordre du jour n'était toutefois pas garanti.

La Commission a repoussé cet amendement.

Après l'article 13 :

La Commission a été saisie d'un amendement n° 17 de M. Jean-Pierre Michel prévoyant que le juge des libertés et de la détention est un magistrat du siège désigné par le président du tribunal de grande instance. Après avoir rappelé qu'en application de l'article 137-1 du code de procédure pénale, le juge des libertés et de la détention devait être président, premier vice-président ou vice-président du TGI, son auteur a indiqué que, s'il souscrivait à l'objectif de la loi de confier à des magistrats expérimentés la responsabilité de prononcer les mesures restrictives de liberté, il jugeait cependant nécessaire de prendre en compte les difficultés que sa mise en _uvre susciterait pour les petits tribunaux qui ne disposent pas d'un effectif suffisant de magistrats. Rappelant que la loi interdisait au juge des libertés et de la détention de participer à la formation de jugement examinant au fond une affaire dont il avait déjà eu à connaître, il a souligné que les dispositions qu'il proposait de modifier auraient notamment pour conséquence que la présidence du tribunal serait, dans de nombreux cas, confiée à de simples magistrats du siège, comme le juge aux affaires familiales ou le juge des enfants, ce qu'il a jugé peu satisfaisant.

Considérant que le nouveau dispositif de l'article 137-1 du code de procédure pénale adopté par la loi du 15 juin 2000 était pleinement justifié sur le fond et apportait des garanties satisfaisantes pour la protection des libertés, le rapporteur a toutefois reconnu que son application pouvait susciter quelques difficultés au sein des juridictions les plus petites. C'est pourquoi il a suggéré à l'auteur de l'amendement d'en restreindre le champ d'application, par exemple, aux TGI ne comportant pas plus de deux chambres. Soulignant que la question de l'adéquation entre les moyens disponibles au sein des petites juridictions et la création du juge des libertés et de la détention avait été débattue lors de l'examen du projet de loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, M. Arnaud Montebourg a estimé que l'adoption de cet amendement par la Commission constituerait une remise en cause de l'une des dispositions majeures de la loi du 15 juin 2000. Sans méconnaître les difficultés susceptibles d'apparaître dans certaines juridictions, il a suggéré que la Commission approfondisse sa réflexion sur ce point préalablement à toute modification législative qu'il a jugée, en l'état, prématurée.

M. François Colcombet a considéré que l'unique solution aux difficultés évoquées par ses collègues résidait dans la départementalisation des juridictions, qui permettrait aux magistrats d'exercer de façon satisfaisante leurs fonctions au sein de toutes les formations de jugement. Il a ajouté que le développement de l'échevinage, associant des citoyens aux côtés des juges professionnels, serait également un moyen d'améliorer le fonctionnement de la justice sans augmenter le nombre de magistrats. Puis, faisant référence à l'article 6 paragraphe 1 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatif au juge impartial, qui interdit à un magistrat de connaître d'une même affaire à plusieurs reprises, d'après l'interprétation qu'en a faite la Cour de cassation, il a estimé que son respect dans les petites juridictions risquait se révéler de plus en plus délicate au regard du nombre insuffisant de magistrats en fonction. Puis, la Commission a repoussé l'amendement de M. Jean-Pierre Michel.

Article additionnel après l'article 13 : Application des dispositions relatives à l'élection des représentants des magistrats au Conseil supérieur de la magistrature :

La Commission a accepté un amendement du rapporteur précisant que les dispositions relatives à l'élection des représentants des magistrats au Conseil supérieur de la magistrature ne seraient applicables qu'après le prochain renouvellement de ses membres.

M. Jean-Pierre Michel a souligné qu'il conviendrait de modifier l'intitulé de la loi compte tenu de l'introduction des dispositions ne relevant pas du statut des magistrats.

Puis, un débat s'est engagé, sur les obligations susceptibles d'être imposées dans le cadre du contrôle judiciaire. M. Camille Darsières a souhaité que la Commission mène une réflexion sur ce sujet afin d'encadrer les pouvoirs des magistrats en ce domaine, évoquant notamment la fixation du montant du cautionnement. Il a considéré, en effet, que sa fixation discrétionnaire par les magistrats, n'était pas acceptable puisqu'elle pouvait priver de portée, notamment pour les justiciables les plus modestes, les dispositions limitant le recours à la détention provisoire. M. Bernard Roman, président, a fait connaître son intention de proposer à la Commission la création d'une mission d'information chargée d'évaluer les conditions de l'application de la loi du 15 juin 2000. Il a souligné que l'un des problèmes essentiels auquel serait vraisemblablement confrontée cette mission serait d'identifier clairement les conditions dans lesquelles, en pratique, se décide ou non la remise en liberté ou le placement sous contrôle judiciaire d'une personne mise en examen. M. François Colcombet a considéré que le seul moyen dont disposait le législateur pour encadrer les pouvoirs du juge en la matière était de l'obliger à motiver ses décisions, ce qui permettrait aux justiciables de contester les mesures restrictives de liberté prises à leur encontre, y compris sous la forme de référés devant la Cour de cassation.

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Informations relatives à la Commission

La Commission a désigné :

-  M. Alain Vidalies, rapporteur pour sa proposition de loi relative aux droits du conjoint survivant (n° 2867) ;

-  M. Gérard Gouzes, rapporteur pour sa proposition de loi relative au nom patronymique (n° 2709) ;

-  M. Bernard Roman, rapporteur pour le projet de loi organique, modifié par le Sénat, modifiant la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel (n° 2856) (en remplacement de M. Bernard Derosier, démissionnaire).

La Commission a ensuite procédé à la désignation des candidats à la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi organique modifiant la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale.

· membres titulaires : MM. Gérard Gouzes, Bernard Roman, Jean-Yves Caullet, Michel Hunault, Renaud Donnedieu de Vabres, Jacques Brunhes, Jean-Pierre Michel.

· membres suppléants : MM. Jacques Floch, Jérôme Lambert, Mme Nicole Feidt, M. André Vallini, Mme Raymonde Le Texier, MM. Patrick Devedjian, Dominique Bussereau.

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