Accueil > Archives de la XIe législature > Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République (1998-1999)

ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l’ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 58

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 27 mai 1998
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de Mme Catherine Tasca, présidente,

puis de Mme Christine Lazerges, vice-présidente.

SOMMAIRE

 

pages

– Proposition de loi fixant le régime des armes et munitions (n° 845) (rapport)

2

– Projet de loi, modifié par le Sénat, portant transposition dans le code de la propriété intellectuelle de la directive 96/9/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 1996, concernant la protection juridique des bases de données (n° 866 rectifié) (rapport)

4

– Projet de loi constitutionnelle relatif au conseil supérieur de la magistrature (n° 835) (rapport)

5

– Suite de l’examen, en application de l’article 88 du Règlement, des amendements au projet de loi organique (n° 827) et au projet de loi (n° 828) tendant à limiter le cumul de certains mandats électoraux et fonctions électives (amendements)

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– Information relative à la Commission

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La Commission a examiné, sur le rapport de M. Bruno Le Roux, la proposition de loi fixant le régime des armes et munitions (n° 845).

M. Bruno Le Roux, rapporteur, a d’abord exposé le contenu de la proposition de loi n° 845 fixant le régime des armes et munitions, déposée avec les membres du groupe socialiste. Il a rappelé qu’elle visait à refondre la législation existante sur les armes et à abroger, en conséquence, le décret-loi du 18 avril 1939, qui constitue la base légale en la matière. Il a précisé que le dispositif prévu ne laissait échapper à l’interdiction de détention que les armes possédées par l’Etat pour assurer ses missions de défense et de sécurité, ainsi que les armes dont sont propriétaires les chasseurs et les tireurs sportifs, sous réserve qu’elles soient immatriculées en préfecture. Faisant valoir que cette entreprise de réforme du décret-loi du 18 avril 1939 avait été jugée trop ambitieuse, il a regretté que l’urgence imposée pour l’examen de ce texte dans le cadre d’une séance réservée à l’initiative parlementaire l’ait privé du temps nécessaire pour approfondir sa réflexion, ajoutant qu’elle avait également été nourrie par la proposition de loi n° 896 présentée par M. Georges Sarre et plusieurs membres du groupe Radical, Citoyen et Vert.

Présentant les grandes lignes d’une nouvelle rédaction proposée à la Commission, il a indiqué que, tout en s’en tenant aux seules armes à feu et sans remettre en cause le classement des armes existant, le dispositif ne s’écartait pas cependant de la philosophie générale de la proposition de loi n° 845. Il a souligné que l’article premier posait le principe de l’interdiction de l’acquisition et de la détention d’armes à feu, cette règle faisant à l’article suivant l’objet de dérogations. Il a observé que l’article 3 permettrait à certaines professions dûment définies, aux associations sportives agréées pour la pratique du tir sportif ou autorisées pour la préparation militaire, ainsi qu’aux compétiteurs de tir sportif, d’acquérir et de détenir des armes de première et quatrième catégories, sur autorisation, précisant que l’acquisition de ces armes serait, par ailleurs, soumise à la production d’un certificat médical. S’agissant des armes appartenant à la cinquième et à la septième catégories, il a noté qu’elles obéiraient, aux termes de l’article 5, à un régime de déclaration, sous réserve de la justification d’un permis de chasser ou d’une pratique effective du tir, les armes de huitième catégorie relevant également d’un régime déclaratif. Il a ajouté que, sauf les agents de l’Etat et les experts agréés près les tribunaux, les personnes détenant des armes seraient tenues d’établir une déclaration d’ici le 30 juin 2000.

M. Bruno Le Roux a précisé que pour élaborer ce texte, il avait procédé à une large concertation. Il a relevé que les plus fortes réticences à l’égard de la démarche qu’il proposait émanaient des représentants de la profession des armuriers, compte tenu de la suppression de la vente libre d’armes de cinquième et septième catégories. Quant aux tireurs sportifs, il a indiqué que, pour l’essentiel, ils avaient souhaité que les 54 disciplines de tir existantes ne soient pas remises en cause, tandis que l’Union nationale des fédérations départementales des chasseurs avait accueilli positivement toute mesure consistant à renforcer les obligations de sécurité des chasseurs. S’agissant, enfin, de l’association « Cessez le feu », qui milite en faveur d’un durcissement de la législation, il a observé qu’elle paraissait surtout attachée à la constitution d’un fichier des armes à feu. Evoquant le rapport remis au gouvernement par M. Claude Cances plaidant pour une mise à jour du décret du 6 mai 1995, M. Bruno Le Roux a conclu, en estimant que la proposition de loi soumise à la Commission était la première pierre d’une réforme de plus grande ampleur.

Après avoir souligné que les accidents récents justifiaient pleinement la proposition de loi, M. Alain Tourret s’est interrogé sur la définition des armes à feu, souhaitant notamment savoir si les carabines à air comprimé en faisaient partie ; il a demandé combien d’armes seraient concernées par ces nouvelles dispositions.

Observant que la Commission avait eu peu de temps pour étudier ce texte important, M. Dominique Bussereau a fait état des fortes réticences des clubs de tir et des armuriers sur ce texte. Il a estimé que le système de déclaration prévu à l’article 5 du dispositif proposé par le rapporteur soulèverait des difficultés pratiques, les préfectures étant déjà incapables d’appliquer le texte actuel.

M. Michel Crépeau a proposé d’instituer une peine complémentaire obligatoire d’interdiction de détention d’armes en cas de condamnation pour violence.

Après avoir rappelé, avec M. Jacques Floch, que les peines complémentaires étaient toujours facultatives pour le juge depuis l’adoption du nouveau code pénal, Mme Christine Lazerges a indiqué que la réglementation plus stricte des armes à feu faisait partie des 135 propositions qu’elle avait formulées dans son rapport sur la prévention de la délinquance des mineurs. Elle a précisé qu’elle avait également proposé de sanctionner pénalement plus sévèrement la détention illégale de ces armes, avant d’ajouter que le fonctionnement des clubs de tir devait, lui aussi, être revu.

M. Didier Quentin a souhaité avoir des précisions sur le régime des armes historiques.

Après avoir également fait part de ses réserves sur l’applicabilité du régime déclaratif de l’article 5, M. Thierry Mariani a souligné que la proposition de loi ne permettrait pas, en l’absence de permis de chasser, de conserver un fusil transmis par héritage familial.

Tout en estimant légitimes les interrogations formulées à propos de l’applicabilité de la proposition de loi, Mme la Présidente a considéré que l’adoption de tels textes était un moyen d’attirer l’attention du Gouvernement sur les difficultés de fonctionnement de l’administration et de faire ainsi avancer les choses.

En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes :

Les armes à air comprimé, qui peuvent causer des blessures graves, appartiennent à la septième catégorie, définie par l’article premier du décret-loi de 1939 et ne sont pas soumises, aujourd’hui, au régime déclaratif ; l’acquisition et la détention des armes historiques seront dorénavant subordonnées à déclaration ; la peine complémentaire d’interdiction de détention d’armes est déjà prévue par le code pénal en cas d’atteinte à l’intégrité des personnes physiques ; il est difficile d’avoir des statistiques précises sur le stock d’armes à feu, les estimations variant entre et huit et dix-huit millions ; les discussions avec la Fédération française de tir ont été sereines, les clubs de tir étant même plutôt favorables à l’étude demandée sur leur fonctionnement à l’inspection générale de l’administration, au contrôle général des armées et à l’inspection de la jeunesse et des sports : il est en effet nécessaire de distinguer les personnes inscrites dans un club pour pouvoir détenir légalement une arme de tir des vrais tireurs, qui pratiquent effectivement ce sport ; le ministère de l’intérieur a affirmé vouloir donner aux préfectures les moyens de mettre en œuvre ce texte, les armuriers pouvant même jouer un rôle dans le système déclaratif qui sera mis en place ; il conviendra dans la suite de la discussion parlementaire, d’étudier la possibilité d’une transmission familiale des fusils de chasse avec un système d’arme sécurisé adapté.

La Commission a adopté le texte proposé par le rapporteur pour la proposition de loi fixant le régime d’armes et des munitions.

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La Commission a ensuite examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de M. Gérard Gouzes, le projet de loi portant transposition dans le code de la propriété intellectuelle de la directive 96/9/CE du Parlement européen et du Conseil en date du 11 mars 1996, concernant la protection juridique des bases de données (n° 866 rectifié).

M. Gérard Gouzes, rapporteur, a indiqué que, d’une manière générale, le Sénat s’était rallié à la rédaction proposée par l’Assemblée nationale, tout en rappelant que la transposition d’un texte communautaire laissait peu de place à l’initiative parlementaire. S’agissant des dispositions relatives au droit d’auteur, il a souligné que celles-ci ne soulevaient qu’une seule difficulté, liée à la détermination du titulaire du droit d’auteur lorsque celui-ci exerce son activité dans un cadre salarié. A cet égard, il a précisé que le Sénat, à l’instar de l’Assemblée nationale, n’avait pas souhaité étendre aux bases de données la présomption de cession des droits à l’employeur actuellement prévue pour les logiciels, faisant observer que les dispositions du code de la propriété intellectuelle relatives au régime de l’œuvre collective pouvaient d’ores et déjà apporter satisfaction aux producteurs de bases de données.

Après avoir indiqué que les dispositions relatives aux droits des producteurs de bases de données n’avaient fait l’objet que d’ajustements rédactionnels, le rapporteur a évoqué les corrections apportées par le Sénat aux dispositions diverses et transitoires, considérant que le rétablissement de l’article 6 selon lequel les droits d’auteur et les droits des producteurs de bases de données ne peuvent être utilisés pour faire échec à l’accomplissement de procédures juridictionnelles ou administratives pouvait être accepté dès lors que ces mesures apparaissent essentiellement redondantes ; il a, par ailleurs, jugé que la modification de l’application dans le temps de la loi ne contrevenait pas aux objectifs poursuivis par l’Assemblée nationale. Dans ces conditions, il a suggéré à la Commission d’adopter sans modification le projet de loi modifié par le Sénat.

Après l’intervention du rapporteur, M. Bernard Accoyer, intervenant en application de l’article 38, alinéa 1, du Règlement, a attiré l’attention de la Commission sur la différence des régimes juridiques applicables aux logiciels et aux bases de données, estimant que le projet de loi privilégiait les créateurs de ces dernières au détriment des entreprises qui en ont l’initiative, cette situation lui paraissant de nature à inciter ces dernières à délocaliser leurs activités et à supprimer des emplois.

Après que le rapporteur eut fait observer, d’une part, que les logiciels et les bases de données étaient d’une nature différente et qu’il ne convenait pas d’anticiper sur le futur régime juridique applicable aux œuvres multimédia et, d’autre part, que le projet de loi organisait une protection spécifique au profit des producteurs de bases de données, la Commission a adopté sans modification le projet de loi modifié par le Sénat.

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La Commission a examiné, sur le rapport de M. Jacques Floch, le projet de loi constitutionnelle relatif au Conseil supérieur de la magistrature (n° 835).

M. Jacques Floch, rapporteur, a rappelé que la réforme du Conseil supérieur de la magistrature avait été souhaitée par le Président de la République, annoncée par le Premier ministre et mise en oeuvre par le garde des sceaux. Il a souligné que le débat sur l’équilibre des pouvoirs perdurait depuis deux siècles, la tradition républicaine ayant conféré à l’autorité judiciaire une place originale par rapport à la tradition démocratique américaine où le juge ordinaire apprécie la constitutionnalité des lois. Evoquant l’acquisition des charges par les magistrats sous l’Ancien Régime, il a rappelé que les Révolutionnaires avaient longuement débattu sur l’opportunité de nommer ou d’élire les juges, l’élection l’ayant emporté jusqu’à ce que Napoléon impose, durablement, la nomination par le pouvoir exécutif. Puis il a indiqué que, sous la IIIe République, était apparue pour la première fois l’idée d’un organe donnant des avis sur les nominations et les sanctions disciplinaires concernant les magistrats, cette suggestion n’ayant pas été concrétisée, compte tenu de l’hostilité des républicains, et en particulier des radicaux, favorables à une reprise en mains du corps judiciaire soupçonné d’être pro-clérical.

Il a ensuite précisé que le Conseil national de la Résistance avait, à son tour, suggéré la création d’un conseil politique de la justice, ce qui avait débouché sur la création, en 1946, du Conseil supérieur de la magistrature, organe constitutionnel composé de douze membres
– quatre magistrats élus par leurs pairs et six personnalités élues par l’Assemblée nationale au prix de nombreux tours de scrutin – seuls les magistrats du siège étant nommés par le Président de la République en Conseil supérieur de la magistrature. Présentant les dispositions de la Constitution de 1958 relative à l’autorité judiciaire, il a souligné l’omniprésence du Chef de l’Etat qui nommait les magistrats, présidait le Conseil supérieur de la magistrature et désignait les neuf membres y siégeant en plus du garde des sceaux.

Rappelant qu’au début des années quatre-vingt-dix tous les partis politiques avaient commencé à demander une réforme du Conseil supérieur de la magistrature, il a observé qu’elle s’était concrétisée par la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993 qui a diversifié les sources de nomination des membres du Conseil, créé deux formations compétentes pour la nomination et la discipline des magistrats, du siège pour l’une, et du parquet pour l’autre. Il a fait référence au débat qui, dans le même temps, s’était ouvert sur le statut de la magistrature, assise et debout, notamment sur l’opportunité de créer un corps autonome de parquetiers chargés de conduire l’action publique distinct de celui des juges ayant à trancher les litiges. Il a souligné que cette possibilité, en général plébiscitée par les avocats et rejetée par les magistrats, avait été écartée par le chef de l’Etat et le chef du gouvernement qui, au contraire, ont souhaité renforcer l’unité du corps judiciaire en alignant les conditions de nomination des magistrats du parquet sur celles des juges.

En conclusion de son exposé, le rapporteur a observé que, présenté en période de cohabitation, le projet de loi constitutionnelle était nécessairement le fruit d’un accord entre les deux têtes de l’exécutif et qu’il était la pierre angulaire de la réforme de la justice, qui comprendra en outre deux projets de loi organique et quatre projets de loi ordinaire. Il a précisé que le Conseil supérieur de la magistrature rénové comporterait une seule formation composée de dix magistrats, de dix personnalités et d’un membre du Conseil d’Etat, soulignant qu’il donnerait un avis conforme sur toutes les propositions de nomination concernant l’ensemble des magistrats, à l’exception des fonctions du siège de la Cour de cassation, de premier président de cour d’appel et de président de tribunal de grande instance, pour lesquelles il ferait des propositions. Il a remarqué qu’en pratique, le président de la République nommait tous les magistrats, mais pouvait refuser les propositions qui lui étaient faites, ces propositions intervenant sur la base d’une présélection effectuée par la commission d’avancement, composée de membres élus par les magistrats aux fins de dresser les tableaux d’avancement.

Après avoir jugé très utile le rappel historique fait par le rapporteur, M. Louis Mermaz a observé que, depuis deux siècles, la justice avait sans cesse balancé entre la soumission au pouvoir exécutif et la tentation de s’ériger en autorité irresponsable au sens juridique et politique du terme. Il a constaté que, jamais en France, l’idée d’un pouvoir judiciaire n’avait été acceptée, rappelant que récemment encore le rapport Truche avait considéré que si la justice avait des pouvoirs, elle ne saurait pourtant être un pouvoir. Il a ajouté que la justice était faite pour les justiciables et non pour les juges, ce qui trop souvent était oublié par ces derniers. Evoquant le projet de loi constitutionnelle soumis à la Commission, il a estimé que ce texte, fruit d’un compromis entre le président de la République et le Premier ministre, constituait un progrès certain, exprimant cependant la crainte qu’il ne constitue pas la dernière réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Relevant que le rapporteur avait qualifié le projet de loi constitutionnelle de pierre angulaire de la réforme, il a cependant constaté que les autres textes réformant la justice pourraient pourtant tout à fait être adoptés sans que la Constitution ne soit révisée. Il s’est ensuite interrogé sur la possibilité de prévoir, en dehors du texte constitutionnel, un délai incompressible pour passer du siège au parquet, reprenant à ce titre une réflexion présentée à la Commission par M. Antoine Garapon. Il s’est également demandé s’il ne serait pas possible que le travail du Conseil supérieur de la magistrature soit préparé en sections. Puis il a souhaité avoir des précisions sur le mode d’élection des membres du C.S.M. ayant la qualité de magistrat. Enfin, il a conclu en s’interrogeant sur l’opportunité d’ouvrir aux citoyens la possibilité d’exercer des recours devant cette instance.

Rappelant que la IVe République avait, pour la première fois, entendu soustraire l’autorité judiciaire à l’arbitraire en prévoyant la désignation de membres du C.S.M. par l’Assemblée nationale, M. Gérard Gouzes a indiqué qu’en 1958 ce dispositif avait été remis en cause, le C.S.M. ayant été placé entre les mains du président de la République et le parquet étant considéré comme constitué de fonctionnaires qui devaient obéir. Il a évoqué la première réforme du C.S.M., initiée par François Mitterrand et Pierre Bérégovoy, qui avait abouti alors que M. Edouard Balladur était Premier ministre. Puis il a considéré qu’il était aujourd’hui nécessaire d’éclaircir la situation de la justice en France et en particulier la question du ministère public. Il a estimé que les membres du parquet devaient être des magistrats, notamment parce qu’ils ont en charge les libertés publiques. Il a ainsi jugé très satisfaisant que leur nomination soit subordonnée à l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature mais a considéré nécessaire qu’elle soit faite sur proposition du garde des sceaux. Rappelant que le ministère public applique la politique pénale, il a estimé que, sauf à évoquer l’idée de l’élection des magistrats au suffrage universel, l’intervention du garde des sceaux devait être maintenue. Evoquant les cas où des jugements totalement différents interviennent pour des délits identiques, il en a conclu que la justice n’était pas uniforme dans notre pays et a considéré que cette situation ne pourrait qu’empirer si le cordon entre le garde des sceaux et le ministère public était définitivement et totalement rompu. Par ailleurs, tout en se déclarant favorable à l’unicité du corps judiciaire concrétisée par des garanties statutaires identiques, quelles que soient les fonctions occupées, il s’est interrogé sur l’opportunité de prévoir dans la loi organique l’obligation pour les magistrats de choisir, lors de leur première affectation, d’effectuer l’ensemble de leur carrière au siège ou au parquet, sans allers-retours possibles.

M. Jean-Pierre Michel a d’abord indiqué qu’il était favorable à la composition du C.S.M. telle qu’elle est prévue dans le projet de loi constitutionnelle. Considérant que cette instance ne devait pas être corporatiste, il a notamment jugé satisfaisant que la majorité au sein de cette institution ne soit pas détenue par des magistrats. Il a ensuite fait savoir qu’il tenait pour une véritable hérésie la coupure du lien entre le parquet et le garde des sceaux. Il a, en effet, exprimé la crainte que l’indépendance des magistrats du parquet empêche mécaniquement une évolution vers une procédure accusatoire qu’il a appelée de ses vœux. Il a estimé que, s’il y avait un lien qu’il convenait de couper, ce n’était pas celui qui existe entre le ministère public et le pouvoir exécutif, mais bien plutôt celui qui unit le parquet au siège. Il a souligné que donner une indépendance totale au parquet n’avait aucun sens, dès lors que n’était pas remis en cause le principe de l’opportunité des poursuites, il a ajouté qu’il était normal, et même indispensable, que le pouvoir politique détermine s’il convenait de poursuivre et selon quelles procédures. A titre d’exemple, il a évoqué le cas des conflits sociaux à l’occasion desquels le Gouvernement pouvait estimer nécessaire de ne pas faire comparaître en flagrant-délit des personnes ayant commis des infractions afin d’apaiser le climat social. Puis il a considéré que le terme de « politique pénale » n’avait pas de signification en soi, soulignant que la politique pénale n’était que l’exercice de la politique dans différents secteurs, par exemple en matière de protection de l’environnement. Pour conclure, il a fait savoir que les députés membres du Mouvement des citoyens ne voteraient pas le texte proposé par le Gouvernement.

M. Michel Crépeau a estimé que le projet de loi constitutionnelle ressemblait aux motions « nègre blanc » des congrès radicaux, parce qu’il comportait des aspects positifs et d’autres qui l’étaient moins. A ce dernier titre, il a évoqué le fait que le garde des sceaux conserve, en fait, la possibilité de proposer la plupart des nominations des magistrats. Il a cependant indiqué qu’il voterait le projet de loi, retenant comme très positif le fait que les magistrats ne soient plus majoritaires au sein du Conseil supérieur de la magistrature.

S’insurgeant contre l’idée que le projet serait à prendre ou à rejeter, M. Alain Tourret a annoncé son intention de l’amender sur plusieurs points. Sensible aux arguments avancés par M. Jean-Pierre Michel en faveur de la création d’un corps propre au ministère public, il a regretté que les personnalités siégeant au C.S.M. et désignées par des autorités politiques ne le soient plutôt par les assemblées elles-mêmes. Il a trouvé incongru de faire nommer un membre du Conseil supérieur de la magistrature par le président du Conseil économique et social, s’étonnant, en outre, de la distinction faite pour les modalités de nomination entre « grands magistrats du siège », d’une part, et « petits magistrats du siège » et parquetiers, d’autre part. En conséquence, il a déclaré que sa position sur le texte n’était pas encore arrêtée.

M. Philippe Houillon a estimé qu’il aurait été de meilleure méthode de débattre d’abord de la colonne vertébrale du projet, à savoir les relations entre le garde des sceaux et le parquet et entre le parquet et le siège, avant de délibérer sur les conditions de nomination des magistrats qui sont déterminées par la question du statut du ministère public. Concernant la politique pénale, il a considéré que non seulement le garde des sceaux, membre d’un gouvernement responsable devant le Parlement, devait l’élaborer, mais qu’il ne saurait la déléguer à un corps devenu autonome. Enfin, il a regretté que la réforme de la justice renforce la tendance au « tout pénal » et ne soit pas l’occasion de réfléchir à l’excessive « pénalisation » de notre vie sociale.

M. Arnaud Montebourg a estimé que les tentatives d’intrusion du politique, et en particulier de l’exécutif, dans le fonctionnement de l’Etat de droit, étaient constantes dans l’histoire de France, soulignant que l’opinion dominante souhaitait que l’exécutif se retire du fonctionnement de la justice. Il s’est déclaré favorable au projet de loi, dans la mesure où il n’y avait pas d’autre solution, dans un Etat démocratique, que de confier à des magistrats le soin de poursuivre. Compte tenu des traditions françaises, il lui est apparu impensable de confier à la police le rôle actuel du procureur, qui juge ce qu’il doit renvoyer pour jugement à un magistrat du siège. Il a souligné, pour le déplorer, que nos concitoyens étaient convaincus que la loi n’est pas la même pour tous, que les affaires soient signalées à la Chancellerie compte tenu des personnalités en cause, ou qu’elles dépendent du seul bon vouloir de procureurs omnipotents. Il s’est déclaré favorable à l’autonomie statutaire des magistrats, la liberté d’action devant néanmoins être contrebalancée par la responsabilité et l’obligation de rendre des comptes à l’autorité hiérarchique et, en cas de classement sans suite, aux justiciables.

Estimant que les normes ne dépendaient pas du droit naturel mais d’un corps de lois votées par une majorité politique, M. Jean-Pierre Michel s’est interrogé sur le sens de la notion d’Etat de droit qui, selon lui, correspond à des règles acceptées par le corps social dans le respect de principes généraux.

M. Pascal Clément a tout d’abord estimé que le projet de loi constitutionnelle était un texte de circonstance, élaboré sous la contrainte des pressions médiatique, qui apporte une réponse ponctuelle ne participant pas d’une vision globale de la justice. Après avoir rappelé que la première réforme constitutionnelle du C.S.M., adoptée à l’initiative de M. Edouard Balladur, avait consacré l’indépendance des juges, il a admis le principe de l’élargissement de la composition de ce Conseil afin d’y atténuer le corporatisme mais a exprimé ses réserves sur la nomination de personnalités extérieures par les plus hautes autorités de l’Etat, considérant que cette modalité de nomination maintenait une emprise politique. A cet égard, il a fait part de sa préférence pour une procédure inspirée de celle en vigueur aux Etats-Unis, les personnalités étant alors désignées par une commission parlementaire se prononçant à la majorité qualifiée. Abordant la question de l’indépendance du parquet, il a vivement critiqué le maintien de l’unicité du corps, considérant que les parquetiers ne devaient pas être assimilés à des magistrats mais plutôt à des avocats de la société. Il a estimé que la solution retenue par le projet de loi instaurait une situation ambiguë parce qu’elle consacrait une pseudo-indépendance du parquet associée au maintien du principe de l’opportunité des poursuites.

En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes.

—  Sans être la clef de voûte de la réforme de la justice, le projet de loi constitutionnelle est un texte fondamental dans la mesure où il consacre constitutionnellement le renforcement de l’indépendance de l’autorité judiciaire ;

—  S’il est exact que les débats sur la loi constitutionnelle et sur la loi organique sont indissolublement liés, la pratique veut que l’Assemblée nationale examine séparément projet de loi constitutionnel et projet de loi organique ;

—  Bien que de nombreuses voix se soient exprimées en faveur de la séparation des corps de parquetiers et de magistrats du siège, aucune proposition en ce sens n’a été déposée à ce jour ; le projet du gouvernement, fruit d’un compromis, maintient l’unicité des corps mais donne l’occasion d’interroger de nouveau le garde des sceaux sur l’opportunité d’une telle solution ;

—  Dès lors que des personnalités sont désignées par des instances politiques, leur apolitisme apparaît souvent comme une fiction, quelles que soient les modalités concrètes de leur nomination.

La Commission est ensuite passée à l’examen des articles du projet de loi constitutionnelle.

Article premier (art. 65 de la Constitution) : Composition et attributions du Conseil supérieur de la magistrature :

La Commission a rejeté un amendement de M. Georges Hage tendant à faire figurer dans l’article 65 de la Constitution les modalités d’élection des magistrats membres du Conseil supérieur de la magistrature, le rapporteur ayant indiqué que cette précision figurerait dans la loi organique relative au Conseil.

Elle a également rejeté un amendement du même auteur confiant à l’Assemblée nationale le soin d’élire, à la représentation proportionnelle des groupes, les six personnalités désignées par des autorités politiques, après que le rapporteur eut souligné les dérives qui en étaient résultées sous la IVe République. Tout en approuvant le principe fondant cet amendement, M. François Colcombet l’a estimé incompatible avec la logique institutionnelle de la Ve République dans laquelle le président de la République, élu au suffrage universel direct, est associé au fonctionnement de la justice. Aussi a-t-il souhaité qu’une réflexion générale sur la place du Chef de l’Etat dans les institutions soit engagée. Soulignant que le Conseil supérieur de la magistrature n’avait jamais été « un chef d’œuvre parfait », il a considéré que celui issu de la présente réforme ne dérogerait pas à cette constante.

Enfin, la Commission a rejeté un amendement de M. Pierre Albertini tendant à revenir à la situation antérieure à la réforme de 1993, le Conseil supérieur de la magistrature ne faisant pas de proposition pour les nominations de président de tribunal de grande instance mais se contentant d’émettre un avis conforme sur le projet de nomination formulé par le garde des sceaux.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 : Dispositions transitoires :

La Commission a adopté cet article et l’ensemble du projet de loi constitutionnelle sans modification.

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Statuant en application de l’article 88 du Règlement, la Commission a poursuivi, sur le rapport de M. Bernard Roman, l'examen des amendements au projet de loi organique (n° 827) et au projet de loi (n° 828) tendant à limiter le cumul de mandats électoraux et fonctions électives.

Projet de loi organique (n° 827)

Article additionnel après l’article premier :

La Commission a repoussé l’amendement n° 90 de M. Pierre Lellouche visant à lier la mise en œuvre de l’incompatibilité entre les mandats parlementaires national et européen à un projet de loi complémentaire sur le statut de l’élu. A cette occasion, M. Pascal Clément s’est interrogé sur le fait que l’on s’était intéressé jusqu’alors à la revalorisation du statut du maire mais pas à celui des autres exécutifs locaux. Il a en particulier souligné l’incohérence qui consisterait à faire qu’un maire d’une ville de plus de 100.000 habitants soit mieux indemnisé qu’un président de conseil général. En réponse, Mme Frédérique Bredin a indiqué qu’elle avait présenté un amendement, adopté par la Commission, visant à augmenter les indemnités versées aux maires parce que le problème du statut se pose de la manière la plus aiguë pour cette catégorie d’élus.

Article 2 (art. L.O. 141 et L.O. 141-1 du code électoral) : Interdiction du cumul d’un mandat de parlementaire avec une fonction élective locale ou plus d’un mandat local :

La Commission a repoussé l’amendement n° 86 de M. Jean Proriol.

Articles additionnels après l’article 2 :

La Commission a repoussé l’amendement n° 97 de M. Thierry Mariani ainsi que les amendements nos 91 et 92 de M. Pierre Lellouche.

Après l’article 2 :

La Commission a repoussé le sous-amendement n° 89 rectifié de M. Jean-Marie Demange à l’amendement n° 30 rectifié de la commission des lois.

Articles additionnels après l’article 4 :

La Commission a repoussé les amendements nos 102 et 103 de M. Alain Ferry. Puis, elle a accepté l’amendement n° 93 de Mme Frédérique Bredin modifiant l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 et visant à faire en sorte que les décrets d’avances et les arrêtés d’annulation soient communiqués pour avis avant leur publication à la commission des Finances de chacune des assemblées. Elle a également accepté les amendements nos 94 et 95 de M. Gaëtan Gorce, le premier faisant des députés et des sénateurs des membres de droit des commissions, constituées dans leur département d’élection, placées sous la présidence du préfet ou coprésidées par le préfet ou le président du conseil général, le second associant les parlementaires notamment à la préparation des contrats de plan négociés dans leur département.

Projet de loi (n° 828)

Avant l’article premier :

La Commission a accepté les amendements identiques nos 112 de M. Dominique Paillé et 143 de Mme Monique Collange, tendant à abaisser à dix-huit ans l’âge d’éligibilité à l’ensemble des élections. Elle a, en revanche, repoussé l’amendement n° 148 de M. Alain Ferry.

Article premier (art. L. 46-1 du code électoral) : Limitation du cumul des mandats électoraux :

La Commission a repoussé les amendements nos 146 de M. Alain Ferry et 103 de M. Claude Hoarau.

Article 2 (art. L. 46-2 du code électoral) : Limitation du cumul des fonctions électives :

La Commission a repoussé l’amendement n° 73 de M. Jacques Myard, l’amendement n° 113 de M. Michel Suchod, les amendements nos 61, 62, 63, 64 de M. Guy Hascoët, l’amendement n° 118 de M. Jean Proriol ainsi que l’amendement n° 147 de M. Alain Ferry.

Articles additionnels après l’article 2 :

La Commission a repoussé le sous-amendement n° 125 de M. Jean-Marie Demange à l’amendement n° 29 de la commission des Lois. Elle a accepté la proposition de rectification du rapporteur à l’amendement n°29 de la commission des Lois relatif aux incompatibilités applicables à certains membres des Chambres consulaires et des Chambres d’agriculture, puis repoussé le sous-amendement n° 126 de M. Jean-Marie Demange à ce même amendement. Elle a également repoussé l’amendement no 124 de M. Jean-Marie Demange et l’amendement n° 111 de M. Dominique Paillé. Puis elle a accepté l’amendement n° 142 de Mme Monique Collange visant à abaisser à dix-huit ans l’âge requis pour être élu conseiller général avant de repousser les amendements nos 151 et 150 de M. Alain Ferry.

La Commission a examiné l’amendement n° 140 de M. Jacques Floch tendant à exclure des inéligibilités applicables aux candidats aux élections cantonales les membres du cabinet du président du conseil général ou du conseil régional à la seule exception de ceux exerçant des fonctions de direction. M. Jacques Floch a observé que ce régime d’inéligibilité était trop extensif et gagnerait à être recentré sur le seul directeur de cabinet. M. Pascal Clément, observant qu’il serait aisé pour un directeur de cabinet de détourner ce dispositif en prenant des fonctions de chargé de mission, a estimé qu’il serait plus cohérent de supprimer l’inéligibilité pour l’ensemble des membres du cabinet. M. Alain Tourret a, pour sa part, rappelé que la jurisprudence en la matière n’appliquait l’inéligibilité qu’aux seuls membres des cabinets exerçant de réelles responsabilités et ayant reçu délégation. Le rapporteur a fait observer qu’il s’agissait avant tout, par cet amendement, de mettre à jour des dispositions anciennes et trop extensives. La Commission a accepté cet amendement.

Elle a également accepté  les amendements identiques nos 110 de M. Dominique Paillé et 141 de Mme Monique Collange, abaissant de vingt et un à dix-huit ans l’âge requis pour être élu conseiller régional. Elle a repoussé l’amendement n° 149 de M. Alain Ferry.

Article 3 (art. L. 2122-4 du code général des collectivités territoriales) : Incompatibilités applicables aux fonctions de maire et aux membres de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale :

La Commission a repoussé les amendements nos 74 de M. Jacques Myard, 119 de M. Jean Proriol et 114 de M. Michel Suchod. Elle a, en revanche, accepté les amendements nos  108 de M. Dominique Paillé et 144 de Mme Monique Collange, abaissant à dix-huit ans l’âge requis pour être élu maire, ainsi que l’amendement n° 130 de Mme Frédérique Bredin étendant le régime des incompatibilités applicables aux maires aux fonctions de juge des tribunaux de commerce. Elle a également accepté le sous-amendement n° 127 de Mme Frédérique Bredin à l’amendement n° 30 de la commission des lois, étendant le régime des incompatibilités applicables aux maires aux fonctions de membre du conseil de la politique monétaire de la Banque de France. Puis elle a repoussé l’amendement n° 120 de M. Jean Proriol.

Article 4 (art. L. 3122-3 du code général des collectivités territoriales) : Incompatibilités applicables aux fonctions de président de conseil général :

La Commission a repoussé les amendements nos 75 de M. Jacques Myard, 121 de M. Jean Proriol, 115 de M. Michel Suchod avant d’accepter l’amendement de coordination n° 131 et le sous-amendement de coordination n° 128 de Mme Frédérique Bredin à l’amendement n° 34 de la commission des Lois.

Article 5 (art. L. 4133-3 du code général des collectivités territoriales) : Incompatibilités applicables aux fonctions de président de conseil régional :

La Commission a repoussé l’amendement n° 76 de M. Jacques Myard avant d’accepter le sous-amendement n° 129 de Mme Frédérique Bredin à l’amendement n° 37 de la commission des lois qui rend incompatible la présidence du conseil régional et la fonction de membre du directoire de la banque centrale européenne ou du conseil de la politique monétaire de la Banque de France. Puis elle a repoussé les amendements nos 122 de M. Jean Proriol et n° 116 de M. Michel Suchod et accepté l’amendement n° 132 de Mme Frédérique Bredin qui rend incompatibles les fonctions de président de conseil régional et de juge de tribunal de commerce.

Articles additionnels après l’article 6 :

La Commission a repoussé les amendements n° 109 de M. Dominique Paillé, nos 85 et 101 de M. Serge Poignant, n° 107 de M. Dominique Paillé, nos 86, 102, 84 et 100 de M. Serge Poignant. Elle a ensuite accepté les amendements nos 135, 137 et 136 de Mme Frédérique Bredin qui renforcent les pouvoirs d’information des commissions permanentes en faisant de celles-ci les destinataires de divers documents officiels et des décrets d’application des lois avant leur publication et en leur permettant de demander des études au Conseil d’Etat.

Article 7 : Incompatibilité avec les fonctions non électives :

La Commission a accepté l’amendement n° 93 de M. Pierre Albertini qui précise que le mandat de représentant au Parlement européen est incompatible avec la fonction de membre du Conseil économique et social.

Article 8 : Incompatibilité avec les mandats électoraux et les fonctions électives :

La Commission a repoussé les amendements nos 77 de M. Jacques Myard et n° 153 de M. Christian Estrosi. L’amendement n° 145 corrigé de M. Yves Nicolin a été considéré comme satisfait. Puis elle a repoussé les amendements n° 123 de M. Jean Proriol et n° 117 de M. Michel Suchod, avant d’accepter les amendements nos 133 et 134 de Mme Frédérique Bredin qui rendent incompatible le mandat de représentant au Parlement européen avec les fonctions de membre de la commission européenne, du directoire de la banque centrale européenne et du conseil de la politique monétaire de la banque de France et les fonctions de juge de tribunal de commerce.

Articles additionnels après l’article 9 :

La Commission a accepté les amendements nos 46 et 47 de M. Gaëtan Gorce qui permettent aux commissions d’obtenir communication de tous les documents relatifs à la préparation et à l’application de la loi et autorise la saisine du Conseil d’Etat et du commissariat au plan, sous réserve de leur regroupement après l’article 6 avec les amendements de Mme Frédérique Bredin qui ont le même objet, avant de repousser l’amendement n° 48 du même auteur.

Articles additionnels après l’article 14 :

La Commission a repoussé les amendements nos 78 de M. Jean-Claude Mignon, n° 87 de M. Pierre Albertini, n° 105 de M. Dominique Paillé, n° 79 de M. Jean-claude Mignon, n° 88 de M. Pierre Albertini, n° 106 de M. Dominique Paillé, n° 80 de M. Jean-Claude Mignon, n° 90 de M. Pierre Albertini, n° 104 de M. Dominique Paillé, n° 81 de M. Jean-Claude Mignon, ainsi que l’amendement n° 89 de M. Pierre Albertini.

Titre :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur modifiant le titre du projet de loi afin de faire référence aux conditions d’exercice des mandats électoraux.

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Information relative à la Commission

La Commission a désigné Mme Catherine Tasca rapporteur du projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie.

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