Accueil > Archives de la XIe législature > Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République (1998-1999)

ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l’ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 67

(Application de l'article 46 du Règlement)

Jeudi 25 juin 1998
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de Mme Catherine Tasca, présidente

SOMMAIRE

 

pages

– Projet de loi relatif à l’accès au droit et à la résolution amiable des conflits (n° 956) (rapport)

2

– Projet de loi, adopté avec modifications par le Sénat en deuxième lecture, portant transposition de la directive 94/97/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 1994, concernant la protection des acquéreurs pour certains aspects des contrats portant sur l’acquisition d’un droit d’utilisation à temps partiel de biens immobiliers (n° 872) (rapport)

12

– Proposition de loi de M. François Huwart portant extension de la qualification d’officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d’application de la police nationale (n° 969) (rapport)

13

– Informations relatives à la Commission

15

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Jacques Brunhes, le projet de loi relatif à l’accès au droit et à la résolution amiable des conflits (n° 956).

Le rapporteur a d’abord indiqué que le projet de loi constituait un élément clef de la réforme de la justice, rompant avec des années de réformisme timide, au cours desquelles des textes multiples et éclatés n’avaient pas apporté de solutions à la hauteur des enjeux.

Soulignant que l’accès au droit constitue un droit fondamental qui participe d’une vision citoyenne de la justice, alors que la demande de droit va croissant en raison du blocage des mécanismes traditionnels de régulation, il a fait valoir qu’à défaut d’une régulation par le droit accessible à tous, les conflits seraient gérés par l’utilisation inégalitaire de la force, de l’argent ou du savoir, tout en insistant sur le fait que cette régulation ne signifiait pas nécessairement l’intervention du juge.

Après avoir souligné que la justice de proximité parvenait de plus en plus difficilement à traiter de manière satisfaisante les « petits contentieux », contribuant ainsi à dégrader l’appréciation portée par les justiciables sur le service public de la justice, le rapporteur a mis en lumière l’objectif ambitieux du projet, qui consiste à acclimater en France une « culture du compromis » en encourageant le développement de procédures non contentieuses, en amont d’une saisine du juge, procédures auxquelles le législateur a déjà donné un cadre tel que la conciliation, la médiation ou la transaction. Dans cet esprit, il a précisé que l’information devait être développée afin de mieux faire connaître les procédures de résolution amiable des litiges, notamment pour les litiges civils, de loin les plus nombreux, dans lesquels l’initiative de saisir un conciliateur appartient aux intéressés eux-mêmes, notant, par ailleurs, que cette approche avait une dimension d’apaisement social que ne procure pas toujours une décision judiciaire. Observant que les effets de ce texte devaient aussi se faire sentir dans l’accès de tous aux droits, il a jugé que ce soutien était particulièrement nécessaire pour les personnes en situation de grande précarité, le présent projet complétant très opportunément le projet de loi d’orientation relatif à la lutte contre les exclusions, notamment par le biais de mesures concrètes qui permettront à chacun, quels que soient son bagage intellectuel et sa situation sociale, de connaître ses droits et ses obligations, d’obtenir la mise en œuvre de ses droits, de résoudre à l’amiable un litige le concernant et d’accéder au juge si nécessaire.

Considérant que le projet devait induire une révolution culturelle de nos mœurs juridico-judiciaires, le rapporteur a remarqué que la garde des sceaux en faisait le texte emblématique de sa réforme de la justice. Il a toutefois fait observer que des moyens supplémentaires devraient impérativement être dégagés pour accompagner la réforme, l’objectif n’étant pas de faire des économies, mais de réorienter les personnes en but à un litige vers une solution où le droit est dit dans des conditions plus satisfaisantes en termes de rapidité et de paix sociale, étant entendu que les gains de productivité dégagés ces dernières années trouvent aujourd’hui leurs limites, même si quelques redéploiements d’effectifs restent possibles.

Le rapporteur a ensuite regretté le renvoi trop systématique à des décrets en Conseil d’Etat, s’agissant notamment des conditions de fonctionnement des maisons de justice et du droit, et a souhaité, en conséquence, que les projets de décret puissent être connus avant la fin de la navette parlementaire.

En conclusion, il a souligné que, malgré quelques zones d’ombre, le projet contenait des avancées très fortes par rapport au texte originel de la loi du 10 juillet 1991 sur l’aide juridique, dont bénéficieront également la collectivité territoriale de Mayotte et les territoires d’outre-mer, qu’il favorisait le règlement amiable des litiges et donnait une nouvelle impulsion à l’aide à l’accès au droit et qu’il institutionnalisait les maisons de justice et du droit, lieu naturel de résolution amiable des conflits et d’aide à l’accès au droit.

Mme Catherine Tasca, présidente, a regretté que le projet de loi soit inscrit un lundi à l’ordre du jour alors que de nombreux parlementaires sont retenus par leurs obligations dans leur circonscription. Elle s’est engagée à se faire l’écho des difficultés que suscitait ce choix pour les membres de la Commission et a exprimé le souhait qu’au cours de la prochaine session, l’on puisse parvenir à une meilleure gestion du temps parlementaire.

M. Gérard Gouzes a souligné que le projet de loi relatif à l’accès au droit s’inscrivait dans une réforme d’ensemble de la justice. Considérant qu’il était indispensable que chacun puisse accéder à la justice pour exercer pleinement sa citoyenneté, il a estimé que la loi du 10 juillet 1991 constituait une avancée en ce sens, qu’il convenait maintenant de compléter. Constatant que de nombreuses personnes n’exerçaient pas leurs droits, soit par ignorance, soit par crainte des difficultés inhérentes aux procédures judiciaires, il a observé que ce texte devait également contribuer à la lutte contre l’exclusion. A cet égard, il a évoqué l’intérêt du règlement amiable des conflits par la mise en place de transactions, ainsi que le caractère positif du relèvement des plafonds de ressources exigées pour bénéficier de l’aide juridictionnelle. Il a, par ailleurs, souligné que le projet de loi contribuait à améliorer la situation des avocats exerçant leur activité dans le cadre de l’aide juridictionnelle en même temps qu’il permettrait à tous de bénéficier d’un conseil. Il s’est, en revanche, montré plus réservé sur certaines dispositions relatives aux abus de droit ou aux demandes d’aide juridictionnelle infondées. Il a notamment souhaité que le juge ordonne plus systématiquement la récupération des sommes versées au titre de l’aide en cas de recours abusif ou de procédure dilatoire. Enfin, il a souligné l’intérêt de la généralisation des maisons de justice auprès de chaque tribunal de grande instance dans le but de promouvoir l’information des justiciables et la résolution alternative des conflits.

Après avoir observé qu’il existait un consensus sur la nécessité de favoriser un plus large accès au droit pour tous, M. Olivier de Chazeaux a cependant considéré que le projet de loi ne constituait pas un texte majeur puisqu’il ne visait qu’à améliorer l’existant, sans se donner les moyens de faire cesser le malaise des citoyens vis-à-vis de la justice. Il a ainsi regretté qu’il ne permette pas de donner plus de clarté au système judiciaire, qu’il ne constitue pas une réflexion sur un autre mode de fonctionnement de l’aide juridictionnelle, et qu’il ne se traduise nullement par une simplification et une accélération des procédures judiciaires. Soulignant que les avocats exerçant dans le cadre de l’aide juridictionnelle étaient peu motivés du fait du régime indemnitaire en vigueur et observant qu’en conséquence ils ne traitaient pas ce type de dossiers en priorité, il a estimé qu’il serait souhaitable que certains avocats puissent se consacrer à plein temps à l’aide juridictionnelle, tout en bénéficiant de rémunérations correctes. Il a enfin émis des réserves sur certaines dispositions du projet de loi. Jugeant que la mise en œuvre de l’article premier, exigeant de l’avocat qu’il puisse faire la preuve de sa diligence pour faire aboutir la transaction serait difficile, il a, d’autre part, souhaité que soient précisées, à l’article 4, les conditions dans lesquelles l’avocat pourra fixer ses honoraires lorsque le bénéficiaire de l’aide juridictionnelle obtiendra gain de cause. Il a, par ailleurs, considéré que les dispositions de l’article 6, prévoyant qu’en cas de décision favorable le justiciable doit rembourser le montant de l’aide juridictionnelle qui lui a été accordée, étaient critiquables.

Soulignant que le projet de loi avait essentiellement pour objet l’amélioration du régime d’aide juridictionnelle mis en place par la loi de 1991, M. Claude Goasguen a estimé qu’il ne constituait pas un texte majeur. Déplorant le manque d’ambition de cette réforme, il a jugé qu’il aurait été préférable que soit répertorié l’ensemble des difficultés qui se posent aux justiciables en matière d’accès au droit. Evoquant les problèmes spécifiques rencontrés par les mineurs et les étrangers, il a considéré que les réponses apportées par le texte étaient décevantes et insuffisantes. Il a, par ailleurs, critiqué l’émiettement législatif de la réforme de la justice en cours, estimant qu’il nuisait à sa lisibilité. Il a en outre ironisé sur les visées simplificatrices du projet de loi, mentionnant à titre d’exemple la dénomination retenue pour les conseils départementaux de l’accès au droit et de la résolution amiable des litiges. Enfin, il a regretté que la création des maisons de la justice et du droit soit facultative, soulignant que, sur le plan de l’égalité, il conviendrait qu’elles soient généralisées à l’ensemble du territoire.

Constatant que la réforme de la justice était en effet conduite par petites touches, M. René Dosière a considéré que cette méthode modeste était la seule qui permette d’aboutir réellement, la présentation d’un texte global, d’une grande complexité, étant toujours le gage d’un échec certain. Il a estimé que c’est à la commission des Lois qu’il appartiendrait de s’assurer de la cohérence de la réforme de la justice, au fur et à mesure que les différents projets lui seraient soumis. Il a souligné que les dispositions relatives aux maisons de justice et du droit constituaient une avancée et permettraient aux personnes qui n’ont pas facilement accès à la justice de pouvoir faire reconnaître leurs droits dans des conditions satisfaisantes. Il a néanmoins fait part d’un certain nombre d’interrogations concernant la mise en œuvre pratique de ce dispositif. Ainsi, tout en jugeant acceptable que les collectivités locales participent au financement de ces maisons de justice, il a souhaité qu’elles ne soient pas cantonnées à un rôle purement financier mais qu’elles puissent aussi participer à leur vie et à leur gestion. Observant également que l’implantation de ces maisons sur l’ensemble du territoire soulevait quelques difficultés, il a considéré qu’il faudrait, en tout état de cause, veiller à ce que le budget du ministère de la justice prévoie les moyens nécessaires à leur mise en place. Enfin, se déclarant surpris, et même choqué, que M. Olivier de Chazeaux propose que certains avocats se spécialisent dans l’aide juridictionnelle, ce qui, a-t-il estimé, reviendrait à créer un corps « d’avocats des pauvres », il a jugé que les avocats devaient, au contraire, intervenir dans tous les domaines et assister tous les justiciables, quelle que soit leur origine sociale.

Exprimant son accord sur les objectifs affichés par le projet de loi, M. Michel Hunault a néanmoins estimé que celui-ci avait en fait comme principal objectif l’amélioration des statistiques et non la mise en œuvre de moyens réels destinés à simplifier les procédures et à améliorer l’accès à la justice. Il s’est déclaré opposé au fait que le président du bureau d’aide juridictionnelle puisse, en quelque sorte, préjuger d’une affaire en refusant à un justiciable l’octroi de cette aide, faisant ainsi obstacle à son renvoi devant la juridiction. Evoquant les difficultés rencontrées par les jeunes avocats pour avoir accès à des stages professionnels, il s’est, par ailleurs, interrogé sur la manière dont allaient coexister les maisons de justice et les maisons de l’avocat qui, aujourd’hui, jouent un rôle important dans l’accès au droit. En conclusion, il a fait part de son scepticisme sur les améliorations concrètes que ce texte pourrait apporter au sort des justiciables et a regretté qu’aucune réforme de fond ne soit présentée au Parlement pour renforcer les moyens de la justice et, surtout, pour réviser la carte judiciaire.

Rappelant que, lors de la législature précédente, M. Jacques Toubon, garde des sceaux, avait créé une commission chargée de réfléchir au dispositif d’aide juridictionnelle, M. Jacques Floch a observé qu’il existait une forme de continuité républicaine, puisque les dispositions du projet de loi reprenaient, pour certaines d’entre elles, les propositions faites par cette commission. A l’instar de M. Michel Hunault, il s’est interrogé sur cette forme de « préjugement » que représenterait le refus à un justiciable de l’aide juridictionnelle. Tout en admettant que le texte soumis à l’Assemblée aurait pu être plus ambitieux, il a, néanmoins, considéré qu’il avait le mérite essentiel de s’attaquer à une question importante, celle de la présence de la justice sur l’ensemble du territoire français. Rappelant qu’il existait dans notre pays de véritables « déserts judiciaires » puisque certaines communes, parfois importantes, étaient totalement privées de la présence de magistrats, il a estimé que le projet de loi remédiait à cette carence en prévoyant la création de maisons de justice, qui devraient constituer l’un des meilleurs outils de l’accès au droit. Il a notamment souligné que la présence de professionnels du droit était un point important pour aider à l’orientation du justiciable qui souhaite faire reconnaître ses droits. Il a considéré enfin que le projet de loi pouvait être amélioré sur un certain nombre de points, jugeant qu’il fallait notamment conforter le dispositif de l’article 17 relatif aux maisons de justice.

En réponse aux différents intervenants, M. Jacques Brunhes, rapporteur, a tout d’abord jugé la méthode employée par la garde des sceaux tout à fait cohérente. Il a rappelé qu’en janvier dernier s’était tenu à l’Assemblée nationale un débat d’orientation qui avait défini un cadre d’ensemble, dans lequel vient s’inscrire le présent projet de loi qui procède d’une philosophie tout à fait nouvelle. Constatant que le projet de loi améliorait le texte de la loi du 10 juillet 1991 relatif à l’aide juridictionnelle, il a cependant souligné que cette partie du projet pour importante qu’elle soit, n’était pas ici la plus innovante. Il a jugé, en effet, que son aspect essentiel consistait dans la mise en œuvre de mécanismes permettant la résolution amiable des conflits. Il a indiqué que tous les intervenants qu’il avait entendus, qu’il s’agisse des magistrats, des avocats ou des associations, s’accordaient à reconnaître la nécessité de cette approche nouvelle de la justice qui permet à une personne de faire reconnaître ses droits sans forcément franchir les portes d’un tribunal.

En réponse aux observations de M. Claude Goasguen, il a précisé que l’ensemble des obstacles qui, concrètement, s’oppose à l’accès au droit serait examiné dans son rapport. Il a ensuite insisté sur la différence existant entre les antennes de justice, dans lesquelles le parquet est représenté, et les maisons de justice au sein desquelles sont présents, pour l’essentiel, des médiateurs et des conciliateurs, et a considéré que cette souplesse dans les structures était utile. Regrettant que le projet de décret relatif aux maisons de justice n’ait pas été porté à la connaissance du Parlement, il a souhaité qu’il le soit avant l’examen en deuxième lecture du projet de loi, soulignant la nécessité pour les parlementaires d’examiner le dispositif relatif aux maisons de justice dans sa globalité. Il a également insisté sur les efforts qui devaient être menés pour améliorer la formation des magistrats afin de les sensibiliser au problème de l’accès au droit. Enfin, il a rejeté l’idée selon laquelle il faudrait aborder les problèmes de justice sous l’angle de la seule rationalisation budgétaire, et a exprimé, à cet égard, sa satisfaction sur la cohérence et la qualité du texte qui était soumis à l’Assemblée nationale.

Rappelant qu’elle avait posé à la garde des sceaux une question d’actualité sur ce sujet, Mme Catherine Tasca, présidente, a souligné l’importance de la formation de l’ensemble des personnels de la justice pour la mise en œuvre de cette réforme.

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS MODIFIANT LA LOI N° 91-647 DU 10 JUILLET 1991
RELATIVE À L’AIDE JURIDICTIONNELLE

Avant l’article premier :

La Commission a rejeté un amendement de M. André Gerin fixant les plafonds de ressources pour l’admission à l’aide juridictionnelle en référence au salaire minimum interprofessionnel de croissance (S.M.I.C.). Elle a, en revanche, adopté un amendement de M. Claude Goasguen prévoyant que ces plafonds de ressources seront revalorisés chaque année en fonction de l’évolution du S.M.I.C. et non plus de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu, Mme la présidente et le rapporteur ayant cependant émis des doutes sur sa recevabilité au regard de l’article 40 de la Constitution.

Puis la Commission a rejeté deux amendements de M. André Gerin, l’un précisant que la résidence principale ne doit pas être prise en compte dans l’évaluation des ressources et l’autre indiquant que le bureau d’aide juridictionnelle doit tenir compte de l’endettement du demandeur ; M. Gérard Gouzes a fait valoir que les personnes endettées pouvaient d’ores et déjà bénéficier de l’aide juridictionnelle ; répondant à Mme la Présidente qui craignait que cette disposition ne permette à des personnes endettées, mais fortunées, d’obtenir cette aide, M. Jacques Brunhes a rappelé que le plafond de ressources était fixé à 4.900 F pour l’aide juridictionnelle totale, soit un montant très faible.

La Commission a également rejeté un amendement de M. André Gérin précisant que l’aide juridictionnelle est accordée pour les mises en examen sans détention provisoire et les médiations civiles.

Article premier (art. 10 et 39 de la loi du 10 juillet 1991) : Extension de l’aide juridictionnelle à la transaction :

M. Claude Goasguen s’est interrogé sur la cohérence du projet de loi qui place la transaction dans le chapitre relatif à l’aide juridictionnelle, alors que cette disposition trouverait, selon lui, mieux sa place dans le chapitre qui traite de l’accès au droit, avant de s’inquiéter des modalités qui permettront à l’avocat de prouver l’existence d’une transaction. M. Gérard Gouzes a fait valoir que la mention de la transaction à l’article premier permettait d’insister sur l’importance du règlement amiable des litiges. Il s’est ensuite demandé si la procédure d’arbitrage pouvait bénéficier de l’aide juridictionnelle. Mme Christine Lazerges a souligné que si la transaction n’était pas, au sens strict, une procédure juridictionnelle, l’extension progressive de cette notion justifiait la structure proposée par le projet de loi ; elle a par ailleurs indiqué qu’il lui semblait plus facile de financer l’aide à la transaction sur les crédits de l’aide juridictionnelle que sur ceux de l’aide à l’accès au droit. Le rapporteur a alors précisé que le problème de la preuve de la transaction serait réglé par voie réglementaire.

La Commission a ensuite adopté deux amendements du rapporteur : le premier modifie l’article 13 de la loi du 10 juillet 1991 afin de préciser que les bureaux d’aide juridictionnelle se prononcent sur les demandes d’aide en vue de parvenir à une transaction avant l’instance ; le second renvoie la fixation de la rétribution due à l’avocat en cas d’échec des pourparlers transactionnels à un décret en Conseil d’Etat.

Puis elle a rejeté un amendement de M. Claude Goasguen supprimant la possibilité d’imputer la rétribution versée à l’avocat en cas d’échec des pourparlers transactionnels sur celle qui lui est versée pour l’instance qui suit cet échec, après que le rapporteur eut fait valoir que cette suppression allait encourager les avocats à tenter dans tous les cas une transaction, quelle que soit leur chance de succès.

La Commission a ensuite adopté l’article premier ainsi modifié.

Article 2 (art. 16 de la loi du 10 juillet 1991) : Rôle du vice-président du bureau d’aide juridictionnelle :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 (art. 22 de la loi du 10 juillet 1991) : Examen des demandes ne présentant pas de difficulté sérieuse :

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l’article présenté par M. Claude Goasguen, le rapporteur ayant fait observer que l’examen par le seul président permettrait d’accélérer le traitement des demandes d’aide juridictionnelle.

La Commission a adopté l’article 3 sans modification.

Article 4 (art. 36 de la loi du 10 juillet 1991) : Demande d’honoraires en cas de retour à meilleure fortune par suite du gain du procès :

La Commission a rejeté un amendement de M. André Gerin supprimant la possibilité pour l’avocat de demander des honoraires au bénéficiaire de l’aide juridictionnelle en cas de retour à meilleure fortune dû au gain du procès.

La Commission a adopté l’article 4 sans modification.

Article 5 (art. 37 de la loi du 10 juillet 1991) : Délai de perception de la contribution de l’Etat en cas de condamnation à des frais irrépétibles :

La Commission a adopté l’article 5 sans modification

Après l’article 5 :

La Commission a rejeté un amendement de M. Claude Goasguen précisant les conditions dans lesquelles le juge peut condamner une partie au paiement des frais irrépétibles, le rapporteur ayant souligné le manque de clarté du dispositif proposé.

Article 6 (art. 50 de la loi du 10 juillet 1991) : Procédures de retrait de l’aide juridictionnelle :

La Commission a rejeté deux amendements identiques de MM. Philippe Houillon et André Gerin supprimant la possibilité de retrait de l’aide juridictionnelle en cas de procédure dilatoire ou abusive, avant d’adopter un amendement d’harmonisation rédactionnelle du rapporteur.

La Commission a adopté l’article 6 ainsi modifié.

Article 7 (art. 52-1 de la loi du 10 juillet 1991) : Communication des conditions de retrait :

La Commission a adopté cet article sans modification

Article 8 (art. 53 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) : Définition de l’aide à l’accès au droit :

La Commission a adopté un amendement de M. Claude Goasguen ayant pour objet d’inclure, dans l’aide à l’accès au droit, l’assistance à la rédaction et à la conclusion des actes juridiques, M. Gérard Gouzes s’étant déclaré très favorable à cette extension. Après avoir rejeté un amendement de M. Philippe Houillon tendant à supprimer le dernier alinéa de cet article relatif aux conditions dans lesquelles s’exerce l’aide à la consultation en matière juridique, elle a adopté deux amendements présentés par le rapporteur, le premier supprimant la référence à la résolution amiable des litiges dans la dénomination de la commission départementale de l’accès au droit, le second tendant à mentionner les règles de déontologie, avant de renvoyer au titre II de la loi du 31 décembre 1971 qui énumère limitativement les personnes habilitées à donner des consultations juridiques.

La Commission a adopté l’article 8 ainsi modifié.

Article 9 (art. 54 à 60 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) : Mise en œuvre de l’aide à l’accès au droit :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur ayant pour objet de procéder à plusieurs coordinations en relation avec la dénomination du conseil départemental.

—  Article 54 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 : Missions du conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à permettre au conseil départemental de mener des campagnes de sensibilisation et de formation auprès des personnes susceptibles de mettre en œuvre l’aide à l’accès au droit.

—  Article 55 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 : Statut et constitution du conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges :

La Commission a rejeté un amendement de M. Claude Goasguen tendant à transformer le conseil départemental de l’accès au droit en association, son auteur et Mme Christine Lazerges ayant estimé que l’obligation de recourir à un groupement d’intérêt public avait freiné la constitution des conseils départementaux, tandis que le rapporteur a fait valoir qu’elle apportait des garanties de transparence et de contrôle. Elle a également rejeté un amendement de M. André Gerin et un amendement de M. Philippe Houillon concernant l’association membre de droit du groupement d’intérêt public, le premier tendant à substituer, à la désignation par le préfet, la cooptation par les autres membres du groupement et le second tendant à préciser qu’elle est désignée par le préfet après avis des représentants du département, de l’ordre des avocats et du président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département. La Commission a, en revanche, adopté un amendement du rapporteur, rectifié à l’initiative de Mme la Présidente afin de ne pas faire référence à la structure du groupement d’intérêt public, tendant à préciser que tous les membres de droit du conseil départemental pourront demander sa constitution au président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département.

Puis, elle a rejeté trois amendements complétant la liste des membres de droit, le premier de M. Claude Goasguen ajoutant la chambre des notaires du département et les deux autres de M. André Gerin proposant d’adjoindre un représentant de chacune des organisations syndicales représentatives au plan national et un conseiller prud’homal. Le rapporteur a rappelé que le projet réduisait le nombre des membres de droit du conseil départemental, mais lui laissait la possibilité d’admettre en son sein d’autres membres et permettait au président d’appeler à siéger au conseil départemental, avec voix consultative, la chambre départementale des notaires. Le rapporteur ayant estimé inopportun de renoncer à cette souplesse, la Commission a rejeté un amendement de M. Philippe Houillon supprimant la possibilité pour le groupement d’accueillir en son sein d’autres membres que les membres de droit.

—  Article 56 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 : Représentants avec voix consultative :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur procédant à une coordination d’ordre rédactionnel.

La Commission a adopté l’article 9 ainsi modifié.

Article 10 (art. 69 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) : Tarification des consultations juridiques organisées dans le cadre de l’aide à l’accès au droit :

La Commission a rejeté deux amendements identiques de MM. Philippe Houillon et André Gerin tendant à préciser que les consultations juridiques données dans le cadre de l’aide à l’accès au droit sont indemnisées dans les conditions prévues par décret pour la part de financement de l’Etat, la référence à une tarification leur ayant paru ne pas permettre la prise en compte de situations variées tenant à l’éloignement ou à la matière en cause. Elle a adopté un amendement du rapporteur tendant à préciser que les principes de la tarification seront déterminés par décret pris en Conseil d’Etat et l’article 10 ainsi modifié.

Article 11 (art. 29 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) : Coordinations :

Après avoir rejeté un amendement de M. Claude Goasguen tendant à supprimer cet article, la Commission a adopté un amendement du rapporteur procédant à une coordination rédactionnelle avec la dénomination retenue pour le conseil départemental de l’accès au droit et l’article 11 ainsi modifié.

Articles 12 (art. premier de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) et 13 : Coordinations :

La Commission a adopté ces articles sans modification.

Article 14 (art. 64-2 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) : Aide à l’intervention de l’avocat
en matière de médiation pénale :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à préciser que les modalités d’attribution de l’aide à l’intervention de l’Etat en matière de médiation pénale seront fixées par un décret pris en Conseil d’Etat, puis l’article 14 ainsi modifié.

Article 15 (art. 45, 46, 49 et 61 à 64 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) : Abrogations :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Après l’article 15 : Coordination :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant les titres premier et II de la deuxième partie de la loi du 10 juillet 1971, le projet de loi déplaçant ces titres et leur donnant de nouveaux intitulés.

Article 16 : Dispositions transitoires :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Après l’article 16 :

Sur proposition du rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. Claude Goasguen ayant pour objet d’inciter les particuliers à souscrire des contrats d’assurance de protection juridique en rendant déductible le montant des primes versées. M. Gérard Gouzes s’est déclaré très hostile à cette mesure, estimant que les justiciables devaient rester libres de choisir leur avocat, qui ne saurait leur être imposé par leur assureur.

Article 17 (art. L. 7-11-1-1, L. 7-11-1-2 et L. 7-11-1-3 du code de l’organisation judiciaire) : Institutionnalisation des maisons de justice et du droit :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur créant dans le code de l’organisation judiciaire un nouveau titre pour les maisons de justice et du droit, l’auteur ayant souligné que le titre proposé par le projet de loi existait déjà, avant de rejeter un amendement de M. André Gerin prévoyant que les maisons de justice et du droit sont gérées par un conseil d’administration comportant des représentants des collectivités locales, des associations et des organisations syndicales représentatives.

Elle a ensuite été saisie d’un amendement de M. Claude Goasguen tendant à rendre obligatoire la création de maisons de justice et du droit. L’auteur a indiqué que son amendement permettait de ne pas faire dépendre cette création de la situation financière de la collectivité locale concernée, soulignant que le ministère du budget serait sans doute très réticent pour financer une structure dont la création n’est que facultative. Mme la Présidente a indiqué qu’il revenait à l’Etat d’avoir un rôle moteur en la matière, avant de faire observer que l’obligation proposée par l’amendement n’était assortie d’aucune sanction. Mme Christine Lazerges a rappelé que l’objectif du projet de loi n’était pas de couvrir le territoire national de maisons de justice et du droit, mais bien d’en créer là où c’est nécessaire, c’est-à-dire dans les quartiers difficiles. Elle a regretté le caractère trop succinct du dispositif proposé et suggéré que l’on indique plus clairement dans le texte la nécessité d’une présence judiciaire. Après avoir rappelé que les maisons de justice et du droit s’étaient créées de manière spontanée, M. Gérard Gouzes a estimé que l’amendement de M. Claude Goasguen était trop contraignant. Mme Raymonde Le Texier s’est opposée à cette obligation de création, faisant valoir qu’elle nécessiterait des moyens financiers considérables. Elle a en revanche estimé que le projet de loi devait prévoir la présence de magistrats. Après avoir indiqué qu’il partageait l’opinion de Mmes Christine Lazerges et Raymonde Le Texier sur l’importance de la présence judiciaire dans les maisons de justice et du droit, le rapporteur a observé qu’une telle présence relevait du pouvoir réglementaire et rappelé qu’il demanderait au Gouvernement de lui communiquer le projet de décret avant la seconde lecture du texte. Il a ajouté que la présence de magistrats ne dépendait pas uniquement de considérations financières, mais était liée au problème plus général de la formation, certains magistrats refusant de se rendre dans les maisons de justice et du droit. La Commission a alors rejeté l’amendement de M. Claude Goasguen, ainsi qu’un amendement de M. André Gerin confiant la vice-présidence des maisons de justice et du droit à un représentant des collectivités locales.

La Commission a adopté l’article 17 ainsi modifié.

TITRE III

DISPOSITIONS RELATIVES À L’OUTRE-MER

Article 18 (ordonnance n° 92-1143 du 12 octobre 1992) : Aide juridictionnelle à Mayotte :

La Commission a adopté trois amendements du rapporteur modifiant l’ordonnance de 1992 relative à l’aide juridictionnelle à Mayotte : le premier précise, comme le fait l’article premier pour la métropole, que l’avocat a droit à une rétribution pour une transaction conclue avant l’instance et que le montant de cette rétribution en cas d’échec des pourparlers transactionnels est fixé par décret en Conseil d’Etat ; le second supprime, par coordination, la référence à l’aide juridictionnelle partielle et le troisième fait disparaître une référence inutile à un décret pour fixer le montant de la rétribution de l’avocat en cas de médiation pénale. Elle a adopté l’article 18 ainsi modifié.

Article 19 (ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992) : Aide juridictionnelle dans les territoires d’outre-mer :

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur modifiant l’ordonnance de 1992 relative à l’aide juridictionnelle en matière pénale dans les territoires d’outre-mer afin de préciser les conditions de désignation de la personne agréée à Wallis-et-Futuna et de supprimer une référence inutile à un décret en matière de médiation pénale. Elle a adopté l’article 19 ainsi modifié.

Titre :

La Commission a été saisie d’un amendement du rapporteur modifiant le titre du projet de loi afin de remplacer, par coordination avec le reste du texte, la référence aux conflits par celle aux litiges, et d’introduire in fine la notion d’accès à la justice. Après que Mme Christine Lazerges eut souligné que le terme de litige était plus restrictif que celui de conflit et fait valoir qu’il était préférable d’insérer l’accès à la justice juste après l’accès au droit, le rapporteur a retiré son amendement.

La Commission a ensuite adopté l’ensemble du projet de loi ainsi modifié.

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La Commission a examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de M. Jacky Darne, le projet de loi, adopté après modifications par le Sénat en deuxième lecture, portant transposition de la directive 94/47/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 1994, concernant la protection des acquéreurs pour certains aspects des contrats portant sur l’acquisition d’un droit d’utilisation à temps partiel de biens immobiliers (n° 872).

M. Jacky Darne, rapporteur, a tout d’abord rappelé que l’objet du présent projet de loi était de protéger les acquéreurs de contrats portant sur l’acquisition d’un droit d’utilisation à temps partiel de biens immobiliers, activité plus connue sous les vocables de « temps partagé », « multipropriété » ou « time-share ». Soulignant que le Sénat, pour l’essentiel, n’avait pas remis en cause les amendements adoptés en première lecture par l’Assemblée nationale, il a indiqué que la seconde chambre avait simplement apporté trois modifications au projet de loi adopté par l’Assemblée. Evoquant la première d’entre elles relative à l’évolution des charges locatives, qui constitue un problème récurrent dans les rapports entre consommateurs et gestionnaires des biens immobiliers, il a rappelé que l’Assemblée nationale avait adopté un amendement prévoyant, dans l’offre soumise au consommateur, la mention de l’évolution future de ces charges. Il a noté que le Sénat, constatant la difficulté de déterminer cette évolution future avait jugé préférable de faire apparaître dans l’offre l’évolution des charges lors des trois dernières années et, le cas échéant, les risques de progression importante de ces charges. S’agissant de la deuxième modification apportée par le Sénat, qui consiste à prévoir qu’un arrêté ministériel précisera le détail des mentions obligatoires apparaissant dans l’offre, il a estimé que, sans être indispensable, la constitution d’un cadre commun pouvait être utile dans certains cas. Regrettant, dans son principe, le troisième amendement adopté par le Sénat qui a pour effet de réduire le quantum des peines d’amende sanctionnant le non-respect par les professionnels des dispositions contenues dans la loi, il a cependant considéré que, si le professionnel était condamné pour chacun des contrats signés dans lesquels un certain nombre de mentions seraient absentes, la sanction serait d’une sévérité suffisante pour dissuader certains professionnels indélicats. En conclusion, observant que les modifications apportées par le Sénat ne mettaient pas en cause l’équilibre général du projet de loi, il a proposé à la Commission d’adopter le projet en l’état afin de permettre aux consommateurs de s’en prévaloir dans les meilleurs délais, le cas échéant, auprès des juridictions.

Suivant les conclusions du rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi, adopté par le Sénat, sans modification.

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La Commission a examiné, sur le rapport de M. Christophe Caresche, la proposition de loi de M. François Huwart portant extension de la qualification d’officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d’application de la police nationale (n° 969).

Le rapporteur a tout d’abord souligné que la proposition de loi était la résultante de la mise en œuvre statutaire et fonctionnelle de la réforme des corps et des carrières amorcée en 1995 mais également la conséquence de l’inflexion imprimée par le ministre de l’intérieur en faveur de la mise en place d’une véritable police de proximité.

Ainsi, après avoir rappelé les principes généraux régissant la police judiciaire, le rapporteur a précisé que, depuis 1995, l’organisation de la police nationale avait été profondément modifiée par la fusion des corps en civil et en tenue. Soulignant que cette réforme impliquait une diminution importante du nombre des commissaires de police et surtout de celui des officiers, ramené de dix-huit mille à douze mille cinq-cents en dix ans, le rapporteur a fait valoir que ce repyramidage des corps se traduirait par un important déficit en officiers de police judiciaire, ceux-ci passant de quatorze mille cinq-cents à environ neuf mille à l’échéance de 2006. Ayant indiqué que l’extension de la qualification d’O.P.J. était en réalité envisagée par les ministères de la justice et de l’intérieur depuis 1995, il a souligné que la montée en puissance des transformations d’emplois faisait, d’ores et déjà, apparaître un déficit d’environ mille six-cents O.P.J. à ce jour. Le rapporteur a ensuite insisté sur le fait que cette proposition était également justifiée par la priorité désormais donnée par le Gouvernement à la police de proximité, laquelle suppose de transférer aux unités de voie publique la prise en charge de l’ensemble des affaires judiciaires ne nécessitant pas d’investigations complexes. Abordant l’analyse de la proposition de loi, le rapporteur a indiqué que celle-ci se fixait pour objectif de former, au sein du corps de maîtrise et d’application, huit mille nouveaux O.P.J. en huit ans, sachant que les recrutements opérés dans ce corps attestent, depuis plusieurs années, d’une élévation très sensible de la qualification des candidats. Evoquant les modalités techniques de la mesure, il a indiqué que, d’une manière générale, la proposition de loi transposait à la police nationale les dispositions du code de procédure pénale applicables aux gendarmes, les postulants devant justifier d’une certaine ancienneté et être personnellement désignés après avis conforme d’une commission. Après avoir brossé les caractéristiques essentielles de la formation proposée aux candidats, il a estimé souhaitable de corriger la proposition de loi sur deux points : il a proposé, d’une part, d’aligner les conditions d’ancienneté requises pour les fonctionnaires de police sur celles exigées pour les gendarmes afin d’éviter une discrimination de traitement non justifiée ; il a, d’autre part, jugé utile de prévoir que la commission compétente pour les fonctionnaires du corps de maîtrise et d’application serait la même que celle dont relèvent les officiers de police, de manière à renforcer les garanties dans un domaine qui met en jeu des procédures contraignantes affectant les libertés publiques. Le rapporteur a enfin souligné que, pour être habilités, les futurs O.P.J. devraient être affectés dans des services spécifiques ; à cet égard, il a estimé que les réflexions du Gouvernement tendant à favoriser les services judiciaires spécialisés était inopportunes, jugeant préférable de privilégier les affectations au sein des services intervenant directement en matière de police de proximité.

M. Louis Mermaz s’est interrogé sur l’opportunité de la proposition de loi de M. François Huwart ainsi que sur la nature des garanties mises en avant par le rapporteur lors de la présentation du dispositif. Après avoir souligné l’absence de marge de manœuvre du Gouvernement en raison des nombreux départs en retraite au sein de la police nationale, il a souhaité obtenir des précisions sur les conditions de mise en œuvre de ce texte, compte tenu des responsabilités importantes conférées aux officiers de police judiciaire.

M. Jacky Darne a fait observer qu’il était préférable de promouvoir une bonne gestion des corps de police par une amélioration des voies de promotion interne, plutôt que de recourir à des dispositions transitoires et conjoncturelles.

Mme Catherine Tasca, présidente, a insisté sur la nécessité d’obtenir des éclaircissements sur la nature des services dans lesquels seront affectés les personnels ayant acquis la qualité d’officier de police judiciaire.

En réponse aux intervenants, le rapporteur a fait valoir que, loin de constituer une mesure d’ajustement conjoncturelle, la proposition de loi était directement liée aux conséquences de la réforme des corps et des carrières et qu’elle était également indispensable pour la mise en œuvre effective des nouvelles orientations du Gouvernement en matière de sécurité. Il a, par ailleurs, souligné que, tout en définissant de manière plus restrictive les services ouvrant droit à la qualification d’officier de police judiciaire, la proposition de loi maintenait, en outre, les garanties déjà prévues vis-à-vis des autres personnels de la police nationale et de la gendarmerie nationale, étant entendu que le statut de d’officier de police judiciaire est très rigoureusement encadré par le code de procédure pénale.

La Commission a adopté l’article unique de la proposition de loi dans la rédaction présentée par le rapporteur.

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Informations relatives à la Commission

La Commission a procédé à la nomination de rapporteurs. Ont été nommés :

—  M. André Vallini, pour le projet de loi relatif à l’action publique en matière pénale et modifiant le code de procédure pénale (n° 957) ;

—  M. Louis Mermaz, pour le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif aux alternatives aux poursuites et renforçant l’efficacité de la procédure pénale (n° 998) ;

—  Mme Catherine Tasca, pour le projet de loi constitutionnelle relatif à l’égalité entre les femmes et les hommes (n° 985) ;

—  M. Jean-Pierre Michel, pour sa proposition de loi visant à créer un contrat d’union civile et sociale (n° 88), la proposition de loi de M. Jean-Marc Ayrault relative au contrat d’union sociale (n° 94) et la proposition de loi de M. Georges Hage relative aux droits des couples non mariés (n° 249) ;

—  M. Christophe Caresche, pour la proposition de loi de M. François Huwart portant extension de la qualification d’officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d’application de la police nationale (n° 969) ;

—  M. Alain Vidalies, pour la proposition de loi, adoptée par le Sénat, relative à la prestation compensatoire en matière de divorce (n° 735).

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