ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de lADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE
COMPTE RENDU N° 67
(Application de l'article 46 du Règlement)
Jeudi 25 juin 1998
(Séance de 9 heures 30)
Présidence de Mme Catherine Tasca, présidente
SOMMAIRE
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Projet de loi relatif à laccès au droit et à la résolution amiable des conflits (n° 956) (rapport)
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Projet de loi, adopté avec modifications par le Sénat en deuxième lecture, portant transposition de la directive 94/97/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 1994, concernant la protection des acquéreurs pour certains aspects des contrats portant sur lacquisition dun droit dutilisation à temps partiel de biens immobiliers (n° 872) (rapport)
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Proposition de loi de M. François Huwart portant extension de la qualification dofficier de police judiciaire au corps de maîtrise et dapplication de la police nationale (n° 969) (rapport)
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Informations relatives à la Commission
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La Commission a examiné, sur le rapport de M. Jacques Brunhes, le projet de loi relatif à laccès au droit et à la résolution amiable des conflits (n° 956).
Le rapporteur a dabord indiqué que le projet de loi constituait un élément clef de la réforme de la justice, rompant avec des années de réformisme timide, au cours desquelles des textes multiples et éclatés navaient pas apporté de solutions à la hauteur des enjeux.
Soulignant que laccès au droit constitue un droit fondamental qui participe dune vision citoyenne de la justice, alors que la demande de droit va croissant en raison du blocage des mécanismes traditionnels de régulation, il a fait valoir quà défaut dune régulation par le droit accessible à tous, les conflits seraient gérés par lutilisation inégalitaire de la force, de largent ou du savoir, tout en insistant sur le fait que cette régulation ne signifiait pas nécessairement lintervention du juge.
Après avoir souligné que la justice de proximité parvenait de plus en plus difficilement à traiter de manière satisfaisante les « petits contentieux », contribuant ainsi à dégrader lappréciation portée par les justiciables sur le service public de la justice, le rapporteur a mis en lumière lobjectif ambitieux du projet, qui consiste à acclimater en France une « culture du compromis » en encourageant le développement de procédures non contentieuses, en amont dune saisine du juge, procédures auxquelles le législateur a déjà donné un cadre tel que la conciliation, la médiation ou la transaction. Dans cet esprit, il a précisé que linformation devait être développée afin de mieux faire connaître les procédures de résolution amiable des litiges, notamment pour les litiges civils, de loin les plus nombreux, dans lesquels linitiative de saisir un conciliateur appartient aux intéressés eux-mêmes, notant, par ailleurs, que cette approche avait une dimension dapaisement social que ne procure pas toujours une décision judiciaire. Observant que les effets de ce texte devaient aussi se faire sentir dans laccès de tous aux droits, il a jugé que ce soutien était particulièrement nécessaire pour les personnes en situation de grande précarité, le présent projet complétant très opportunément le projet de loi dorientation relatif à la lutte contre les exclusions, notamment par le biais de mesures concrètes qui permettront à chacun, quels que soient son bagage intellectuel et sa situation sociale, de connaître ses droits et ses obligations, dobtenir la mise en uvre de ses droits, de résoudre à lamiable un litige le concernant et daccéder au juge si nécessaire.
Considérant que le projet devait induire une révolution culturelle de nos murs juridico-judiciaires, le rapporteur a remarqué que la garde des sceaux en faisait le texte emblématique de sa réforme de la justice. Il a toutefois fait observer que des moyens supplémentaires devraient impérativement être dégagés pour accompagner la réforme, lobjectif nétant pas de faire des économies, mais de réorienter les personnes en but à un litige vers une solution où le droit est dit dans des conditions plus satisfaisantes en termes de rapidité et de paix sociale, étant entendu que les gains de productivité dégagés ces dernières années trouvent aujourdhui leurs limites, même si quelques redéploiements deffectifs restent possibles.
Le rapporteur a ensuite regretté le renvoi trop systématique à des décrets en Conseil dEtat, sagissant notamment des conditions de fonctionnement des maisons de justice et du droit, et a souhaité, en conséquence, que les projets de décret puissent être connus avant la fin de la navette parlementaire.
En conclusion, il a souligné que, malgré quelques zones dombre, le projet contenait des avancées très fortes par rapport au texte originel de la loi du 10 juillet 1991 sur laide juridique, dont bénéficieront également la collectivité territoriale de Mayotte et les territoires doutre-mer, quil favorisait le règlement amiable des litiges et donnait une nouvelle impulsion à laide à laccès au droit et quil institutionnalisait les maisons de justice et du droit, lieu naturel de résolution amiable des conflits et daide à laccès au droit.
Mme Catherine Tasca, présidente, a regretté que le projet de loi soit inscrit un lundi à lordre du jour alors que de nombreux parlementaires sont retenus par leurs obligations dans leur circonscription. Elle sest engagée à se faire lécho des difficultés que suscitait ce choix pour les membres de la Commission et a exprimé le souhait quau cours de la prochaine session, lon puisse parvenir à une meilleure gestion du temps parlementaire.
M. Gérard Gouzes a souligné que le projet de loi relatif à laccès au droit sinscrivait dans une réforme densemble de la justice. Considérant quil était indispensable que chacun puisse accéder à la justice pour exercer pleinement sa citoyenneté, il a estimé que la loi du 10 juillet 1991 constituait une avancée en ce sens, quil convenait maintenant de compléter. Constatant que de nombreuses personnes nexerçaient pas leurs droits, soit par ignorance, soit par crainte des difficultés inhérentes aux procédures judiciaires, il a observé que ce texte devait également contribuer à la lutte contre lexclusion. A cet égard, il a évoqué lintérêt du règlement amiable des conflits par la mise en place de transactions, ainsi que le caractère positif du relèvement des plafonds de ressources exigées pour bénéficier de laide juridictionnelle. Il a, par ailleurs, souligné que le projet de loi contribuait à améliorer la situation des avocats exerçant leur activité dans le cadre de laide juridictionnelle en même temps quil permettrait à tous de bénéficier dun conseil. Il sest, en revanche, montré plus réservé sur certaines dispositions relatives aux abus de droit ou aux demandes daide juridictionnelle infondées. Il a notamment souhaité que le juge ordonne plus systématiquement la récupération des sommes versées au titre de laide en cas de recours abusif ou de procédure dilatoire. Enfin, il a souligné lintérêt de la généralisation des maisons de justice auprès de chaque tribunal de grande instance dans le but de promouvoir linformation des justiciables et la résolution alternative des conflits.
Après avoir observé quil existait un consensus sur la nécessité de favoriser un plus large accès au droit pour tous, M. Olivier de Chazeaux a cependant considéré que le projet de loi ne constituait pas un texte majeur puisquil ne visait quà améliorer lexistant, sans se donner les moyens de faire cesser le malaise des citoyens vis-à-vis de la justice. Il a ainsi regretté quil ne permette pas de donner plus de clarté au système judiciaire, quil ne constitue pas une réflexion sur un autre mode de fonctionnement de laide juridictionnelle, et quil ne se traduise nullement par une simplification et une accélération des procédures judiciaires. Soulignant que les avocats exerçant dans le cadre de laide juridictionnelle étaient peu motivés du fait du régime indemnitaire en vigueur et observant quen conséquence ils ne traitaient pas ce type de dossiers en priorité, il a estimé quil serait souhaitable que certains avocats puissent se consacrer à plein temps à laide juridictionnelle, tout en bénéficiant de rémunérations correctes. Il a enfin émis des réserves sur certaines dispositions du projet de loi. Jugeant que la mise en uvre de larticle premier, exigeant de lavocat quil puisse faire la preuve de sa diligence pour faire aboutir la transaction serait difficile, il a, dautre part, souhaité que soient précisées, à larticle 4, les conditions dans lesquelles lavocat pourra fixer ses honoraires lorsque le bénéficiaire de laide juridictionnelle obtiendra gain de cause. Il a, par ailleurs, considéré que les dispositions de larticle 6, prévoyant quen cas de décision favorable le justiciable doit rembourser le montant de laide juridictionnelle qui lui a été accordée, étaient critiquables.
Soulignant que le projet de loi avait essentiellement pour objet lamélioration du régime daide juridictionnelle mis en place par la loi de 1991, M. Claude Goasguen a estimé quil ne constituait pas un texte majeur. Déplorant le manque dambition de cette réforme, il a jugé quil aurait été préférable que soit répertorié lensemble des difficultés qui se posent aux justiciables en matière daccès au droit. Evoquant les problèmes spécifiques rencontrés par les mineurs et les étrangers, il a considéré que les réponses apportées par le texte étaient décevantes et insuffisantes. Il a, par ailleurs, critiqué lémiettement législatif de la réforme de la justice en cours, estimant quil nuisait à sa lisibilité. Il a en outre ironisé sur les visées simplificatrices du projet de loi, mentionnant à titre dexemple la dénomination retenue pour les conseils départementaux de laccès au droit et de la résolution amiable des litiges. Enfin, il a regretté que la création des maisons de la justice et du droit soit facultative, soulignant que, sur le plan de légalité, il conviendrait quelles soient généralisées à lensemble du territoire.
Constatant que la réforme de la justice était en effet conduite par petites touches, M. René Dosière a considéré que cette méthode modeste était la seule qui permette daboutir réellement, la présentation dun texte global, dune grande complexité, étant toujours le gage dun échec certain. Il a estimé que cest à la commission des Lois quil appartiendrait de sassurer de la cohérence de la réforme de la justice, au fur et à mesure que les différents projets lui seraient soumis. Il a souligné que les dispositions relatives aux maisons de justice et du droit constituaient une avancée et permettraient aux personnes qui nont pas facilement accès à la justice de pouvoir faire reconnaître leurs droits dans des conditions satisfaisantes. Il a néanmoins fait part dun certain nombre dinterrogations concernant la mise en uvre pratique de ce dispositif. Ainsi, tout en jugeant acceptable que les collectivités locales participent au financement de ces maisons de justice, il a souhaité quelles ne soient pas cantonnées à un rôle purement financier mais quelles puissent aussi participer à leur vie et à leur gestion. Observant également que limplantation de ces maisons sur lensemble du territoire soulevait quelques difficultés, il a considéré quil faudrait, en tout état de cause, veiller à ce que le budget du ministère de la justice prévoie les moyens nécessaires à leur mise en place. Enfin, se déclarant surpris, et même choqué, que M. Olivier de Chazeaux propose que certains avocats se spécialisent dans laide juridictionnelle, ce qui, a-t-il estimé, reviendrait à créer un corps « davocats des pauvres », il a jugé que les avocats devaient, au contraire, intervenir dans tous les domaines et assister tous les justiciables, quelle que soit leur origine sociale.
Exprimant son accord sur les objectifs affichés par le projet de loi, M. Michel Hunault a néanmoins estimé que celui-ci avait en fait comme principal objectif lamélioration des statistiques et non la mise en uvre de moyens réels destinés à simplifier les procédures et à améliorer laccès à la justice. Il sest déclaré opposé au fait que le président du bureau daide juridictionnelle puisse, en quelque sorte, préjuger dune affaire en refusant à un justiciable loctroi de cette aide, faisant ainsi obstacle à son renvoi devant la juridiction. Evoquant les difficultés rencontrées par les jeunes avocats pour avoir accès à des stages professionnels, il sest, par ailleurs, interrogé sur la manière dont allaient coexister les maisons de justice et les maisons de lavocat qui, aujourdhui, jouent un rôle important dans laccès au droit. En conclusion, il a fait part de son scepticisme sur les améliorations concrètes que ce texte pourrait apporter au sort des justiciables et a regretté quaucune réforme de fond ne soit présentée au Parlement pour renforcer les moyens de la justice et, surtout, pour réviser la carte judiciaire.
Rappelant que, lors de la législature précédente, M. Jacques Toubon, garde des sceaux, avait créé une commission chargée de réfléchir au dispositif daide juridictionnelle, M. Jacques Floch a observé quil existait une forme de continuité républicaine, puisque les dispositions du projet de loi reprenaient, pour certaines dentre elles, les propositions faites par cette commission. A linstar de M. Michel Hunault, il sest interrogé sur cette forme de « préjugement » que représenterait le refus à un justiciable de laide juridictionnelle. Tout en admettant que le texte soumis à lAssemblée aurait pu être plus ambitieux, il a, néanmoins, considéré quil avait le mérite essentiel de sattaquer à une question importante, celle de la présence de la justice sur lensemble du territoire français. Rappelant quil existait dans notre pays de véritables « déserts judiciaires » puisque certaines communes, parfois importantes, étaient totalement privées de la présence de magistrats, il a estimé que le projet de loi remédiait à cette carence en prévoyant la création de maisons de justice, qui devraient constituer lun des meilleurs outils de laccès au droit. Il a notamment souligné que la présence de professionnels du droit était un point important pour aider à lorientation du justiciable qui souhaite faire reconnaître ses droits. Il a considéré enfin que le projet de loi pouvait être amélioré sur un certain nombre de points, jugeant quil fallait notamment conforter le dispositif de larticle 17 relatif aux maisons de justice.
En réponse aux différents intervenants, M. Jacques Brunhes, rapporteur, a tout dabord jugé la méthode employée par la garde des sceaux tout à fait cohérente. Il a rappelé quen janvier dernier sétait tenu à lAssemblée nationale un débat dorientation qui avait défini un cadre densemble, dans lequel vient sinscrire le présent projet de loi qui procède dune philosophie tout à fait nouvelle. Constatant que le projet de loi améliorait le texte de la loi du 10 juillet 1991 relatif à laide juridictionnelle, il a cependant souligné que cette partie du projet pour importante quelle soit, nétait pas ici la plus innovante. Il a jugé, en effet, que son aspect essentiel consistait dans la mise en uvre de mécanismes permettant la résolution amiable des conflits. Il a indiqué que tous les intervenants quil avait entendus, quil sagisse des magistrats, des avocats ou des associations, saccordaient à reconnaître la nécessité de cette approche nouvelle de la justice qui permet à une personne de faire reconnaître ses droits sans forcément franchir les portes dun tribunal.
En réponse aux observations de M. Claude Goasguen, il a précisé que lensemble des obstacles qui, concrètement, soppose à laccès au droit serait examiné dans son rapport. Il a ensuite insisté sur la différence existant entre les antennes de justice, dans lesquelles le parquet est représenté, et les maisons de justice au sein desquelles sont présents, pour lessentiel, des médiateurs et des conciliateurs, et a considéré que cette souplesse dans les structures était utile. Regrettant que le projet de décret relatif aux maisons de justice nait pas été porté à la connaissance du Parlement, il a souhaité quil le soit avant lexamen en deuxième lecture du projet de loi, soulignant la nécessité pour les parlementaires dexaminer le dispositif relatif aux maisons de justice dans sa globalité. Il a également insisté sur les efforts qui devaient être menés pour améliorer la formation des magistrats afin de les sensibiliser au problème de laccès au droit. Enfin, il a rejeté lidée selon laquelle il faudrait aborder les problèmes de justice sous langle de la seule rationalisation budgétaire, et a exprimé, à cet égard, sa satisfaction sur la cohérence et la qualité du texte qui était soumis à lAssemblée nationale.
Rappelant quelle avait posé à la garde des sceaux une question dactualité sur ce sujet, Mme Catherine Tasca, présidente, a souligné limportance de la formation de lensemble des personnels de la justice pour la mise en uvre de cette réforme.
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS MODIFIANT LA LOI N° 91-647 DU 10 JUILLET 1991
RELATIVE À LAIDE JURIDICTIONNELLE
Avant larticle premier :
La Commission a rejeté un amendement de M. André Gerin fixant les plafonds de ressources pour ladmission à laide juridictionnelle en référence au salaire minimum interprofessionnel de croissance (S.M.I.C.). Elle a, en revanche, adopté un amendement de M. Claude Goasguen prévoyant que ces plafonds de ressources seront revalorisés chaque année en fonction de lévolution du S.M.I.C. et non plus de la première tranche du barème de limpôt sur le revenu, Mme la présidente et le rapporteur ayant cependant émis des doutes sur sa recevabilité au regard de larticle 40 de la Constitution.
Puis la Commission a rejeté deux amendements de M. André Gerin, lun précisant que la résidence principale ne doit pas être prise en compte dans lévaluation des ressources et lautre indiquant que le bureau daide juridictionnelle doit tenir compte de lendettement du demandeur ; M. Gérard Gouzes a fait valoir que les personnes endettées pouvaient dores et déjà bénéficier de laide juridictionnelle ; répondant à Mme la Présidente qui craignait que cette disposition ne permette à des personnes endettées, mais fortunées, dobtenir cette aide, M. Jacques Brunhes a rappelé que le plafond de ressources était fixé à 4.900 F pour laide juridictionnelle totale, soit un montant très faible.
La Commission a également rejeté un amendement de M. André Gérin précisant que laide juridictionnelle est accordée pour les mises en examen sans détention provisoire et les médiations civiles.
Article premier (art. 10 et 39 de la loi du 10 juillet 1991) : Extension de laide juridictionnelle à la transaction :
M. Claude Goasguen sest interrogé sur la cohérence du projet de loi qui place la transaction dans le chapitre relatif à laide juridictionnelle, alors que cette disposition trouverait, selon lui, mieux sa place dans le chapitre qui traite de laccès au droit, avant de sinquiéter des modalités qui permettront à lavocat de prouver lexistence dune transaction. M. Gérard Gouzes a fait valoir que la mention de la transaction à larticle premier permettait dinsister sur limportance du règlement amiable des litiges. Il sest ensuite demandé si la procédure darbitrage pouvait bénéficier de laide juridictionnelle. Mme Christine Lazerges a souligné que si la transaction nétait pas, au sens strict, une procédure juridictionnelle, lextension progressive de cette notion justifiait la structure proposée par le projet de loi ; elle a par ailleurs indiqué quil lui semblait plus facile de financer laide à la transaction sur les crédits de laide juridictionnelle que sur ceux de laide à laccès au droit. Le rapporteur a alors précisé que le problème de la preuve de la transaction serait réglé par voie réglementaire.
La Commission a ensuite adopté deux amendements du rapporteur : le premier modifie larticle 13 de la loi du 10 juillet 1991 afin de préciser que les bureaux daide juridictionnelle se prononcent sur les demandes daide en vue de parvenir à une transaction avant linstance ; le second renvoie la fixation de la rétribution due à lavocat en cas déchec des pourparlers transactionnels à un décret en Conseil dEtat.
Puis elle a rejeté un amendement de M. Claude Goasguen supprimant la possibilité dimputer la rétribution versée à lavocat en cas déchec des pourparlers transactionnels sur celle qui lui est versée pour linstance qui suit cet échec, après que le rapporteur eut fait valoir que cette suppression allait encourager les avocats à tenter dans tous les cas une transaction, quelle que soit leur chance de succès.
La Commission a ensuite adopté larticle premier ainsi modifié.
Article 2 (art. 16 de la loi du 10 juillet 1991) : Rôle du vice-président du bureau daide juridictionnelle :
La Commission a adopté cet article sans modification.
Article 3 (art. 22 de la loi du 10 juillet 1991) : Examen des demandes ne présentant pas de difficulté sérieuse :
La Commission a rejeté un amendement de suppression de larticle présenté par M. Claude Goasguen, le rapporteur ayant fait observer que lexamen par le seul président permettrait daccélérer le traitement des demandes daide juridictionnelle.
La Commission a adopté larticle 3 sans modification.
Article 4 (art. 36 de la loi du 10 juillet 1991) : Demande dhonoraires en cas de retour à meilleure fortune par suite du gain du procès :
La Commission a rejeté un amendement de M. André Gerin supprimant la possibilité pour lavocat de demander des honoraires au bénéficiaire de laide juridictionnelle en cas de retour à meilleure fortune dû au gain du procès.
La Commission a adopté larticle 4 sans modification.
Article 5 (art. 37 de la loi du 10 juillet 1991) : Délai de perception de la contribution de lEtat en cas de condamnation à des frais irrépétibles :
La Commission a adopté larticle 5 sans modification
Après larticle 5 :
La Commission a rejeté un amendement de M. Claude Goasguen précisant les conditions dans lesquelles le juge peut condamner une partie au paiement des frais irrépétibles, le rapporteur ayant souligné le manque de clarté du dispositif proposé.
Article 6 (art. 50 de la loi du 10 juillet 1991) : Procédures de retrait de laide juridictionnelle :
La Commission a rejeté deux amendements identiques de MM. Philippe Houillon et André Gerin supprimant la possibilité de retrait de laide juridictionnelle en cas de procédure dilatoire ou abusive, avant dadopter un amendement dharmonisation rédactionnelle du rapporteur.
La Commission a adopté larticle 6 ainsi modifié.
Article 7 (art. 52-1 de la loi du 10 juillet 1991) : Communication des conditions de retrait :
La Commission a adopté cet article sans modification
Article 8 (art. 53 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) : Définition de laide à laccès au droit :
La Commission a adopté un amendement de M. Claude Goasguen ayant pour objet dinclure, dans laide à laccès au droit, lassistance à la rédaction et à la conclusion des actes juridiques, M. Gérard Gouzes sétant déclaré très favorable à cette extension. Après avoir rejeté un amendement de M. Philippe Houillon tendant à supprimer le dernier alinéa de cet article relatif aux conditions dans lesquelles sexerce laide à la consultation en matière juridique, elle a adopté deux amendements présentés par le rapporteur, le premier supprimant la référence à la résolution amiable des litiges dans la dénomination de la commission départementale de laccès au droit, le second tendant à mentionner les règles de déontologie, avant de renvoyer au titre II de la loi du 31 décembre 1971 qui énumère limitativement les personnes habilitées à donner des consultations juridiques.
La Commission a adopté larticle 8 ainsi modifié.
Article 9 (art. 54 à 60 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) : Mise en uvre de laide à laccès au droit :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur ayant pour objet de procéder à plusieurs coordinations en relation avec la dénomination du conseil départemental.
Article 54 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 : Missions du conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à permettre au conseil départemental de mener des campagnes de sensibilisation et de formation auprès des personnes susceptibles de mettre en uvre laide à laccès au droit.
Article 55 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 : Statut et constitution du conseil départemental de l'accès au droit et de la résolution amiable des litiges :
La Commission a rejeté un amendement de M. Claude Goasguen tendant à transformer le conseil départemental de laccès au droit en association, son auteur et Mme Christine Lazerges ayant estimé que lobligation de recourir à un groupement dintérêt public avait freiné la constitution des conseils départementaux, tandis que le rapporteur a fait valoir quelle apportait des garanties de transparence et de contrôle. Elle a également rejeté un amendement de M. André Gerin et un amendement de M. Philippe Houillon concernant lassociation membre de droit du groupement dintérêt public, le premier tendant à substituer, à la désignation par le préfet, la cooptation par les autres membres du groupement et le second tendant à préciser quelle est désignée par le préfet après avis des représentants du département, de lordre des avocats et du président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département. La Commission a, en revanche, adopté un amendement du rapporteur, rectifié à linitiative de Mme la Présidente afin de ne pas faire référence à la structure du groupement dintérêt public, tendant à préciser que tous les membres de droit du conseil départemental pourront demander sa constitution au président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département.
Puis, elle a rejeté trois amendements complétant la liste des membres de droit, le premier de M. Claude Goasguen ajoutant la chambre des notaires du département et les deux autres de M. André Gerin proposant dadjoindre un représentant de chacune des organisations syndicales représentatives au plan national et un conseiller prudhomal. Le rapporteur a rappelé que le projet réduisait le nombre des membres de droit du conseil départemental, mais lui laissait la possibilité dadmettre en son sein dautres membres et permettait au président dappeler à siéger au conseil départemental, avec voix consultative, la chambre départementale des notaires. Le rapporteur ayant estimé inopportun de renoncer à cette souplesse, la Commission a rejeté un amendement de M. Philippe Houillon supprimant la possibilité pour le groupement daccueillir en son sein dautres membres que les membres de droit.
Article 56 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 : Représentants avec voix consultative :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur procédant à une coordination dordre rédactionnel.
La Commission a adopté larticle 9 ainsi modifié.
Article 10 (art. 69 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) : Tarification des consultations juridiques organisées dans le cadre de laide à laccès au droit :
La Commission a rejeté deux amendements identiques de MM. Philippe Houillon et André Gerin tendant à préciser que les consultations juridiques données dans le cadre de laide à laccès au droit sont indemnisées dans les conditions prévues par décret pour la part de financement de lEtat, la référence à une tarification leur ayant paru ne pas permettre la prise en compte de situations variées tenant à léloignement ou à la matière en cause. Elle a adopté un amendement du rapporteur tendant à préciser que les principes de la tarification seront déterminés par décret pris en Conseil dEtat et larticle 10 ainsi modifié.
Article 11 (art. 29 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) : Coordinations :
Après avoir rejeté un amendement de M. Claude Goasguen tendant à supprimer cet article, la Commission a adopté un amendement du rapporteur procédant à une coordination rédactionnelle avec la dénomination retenue pour le conseil départemental de laccès au droit et larticle 11 ainsi modifié.
Articles 12 (art. premier de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) et 13 : Coordinations :
La Commission a adopté ces articles sans modification.
Article 14 (art. 64-2 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) : Aide à lintervention de lavocat
en matière de médiation pénale :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à préciser que les modalités dattribution de laide à lintervention de lEtat en matière de médiation pénale seront fixées par un décret pris en Conseil dEtat, puis larticle 14 ainsi modifié.
Article 15 (art. 45, 46, 49 et 61 à 64 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) : Abrogations :
La Commission a adopté cet article sans modification.
Après larticle 15 : Coordination :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant les titres premier et II de la deuxième partie de la loi du 10 juillet 1971, le projet de loi déplaçant ces titres et leur donnant de nouveaux intitulés.
Article 16 : Dispositions transitoires :
La Commission a adopté cet article sans modification.
Après larticle 16 :
Sur proposition du rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. Claude Goasguen ayant pour objet dinciter les particuliers à souscrire des contrats dassurance de protection juridique en rendant déductible le montant des primes versées. M. Gérard Gouzes sest déclaré très hostile à cette mesure, estimant que les justiciables devaient rester libres de choisir leur avocat, qui ne saurait leur être imposé par leur assureur.
Article 17 (art. L. 7-11-1-1, L. 7-11-1-2 et L. 7-11-1-3 du code de lorganisation judiciaire) : Institutionnalisation des maisons de justice et du droit :
La Commission a adopté un amendement du rapporteur créant dans le code de lorganisation judiciaire un nouveau titre pour les maisons de justice et du droit, lauteur ayant souligné que le titre proposé par le projet de loi existait déjà, avant de rejeter un amendement de M. André Gerin prévoyant que les maisons de justice et du droit sont gérées par un conseil dadministration comportant des représentants des collectivités locales, des associations et des organisations syndicales représentatives.
Elle a ensuite été saisie dun amendement de M. Claude Goasguen tendant à rendre obligatoire la création de maisons de justice et du droit. Lauteur a indiqué que son amendement permettait de ne pas faire dépendre cette création de la situation financière de la collectivité locale concernée, soulignant que le ministère du budget serait sans doute très réticent pour financer une structure dont la création nest que facultative. Mme la Présidente a indiqué quil revenait à lEtat davoir un rôle moteur en la matière, avant de faire observer que lobligation proposée par lamendement nétait assortie daucune sanction. Mme Christine Lazerges a rappelé que lobjectif du projet de loi nétait pas de couvrir le territoire national de maisons de justice et du droit, mais bien den créer là où cest nécessaire, cest-à-dire dans les quartiers difficiles. Elle a regretté le caractère trop succinct du dispositif proposé et suggéré que lon indique plus clairement dans le texte la nécessité dune présence judiciaire. Après avoir rappelé que les maisons de justice et du droit sétaient créées de manière spontanée, M. Gérard Gouzes a estimé que lamendement de M. Claude Goasguen était trop contraignant. Mme Raymonde Le Texier sest opposée à cette obligation de création, faisant valoir quelle nécessiterait des moyens financiers considérables. Elle a en revanche estimé que le projet de loi devait prévoir la présence de magistrats. Après avoir indiqué quil partageait lopinion de Mmes Christine Lazerges et Raymonde Le Texier sur limportance de la présence judiciaire dans les maisons de justice et du droit, le rapporteur a observé quune telle présence relevait du pouvoir réglementaire et rappelé quil demanderait au Gouvernement de lui communiquer le projet de décret avant la seconde lecture du texte. Il a ajouté que la présence de magistrats ne dépendait pas uniquement de considérations financières, mais était liée au problème plus général de la formation, certains magistrats refusant de se rendre dans les maisons de justice et du droit. La Commission a alors rejeté lamendement de M. Claude Goasguen, ainsi quun amendement de M. André Gerin confiant la vice-présidence des maisons de justice et du droit à un représentant des collectivités locales.
La Commission a adopté larticle 17 ainsi modifié.
TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES À LOUTRE-MER
Article 18 (ordonnance n° 92-1143 du 12 octobre 1992) : Aide juridictionnelle à Mayotte :
La Commission a adopté trois amendements du rapporteur modifiant lordonnance de 1992 relative à laide juridictionnelle à Mayotte : le premier précise, comme le fait larticle premier pour la métropole, que lavocat a droit à une rétribution pour une transaction conclue avant linstance et que le montant de cette rétribution en cas déchec des pourparlers transactionnels est fixé par décret en Conseil dEtat ; le second supprime, par coordination, la référence à laide juridictionnelle partielle et le troisième fait disparaître une référence inutile à un décret pour fixer le montant de la rétribution de lavocat en cas de médiation pénale. Elle a adopté larticle 18 ainsi modifié.
Article 19 (ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992) : Aide juridictionnelle dans les territoires doutre-mer :
La Commission a adopté deux amendements du rapporteur modifiant lordonnance de 1992 relative à laide juridictionnelle en matière pénale dans les territoires doutre-mer afin de préciser les conditions de désignation de la personne agréée à Wallis-et-Futuna et de supprimer une référence inutile à un décret en matière de médiation pénale. Elle a adopté larticle 19 ainsi modifié.
Titre :
La Commission a été saisie dun amendement du rapporteur modifiant le titre du projet de loi afin de remplacer, par coordination avec le reste du texte, la référence aux conflits par celle aux litiges, et dintroduire in fine la notion daccès à la justice. Après que Mme Christine Lazerges eut souligné que le terme de litige était plus restrictif que celui de conflit et fait valoir quil était préférable dinsérer laccès à la justice juste après laccès au droit, le rapporteur a retiré son amendement.
La Commission a ensuite adopté lensemble du projet de loi ainsi modifié.
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La Commission a examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de M. Jacky Darne, le projet de loi, adopté après modifications par le Sénat en deuxième lecture, portant transposition de la directive 94/47/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 1994, concernant la protection des acquéreurs pour certains aspects des contrats portant sur lacquisition dun droit dutilisation à temps partiel de biens immobiliers (n° 872).
M. Jacky Darne, rapporteur, a tout dabord rappelé que lobjet du présent projet de loi était de protéger les acquéreurs de contrats portant sur lacquisition dun droit dutilisation à temps partiel de biens immobiliers, activité plus connue sous les vocables de « temps partagé », « multipropriété » ou « time-share ». Soulignant que le Sénat, pour lessentiel, navait pas remis en cause les amendements adoptés en première lecture par lAssemblée nationale, il a indiqué que la seconde chambre avait simplement apporté trois modifications au projet de loi adopté par lAssemblée. Evoquant la première dentre elles relative à lévolution des charges locatives, qui constitue un problème récurrent dans les rapports entre consommateurs et gestionnaires des biens immobiliers, il a rappelé que lAssemblée nationale avait adopté un amendement prévoyant, dans loffre soumise au consommateur, la mention de lévolution future de ces charges. Il a noté que le Sénat, constatant la difficulté de déterminer cette évolution future avait jugé préférable de faire apparaître dans loffre lévolution des charges lors des trois dernières années et, le cas échéant, les risques de progression importante de ces charges. Sagissant de la deuxième modification apportée par le Sénat, qui consiste à prévoir quun arrêté ministériel précisera le détail des mentions obligatoires apparaissant dans loffre, il a estimé que, sans être indispensable, la constitution dun cadre commun pouvait être utile dans certains cas. Regrettant, dans son principe, le troisième amendement adopté par le Sénat qui a pour effet de réduire le quantum des peines damende sanctionnant le non-respect par les professionnels des dispositions contenues dans la loi, il a cependant considéré que, si le professionnel était condamné pour chacun des contrats signés dans lesquels un certain nombre de mentions seraient absentes, la sanction serait dune sévérité suffisante pour dissuader certains professionnels indélicats. En conclusion, observant que les modifications apportées par le Sénat ne mettaient pas en cause léquilibre général du projet de loi, il a proposé à la Commission dadopter le projet en létat afin de permettre aux consommateurs de sen prévaloir dans les meilleurs délais, le cas échéant, auprès des juridictions.
Suivant les conclusions du rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi, adopté par le Sénat, sans modification.
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La Commission a examiné, sur le rapport de M. Christophe Caresche, la proposition de loi de M. François Huwart portant extension de la qualification dofficier de police judiciaire au corps de maîtrise et dapplication de la police nationale (n° 969).
Le rapporteur a tout dabord souligné que la proposition de loi était la résultante de la mise en uvre statutaire et fonctionnelle de la réforme des corps et des carrières amorcée en 1995 mais également la conséquence de linflexion imprimée par le ministre de lintérieur en faveur de la mise en place dune véritable police de proximité.
Ainsi, après avoir rappelé les principes généraux régissant la police judiciaire, le rapporteur a précisé que, depuis 1995, lorganisation de la police nationale avait été profondément modifiée par la fusion des corps en civil et en tenue. Soulignant que cette réforme impliquait une diminution importante du nombre des commissaires de police et surtout de celui des officiers, ramené de dix-huit mille à douze mille cinq-cents en dix ans, le rapporteur a fait valoir que ce repyramidage des corps se traduirait par un important déficit en officiers de police judiciaire, ceux-ci passant de quatorze mille cinq-cents à environ neuf mille à léchéance de 2006. Ayant indiqué que lextension de la qualification dO.P.J. était en réalité envisagée par les ministères de la justice et de lintérieur depuis 1995, il a souligné que la montée en puissance des transformations demplois faisait, dores et déjà, apparaître un déficit denviron mille six-cents O.P.J. à ce jour. Le rapporteur a ensuite insisté sur le fait que cette proposition était également justifiée par la priorité désormais donnée par le Gouvernement à la police de proximité, laquelle suppose de transférer aux unités de voie publique la prise en charge de lensemble des affaires judiciaires ne nécessitant pas dinvestigations complexes. Abordant lanalyse de la proposition de loi, le rapporteur a indiqué que celle-ci se fixait pour objectif de former, au sein du corps de maîtrise et dapplication, huit mille nouveaux O.P.J. en huit ans, sachant que les recrutements opérés dans ce corps attestent, depuis plusieurs années, dune élévation très sensible de la qualification des candidats. Evoquant les modalités techniques de la mesure, il a indiqué que, dune manière générale, la proposition de loi transposait à la police nationale les dispositions du code de procédure pénale applicables aux gendarmes, les postulants devant justifier dune certaine ancienneté et être personnellement désignés après avis conforme dune commission. Après avoir brossé les caractéristiques essentielles de la formation proposée aux candidats, il a estimé souhaitable de corriger la proposition de loi sur deux points : il a proposé, dune part, daligner les conditions dancienneté requises pour les fonctionnaires de police sur celles exigées pour les gendarmes afin déviter une discrimination de traitement non justifiée ; il a, dautre part, jugé utile de prévoir que la commission compétente pour les fonctionnaires du corps de maîtrise et dapplication serait la même que celle dont relèvent les officiers de police, de manière à renforcer les garanties dans un domaine qui met en jeu des procédures contraignantes affectant les libertés publiques. Le rapporteur a enfin souligné que, pour être habilités, les futurs O.P.J. devraient être affectés dans des services spécifiques ; à cet égard, il a estimé que les réflexions du Gouvernement tendant à favoriser les services judiciaires spécialisés était inopportunes, jugeant préférable de privilégier les affectations au sein des services intervenant directement en matière de police de proximité.
M. Louis Mermaz sest interrogé sur lopportunité de la proposition de loi de M. François Huwart ainsi que sur la nature des garanties mises en avant par le rapporteur lors de la présentation du dispositif. Après avoir souligné labsence de marge de manuvre du Gouvernement en raison des nombreux départs en retraite au sein de la police nationale, il a souhaité obtenir des précisions sur les conditions de mise en uvre de ce texte, compte tenu des responsabilités importantes conférées aux officiers de police judiciaire.
M. Jacky Darne a fait observer quil était préférable de promouvoir une bonne gestion des corps de police par une amélioration des voies de promotion interne, plutôt que de recourir à des dispositions transitoires et conjoncturelles.
Mme Catherine Tasca, présidente, a insisté sur la nécessité dobtenir des éclaircissements sur la nature des services dans lesquels seront affectés les personnels ayant acquis la qualité dofficier de police judiciaire.
En réponse aux intervenants, le rapporteur a fait valoir que, loin de constituer une mesure dajustement conjoncturelle, la proposition de loi était directement liée aux conséquences de la réforme des corps et des carrières et quelle était également indispensable pour la mise en uvre effective des nouvelles orientations du Gouvernement en matière de sécurité. Il a, par ailleurs, souligné que, tout en définissant de manière plus restrictive les services ouvrant droit à la qualification dofficier de police judiciaire, la proposition de loi maintenait, en outre, les garanties déjà prévues vis-à-vis des autres personnels de la police nationale et de la gendarmerie nationale, étant entendu que le statut de dofficier de police judiciaire est très rigoureusement encadré par le code de procédure pénale.
La Commission a adopté larticle unique de la proposition de loi dans la rédaction présentée par le rapporteur.
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Informations relatives à la Commission
La Commission a procédé à la nomination de rapporteurs. Ont été nommés :
M. André Vallini, pour le projet de loi relatif à laction publique en matière pénale et modifiant le code de procédure pénale (n° 957) ;
M. Louis Mermaz, pour le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif aux alternatives aux poursuites et renforçant lefficacité de la procédure pénale (n° 998) ;
Mme Catherine Tasca, pour le projet de loi constitutionnelle relatif à légalité entre les femmes et les hommes (n° 985) ;
M. Jean-Pierre Michel, pour sa proposition de loi visant à créer un contrat dunion civile et sociale (n° 88), la proposition de loi de M. Jean-Marc Ayrault relative au contrat dunion sociale (n° 94) et la proposition de loi de M. Georges Hage relative aux droits des couples non mariés (n° 249) ;
M. Christophe Caresche, pour la proposition de loi de M. François Huwart portant extension de la qualification dofficier de police judiciaire au corps de maîtrise et dapplication de la police nationale (n° 969) ;
M. Alain Vidalies, pour la proposition de loi, adoptée par le Sénat, relative à la prestation compensatoire en matière de divorce (n° 735).
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