ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de
lADMINISTRATION GÉNÉRALE de la RÉPUBLIQUE
COMPTE RENDU N° 13
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mardi 17 novembre 1998
(Séance de 17 heures 30)
Présidence de Mme Catherine Tasca, présidente
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Projet de loi constitutionnelle modifiant larticle 88-2 de la Constitution (n° 1072) (auditions)
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La Commission a procédé à laudition de Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice et de M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes sur le projet de loi constitutionnelle modifiant larticle 88-2 de la Constitution (n° 1072) (M. Henri Nallet, rapporteur).
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a demblée indiqué que le Gouvernement souhaitait la ratification par le Parlement du Traité dAmsterdam signé le 12 octobre 1997 qui, sil napportait pas toutes les réponses souhaitables, notamment en matière institutionnelle, constituait une avancée significative, spécialement en matière de coopération policière et judiciaire dans le cadre du « troisième pilier ». Mais elle a rappelé que, préalablement à cette ratification, la Constitution devait être révisée, comme lavait jugé le Conseil constitutionnel, le 31 décembre 1997, sur saisine conjointe du Président de la République et du Premier ministre en date du 4 décembre 1997. Elle a précisé que le Conseil avait considéré que constituaient des transferts de compétences pouvant porter atteinte aux conditions essentielles dexercice de la souveraineté nationale contraires à la Constitution, dune part lapplication éventuelle, dans cinq ans, de la procédure de codécision au profit du Parlement européen et de la majorité qualifiée au sein du Conseil, pour les règles de franchissement des frontières intérieures, les modalités de contrôle des personnes aux frontières extérieures, ainsi que les politiques dasile et dimmigration, dautre part, lapplication de plein droit de la codécision aux règles relatives aux visas. La garde des sceaux a indiqué quen conséquence, le présent projet de loi constitutionnelle proposait de modifier et de compléter larticle 88-2 de la Constitution, afin que puissent « être consentis les transferts de compétences nécessaires à la détermination des règles relatives à la libre circulation des personnes et aux domaines qui lui sont liés ». Elle a signalé que cette rédaction ne concernait pas seulement le franchissement de frontières et renvoyait très directement à lintitulé du titre III A du Traité dAmsterdam, dans lequel figurent les articles considérés comme portant atteinte aux conditions essentielles dexercice de la souveraineté par le Conseil constitutionnel.
La ministre de la justice a ensuite évoqué les probables initiatives parlementaires tendant à introduire, par amendement à larticle 88-2, des conditions à lacceptation ou au refus du passage à la procédure de codécision dans cinq ans, que ce soit en prévoyant un référendum ou une autorisation préalable par une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées. Elle a annoncé que le Gouvernement sopposerait à de telles propositions, dont elle a souligné quelles rendraient inutile et inopérante la révision constitutionnelle actuellement en cours. Elle a insisté sur le fait que le Conseil constitutionnel avait justement considéré que le passage de la règle de lunanimité à celles de la majorité qualifiée ou de la procédure de codécision ne nécessiterait, le moment venu, aucun acte de ratification ou dapprobation. Envisageant ensuite diverses autres modifications constitutionnelles qui pourraient être susceptibles dêtre proposées par voie damendement à loccasion de la présente révision, elle a affirmé que les équilibres institutionnels définis par la Constitution seraient la seule référence guidant le Gouvernement, estimant quil ne pouvait être question de les modifier, quil sagisse des rôles respectifs du Gouvernement et du Parlement ou, encore, du contenu du domaine de la loi énoncé à larticle 34 de la Constitution. Sagissant de lamélioration des moyens dinformation du Parlement, elle a considéré que rien ne sopposait à ce quune modification de larticle 88-4 de la Constitution permette au Parlement de se prononcer sur les propositions dactes portant sur lensemble de la construction européenne, y compris le deuxième et le troisième pilier, tout en insistant sur la nécessité de respecter le champ des compétences respectives de la loi et du règlement. Evoquant ensuite lidée dinscrire dans la Constitution un mécanisme de délai minimum dexamen, par exemple dun mois, des propositions dactes communautaires par le Parlement, elle a indiqué que le Gouvernement considérait suffisantes les règles prévues par la circulaire du 19 janvier 1994, la fixation de délais impératifs dans la Constitution lui semblant, non seulement une rigidité peu opportune, mais surtout une profonde altération des équilibres constitutionnels, comme en avait jugé le Conseil constitutionnel, qui, dans sa décision du 12 janvier 1993 relative au règlement du Sénat, avait considéré que le Gouvernement qui « détermine et conduit la politique de la Nation », devait pouvoir recueillir lavis du Parlement dans un délai éventuellement inférieur à un mois. Elle a enfin annoncé que le Gouvernement ne pourrait quêtre opposé à des amendements tendant à permettre au Conseil constitutionnel de contrôler la constitutionnalité des actes communautaires dérivés, pour au moins deux raisons : dune part, une telle procédure risquerait de remettre en cause lédifice juridique communautaire permettant à chaque Etat membre de déférer ces actes devant la Cour de justice des Communautés européennes, dautre part, conformément au Traité dAmsterdam notamment, et sous le contrôle de la Cour, les actes de droit dérivés ne peuvent porter atteinte aux droits fondamentaux formulés dans la Convention européenne des droits de lHomme et aux principes généraux résultant des traditions communes aux Etats membres. En conclusion, la ministre de la justice, tout en rappelant que le Gouvernement ne serait pas opposé à déventuels amendements étendant les pouvoirs de contrôle et dinformation du Parlement dans le respect du domaine actuel de la loi, a insisté pour que soit écartée toute remise en cause des équilibres constitutionnels, concernant les pouvoirs du Président de la République, du Gouvernement et du Parlement.
Après avoir rappelé que la perspective de la ratification du Traité dAmsterdam était à lorigine de la présente révision constitutionnelle, M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes, a considéré que ce traité, signé il y a plus dun an et dores et déjà ratifié par la plupart de nos partenaires, nétait pas entièrement satisfaisant, compte tenu de labsence de réforme institutionnelle. Il a estimé quil sagissait à la fois dun complément et dune correction au traité de Maastricht qui, en créant le troisième pilier, avait intégré dans les questions dintérêt commun des sujets faisant auparavant lobjet dune coopération intergouvernementale assez limitée et maintenue en dehors des structures communautaires. Il a rappelé que lévolution de limmigration et de la criminalité ayant montré que les instruments et les procédures existants ne permettaient pas au Conseil dapporter une réponse efficace à ces phénomènes, le Gouvernement français avait donné son accord de principe à la communautarisation de ces matières, souhaitée par lAllemagne, tout en insistant sur la nécessité den définir précisément les modalités, notamment en ce qui concerne les conditions permettant dassurer la sécurité au sein de « lespace Schengen ». Il a indiqué que la France avait souhaité quun lien juridique fort et concret soit établi entre liberté et sécurité, lespace de libre circulation ne pouvant se réaliser que si les mesures indispensables à la sécurité étaient mises en uvre par les Etats membres et les contrôles aux frontières intérieures ne pouvant être supprimés que si les contrôles aux frontières extérieures étaient dûment assurés et la coopération judiciaire et policière renforcée. A cet égard il a rappelé que la suppression des contrôles aux frontières ne pourrait être décidée par le Conseil quà lunanimité et à partir dun rapport détaillé sur leffectivité des dispositifs mis en place, le Conseil disposant de cinq années après lentrée en vigueur du traité pour mettre en uvre les mesures nécessaires. Il a souligné que la Constitution était révisée afin de permettre à la France, au terme de ces cinq années, dêtre en mesure de participer à la définition dune politique commune à la majorité qualifiée. Il a souhaité que cette échéance ne soit pas considérée comme un risque ou une menace dêtre mis en minorité, mais comme le seul moyen de progresser au sein de lUnion en constituant des majorités autour des positions françaises. Il a considéré que, même si tous les Etats membres navaient pas la même appréciation des phénomènes dasile et dimmigration pour des raisons culturelles et historiques, lUnion européenne était perçue comme un ensemble homogène et une zone dattraction par les pays démigration. Il a souhaité que la réflexion sur lélaboration dune politique commune en la matière soit engagée dès à présent, sans attendre que les cinq années se soient écoulées. Enfin, insistant sur les avancées contenues dans le Traité dAmsterdam, il a souligné que, parallèlement aux travaux menés dans les matières liées à la libre circulation, la sécurité serait renforcée grâce au développement de la coopération judiciaire et policière, la coopération judiciaire civile étant également communautarisée dans la mesure où elle est liée à la libre circulation au sein du marché intérieur.
Abordant les domaines autres que ceux relevant du troisième pilier, le ministre délégué a estimé que des correctifs puissants, dans le sens dune Europe prenant mieux en compte les préoccupations quotidiennes de ses citoyens, avaient été introduits dans le Traité dAmsterdam. Il a ainsi évoqué le chapitre consacré à la lutte pour lemploi, mise sur le même plan politique que la stabilité économique, le chapitre social prévoyant notamment le rapprochement des législations, des dispositions relatives à la santé et à lenvironnement, la reconnaissance de la spécificité des services publics et, enfin, le renforcement des dispositions relatives aux droits de lhomme, à la non-discrimination, au principe dégalité entre hommes et femmes et aux droits sociaux fondamentaux. Evoquant le domaine de la politique étrangère et de la sécurité commune, il a estimé que lUnion sétait dotée de moyens lui permettant de renforcer sa capacité dagir sur la scène internationale, tant dans le domaine de laction humanitaire que du maintien de la paix, grâce à la désignation dun Haut représentant et à lamélioration des procédures résultant dun nouvel instrument adopté à linitiative de la France, la stratégie commune, dont les mesures dapplication pourront être adoptées à la majorité qualifiée.
Considérant que labsence de véritable réforme institutionnelle densemble justifiait que le Gouvernement soit attentif aux propositions damélioration émanant des parlementaires,. le ministre délégué a estimé que, malgré cette lacune, des progrès avaient été enregistrés à Amsterdam, quil sagisse de la faculté de mettre en place des coopérations renforcées entre les Etats membres souhaitant aller plus avant dans la construction européenne, de la possibilité pour le Conseil de statuer sur un plus grand nombre de sujets à la majorité qualifiée, de lapprobation de la nomination du Président de la Commission par le Parlement européen ou du renforcement du rôle de celui-ci. Concernant les Parlements nationaux, il a rappelé que le Traité dAmsterdam contenait un protocole sur leur rôle à ladoption duquel la France avait beaucoup contribué parce quil lui paraissait fondamental de les associer plus étroitement aux travaux communautaires qui prévoyait, notamment, une amélioration des délais de transmission et de consultation. Il a indiqué que le Gouvernement était néanmoins ouvert à une amélioration du contrôle du Parlement français sur les textes européens, larticle 88-4 de la Constitution méritant dêtre complété. Il a estimé tout à fait normal que les assemblées puissent se prononcer, à lavenir, sur les questions touchant à la sécurité et à la justice, y compris sur les dispositions demeurant dans le troisième pilier, ainsi que sur certaines décisions relevant du domaine de la politique étrangère et de la sécurité commune.
En conclusion, le ministre délégué a estimé que, malgré quelques lacunes, le Traité dAmsterdam comportait des avancées concrètes dans le sens dune Europe plus respectueuse des droits et des aspirations des citoyens, plus présente sur la scène internationale et constituant un espace commun de liberté, de sécurité, de justice et de solidarité. Il a invité les parlementaires, une fois la Constitution révisée, à autoriser la ratification du Traité dAmsterdam, estimant quaucune raison ne justifiait de refuser ce quil contenait.
M. Henri Nallet, rapporteur, a indiqué quil souhaitait exprimer deux points daccord avec le Gouvernement et lui poser une question.
Sagissant du premier point daccord, il a estimé que la révision constitutionnelle soumise au Parlement relevait dune démarche connue. Rappelant que le Traité dAmsterdam avait été négocié par le gouvernement dAlain Juppé, et quil était présenté au Parlement par la nouvelle majorité, il a fait observer que la saisine du Conseil constitutionnel préalable à cette révision avait été le fruit dune démarche conjointe du Président de la République et du Premier ministre. Il a souligné que la décision du juge constitutionnel était de même nature que celle quil avait rendue en 1992 à propos de la conformité à la Constitution du Traité de Maastricht, rappelant quune révision de la Constitution était nécessaire chaque fois quun traité prévoit ou organise un transfert de compétences portant atteinte à lexercice des conditions essentielles de la souveraineté nationale. A cet égard, il a expliqué que la communautarisation du troisième pilier, au même titre que la mise en place de lUnion économique et monétaire, entrait dans ce cadre.
Sagissant du second point daccord avec le Gouvernement, il a considéré que la révision constitutionnelle rendue nécessaire par le passage à un système de majorité qualifiée en matière de déplacement des personnes, de délivrance des visas et de droit dasile, ne devait pas être loccasion de modifier les équilibres généraux de la Constitution. Il a ainsi jugé que la mise en place dune veille constitutionnelle en matière de droit communautaire dérivé et que lexigence dune seconde ratification du Traité nétaient pas recevables. Il a en effet remarqué que le contrôle du droit dérivé par le Conseil constitutionnel nétait pas pertinent dans la mesure où il revenait à la Cour de justice des communautés européennes de contrôler la conformité de ce droit aux traités, eux-mêmes soumis au contrôle de constitutionnalité au titre de larticle 54 de la Constitution. Dans le même temps, il a estimé que la généralisation dune telle réserve de constitutionnalité à légard du droit communautaire dérivé chez lensemble de nos partenaires aboutirait à remettre en cause le principe même de lUnion. Il a également noté quen matière de défense des droits fondamentaux, le Traité dAmsterdam invitait au respect des stipulations de la Convention européenne des droits de lhomme. Il a par ailleurs expliqué quune décision du Parlement liant lexécutif dans la conduite des relations internationales nétait pas envisageable et remettait en cause léquilibre institutionnel de la Vème République. Poursuivant ce propos, il a fait observer quune résolution pourrait être adoptée par le Parlement afin dobtenir du Gouvernement quil précise sa position au sein du Conseil des ministres de lUnion européenne.
Enfin, il a interrogé le Gouvernement sur le point de savoir sil convenait daméliorer la procédure de contrôle des actes communautaires prévue par larticle 88-4 de la Constitution, ayant fait observer que le protocole n° 13 du Traité dAmsterdam invitait les Etats membres à accroître linformation des parlements nationaux. Il a manifesté le souhait que lensemble des actes communautaires des premier, deuxième et troisième piliers relevant du domaine législatif, soient soumis au contrôle du Parlement. Observant que le partage des actes entre le domaine législatif et le domaine réglementaire, tel quil était défini par le Conseil dEtat, conduisait à écarter certains actes politiquement importants du contrôle parlementaire, il sest demandé sil ne serait pas possible que le Gouvernement ait la faculté de transmettre au Parlement dautres actes que ceux relevant strictement du domaine législatif.
Soulignant quil nétait pas dans son intention de bouleverser léquilibre des institutions à loccasion des révisions constitutionnelles et se félicitant que nombre danciens détracteurs de la Constitution se rallie à léquilibre des pouvoirs quelle a institués, M. Robert Pandraud sest tout dabord étonné que le Gouvernement puisse demblée manifester son opposition à des amendements qui navaient pas encore été déposés. Il a ensuite interrogé M. Pierre Moscovici sur le point de savoir si le Gouvernement réitérerait son attachement au compromis de Luxembourg, comme il lavait fait, lors de la révision constitutionnelle précédant la ratification du traité de Maastricht. Evoquant la question de linstauration éventuelle dun contrôle de constitutionnalité du droit communautaire, il a rappelé que les propositions formulées par certains parlementaires tendaient à assurer un contrôle, non seulement du droit dérivé, mais aussi des projets ou propositions dactes avant leur adoption par les institutions européennes. Enfin, abordant lextension du champ dapplication de larticle 88-4, il a estimé que les résolutions adoptées par chaque assemblée devaient être comprises comme un moyen daider le Gouvernement à faire prévaloir le point de vue national dans la négociation européenne, considérant quil ny aucun inconvénient à conférer aux assemblées des Etats membres un pouvoir davis, celui-ci participant du nécessaire contrôle démocratique des institutions européennes. A cet égard, il a contesté la distinction opérée selon que les projets dactes soient de nature législative ou réglementaire, rappelant que le Parlement ne se privait pas de légiférer dans des matières réglementaires.
Tout en soulignant que le groupe communiste était hostile au Traité dAmsterdam, M. Jacques Brunhes, rappelant que le pouvoir constituant sapprêtait à réviser pour la douzième fois la Constitution de 1958, a admis que celle-ci devait sadapter aux changements mais a souhaité que cette révision, à linverse de celle de 1992, ne donne pas lieu à ladoption de véritables cavaliers sans rapport avec le projet de loi constitutionnelle.
Intervenant en application de larticle 38 du Règlement, Mme Nicole Ameline a estimé que lAssemblée nationale devait profiter de la révision constitutionnelle pour élargir le contrôle du Parlement et aller au-delà des propositions formulées par M. Henri Nallet en instituant un véritable droit de communication des actes communautaires au profit des délégations européennes. Après avoir rappelé que lEurope devait commencer à Paris, elle a fait valoir quune meilleure intégration de la dimension européenne dans lordre juridique interne était un moyen de réduire le déficit démocratique que tout le monde déplore.
M. Henri Plagnol a dabord exprimé son accord sur les propos liminaires des ministres. Puis il a demandé des précisions sur la déclaration interprétative relative à la réforme institutionnelle que la France pourrait formuler à loccasion de la ratification du Traité et a souhaité connaître les intentions du Gouvernement sur la réforme de la pondération lors des votes à la majorité qualifiée.
En réponse aux intervenants, la garde des sceaux a apporté les précisions suivantes :
Le Gouvernement considère que la Constitution de 1958 nest pas intangible mais il estime inopportun dengager un vaste débat densemble sur les équilibres institutionnels au détour dune révision constitutionnelle limitée, uniquement destinée à permettre la ratification dun traité européen.
Dans la mesure où le gouvernement dalors a accepté, en 1992, que le Parlement puisse se prononcer sur les actes ressortissants au premier pilier, il ne serait pas illégitime quil en fasse aujourdhui de même pour ceux relevant des deuxième et troisième piliers, domaines qui sont renforcés par le traité dAmsterdam. Sagissant de la possibilité donnée au gouvernement de soumettre aux assemblées les propositions dactes de nature non législative ou les documents de consultation, il est possible dy réfléchir, étant entendu que la loi n° 90-385 du 10 mai 1990 oblige déjà lexécutif à transmettre tous les projets dactes et de documents aux fins dinformation.
On ne peut établir une distinction entre les fonctions consultatives et normatives du Parlement pour motiver une extension du champ dapplication de larticle 88-4 vis-à-vis des projets dactes de nature réglementaire car, en définitive, les assemblées émettent des votes sur les projets de résolution. Par ailleurs, les dérogations au partage des compétences résultant des articles 34 et 37 de la Constitution à loccasion du vote des lois suppose laval du Gouvernement qui est toujours en mesure de faire respecter le domaine réglementaire. Le Gouvernement ne peut donc que sopposer aux amendements qui tendraient à permettre au Parlement de procéder à des votes sur des propositions dactes de nature réglementaire.
Sil est effectivement souhaitable de sen tenir à la révision constitutionnelle nécessaire pour la ratification du Traité, un aménagement éventuel de larticle 88-4 à cette occasion est logique, compte tenu de son objet même.
Puis, le ministre délégué aux affaires européennes a apporté les précisions suivantes :
Le Gouvernement ne souhaite pas fuir le débat sur le compromis de Luxembourg, étant entendu quil sagit dun accord politique dont la portée juridique demeure imprécise, assimilable à un « accord sur un désaccord », permettant déviter que la majorité du Conseil nimpose sa volonté à un Etat membre qui considère que ses intérêts vitaux sont en jeu, ce texte nayant dailleurs jamais été appliqué depuis lentrée en vigueur de lActe unique. Il convient, cependant, de souligner que le Traité dAmsterdam contient expressément un certain nombre de dispositions qui participent de la même logique, notamment en matière de politique étrangère et de sécurité commune et de mesures relevant du troisième pilier.
Le gouvernement actuel a toujours stigmatisé les lacunes du Traité sagissant des réformes institutionnelles, sachant que celles-ci sont dores et déjà indispensables en dehors même de toute perspective délargissement. De ce point de vue, il pourrait approuver léventuelle adjonction dun article additionnel au projet de loi de ratification, aux termes duquel la République indiquerait solennellement quelle estime insuffisantes les modifications apportées par le Traité au fonctionnement des institutions de lUnion.
Certaines réformes, telles que celles touchant au fonctionnement de la commission ou à lamélioration des conseils spécialisés, ne nécessitent pas une modification des traités. En revanche, le débat majeur concerne la réforme de la commission qui apparaît trop nombreuse et insuffisamment hiérarchisée et la modification de la procédure de vote à la majorité qualifiée. Sur ce dernier point, le Gouvernement, tout en étant partisan de la généralisation de cette procédure, estime primordiale une amélioration des règles actuelles de pondération des voix, les réflexions pouvant, par exemple, porter sur lexigence dune double majorité politique et démographique.
fpfp
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