ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de
lADMINISTRATION GÉNÉRALE de la RÉPUBLIQUE
COMPTE RENDU N° 15
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 18 novembre 1998
(Séance de 17 heures)
Présidence de Mme Catherine Tasca, présidente,
puis de Mme Christine Lazerges, vice-présidente
SOMMAIRE
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Projet de loi constitutionnelle modifiant larticle 88-2 de la Constitution (n° 1072) (rapport)
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Information relative à la Commission
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La Commission a examiné, sur le rapport de M. Henri Nallet, le projet de loi constitutionnelle modifiant larticle 88-2 de la Constitution (n° 1072).
Evoquant, en premier lieu, le contenu même de la révision constitutionnelle, M. Henri Nallet, rapporteur, a tout dabord souligné que le conseil constitutionnel, saisi conjointement par le président de la République et le premier ministre, avait estimé que les seules clauses du traité apparaissant contraires à la Constitution étaient celles relatives à la communautarisation du troisième pilier. A cet égard, il a rappelé que le Traité dAmsterdam prévoyait une période transitoire de cinq ans suivant son entrée en vigueur pendant laquelle les mesures relatives au franchissement des frontières intérieures et extérieures, à lasile et à limmigration, seraient prises par le conseil à lunanimité sur proposition de la commission ou à linitiative dun Etat membre, indiquant ensuite que, passé ce délai, pour la plupart de ces mesures, le conseil pourrait décider, à lunanimité, dappliquer la procédure de codécision et de vote à la majorité qualifiée, le passage automatique à la majorité qualifiée et à la codécision ne concernant que les conditions de délivrance des visas de court séjour et les règles en matière de visa uniforme. Après avoir observé que la jurisprudence du Conseil constitutionnel était restée longtemps évolutive, il a fait valoir que celle-ci avait été clairement stabilisée par la décision du 9 avril 1992, le Conseil appréciant, à cette occasion, la constitutionnalité des transferts de compétences organisées par les clauses dun traité à la fois en fonction des domaines dans lesquels ils interviennent et au vu des modalités selon lesquelles ils sopèrent. Dans ces conditions, il a fait valoir que la décision rendue le 31 décembre 1997 nétait pas surprenante puisque, dune part, les domaines communautarisés ne sont pas couverts par la rédaction actuelle de larticle 88-2 et, dautre part, les décisions pourront être prises à la majorité qualifiée. Il a ajouté que le Conseil avait en particulier fondé son raisonnement sur le fait que la décision unanime rendant possible dans cinq ans le passage à la majorité qualifiée ne serait soumise à aucun contrôle de constitutionnalité ni aucune approbation. Faisant observer quen vertu de cette décision, la révision constitutionnelle était limitée aux ajustements rendus nécessaires pour permettre la ratification du Traité, il a insisté sur le fait que la rédaction du dispositif était étroitement liée à celle du traité, quil sagisse du caractère éventuel des transferts de compétences portant atteinte aux conditions essentielles dexercice de la souveraineté ou de la détermination des domaines susceptibles de donner lieu à ces transferts de compétences.
Le rapporteur a ensuite évoqué la modification de larticle 88-4, reconnaissant quen dépit dun bilan quantitatif satisfaisant, la pratique du dispositif avait permis de mettre en évidence certaines lacunes. Rappelant que le traité rendait opportun détendre la compétence de droit du Parlement aux projets dactes de nature législative ressortissant aux deuxième et troisième piliers, il a estimé quil fallait également donner au gouvernement la possibilité de transmettre au Parlement des projets dactes de nature non législative ainsi que des documents émanant dune des institutions de lUnion.
Après avoir rappelé que le débat ne portait pas sur le contenu et lopportunité du Traité dAmsterdam, Mme Nicole Catala a souhaité insister sur la modification proposée par le rapporteur pour renforcer les prérogatives du Parlement en matière dexamen des propositions dactes communautaires. Soulignant quen la matière, le Parlement français exerçait une fonction de contrôle, non de législation, seuls le Conseil et le Parlement européen disposant du pouvoir dédicter des normes communautaires, elle sest demandé pourquoi le Parlement français devrait se cantonner aux dispositions de nature législative à lexclusion de celles à caractère réglementaire, au sens des articles 34 et 37 de la Constitution. Ayant fait observer à cet égard que la summa divisio établie par ces articles était dénuée de toute pertinence en droit communautaire, elle a constaté que le principe actuel dune saisine ne portant que sur les projets dactes à caractère législatif conduisait parfois le Parlement à se prononcer sur des textes de faible portée, alors que des actes aussi fondamentaux que les accords de partenariat en vue de ladhésion à la Communauté ne lui étaient pas transmis. Elle a également rappelé que les actes adoptés par la Commission en vertu de ses pouvoirs propres nétaient pas transmis au Conseil des Communautés et nétaient donc pas soumis au Parlement, et a souligné, pour le regretter, que très peu dactes concernant des matières du deuxième pilier avaient été communiqués au Parlement. Elle a considéré quen fait, il convenait de repenser larticle 88-4 de la Constitution dans toutes ses composantes, en reconnaissant au Parlement français une fonction de contrôle à part entière, le mettant au même rang que le Parlement européen et que la plupart des autres parlements nationaux, évoquant, à cet égard, le Royaume-Uni où tous les actes sont transmis aux chambres, qui choisissent ceux dont elles se saisiront. Elle a conclu en estimant la proposition du rapporteur trop timide, notamment parce quelle permettrait au Gouvernement de décider du champ dapplication du contrôle, alors quil serait de lintérêt du Parlement de renforcer autant que possible le contenu de la réforme constitutionnelle.
Après avoir rappelé les modalités du vote par les assemblées de résolutions portant sur des projets dactes communautaires telles quelles sont prévues par larticle 88-4 de la Constitution dans sa rédaction actuelle, M. Pascal Clément a demandé au rapporteur de lui confirmer que, dans le cas où les deux assemblées auraient exprimé leur opposition à un projet dacte communautaire, rien ninterdirait cependant quil soit adopté par le Conseil des ministres européen, si le ministre français compétent était absent ou ne se faisait pas lécho de lopposition du Parlement. Dans ces conditions, il a jugé que la saisine des assemblées présentait un caractère plus formel que réel. Il a ensuite estimé que, la distinction française entre les domaines de la loi et du règlement nétant mise en uvre ni dans les autres Etats membres ni en droit communautaire, cette source de rigidité propre à la France ne devait plus être prise en compte dans la procédure de saisine du Parlement. Il a enfin souhaité que le Parlement soit associé à la phase préalable de négociation des traités.
Intervenant en application de larticle 38 du Règlement, M. Michel Vauzelle a fait connaître que la Commission des affaires étrangères avait exprimé ce matin un avis favorable à ladoption du projet de loi constitutionnelle. Il sest fait son interprète pour exprimer le souci dune double exigence : approfondir lévolution institutionnelle de la Communauté, renforcer le rôle du Parlement français, détenteur de la souveraineté de la Nation. Il a déclaré que la Commission des affaires étrangères partageait le souci du Gouvernement et du rapporteur de préserver les grands équilibres constitutionnels et considérait la présente révision comme une avancée souhaitable dans les circonstances présentes.
Intervenant en application de larticle 38 du Règlement, M. René André a indiqué quil entendait développer une argumentation de nature plus politique que juridique. Constatant que nos concitoyens déploraient le déficit démocratique dans le fonctionnement des institutions européennes, ressentaient ce fonctionnement comme ésotérique et considéraient que le principe de subsidiarité nétait pas respecté, il a insisté pour que la révision constitutionnelle soit mise à profit pour engager une réforme vigoureuse de nature à dissiper ce sentiment, qui freine les progrès de la construction européenne. Il a plaidé pour un élargissement du contrôle parlementaire, non seulement aux deuxième et troisième piliers, mais aussi aux actes préparatoires, comme les « livres verts », aux accords institutionnels et à tous les actes communautaires, hormis ceux de pure exécution. Il sest demandé sil ne conviendrait pas de conférer valeur constitutionnelle au délai dit de « réserve parlementaire », de six semaines, permettant au Parlement dexaminer les projets dactes et de mettre en place une sorte de « veille constitutionnelle » permettant une saisine rapide du Conseil constitutionnel pour quil se prononce sur la constitutionnalité des projets dactes communautaires. Il a suggéré que les résolutions votées par lAssemblée nationale et le Sénat soient soumises à une sorte de commission mixte paritaire susceptible de donner un poids tout particulier aux positions communes des deux assemblées sur les sujets les plus importants. Il a estimé enfin que le Parlement ne pourrait pas être mis à lécart lors du passage, dans cinq ans, de la règle de lunanimité à celle de la majorité.
Constatant que le traité dAmsterdam suscitait daussi vives critiques à gauche quà droite, M. Jean-Pierre Michel sest étonné que lon souhaite réviser la Constitution pour permettre sa ratification. Rappelant que cette révision était imposée par la décision du Conseil constitutionnel du 31 décembre 1997, qui avait jugé que certaines stipulations du traité étaient contraires à lexercice de la souveraineté nationale, il a regretté que la haute juridiction ne se soit pas, par ailleurs, interrogé sur les atteintes à la souveraineté résultant des arrêts de la Cour de justice des communautés européennes.
Evoquant les trois dernières modifications de lordonnance du 2 novembre 1945 sur lentrée et le séjour des étrangers intervenues depuis 1993, il a fait observer quelles se trouveraient privées de toute portée si le traité dAmsterdam entrait en vigueur puisquil aurait pour effet de retirer à chaque Etat membre de lUnion européenne la maîtrise des questions dimmigration dans un délai de cinq ans. Il a exprimé son inquiétude sur le sort de laccord de Schengen au terme de ce délai et sur la situation dEtats tels que le Royaume Uni ou la Suède qui, tout en étant tenus par les obligations contractées lors de la ratification du traité dAmsterdam, nétaient pas intégrés dans l« espace Schengen », la Suède pouvant être tentée, par ailleurs, dabandonner ses accords particuliers avec ses voisins scandinaves.
Considérant quen confiant aux instances européennes la conduite de la politique dimmigration, après avoir opté pour la politique de lunion monétaire, on sengageait sur la voie dune Europe fédérale, il a regretté que ce choix politique ne soit pas plus clairement annoncé. Il a rappelé quil existait trois options pour la construction européenne : celle de lEurope fédérale préconisée par lAllemagne, celle de lEurope confédérale, souhaitée par le Président François Mitterrand jusquà ce quil consente à signer le traité de Maastricht en contrepartie de la renonciation par lAllemagne au Deutsche Mark au profit de lEuro, celle enfin dune Europe qui ne serait quune zone de libre échange. Constatant que cest la première option qui semblait désormais retenue, même si ce choix nétait pas clairement énoncé, il a indiqué que les députés du Mouvement des citoyens ne voteraient ni le projet de loi de révision constitutionnelle ni le projet de loi autorisant la ratification du traité dAmsterdam. Il a précisé que, compte tenu de ce choix de principe, les amendements quil avait déposés en commission ne seraient sans doute pas repris en séance, ajoutant quil lui semblait inutile de prévoir un renforcement de linformation du Parlement français sur les actes communautaires, dès lors que lon sengageait dans un processus dabdication de la souveraineté nationale.
Après avoir pris acte du fait que les divergences au sein de la majorité sur les questions européennes étaient aussi fortes que celles qui existent dans lopposition, M. Robert Pandraud a considéré que lhostilité du Gouvernement à une extension du champ de compétence des assemblées en matière dexamen des projets dactes communautaires tenait en réalité à sa crainte que le Parlement nintervienne dans les débats sur la fixation des prix agricoles, et ne remette ainsi en cause la politique agricole commune par leffet conjugué doppositions de tous bords. Rappelant quil sétait opposé, en son temps, à lautorisation de la ratification du traité de Maastricht, parce que celui-ci reconnaissait une indépendance à lInstitut monétaire européen, il a indiqué quil était, en revanche, favorable au traité dAmsterdam qui devrait permettre la mise en place dune véritable politique européenne dimmigration, se substituant aux politiques nationales qui ont échoué. Il a souhaité que le Gouvernement confirme quil resterait possible de recourir au compromis de Luxembourg en cas de désaccord fondamental sur une décision prise par lUnion. Regrettant que les pouvoirs de négociation au sein des instances européennes soient en fait exercés par de hauts fonctionnaires, il sest demandé sil ne serait pas possible que le Parlement soit représenté au sein des délégations participant aux négociations, comme lavait proposé M. Alain Lamassoure en 1991. Il a conclu son propos en indiquant quil se prononcerait pour lextension du champ dapplication de larticle 88-4 de la Constitution et voterait le projet de loi autorisant la ratification du traité dAmsterdam.
En réponse aux différents intervenants, le rapporteur sest dabord inscrit en faux contre le fait que la distinction opérée par larticle 88-4 de la Constitution entre les dispositions législatives et réglementaires ne correspondrait pas à la nature des textes communautaires et, de ce fait, permettrait à beaucoup dentre eux déchapper au contrôle du Parlement. Il a, au contraire, considéré que la possibilité offerte aux assemblées dadopter des résolutions sur des actes communautaires de portée législative, possibilité que son amendement étend aux matières du deuxième et du troisième piliers, aboutissait en fait à soumettre lessentiel des textes au contrôle parlementaire, à la seule exception des accords institutionnels et des rapports. Il a par ailleurs souligné que la loi n° 90-385 du 10 mai 1990 permettait au Parlement dobtenir tous les documents souhaités et de rédiger sur ceux-ci des rapports dinformation, comme la fait récemment la Délégation de lAssemblée nationale pour lUnion européenne avec le rapport sur lAgenda 2000. Observant que lamendement quil proposait rendait également possible le vote dune résolution, à la demande du Gouvernement, sur un document qui, sans être de nature législative, serait jugé politiquement important, il a considéré que lensemble de ces dispositions permettrait de répondre aux préoccupations exprimées par certains commissaires. Il a enfin rappelé que les traités nétaient pas des actes communautaires de droit dérivé mais relevaient de larticle 52 de la Constitution qui donne compétence au Président de la République pour négocier les traités.
Sagissant de la nature des résolutions, il a considéré quelles relevaient davantage de la fonction législative du Parlement que de sa fonction de contrôle, soulignant en outre que leur absence de portée juridique ne les empêchait pas davoir un impact politique fort qui pouvait être utilisé par le Gouvernement comme un moyen de pression dans les négociations intergouvernementales.
Observant que, depuis 1958, le Parlement navait été que très progressivement associé aux affaires communautaires, lexécutif conservant un rôle prééminent, il sest interrogé sur la possibilité, évoquée par M. Pascal Clément, dadopter une approche différente en prévoyant une consultation préalable du Parlement pendant la phase délaboration des traités.
Il a enfin déclaré partager les réflexions de M. Robert Pandraud sur la volonté du Gouvernement déviter que le Parlement ne se saisisse du dossier des prix agricoles.
La Commission est ensuite passée à lexamen de larticle unique.
Avant larticle unique :
La Commission a dabord été saisie de deux amendements ayant le même objet, lamendement n° 10 présenté par M. Jacques Myard et un amendement présenté par Mme Nicole Catala, tendant à insérer dans la Constitution des dispositions aux termes desquelles la souveraineté nationale est inaliénable. Mme Nicole Catala a précisé que ces amendements conduisaient à faire figurer expressément dans la Constitution le principe selon lequel les transferts de souveraineté ne sont pas définitifs. Après que M. Gérard Gouzes eut estimé que cette proposition participait du même raisonnement que celui tenu par les opposants au Traité de Maastricht et que le rapporteur eut souligné que la notion de souveraineté nationale navait pas de valeur supraconstitutionnelle, ainsi que la confirmé le Conseil constitutionnel dans la décision dite « Maastricht II » du 2 septembre 1992, la Commission a rejeté ces amendements.
Elle a ensuite examiné lamendement n° 11 de M. Jacques Myard prévoyant que la loi votée par le Parlement ou adoptée par référendum simpose à toute autorité française en dépit de lexistence dun traité ou dun accord international qui lui est antérieur. Le rapporteur a fait observer que cet amendement revenait sur la jurisprudence bien établie du Conseil dEtat et de la cour de cassation consacrant la primauté des traités sur les lois même postérieures. M. Gérard Gouzes a considéré que ladoption de cette proposition permettrait de remettre en cause par une simple loi tous les engagements internationaux. Après que M. Robert Pandraud eut souligné que la remise en cause dun acte communautaire par une loi entraînerait inévitablement une condamnation par la Cour de justice des Communautés, la Commission a rejeté cet amendement ainsi que les amendements n° 2 de M. Jean-Pierre Michel et n° 12 de M. Jacques Myard ayant le même objet.
Elle a ensuite examiné lamendement n° 1 de M. Jean-Pierre Michel portant le nombre de commissions permanentes à sept, son auteur indiquant que cette proposition avait pour objet de permettre la création dune commission chargée des affaires européennes. MM. Gérard Gouzes et René André ayant fait observer que linstitution dune commission en charge des affaires européennes reviendrait à priver les commissions permanentes dune bonne part de leurs attributions et quil était préférable que ces dernières traitent des dossiers communautaires en fonction de leurs compétences propres, la Commission a rejeté cet amendement ainsi que lamendement n° 6 de M. Thierry Mariani et un amendement de Mme Nicole Catala prévoyant que les traités portant atteinte à la souveraineté nationale sont ratifiés ou approuvés en vertu dune loi référendaire.
La Commission a ensuite rejeté lamendement n° 14 présenté par Mme Nicole Catala proposant une nouvelle rédaction de larticle 88-1 de la Constitution selon laquelle la République participe à lUnion européenne constituée dEtats qui ont choisi librement dexercer en commun les compétences dont la délégation est explicitement prévue par les traités, son auteur ayant précisé que cet amendement consacrerait constitutionnellement le principe selon lequel lUnion européenne ne dispose que dune compétence dattribution, principe rappelé par la Cour constitutionnelle allemande en 1993, M. Gérard Gouzes ayant estimé que lesprit de cet amendement était déjà pris en compte par la rédaction actuelle de la Constitution. Puis elle a également rejeté les amendements n° 4 présenté par M. Charles Millon et n° 16 de M. Jacques Myard, faisant figurer le principe de subsidiarité dans larticle 88-1 de la Constitution.
Article unique : Modification de larticle 88-2 de la Constitution
La Commission a dabord rejeté lamendement n° 18 présenté par M. François Guillaume, substituant à la notion de « transferts » de compétences celle de « délégations » de compétences, puis trois amendements de M. Lionnel Luca, lamendement n° 9 précisant que les transferts de compétences autorisés doivent porter sur des règles relatives à la libre circulation des personnes et aux domaines qui lui sont liés, à la condition que ceux-ci soient préalablement et précisément définis, lamendement n° 7 selon lequel latteinte aux conditions essentielles dexercice de la souveraineté nationale est définie indépendamment du caractère régalien ou autre des domaines concernés par le transfert des compétences consenties et lamendement n° 8 indiquant que latteinte aux conditions essentielles de la souveraineté nationale ne sapprécie plus libéralement lorsquil sagit de contrôler la conformité de la Constitution à un engagement communautaire et de contrôler cette même conformité à un engagement international autre que communautaire.
La Commission a adopté larticle unique sans modification.
Après larticle unique :
La Commission a tout dabord adopté un amendement du rapporteur élargissant le champ dapplication de larticle 88-4 en prévoyant, dune part, la transmission de droit au Parlement des projets dacte relevant des deuxième et troisième piliers et en permettant, dautre part, au Gouvernement de soumettre au Parlement dautres projets dactes nayant pas de nature législative ainsi que tout document émanant dune institution de lUnion.
Elle a ensuite rejeté lamendement n° 17 présenté par M. Jacques Myard indiquant que le Gouvernement est tenu de respecter les résolutions communes des assemblées ainsi que lamendement n° 5 de M. Charles Millon précisant que des résolutions peuvent être votées par le Parlement dans le cadre de lexamen de tout projet de loi autorisant la ratification dun texte modifiant les traités visés à larticle 88-1.
Elle a enfin été saisie de lamendement n° 3 de M. Jean-Pierre Michel insérant un article additionnel aux termes duquel, dune part, le Parlement peut demander au Gouvernement la renégociation du traité visé aux articles 88-2 et 88-3 et, dautre part, la loi fixe les conditions dans lesquelles sexerce le contrôle parlementaire sur la construction européenne. Tout en reconnaissant la primauté des compétences de lexécutif dans la négociation des traités internationaux de droit commun, M. Jean-Pierre Michel a néanmoins estimé que le Parlement devait être consulté lorsque les traités en cours de négociation mettent en cause les conditions essentielles dexercice de la souveraineté nationale. Après que M. Robert Pandraud eut souhaité que le Gouvernement renoue avec la pratique selon laquelle un débat est organisé au Parlement avant la tenue de chaque sommet européen et que M. Henri Nallet eut rappelé que larticle 54 de la Constitution permettait déjà au peuple ou à ses représentants de se prononcer lorsquun traité comportait une clause contraire à la Constitution, la Commission a rejeté cet amendement.
Elle a ensuite adopté lensemble du projet de loi constitutionnelle ainsi modifié.
fpfp
Information relative à la Commission
La Commission a procédé à la nomination de M. Alain Vidalies pour siéger, en qualité de titulaire, en remplacement de M. François Colcombet, à la Commission supérieure de la codification.
fpfp
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