Accueil > Archives de la XIe législature > Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République (1998-1999)

ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l’ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 27

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 27 janvier 1999
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de Mme Christine Lazerges, vice-présidente

et de M. Pierre Albertini, vice-président

SOMMAIRE

 

pages

– Projet de loi relatif à l’organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale (n° 1155) (rapport)


2

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Gérard Gouzes, le projet de loi relatif à l’organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale (n° 1155).

Soulignant que le débat sur la place des communes dans la société française plongeait très loin ses racines dans l’histoire de notre pays, le rapporteur a précisé que, dès la Constituante en 1789, les partisans d’un regroupement des communes s’étaient opposés aux tenants de leur maintien dans le cadre antérieur des paroisses. Tout en faisant valoir que la survivance des communes à travers l’histoire traduisait le profond attachement de nos concitoyens à cette cellule de base de la société, il a rappelé les différentes étapes des politiques de rationalisation du tissu communal, qui ont oscillé en permanence entre dirigisme et volontarisme. Observant que la création des syndicats de communes remontait à 1890, il a aussi souligné qu’aux mesures incitatives aux fusions de communes, introduites en 1959, avait succédé, avec la loi du 16 juillet 1971, dite « loi Marcellin », un cadre juridique plus contraignant. Il a indiqué que les ordonnances de 1959 avaient permis la création de syndicats intercommunaux à vocation unique ou multiple et de districts urbains, tandis qu’une loi de 1966 avait institué des communautés urbaines. Evoquant ensuite la création des communautés de communes et des communautés de villes, nouveau pas franchi par la loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, M. Gérard Gouzes a souligné que le nombre des premières, créées notamment en milieu rural, témoignait du succès de cette formule de coopération, tandis que les communautés de villes avaient suscité moins d’intérêt puisque l’on n’en recensait aujourd’hui que cinq. Il a, par ailleurs, relevé qu’à quelques exceptions près, la formule des communautés urbaines ne concernait que les très grandes agglomérations.

Considérant qu’il convenait de continuer à développer l’intercommunalité, qui pallie les inconvénients du morcellement communal, le rapporteur a fait observer que le projet de loi avait le mérite de simplifier le dispositif existant, qu’il a jugé trop complexe. Il a indiqué, à cet effet, que le texte supprimait les deux niveaux de coopération constitués par les districts et les communautés de villes et s’est réjoui de l’édiction de règles communes aux différentes structures de coopération intercommunale, cette simplification aboutissant à la suppression d’une quarantaine d’articles du code général des collectivités locales.

Evoquant enfin le volet financier du projet de loi, il a indiqué que les communautés d’agglomération étaient appelées à recevoir une dotation globale de fonctionnement fixée à 250 francs par habitant et a ajouté que cet effort financier – qui ne serait pas prélevé sur le montant de la dotation globale de fonctionnement réparti actuellement par le comité des finances locales – représentait une somme de 500 millions de francs pendant cinq ans.

Tout en faisant valoir que l’institution de la taxe professionnelle d’agglomération correspondait parfaitement à la logique des nouveaux établissements publics de coopération intercommunale, il a cependant estimé que le texte restait trop timide pour les doter de ressources suffisantes et s’est montré favorable aux suggestions tendant à compléter le dispositif par des taxes additionnelles sur les ménages, qui pourraient être prélevées en tant que de besoin. Il a également jugé trop rigides les dispositions limitant, pour les groupements ayant adopté une taxe professionnelle unique, la faculté de délier le taux de cette taxe en cas de baisse des taux des impôts sur les ménages par les communes membres.

Concluant son propos, il a souligné que tout en traduisant une extrême variété de situations, la diversité des interrogations et des suggestions de ses interlocuteurs au cours des auditions auxquelles il avait procédé, traduisait en réalité des préoccupations identiques à celles qui s’expriment sur tous les bancs de l’Assemblée.

Tout en déclarant qu’il était résolument favorable à l’intercommunalité, M. Dominique Bussereau a néanmoins regretté la multiplication des textes en la matière, s’étonnant que le Gouvernement envisage de changer les règles du jeu, alors que les structures issues de la loi de 1992 sont à peine arrivées à maturité. Il a considéré que la création des communautés de villes n’était pas un échec même s’il ne s’en était pas créé autant qu’on pouvait l’espérer et a donc jugé qu’il était prématuré de les condamner. Il a estimé que l’incitation financière au regroupement des communes n’était pas sans risque, l’Etat ne tenant pas toujours sa parole en ce domaine ; à cet égard, il a rappelé que beaucoup de communautés de communes étaient aujourd’hui dans l’impossibilité de financer leurs projets en raison de la réduction de la dotation globale de fonctionnement supplémentaire. Considérant que la notion d’agglomération évoquait spontanément les zones urbaines, il a exprimé la crainte que le choix de l’appellation de communauté d’agglomération ne dissuade les communes rurales de passer de la formule de la communauté de communes à ce nouveau statut.

Après avoir rappelé le retard considérable des zones urbaines en matière d’organisation intercommunale, M. Jacky Darne a estimé que l’incitation financière résultant d’un nouvel abondement de la dotation globale de fonctionnement, non prévu lors des précédentes réformes, était un facteur de succès, soulignant que ce financement supplémentaire serait assuré par l’Etat à hauteur de 250 F par habitant. Plus généralement, il a estimé que le projet était une étape importante, permettant une avancée dans l’organisation du territoire, sans bouleversement des structures, et jugé qu’il était pertinent tant par les périmètres que par les seuils retenus. Il a considéré que quelques améliorations pouvaient être apportées à la marge, comme le renforcement de la déliaison des taux de la taxe professionnelle unique ou le traitement identique des communautés urbaines, qu’elles aient été créées avant ou après l’entrée en vigueur de la loi nouvelle. Enfin, il a jugé très positif que les délégués dans les organes délibérants des groupements ne puissent être choisis que parmi les conseillers municipaux, ce qui devrait permettre d’assurer une bonne coordination entre ces structures et les communes et a considéré que le projet donnait aux agglomérations les moyens d’avoir une politique adaptée à leurs services.

M. Dominique Perben a estimé que les éléments de simplification contenus dans le projet allaient dans le sens de ce que les élus locaux souhaitaient depuis plusieurs années. Concernant les éléments plus novateurs, il a regretté qu’une maladresse de présentation donne le sentiment d’une réforme s’adressant aux seules zones urbaines, soulignant qu’il s’agissait d’une erreur psychologique qui ne manquerait pas de susciter l’hostilité du milieu rural. Il a annoncé que le groupe R.P.R. adopterait une attitude constructive en déposant des amendements de nature à améliorer ponctuellement le projet, notamment son volet financier. Toutefois, il a fait part de sa grande surprise de voir figurer dans le texte un dispositif financier propre à la région parisienne, regrettant qu’il n’ait donné lieu à aucune concertation préalable avec les élus et les structures concernés, alors même qu’il risquerait d’avoir des conséquences importantes sur la pression fiscale dans les communes franciliennes, jugeant que ces dispositions risquaient de compromettre le bon déroulement de l’ensemble du débat.

Prenant la parole au titre du premier alinéa de l’article 38 du Règlement, M. Marc Laffineur a exprimé la crainte que le projet n’entraîne une mise sous tutelle des petites communes au profit de l’agglomération et s’est déclaré réservé sur la taxe professionnelle unique. Observant que le produit de la taxe professionnelle redistribuée aux communes par l’agglomération ne serait pas indexé, il a estimé que cela reviendrait à réduire les recettes de ces communes, puisqu’aujourd’hui cette taxe croît de 5 à 6 % par an. Par ailleurs, il a estimé qu’un dédommagement devrait être prévu pour les communes qui ont consenti pendant plusieurs années, et le plus souvent à perte, de lourds investissements pour attirer des entreprises sur leur territoire.

M. Richard Cazenave a déploré que les dernières modifications de la taxe professionnelle privent les communes, bénéficiant de l’arrivée d’entreprises, d’un légitime retour de leurs investissements.

Prenant la parole au titre du premier alinéa de l’article 38 du Règlement, M. Michel Vaxès s’est déclaré favorable à un engagement audacieux dans la coopération intercommunale, dès lors qu’elle procède d’une démarche volontaire décidée par des conseils municipaux acceptant, en toute liberté, de s’associer pour participer à une structure commune. Il a souligné que l’attachement des Français à la commune tenait certes à des raisons historiques, mais témoignait aussi de leur souhait d’être au plus près de l’échelon où se prennent les décisions et d’avoir ainsi le sentiment d’y participer. Il a souhaité que l’intercommunalité soit une intercommunalité de projets, insistant sur la souplesse d’organisation compte tenu de la diversité des projets et des partenaires. Concernant les dispositions financières, dont il a considéré qu’elles devraient permettre d’apporter des réponses aux besoins d’organisation du territoire, il a souhaité que des précisions puissent être apportées dans la loi, notamment en ce qui concerne l’attribution du supplément de dotation globale de fonctionnement de 250 F par habitant.

Evoquant l’exemple de la communauté de villes qu’il préside, M. Michel Crépeau a estimé que cette forme de coopération intercommunale, qui a fait la preuve de son efficacité, permettait de mettre en oeuvre certains principes fondamentaux. Il a ainsi fait valoir que cette structure contribuait à renforcer l’égalité entre les citoyens, compte tenu des différences de charges supportées par les communes centres et celles de la périphérie au sein d’une même agglomération, soulignant que la taxe professionnelle unique assurait le financement des charges de « centralité », tout en assurant une véritable mutualisation des risques au moment où les grandes implantations cèdent la place à des petites unités assurant une base fiscale plus faible. Il a, par ailleurs, fait observer que les regroupements de communes à taxe professionnelle unique avaient pour avantage de mettre un terme à la surenchère fiscale entre collectivités locales, les choix d’implantation d’activités étant dès lors guidés par des critères qualitatifs et non plus financiers. Enfin, il a considéré que la mise en place de communautés de villes contribuait à accroître la transparence des décisions, puisque les impôts prélevés sur les entreprises financent les opérations de développement et que les impôts sur les ménages sont consacrés au financement des actions de proximité. Il a néanmoins approuvé les dispositions du projet de loi donnant la faculté aux groupements de percevoir une taxe additionnelle sur les impôts acquittés par les ménages, estimant que cette formule pouvait apparaître nécessaire dans certaines situations particulières.

Après avoir souhaité que les nouvelles structures de coopérations conservent une certaine marge de manœuvre qui leur permette, par exemple, d’indexer les reversements de taxe professionnelle aux communes membres de la communauté d’agglomération, il a insisté sur la nécessité de ne pas opposer les zones urbaines et rurales, faisant valoir que les limites du périmètre d’agglomération devait refléter la diversité des situations. Abordant la question de la représentativité au sein des organes de coopération intercommunale, il s’est opposé à l’élection des délégués des conseils municipaux au suffrage universel direct, estimant qu’une telle option conduirait à la disparition de l’échelon communal. Concluant son propos, il a jugé que, grâce au cumul des mandats, les parlementaires pouvaient se prononcer sur des projets de loi de cette nature en toute connaissance de cause.

Prenant la parole en application de l’article 38, alinéa 1, du Règlement, M. Elie Hoarau a considéré que, d’une manière générale, le projet de loi proposé par le gouvernement était inadapté aux départements d’outre-mer en général et à la Réunion en particulier, rappelant que ce dernier département comptait seulement 24 communes, pour plus de 700.000 habitants. Indiquant que le centre ville de la commune dont il est le maire regroupait 35.000 habitants tandis qu’une autre zone de population comptant 18.000 habitants était distante de plus de 10 kilomètres, il a considéré qu’à la Réunion, les agglomérations étaient regroupées dans des villes, contrairement à la métropole où les villes sont regroupées en agglomérations. Il a, en outre, estimé que le projet de loi ne tenait pas compte des acquis de l’intercommunalité, telle qu’elle est pratiquée à la Réunion, où la totalité des communes sont membres d’établissements publics de coopération, lesquels ne respectent pas nécessairement le principe de continuité territoriale afin de compenser les écarts considérables de potentiel fiscal, soulignant, de surcroît, que ce critère géographique s’appliquait difficilement dans le cadre insulaire. Après avoir contesté la compétence du préfet pour délimiter les périmètres des communautés d’agglomération, il a exprimé sa préférence pour la désignation des délégués aux structures de coopération par les conseils municipaux, jugeant inopportun de favoriser l’émergence d’un échelon supplémentaire de collectivité territoriale. En conclusion, il a plaidé pour que le projet soit adapté à la réalité des D.O.M., de sorte que les communes de ces départements puissent en retirer un avantage par rapport à la situation actuelle.

M. Guy Hascoët a approuvé les orientations générales du projet de loi, estimant que celui-ci traduisait une logique de mise en cohérence du territoire, en palliant notamment les effets pervers de l’éparpillement des collectivités locales, qui conduit à une multiplication d’infrastructures inutiles, justifiées par le seul souci de générer de la taxe professionnelle ; il a considéré que l’intercommunalité était le seul moyen de promouvoir de nouvelles missions de service public. Evoquant les dispositions du projet de loi, il a regretté que celui-ci ne comporte pas de volet relatif à la désignation des délégués des communes, estimant que le maintien du régime actuel assurait une insuffisante représentation de la population, tout en reconnaissant qu’une période transitoire devrait être ménagée. Enfin, approuvant le principe des compétences facultatives des communautés d’agglomération, il a annoncé que son groupe déposerait deux amendements, le premier faisant figurer l’énergie parmi la liste de ces mêmes compétences facultatives, le second prévoyant que les agglomérations peuvent s’inscrire dans le cadre de l’agenda 21 sur le développement local.

M. Bernard Roman, tout en faisant siennes les observations formulées en faveur de l’intercommunalité et des orientations du projet de loi, a néanmoins souhaité que le débat sur la représentation démocratique au sein des structures de coopération intercommunale ne soit ni occulté ni dénaturé, soulignant que cette question était d’ailleurs débattue au sein de tous les groupes politiques. D’une manière générale, il a fait valoir que le principe des transferts de compétences et de fiscalité conduisait légitimement à poser la question du mode de désignation des délégués chargés de gérer la structure intercommunale, soulignant que cette question se posait avec une acuité particulière dans le cas de l’intercommunalité urbaine, dès lors que les budgets des établissements publics concernés sont souvent supérieurs aux budgets consolidés des communes membres, que les compétences transférées à l’intercommunalité sont plus vastes qu’en zone rurale et que la conscience d’agglomération est plus présente au sein de la population. Concluant son propos, il a insisté sur le fait qu’il ne convenait pas d’opposer deux légitimités, mais qu’il apparaissait indispensable d’impliquer les citoyens face à l’autorité chargée de lever l’impôt.

En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes.

—  L’abondance des textes législatifs intéressant les collectivités locales s’explique par la voie choisie au moment de la décentralisation, qui a consisté à transférer les compétences et les ressources après avoir défini les catégories de collectivités, ce qui nécessite aujourd’hui encore de nombreux ajustements.

—  L’échec des communautés de villes, instituées par la loi de 1992, dont le nombre est actuellement limité à cinq, appelle une réforme donnant un statut attractif aux agglomérations, en même temps que le régime actuel exceptionnellement favorable accordé aux communautés urbaines doit être corrigé.

—  La complexité des règles applicables justifie également la simplification des dispositions existantes en élargissant la part des règles communes à l’ensemble des établissements publics de coopération intercommunale.

—  S’agissant du clivage qui existerait entre le milieu rural et le milieu urbain, il est largement exagéré dans la mesure où les petites villes exercent pleinement des fonctions urbaines et où le périmètre des communautés d’agglomération pourra s’étendre aussi bien aux zones périurbaines qu’aux zones rurales. La modification du titre du projet de loi proposée par le rapporteur devrait marquer symboliquement l’intérêt du texte, tant pour les zones rurales que pour les zones urbaines.

—  Le dispositif applicable à la région parisienne et concernant le fonds de solidarité pour la région Ile-de-France devrait permettre une amélioration de la péréquation entre les communes riches et les communes les plus défavorisées dans une logique de solidarité tenant compte des spécificités socio-économiques de cette région.

—  Le développement de la taxe professionnelle unique doit se faire dans le respect des dispositions de l’article 72 de la Constitution garantissant la libre administration des collectivités locales. Aussi, le passage à la taxe d’agglomération ne peut-il se faire qu’avec le consentement des communes membres des groupements, qui sont par ailleurs libres d’opter pour ce régime fiscal. L’entrée dans la taxe professionnelle unique se fera par un rééquilibrage progressif des taux entre les différentes communes concernées, alors même que la récente réforme de l’assiette de la taxe professionnelle doit alléger la charge des entreprises : la justice fiscale en sera ainsi améliorée.

—  L’intervention du représentant de l’Etat dans la définition du périmètre des établissements publics de coopération intercommunale s’inscrit dans la logique du régime mis en place pour les syndicats de communes depuis 1890. Elle permet d’allier l’initiative des communes avec la défense de l’intérêt général traditionnellement assurée par le préfet.

—  L’enveloppe budgétaire accordée par le Gouvernement pour financer la création des communautés d’agglomération a été évaluée sur la base d’une prévision selon laquelle 40 % des aires urbaines potentiellement concernées choisiraient le statut de communautés d’agglomération. En conséquence, le financement accordé jusqu’en 2005 par l’intermédiaire de la dotation globale de fonctionnement semble suffisant pour la mise en oeuvre de la réforme.

—  La situation particulière de La Réunion mérite que l’on souligne le succès de l’intercommunalité dans ce département, mais les principes constitutionnels s’opposent à la mise en place d’un régime différencié en la matière entre les départements d’outre-mer et les départements métropolitains.

—  Si l’élection au suffrage universel des délégués communautaires peut sembler cohérente avec le renforcement des compétences et des moyens financiers transférés aux groupements, elle est certainement prématurée et pourrait préfigurer la disparition des communes, voire des départements. Cette disposition risquerait d’ailleurs de soulever d’importantes difficultés politiques dans le cas où les élus du groupement s’opposeraient aux élus d’une commune membre, surtout s’il s’agit de la commune centre.

La Commission a rejeté l’exception d’irrecevabilité n° 1 et la question préalable n° 1 présentées par M. José Rossi.

Puis, elle est passée à l’examen des articles du projet de loi.

TITRE PREMIER

dispositions institutionnelles

Article additionnel avant l’article 1er: Libre administration des collectivités locales

La Commission a été saisie d’un amendement présenté par M. Jacques Brunhes faisant référence au principe de la libre administration des collectivités locales et prohibant toute forme de regroupements autoritaires supracommunaux. Soutenant l’amendement, M. Michel Vaxès a mis en avant la nécessité de réaffirmer dans la loi un principe méconnu actuellement par la législation relative à l’intercommunalité. M. Robert Pandraud a jugé que l’amendement proposé relevait plus de l’exposé des motifs que de la norme. Le rapporteur a rappelé que la Constitution, dans son article 72, proclamait déjà le principe de libre administration des collectivités locales, mentionné également dans le code général des collectivités territoriales. Il a estimé, par ailleurs, que l’amendement proposé était contradictoire dans ses termes, dans la mesure où il indiquait que la coopération volontaire excluait les regroupements autoritaires, ce qui va de soi. La Commission a rejeté l’amendement de M. Jacques Brunhes.

Article 1er (art. L. 5216-1 à L. 5216-9 du code général des collectivités territoriales) : Les communautés d’agglomération : création et régime juridique :

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Dominique Bussereau supprimant les seuils de population exigés pour la création d’une communauté d’agglomération. Son auteur a fait part de son hostilité à l’égard de tout système de seuil, jugeant qu’il était préférable de laisser aux communes le choix de la forme d’intercommunalité à laquelle elles voulaient adhérer. M. Michel Crépeau, au contraire, s’est déclaré favorable au principe des seuils, afin d’éviter que ne se constituent des nébuleuses d’agglomération qui, face à leurs interlocuteurs publics ou privés, n’auraient aucun poids. Le rapporteur a fait part de son accord sur ce point. La Commission a également rejeté deux amendements de M. Franck Dhersin, l’un abaissant les seuils nécessaires pour créer une communauté d’agglomération, l’autre supprimant la condition selon laquelle une communauté d’agglomération doit comprendre une ou plusieurs communes centres de plus de 15.000 habitants.

Puis la Commission a été saisie d’un amendement de M. Dominique Perben supprimant la nécessité de constituer la communauté d’agglomération dans le cadre d’un territoire d’un seul tenant et sans enclave. Le rapporteur a fait observer que cette obligation contenue dans le projet de loi s’imposerait aux futures communautés d’agglomération et non aux structures existantes aujourd’hui. La Commission a également rejeté un second amendement de M. Dominique Perben disposant qu’aucun seuil démographique n’est exigé lorsque la communauté d’agglomération comprend le chef-lieu du département. Le rapporteur a estimé que cet amendement était lourd de conséquences et qu’il fallait manier avec précaution la notion de seuil variable pour un même type d’établissement public de coopération intercommunale. Il a noté qu’il existait effectivement des cas où il n’y avait pas dans le département de ville de plus de 15.000 habitants, mais estimé qu’il était tout à fait possible d’aider davantage les communautés de communes. M. Pierre Albertini a insisté sur la nécessité de tenir compte de la réalité des petits départements, comme la Lozère ou la Creuse, et jugé qu’il convenait d’étudier avec soin la proposition formulée par M. Dominique Perben. M. Alain Vidalies a jugé que le problème soulevé était intéressant et qu’il fallait approfondir la réflexion sur cette question. M. Bernard Roman a considéré que, s’il s’agissait de permettre aux quelques départements n’ayant pas de commune de plus de 15.000 habitants d’organiser une communauté d’agglomération, cet amendement méritait d’être étudié, à condition qu’on s’en tienne à ces départements et qu’on évite les dérives. La Commission a néanmoins rejeté l’amendement présenté par M. Dominique Perben.

Elle a également rejeté un amendement présenté par M. Henri Plagnol dont l’objet est de tenir compte des pays existants et des bassins de vie et d’emploi, notamment dans des régions littorales à forte vocation touristique, en facilitant la formation de communautés d’agglomération dans ces régions, grâce à la prise en compte de la population saisonnière, comme c’est le cas pour l’attribution de la dotation globale de fonctionnement. M. Dominique Bussereau a souhaité que l’on tienne compte de la singularité des communes touristiques qui connaissent de grands afflux de population en pleine saison. Le rapporteur s’est déclaré défavorable à cette rédaction qui va à l’encontre de la clarification du système intercommunal. Il a jugé que tenir compte des résidences secondaires pour estimer le niveau de population d’une commune touristique conduirait à une forme de fiction des seuils, à laquelle il a indiqué qu’il était hostile.

La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur donnant aux communautés d’agglomération une définition plus ambitieuse qui met l’accent sur la qualité d’espace de solidarité de ces établissements. Puis, elle a rejeté deux amendements identiques, le premier présenté par M. Dominique Bussereau et le second n° 38 de M. Eric Doligé, destinés à associer les départements et les régions au projet de développement urbain et d’aménagement du territoire des communautés d’agglomération. Le rapporteur a souligné que cet amendement était un amendement de suspicion à l’égard de la coopération intercommunale, que certains considèrent, à tort, comme une menace pour les départements. Il a rappelé que ces derniers avaient aujourd’hui une fonction utile dans le paysage décentralisé. Puis, la Commission a rejeté un amendement présenté par M. Jacques Brunhes permettant à la communauté d’agglomération de prévoir un terme à son existence, dès sa décision institutive après que le rapporteur s’y fut opposé, en indiquant que, pour réussir, l’intercommunalité devait s’installer dans la durée, ce qui était contraire à la logique développée par M. Jacques Brunhes.

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur. Puis, elle a rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes supprimant le pouvoir du préfet en matière de fixation du périmètre de la communauté d’agglomération en lui substituant la décision des collectivités locales intéressées. Le rapporteur a considéré que retirer ce pouvoir aux préfets aurait pour conséquence la mise à mal de l’intérêt général au profit des intérêts particuliers, ce qui n’est pas souhaitable. Elle a, en revanche, adopté un amendement du rapporteur substituant pour la répartition des sièges au sein du conseil d’agglomération à l’« accord amiable » de l’ensemble des conseils municipaux une référence à l’« accord unanime », ainsi qu’un amendement présenté par M. Jacky Darne destiné à mieux encadrer les modalités de répartition des sièges au sein de la communauté d’agglomération lorsqu’un accord unanime n’a pu être trouvé.

Après que le rapporteur eut souligné que cette disposition était déjà satisfaite par le projet de loi, la Commission a rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes prévoyant qu’au sein de la communauté d’agglomération chaque commune dispose au minimum d’un siège et qu’aucune commune ne peut occuper la moitié des sièges du conseil. Puis, elle a rejeté un amendement présenté par M. Franck Dhersin destiné à limiter l’influence de la commune centre dans la répartition des sièges au sein du conseil de communauté, en imposant que celle-ci ne puisse disposer de plus de 40 % du nombre de délégués. M. Marc Laffineur a insisté sur la nécessité d’éviter la mise sous tutelle de collectivités locales par d’autres collectivités. Le rapporteur a rappelé que ce débat avait déjà eu lieu en 1992 à propos de l’aménagement du territoire de la République et que l’on s’était mis d’accord à l’époque sur un maximum de 50 %. Il a considéré que réduire encore la représentation de la commune centre serait très discutable au regard du critère démographique.

Puis, la Commission a rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes réservant aux communes le soin de déterminer l’étendue du transfert des compétences vers la communauté d’agglomération, en substituant au principe de la majorité qualifiée celui de l’unanimité. M. Michel Vaxès a indiqué que la qualité des résultats obtenus dans une structure intercommunale était liée à la qualité de l’accord initial entre les communes, notamment sur les compétences transférées. M. Michel Crépeau a considéré, en revanche, que l’extension du principe de l’unanimité des communes au transfert des compétences risquait de conduire au blocage du processus, sachant que l’intérêt principal du système intercommunal résidait dans la mutualisation des charges de « centralité ». Le rapporteur a constaté que, dans les faits, les communes se concertaient avant tout transfert et que celui-ci était opéré, en pratique, selon une forme consensuelle. Il a considéré cependant que l’inscription dans la loi du principe d’unanimité conduirait à des dérives et que certaines communes n’hésiteraient pas à recourir à des pratiques proches du chantage pour préserver leurs intérêts particuliers.

La Commission a ensuite adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur précisant notamment la notion d’intérêt communautaire. Puis elle a été saisie d’un amendement présenté par M. Jacques Brunhes permettant à la communauté d’agglomération d’exercer, en lieu et place des communes, une compétence sur un projet précis relevant du bloc de compétences que la loi permet à la communauté d’agglomération d’exercer, alors même que l’ensemble de cette compétence n’a pas été transférée à la communauté. M. Pierre Albertini a fait part de ses craintes quant à la constitution d’une intercommunalité « à la carte ». Le rapporteur a estimé également qu’il n’était pas possible de mettre en place des communautés d’agglomération avec des compétences à géométrie variable. M. Jacky Darne a jugé que le dispositif proposé par M. Jacques Brunhes pouvait présenter un intérêt s’il portait sur les compétences facultatives des communautés d’agglomération et non sur le bloc de compétences obligatoires, comme le prévoit l’amendement. M. Guy Hascoët a rappelé qu’il existait déjà, pour les communautés urbaines, un mécanisme proche de celui prévu à l’amendement. M. Jean Espilondo a insisté sur le fait que les élus souhaitaient que les compétences des établissements publics de coopération intercommunale soient clairement définies afin de conférer à ces mécanismes une meilleure lisibilité. La Commission a rejeté l’amendement de M. Jacques Brunhes ainsi que quatre amendements du même auteur, trois d’entre eux soumettant le transfert de certaines compétences à un avis conforme de l’ensemble des communes et le dernier permettant à la communauté d’agglomération de n’exercer qu’une compétence parmi les quatre optionnelles.

La Commission, en revanche, a adopté un amendement du rapporteur définissant plus largement la compétence des communautés d’agglomération en matière de traitement et de collecte des déchets afin d’étendre cette compétence à tout le domaine de l’environnement et de la politique du cadre de vie, après que M. Guy Hascoët eut fait part de son accord avec la direction tracée par cet amendement. Elle a également adopté un amendement de M. Guy Hascoët ajoutant à la liste des compétences optionnelles celle relative, en matière de développement durable, à l’efficacité énergétique et à la maîtrise des consommations d’énergie. Puis elle a rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes prévoyant que l’intérêt communautaire des compétences de la structure intercommunale devait être déterminée après avis conforme des conseils municipaux des communes membres ainsi qu’un amendement de M. Dominique Perben rendant nécessaire l’avis des communes pour la définition de l’intérêt communautaire. Elle a également rejeté deux amendements identiques, le premier de M. Dominique Bussereau, le second n° 39 de M. Eric Doligé, prévoyant que seul le département peut prendre l’initiative d’une convention permettant à la communauté d’agglomération d’exercer des compétences départementales en matière d’action sociale et de santé. Elle a ensuite rejeté deux amendements identiques des mêmes auteurs, dont le n° 40 de M. Eric Doligé, prévoyant que des conventions pouvaient être conclues entre la communauté d’agglomération et les conseils généraux et régionaux. La Commission a enfin rejeté un amendement de M. Dominique Perben tendant à mieux articuler le présent projet de loi avec celui relatif à l’aménagement du territoire, en prévoyant que la communauté d’agglomération est compétente pour conclure avec l’Etat les contrats prévus à l’article 20 de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire. Le rapporteur a indiqué qu’il n’était pas hostile au fond de l’amendement mais qu’il le jugeait mal placé dans le projet de loi.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant la portée juridique de la création ou la transformation, qui vaut retrait des communes pour les compétences obligatoires et optionnelles de la communauté d’agglomération, ainsi qu’un autre amendement du même auteur de portée rédactionnelle. Elle a, en revanche, rejeté un amendement de M. Henri Plagnol prévoyant une période d’expérimentation de trois ans pour organiser le retrait prévu à l’article L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales. Puis, elle a été saisie de l’amendement n° 1 de M. Pierre Albertini tendant à étendre à tous les établissements publics de coopération intercommunale le mécanisme de « représentation-substitution » qui permet à un tel établissement de prendre la place d’une commune qui en est membre, au sein d’un autre groupement intercommunal. M. Michel Crépeau a souhaité que le principe de l’intérêt général l’emporte et que l’on privilégie, au contraire, un système de retrait des communes, membres à la fois d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et d’un syndicat de communes. Le rapporteur a exprimé le vœu que l’on s’en tienne à la rédaction actuelle du projet de loi, qui prévoit le mécanisme de retrait pour les communautés d’agglomération et les communautés urbaines et maintient le mécanisme de « représentation-substitution » pour les autres établissements. Il a tenu à rappeler que la simplification de la carte intercommunale passerait inéluctablement par une redéfinition d’un certain nombre de périmètres. La Commission a rejeté l’amendement n° 1, avant d’adopter deux amendements du rapporteur précisant que la création d’une communauté d’agglomération ou la transformation d’un établissement public existant en communauté d’agglomération vaut retrait des communes des syndicats auxquels elles appartenaient pour les compétences obligatoires et optionnelles de la communauté. Elle a rejeté un amendement de M. Dominique Bussereau rendant facultatif la taxe professionnelle unique pour les communautés d’agglomération, avant d’adopter un amendement du rapporteur rendant plus difficile les conditions de dissolution des communautés d’agglomération en substituant à la majorité des 2/3 celle des 3/4 prévue à l’article 5216-9 du code général des collectivités territoriales.

La Commission a adopté l’article 1er ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 1er : Extension du périmètre des communautés d’agglomération :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur permettant une extension du périmètre des communautés d’agglomération.

Article 2 (art. L. 5814-1, L. 2333-67, L. 5212-33 et L. 5341-2 du code général des collectivités territoriales) : Application aux communes des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle – Dispositions diverses :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant dans quelles conditions et suivant quelle majorité les communautés d’agglomération peuvent exercer la compétence de construction et d’entretien des bâtiments affectés au culte dans les départements de Moselle et d’Alsace, avant d’adopter l’article 2 ainsi modifié.

Article 3 (art. L. 5215-1 et L. 5215-20  du code général des collectivités territoriales) : Réforme du dispositif relatif aux communautés urbaines :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur insistant sur la nécessaire solidarité des communes se regroupant autour d’un projet de communauté urbaine. Puis elle a rejeté deux amendements identiques, le premier de M. Dominique Bussereau, le second n° 41 de M. Eric Doligé, dont l’objet est de permettre que le projet commun de développement urbain et d’aménagement du territoire puisse associer les départements et les régions intéressés en vue de fixer des objectifs généraux de partenariat. Elle a également rejeté deux amendements présentés par M. Jacques Brunhes, l’un soumettant le transfert de compétences vers la communauté urbaine à l’avis conforme des communes, l’autre permettant à la communauté urbaine de n’exercer qu’une des compétences énumérées à l’article L. 5215-20. La Commission a, en revanche, adopté un amendement de M. Bernard Roman ajoutant aux compétences de la communauté urbaine celles relatives aux réseaux d’équipement, ainsi qu’un amendement du rapporteur en élargissant le champ en matière d’environnement et de politique du cadre de vie. Elle a également adopté un amendement de M. Bernard Roman donnant compétence aux communautés urbaines en matière de contrats de plan et de schémas de service pour la participation à l’élaboration à la signature et à l’exécution de ces contrats, de même qu’un amendement de M. Guy Hascoët étendant ces compétences à l’efficacité énergétique et à la maîtrise des consommations d’énergie.

La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes imposant que la notion d’intérêt communautaire soit déterminée après avis conforme des conseils municipaux des communes intéressées. Elle a également rejeté deux amendements, le premier de M. Dominique Bussereau, le second n° 42 de M. Eric Doligé, limitant au seul département le pouvoir d’initiative pour établir une délégation des compétences sociales du département vers la communauté urbaine. Puis la Commission a adopté un amendement de M. Bernard Roman prévoyant que, lorsqu’une communauté urbaine conclut une convention avec le département pour l’exercice de la compétence d’aide sociale, cette compétence s’exerce dans les mêmes conditions sur l’ensemble du territoire communautaire. Elle a en revanche rejeté deux amendements identiques présentés, le premier par M. Dominique Bussereau, le second n° 43 par M. Eric Doligé, prévoyant que des conventions peuvent être conclues entre la communauté urbaine et les conseils régionaux et généraux, afin de développer une complémentarité d’actions. La Commission a adopté l’article 3 ainsi modifié.

Article 4 (art. L. 5215-20 bis du code général des collectivités territoriales) : Cas des communautés urbaines existantes :

La Commission a adopté cinq amendements de M. Bernard Roman : le premier prévoyant pour les communautés urbaines existant à la date de publication de la loi le passage dans la catégorie des communautés urbaines du nouveau régime avec les caractéristiques fiscales qui sont attachées à ce statut ; le deuxième autorisant les communautés urbaines existantes ayant rejeté le nouveau statut à continuer d’exercer leurs compétences ; le troisième ajoutant aux compétences des communautés urbaines existantes celles relatives aux contrats de plan et aux schémas de service ; le quatrième permettant aux communautés urbaines existantes qui n’ont pas opté pour le nouveau statut, de continuer d’exercer les compétences acquises par transfert ; le dernier tirant les conséquences des dispositions précédemment adoptées. La Commission a également adopté un amendement d’ordre rédactionnel présenté par le rapporteur et l’article 4 ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 4 : Extension du périmètre de la communauté urbaine :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur organisant les modalités d’extension du périmètre des communautés urbaines.

Article 5 (art. L. 5215-21, L. 5215-22 et L. 5215-23 du code général des collectivités territoriales) : Superposition et interférence entre les établissements publics de coopération intercommunale existants et la communauté urbaine :

La Commission a adopté trois amendements du rapporteur dont l’objet est d’assurer des coordinations avec les modifications apportées au chapitre consacré aux communautés d’agglomération, afin de clarifier les effets juridiques de la création d’une communauté urbaine sur les syndicats de communes préexistants ainsi qu’un amendement du même auteur précisant que le mécanisme de « représentation-substitution » reste applicable pour les communautés urbaines existantes ayant opté en faveur du régime juridique, proposé pour les nouvelles communautés urbaines à l’article 3 du projet. Puis elle a adopté l’article 5 ainsi modifié.

Article 6 (art. L. 5215-32 du code général des collectivités territoriales) : Dispositions financières :

La Commission a réservé l’examen de deux amendements de coordination présentés par le rapporteur, ainsi que le vote sur l’article 6, après l’examen de l’article 51 du projet de loi.

Article 7 (art. L. 5215-6 et L. 5215-7 du code général des collectivités territoriales) : Répartition des sièges au sein du conseil de la communauté urbaine :

La Commission a été saisie d’un amendement de M. Bernard Roman prévoyant que les conseils des communautés urbaines sont élus au suffrage universel. M. Bernard Roman a tout d’abord insisté sur l’importance du débat qu’il entendait mettre en perspective par son amendement. Il a souligné que les communautés urbaines représentaient aujourd’hui la forme la plus élaborée de coopération intercommunale, rappelant que leur budget pouvait atteindre, voire dépasser, celui de grandes villes. Il a estimé qu’il ne fallait pas opposer des légitimités, par exemple celle d’une métropole régionale et celle de la communauté urbaine au sein de laquelle elle siège. Au contraire, il a considéré que l’élection au suffrage universel des membres du conseil de la communauté urbaine pouvait être une garantie du respect de l’identité de nos communes, puisqu’en identifiant clairement les deux lieux de légitimité on permettait aux citoyens d’apprécier correctement l’action respective des communes et de la communauté urbaine. Constatant également que les communautés urbaines disposent de budgets importants, de compétences très intégrées et d’une fiscalité propre, le rapporteur a jugé intéressante la manière dont M. Bernard Roman abordait ce sujet délicat, soulignant que certains considéraient que l’élection au suffrage universel des conseils des établissements publics de coopération intercommunale pouvait conduire à la mort des communes, c’est-à-dire à la disjonction du fondement même de notre démocratie. Il a souhaité que l’on puisse trouver une solution qui préserve le tissu communal ou départemental tout en permettant aux établissements publics de coopération intercommunale d’acquérir une légitimité plus démocratique. M. Pierre Albertini a indiqué qu’il partageait le même souci que M. Bernard Roman, jugeant qu’il fallait tenir compte de la forte intégration des communautés urbaines. Il a considéré que l’on ne pourrait échapper toujours à l’élection au suffrage universel des délégués intercommunaux, l’opacité actuelle n’étant pas acceptable à terme. M. Jacky Darne a considéré également que, si l’intégration se poursuivait, le suffrage universel s’imposerait inéluctablement, estimant, cependant, qu’il ne pourrait s’agit que de l’aboutissement d’un processus. Il a souhaité que le débat s’engage publiquement, en particulier en séance. Faisant part de son souci d’assurer la plus grande transparence possible aux structures intercommunales, M. Michel Vaxès a considéré que le projet de loi n’allait pas jusqu’au bout en la matière et souhaité que le débat s’engage dès aujourd’hui. Dans cette perspective, et sans préjuger de la décision que devrait prendre l’Assemblée, la Commission a adopté l’amendement de M. Bernard Roman.

Elle a également adopté deux amendements du rapporteur prévoyant que, désormais, l’accord amiable portant, d’une part sur le nombre de sièges et, d’autre part, sur le mode de répartition de ces sièges dans les communautés urbaines devrait intervenir dans un délai de trois mois. Elle a ensuite adopté deux amendements de M. Bernard Roman, le premier prévoyant que, dans les communautés urbaines qui comportent plus de 77 communes, le nombre de délégués est égal à deux fois le nombre de communes représentées, le second que l’élection au suffrage universel des conseillers de la communauté urbaine est organisé selon les modalités applicables aux élections municipales. Puis la Commission a adopté l’article 7 ainsi modifié.

Article 8 (art. L. 5215-10 du code général des collectivités territoriales) : Election des délégués du conseil de la communauté urbaine :

La Commission a rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes prévoyant pour l’élection des délégués des communautés urbaines un scrutin proportionnel au plus fort reste. Puis elle a adopté l’article 8 sans modification.

Article additionnel après l’article 8 : Dissolution des communautés urbaines :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur rendant plus difficile les conditions de dissolution des communautés urbaines, en imposant le vote des trois quarts au moins des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale ou de la moitié au moins des conseils municipaux représentant au moins les trois quarts de la population totale.

Article 9 (art. L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales) : Périmètre des communautés de communes :

La Commission a rejeté un amendement de M. Dominique Perben permettant d’échapper à l’exigence de continuité territoriale pour les communautés de communes lorsque une ou plusieurs communes enclavées appartiennent à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Puis elle a adopté l’article 9 sans modification.

Article 10 (art. L. 5214-7 du code général des collectivités territoriales) : Nombre et répartition des sièges au sein du conseil de la communauté de communes :

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur. Elle a en revanche rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes soumettant l’arrêté préfectoral de fixation du périmètre à l’accord unanime des communes intéressées. Puis la Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à substituer au terme « accord amiable » celui d’« accord unanime » pour la répartition des sièges au sein de la communauté de communes. Elle a ensuite rejeté deux amendements de M. Jacques Brunhes, l’un prévoyant que chaque commune dispose au minimum d’un siège et que nulle commune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges, l’autre d’ordre rédactionnel. Enfin, elle a rejeté un amendement de M. Dominique Bussereau limitant l’influence de la commune centre dans la répartition des sièges, en fixant à 40 % le nombre de délégués dont elle peut disposer par rapport au nombre total. La Commission a adopté l’article 10 ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 10 : Conditions d’exercice du mandat de membre de conseil des communautés de communes :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à améliorer les conditions d’exercice des mandats des membres des conseils des communautés de communes, en leur étendant une partie du régime applicable aux membres des communautés urbaines et des communautés d’agglomération.

Article 11 (art. L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales) : Compétences des communautés de communes :

La Commission a adopté un amendement d’ordre rédactionnel présenté par le rapporteur. Puis, elle a rejeté deux amendements présentés par M. Jacques Brunhes, le premier imposant l’avis conforme des communes pour la définition des compétences transférées lors de la création de la communauté, le second introduisant la même condition pour la définition de l’intérêt communautaire des compétences exercées par la communauté de communes. Elle a également rejeté l’amendement n° 21 présenté par M. Michel Bouvard prévoyant que la majorité requise en la matière est celle des deux tiers du conseil de la communauté. La Commission a adopté l’article 11 ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 11 : Substitution à une commune d’une communauté de communes au sein de syndicats de communes :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur qui explicite la portée du principe de substitution de la communauté de communes créée sur le même périmètre que des syndicats de communes préexistants.

Article 12 (art. L. 5214-28 du code général des collectivités territoriales) : Dissolution de la communauté de communes :

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur : le premier rendant plus difficile les conditions de dissolution des communautés de commune en renvoyant à une majorité des trois quarts au lieu des deux tiers ; le second corrigeant une erreur matérielle. Puis elle a adopté l’article 12 ainsi modifié.

Article 13 (livre II de la cinquième partie, art. L. 5212-29 et L. 5212-30 du code général des collectivités territoriales) : Suppression de la commission de conciliation en matière communale :

La Commission a adopté l’article 13 sans modification.

Article additionnel après l’article 13 : Schéma départemental d’harmonisation de la coopération syndicale :

La Commission a rejeté l’amendement n° 22 de M. Michel Bouvard visant à l’élaboration d’un schéma départemental d’harmonisation de la coopération syndicale. Elle a, en revanche, adopté un amendement du rapporteur tendant à corriger les inconvénients du mécanisme de représentation-substitution, en autorisant une commune à se retirer du syndicat auquel elle appartient pour adhérer à une communauté de communes ou pour permettre à la communauté de communes dont elle est membre d’étendre ses compétences.

Article 14 (livre VII de la cinquième partie, art. L. 5711-1, L. 5721-2 et L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales) : Définition des syndicats mixtes dits « fermés » :

La Commission a adopté l’article 14 sans modification.

Article additionnel après l’article 14 : Retrait d’une commune d’un syndicat mixte :

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier qui, pour favoriser la création de communautés de communes, ouvre une possibilité de retrait pour la commune en dépit de l’opposition du syndicat, le second qui donne la possibilité aux syndicats mixtes « ouverts », dont l’un des membres aurait un nombre de sièges lui donnant la majorité absolue au sein du comité syndical, de mettre ses statuts en conformité avec la loi, pendant un délai s’achevant au prochain renouvellement général des conseils municipaux.

Article 15 (art. L. 5212-33, L. 5721-7 et L. 5811-1 du code général des collectivités territoriales : Dissolution des syndicats :

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur corrigeant des erreurs matérielles, ainsi que l’article 15 ainsi modifié.

Article 16 (art. L. 5721-4 et L. 5722-1 du code général des collectivités territoriales) : Règles applicables aux syndicats mixtes « ouverts » en matière budgétaire :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur imposant la mise à disposition du public de documents budgétaires concernant tous les types de syndicats mixtes, ces documents étant consultables en mairie. Puis elle a adopté l’article 16 ainsi modifié.

Article 17 (art. L. 5111-3 du code général des collectivités territoriales) : Passage d’une forme d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à une autre – Principe :

La Commission a rejeté l’amendement n° 23 de M. Michel Bouvard appliquant, aux transformations de certains syndicats intercommunaux en communautés de communes, le principe de transformation sans création d’une nouvelle personnalité morale, déjà prévu pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Elle a ensuite adopté l’article 17 sans modification.

Article 18 (art. L. 5210-2 du code général des collectivités territoriales) : Interdiction faite à une commune d’appartenir à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre :

La Commission a rejeté un amendement de M. Henri Plagnol instaurant une période expérimentale de trois ans pendant laquelle il resterait possible à une commune d’appartenir à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, après que le rapporteur eut précisé que l’article 18, en interdisant une telle pratique, ne faisait que codifier des dispositions déjà existantes et estimé, dès lors, que l’instauration d’une période expérimentale ne se justifiait pas. Puis la Commission a adopté l’article 18 sans modification.

Article 19 (chapitre 1er du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales) : Structure du chapitre du code général des collectivités territoriales consacré aux dispositions communes aux établissements publics de coopération intercommunale :

La Commission a adopté l’article 19 sans modification.

Article 20 (art. L. 5211-1 à L. 5211-4 du code général des collectivités territoriales) : Règles générales :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur ayant pour objet d’harmoniser, à l’article L. 5211-1 et L. 5211-2, la dénomination des assemblées délibérantes des conseils communautaires, puis l’article 20 ainsi modifié.

Article 21 (art. L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales) : Création des établissements publics de coopération intercommunale – Fixation du périmètre :

Un débat s’est engagé sur deux amendements identiques, le premier de M. Jacques Brunhes, le second de M. Dominique Bussereau, supprimant l’initiative du préfet dans la procédure de fixation du périmètre du futur établissement public de coopération intercommunale. M. Michel Vaxès a ainsi préconisé de réserver cette initiative aux communes concernées, faisant valoir que les communes pouvaient ne pas être prêtes à entrer dans une structure intercommunale, au moment où le préfet prendrait l’initiative d’en délimiter le périmètre. Rappelant que la décision définitive de participer à l’établissement public de coopération intercommunale incombait aux communes en dernier ressort, le rapporteur s’est déclaré réservé sur l’amendement. M. Jean Vila a fait état, dans son département, d’un préfet qui avait pris, en matière de création de groupements, des initiatives malencontreuses. M. Pierre Albertini, a observé que les communes, si elles ne se sentaient pas prêtes à suivre les initiatives du préfet, pouvaient s’y opposer. Il a souligné que le préfet pouvait, au contraire, dans certaines situations, dépassionner le débat local, en prenant une initiative qui aurait pu être mal ressentie si elle avait émané d’une commune, en particulier de la commune centre, insistant en outre sur le fait que le préfet avait mission de faire prévaloir l’intérêt général sur les intérêts particuliers des communes. M. Camille Darsières a estimé que le partage de l’initiative entre le préfet et les communes prévue par le projet constituait une garantie pour les communes. La Commission a rejeté les deux amendements ainsi qu’amendement de M. Dominique Bussereau tendant à considérer que l’absence de délibération à la suite d’une procédure de délimitation du périmètre valait avis défavorable de la commune. Elle a également rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes excluant la possibilité pour un établissement public de coopération intercommunale d’avoir un périmètre identique à celui du département. Le rapporteur a, en effet, observé que, dans le cas de petits départements, un périmètre identique pourrait poser des problèmes de superposition des niveaux d’administration. M. Pierre Albertini a estimé que, hormis peut-être dans le Territoire de Belfort, une telle hypothèse relevait du cas d’école.

Puis la Commission a rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes exigeant un avis conforme des conseils municipaux de toutes les communes, pour la décision de création de l’établissement public de coopération intercommunale. Elle a ensuite été saisie de l’amendement n° 7 de M. Elie Hoarau, imposant au préfet de procéder à la création de l’établissement public de coopération intercommunale, lorsqu’il y a unanimité des conseils municipaux. Le président a regretté que cet amendement transforme le préfet en simple greffier de l’intercommunalité. Il a souligné qu’il lui revenait, en fait, de proposer le périmètre, avant que les communes ne se prononcent, de telle sorte qu’un vote à l’unanimité ne pourrait, en tout état de cause, intervenir qu’après la fixation du périmètre. Au bénéfice de ces observations, M. Elie Hoarau a retiré son amendement. Après avoir, enfin, adopté un amendement rédactionnel et deux amendements de coordination présentés par le rapporteur, la Commission a adopté l’article 21 ainsi modifié

Article 22 (art. L. 5211-6 à L. 5211-11 et L. 5212-6 du code général des collectivités territoriales) : Organes et fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale :

Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, la Commission a examiné l’amendement n° 8 de M. Elie Hoarau tendant à la suppression de l’article L. 5211-7, qui impose à tous les établissements de coopération intercommunale, à l’exception des syndicats de communes, de ne comprendre que des délégués issus des conseils municipaux des communes membres. Le rapporteur a jugé que les dispositions de l’article L. 5211-7 allaient dans le sens d’une plus grande démocratie, tout en laissant cependant aux petites structures, les syndicats de communes, une souplesse nécessaire. Il a, en effet, fait observer qu’il était parfois difficile, pour les petites communes, de trouver des délégués communautaires. Suivant sa proposition, la Commission a rejeté cet amendement. Elle a également rejeté un amendement de M. Guy Hascoët tendant à imposer l’élection des délégués communautaires au suffrage universel, suivant les règles applicables à l’élection des conseillers régionaux.

Un débat a ensuite eu lieu sur trois amendements présentés respectivement par M. Pierre Albertini (amendement n° 2), M. Jacky Darne et M. Jacques Brunhes sur l’élection des délégués communautaires au sein des conseils municipaux. M. Pierre Albertini a précisé que son amendement avait pour objectif, par l’instauration d’un scrutin de liste à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne pour les conseils municipaux élisant plus de trois délégués, d’apporter davantage de démocratie dans les organes des établissements publics de coopération intercommunale, en permettant la représentation de la minorité municipale. M. Jacky Darne a souligné que son amendement s’inspirait du même objectif, mais prévoyait, comme pour les élections des conseillers municipaux, une distinction entre communes de plus et de moins de 3.500 habitants. Constatant que ces deux amendements étaient très proches dans leur esprit, le rapporteur a exprimé toutefois sa préférence pour la rédaction de M. Jacky Darne et a proposé à M. Pierre Albertini de le cosigner, quitte à retirer son amendement. M. Pierre Albertini ayant accepté, la Commission a adopté l’amendement, rendant ainsi sans objet l’amendement de M. Jacques Brunhes, qui proposait également l’élection des délégués à la représentation proportionnelle, mais au plus fort reste et non à la plus forte moyenne.

La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur prévoyant qu’en cas d’égalité des suffrages, le candidat le plus jeune, et non le plus âgé, comme le proposait le projet de loi, serait élu. Le rapporteur a indiqué que, tout en incitant à un rajeunissement des élus, son amendement permettait ainsi une harmonisation avec la loi sur les conseils régionaux récemment adoptée, dans laquelle figure cette disposition, qui a été considéré comme conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel. La Commission a également adopté un amendement du rapporteur excluant du champ d’application des règles applicables aux délégués des communes, un article du code électoral interdisant à une personne d’être membre de plusieurs conseils municipaux, après que son auteur eut exposé que l’application aux délégués communautaires de cette disposition aurait pour conséquence de leur interdire d’appartenir à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale. Après avoir adopté trois amendements rédactionnels présentés par le rapporteur, la Commission a examiné un amendement de M. Jacques Brunhes obligeant le président de l’établissement public de coopération intercommunale à préparer les décisions les plus importantes avec le bureau de l’assemblée délibérante. Le rapporteur ayant indiqué que cette pratique était déjà respectée dans la communauté de communes qu’il préside, il s’est déclaré favorable à l’amendement, jugeant qu’il garantissait davantage de démocratie. La Commission a adopté l’amendement, puis repoussé l’amendement n° 6 de M. Elie Hoarau, précisant qu’il revient au président de certifier le caractère exécutoire des actes de l’établissement public de coopération intercommunale, M. Pierre Albertini ayant fait observer que cette disposition s’appliquait déjà aux établissements publics de coopération intercommunale, au travers d’un renvoi aux articles du code général des collectivités territoriales relatifs au pouvoir du maire.

La Commission a ensuite adopté trois amendements rédactionnels, dont un précisant que le président dispose, en matière de convocation du conseil communautaire, d’une compétence liée. Après que M. Pierre Albertini eut retiré son amendement n° 3 instituant l’élection au suffrage universel du président de l’établissement public de coopération intercommunale, compte tenu des observations faites sur le sujet à propos des communautés urbaines, la Commission a adopté l’article 22 ainsi modifié.

Article 23 (art. L. 5211-12, L. 5211-13, L. 5211-14 et L. 5211-15 du code général des collectivités territoriales) : Conditions d’exercice des mandats des membres des conseils ou comités intercommunaux :

La Commission a adopté un amendement de M. Jacky Darne plafonnant, comme pour les élus locaux, les indemnités des délégués aux établissements publics de coopération intercommunale. Elle a également adopté un amendement du rapporteur rendant facultatif le remboursement des frais de déplacement. Puis, la Commission a adopté l’article 23 ainsi modifié.

Article 24 (art. L. 5211-16 à L. 5211-20 du code général des collectivités territoriales) : Modifications statutaires :

La Commission a rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes, imposant l’avis conforme des conseils municipaux pour le transfert de compétences facultatives, ainsi que trois amendements de M. Dominique Bussereau prévoyant que l’absence de délibération d’une commune consultée pour un transfert de compétence facultative, pour une extension de périmètre ou pour la modification des conditions d’organisation de l’établissement public de coopération intercommunale vaut rejet de la proposition. Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur et rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes supprimant la faculté donnée au tiers des communes membres de s’opposer au retrait d’une commune d’un établissement public de coopération intercommunale. Après avoir observé qu’il existait peu de cas de retraits dans la pratique, le rapporteur a présenté un amendement proposant, au contraire, de baisser la minorité de blocage au quart des conseils municipaux, afin de rendre le retrait plus difficile. La Commission a adopté cet amendement, puis l’article 24 ainsi modifié.

Article 25 (art. L. 5211-26 et L. 5211-27 du code général des collectivités territoriales) : Dispositions financières :

La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur insérant un titre de sous-section dans le code général des collectivités territoriales, puis l’article 25 ainsi modifié.

Article 26 (art. L. 5211-39 et L. 5211-40 du code général des collectivités territoriales) : Démocratisation et transparence :

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier précisant que la communication du rapport de l’établissement public de coopération intercommunale au conseil municipal doit être faite par le maire, le second, toujours dans l’objectif de renforcer la démocratie, permettant au président de l’établissement public de coopération intercommunale d’être entendu, à sa demande, par les conseils municipaux ; un amendement de M. Jacques Brunhes ayant le même objet mais ne précisant pas que l’audition a lieu à la demande du président de l’établissement public de coopération intercommunale, a ainsi été rejeté. La Commission a également rejeté un amendement de M. Dominique Bussereau précisant les éléments d’information contenus dans le rapport adressé par l’établissement public de coopération intercommunale à chaque commune, ainsi que l’amendement n° 44 de M. Eric Doligé ayant le même objet.

La Commission a ensuite été saisie de l’amendement de M. Jacques Brunhes obligeant l’établissement public de coopération intercommunale à procéder à un débat d’orientation budgétaire, suivi d’un vote, dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget. Se déclarant dubitatif sur la procédure d’un débat sanctionné par un vote, le rapporteur a rappelé qu’il existait déjà une obligation de déposer deux rapports annuels, à laquelle s’ajoutait la procédure d’audition du président de l’établissement public de coopération intercommunale. M. Pierre Albertini a ajouté que l’organisation d’un débat d’orientation budgétaire s’imposait déjà aux établissements publics de coopération intercommunale, M. Michel Vaxès a objecté qu’il était nécessaire qu’il y ait une information claire et la plus largement partagée, constatant que, trop souvent, elle passait mal auprès des citoyens. M. Jacky Darne a émis le souhait qu’on ne multiplie pas les procédures en la matière, au risque d’une surabondance d’informations qui s’avèreraient préjudiciables à l’objectif recherché. La Commission a rejeté l’amendement de M. Jacques Brunhes. Elle a, au contraire, adopté un amendement du même auteur abaissant, de la moitié au tiers, la majorité requise pour la consultation, à leur demande, des maires des communes membres par le président de l’établissement public, le rapporteur ayant observé qu’un tel dispositif permettait un fonctionnement plus démocratique des institutions.

Un débat s’est ensuite engagé sur l’amendement n° 4 de M. Pierre Albertini permettant aux présidents d’établissements publics de coopération intercommunale d’organiser une consultation des électeurs sur des affaires relevant de la compétence du groupement. Sans mésestimer les difficultés d’application que présenterait une telle disposition, notamment les difficultés de conciliation avec le dispositif relatif au référendum communal, M. Pierre Albertini a cependant considéré que la possibilité de procéder à une telle consultation constituerait un progrès, rendant plus transparente les structures intercommunales. M. Jean Vila a objecté qu’accorder une telle possibilité à une assemblée délibérante, qui ne peut se prévaloir de la légitimité démocratique du suffrage universel, paraissait incohérent. Il a ajouté qu’un tel dispositif pourrait jouer à l’encontre des maires, un président d’établissements publics de coopération intercommunale pouvant décider de faire arbitrer un conflit avec un maire par référendum. En réponse à l’observation de M. Jacky Darne selon laquelle ce dispositif reprenait en tout point le dispositif existant pour les communes, le rapporteur a répondu que c’était justement l’instauration de deux procédures parallèles, à terme antagonistes, qui se révélait problématique. Suivant ainsi la proposition du rapporteur, la Commission a rejeté l’amendement. Puis, elle a adopté l’article 26 ainsi modifié.

Article 27 (art. L. 5211-41 du code général des collectivités territoriales) : Transformation :

La Commission a ensuite adopté quatre amendements rédactionnels du rapporteur, ainsi qu’un amendement du même auteur permettant une extension du périmètre de l’établissement public de coopération intercommunale concomitante à la transformation de celui-ci en une autre catégorie d’établissement public plus intégré, après que le rapporteur eut précisé que « cette extension-transformation » était subordonnée à l’accord de l’assemblée de l’établissement public de coopération intercommunale et des communes incluses dans le nouveau périmètre, dans les conditions de majorité requises pour la création d’un établissement public de coopération intercommunale. Elle a, en revanche, rejeté un amendement de M. Jacques Brunhes prévoyant que la décision de transformation d’un établissement public de coopération intercommunale est soumise aux mêmes conditions de majorité que sa création. La Commission a ensuite adopté l’article 27 ainsi modifié.

Article 28 (art. L. 5211-45 du code général des collectivités territoriales) : Commission départementale de la coopération intercommunale :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant les pouvoirs de la commission départementale de la coopération intercommunale. Après avoir rejeté un amendement présenté par M. Dominique Bussereau élargissant l’information de cette même commission aux politiques contractuelles engagées par l’Etat intéressant les établissements publics de coopération intercommunale et notamment ceux ayant signé des contrats de pays ou d’agglomération, elle a adopté l’article 28 ainsi modifié.

Après l’article 28 :

La Commission a rejeté l’amendement n° 45 de M. Eric Doligé, identique à celui présenté par M. Dominique Bussereau à l’article 28.

Article 29 (art. L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales) : Information et participation des habitants :

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Jacques Brunhes prévoyant que l’assemblée délibérante doit examiner et se prononcer sur les questions exprimées par pétition ou autres formes d’expression démocratique des habitants, lorsqu’elles relèvent de sa compétence, ainsi qu’un amendement présenté par M. Dominique Bussereau prévoyant que des comités consultatifs constitués de personnes désignées en raison de leur représentativité ou de leurs compétences peuvent appartenir aux assemblées départementales ou régionales.

Elle a ensuite adopté l’article 29 sans modification.

——fpfp——

Erratum au compte rendu n° 25

A la page 8 de ce compte rendu, dans la première phrase de l’intervention de M. Michel Vaxès, au lieu de « s’est demandé s’il était réellement souhaitable de les maintenir ainsi que les départements dans leur forme actuelle », lire « s’est inquiété de leur devenir si le projet de loi devait être adopté en l’état ».

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