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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 7

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 10 novembre 1999
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de Mme Catherine Tasca, présidente

SOMMAIRE

 

pages

- Projet de loi, adopté par le Sénat, portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes (n° 1860) (rapport)


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- Informations relatives à la Commission

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A titre liminaire, M. Jacques Floch s'est réjoui de la décision importante rendue par le Conseil constitutionnel sur la proposition de loi relative au PACS. Il a tenu à féliciter Mme Catherine Tasca et M. Jean-Pierre Michel pour leur résolution et leur opiniâtreté à défendre cette proposition au sein de la commission des Lois. Il a estimé que le Parlement avait eu raison de mener à bien ce débat difficile.

Mme Catherine Tasca, présidente, a jugé qu'à cette occasion, la démonstration avait été faite qu'une initiative parlementaire pouvait être menée à son terme sur un sujet complexe et sensible.

A l'inverse, M. Jean-Luc Warsmann a considéré que le débat relatif au PACS ne constituait nullement un modèle de travail parlementaire. Il a ainsi regretté que les assemblées n'aient pu bénéficier, en amont, des avis du Conseil d'Etat. Il a également estimé que, si le Gouvernement avait repris à son compte cette proposition de loi, bien des volte-face auraient pu être évitées et le texte final aurait sans doute gagné en clarté. Il a appelé de ses v_ux une réflexion sur les méthodes de travail du Parlement afin d'offrir à l'examen des propositions de loi les mêmes garanties juridiques que celles accordées aux projets présentés par le Gouvernement.

Mme Catherine Tasca, présidente, a regretté le manque de confiance dans les capacités d'expertise du Parlement exprimé par M. Jean-Luc Warsmann.

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Alain Vidalies, le projet de loi, adopté par le Sénat, portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes (n° 1860).

Rappelant que la codification ne poursuivait pas un objectif politique, M. Alain Vidalies, rapporteur, a évoqué le cas du code de la consommation ou du code général des collectivités territoriales qui ont permis véritablement un meilleur accès au droit ; il a, a contrario, regretté l'état du code de commerce qui, en ne regroupant plus qu'une centaine d'articles, n'est guère utilisable. Exposant les difficultés qui résultaient de la procédure de codification par voie réglementaire et le choix opéré depuis 1989 de procéder à l'adoption par la voie législative des parties législatives des codes et d'instituer une Commission supérieure de codification, le rapporteur a fait état de dix codes achevés ou en voie d'achèvement dont l'inscription à l'ordre du jour des assemblées est rendue difficile par le programme parlementaire chargé. Evoquant le mouvement de mauvaise humeur du Conseil d'Etat, qui a refusé récemment de procéder à l'examen de codes en protestation contre une procédure qui reste bloquée au Parlement, le rapporteur a regretté que le Gouvernement, à qui incombe la responsabilité de fixer l'ordre du jour des assemblées, n'accorde pas à la validation législative des codes une place suffisante. Observant que l'article 3 du projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations proposait, dans sa rédaction initiale, un programme législatif de codification à adopter d'ici la fin de la législature, le rapporteur a ajouté que la suppression de cet article par le Sénat, au motif justifié qu'il constituait une injonction à légiférer, avait conduit le Gouvernement à annoncer qu'il demandait une habilitation pour procéder par voie d'ordonnances à la validation législative de certains codes. Le rapporteur a souhaité présenter les modifications apportées par le Sénat sur le projet de loi d'habilitation en précisant que ces modifications avaient été apportées après concertation et accord des rapporteurs des deux assemblées. Concernant la première modification, permettant d'apporter, outre le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence formelle des textes, un aménagement au principe de codification à droit constant pour procéder à une harmonisation de l'état du droit, le rapporteur a évoqué, à titre d'exemple, le cas d'infractions prévues à la fois dans le code de la route et le code pénal qui ne sont pas assorties des mêmes peines ; il a espéré qu'une référence à l'harmonisation de l'état du droit permettrait ainsi à la Commission supérieure de codification d'avoir une plus grande marge de man_uvre pour régler ces cas. Concernant la seconde modification, le rapporteur a rappelé qu'il existait en matière d'habilitation deux délais, le premier concernant la publication des ordonnances et le second relatif au dépôt devant le Parlement des projets de loi de ratification. Précisant que le projet de loi initial prévoyait le dépôt d'un seul projet de ratification pour l'ensemble des ordonnances dans un délai fixé à quinze mois, le rapporteur a marqué son approbation pour la rédaction du Sénat imposant un projet de ratification pour chaque ordonnance dont le dépôt devra intervenir dans un délai de deux mois à compter de la publication de l'ordonnance ; il a précisé qu'une telle modification permettrait notamment de réduire la période durant laquelle les codes n'auraient qu'une valeur réglementaire, limitant ainsi les risques de contentieux. En conclusion, insistant sur le caractère urgent qui s'attache désormais à débloquer rapidement la situation, le rapporteur a invité la commission à adopter sans modification le projet de loi adopté par le Sénat.

Plusieurs commissaires sont ensuite intervenus dans la discussion générale.

Mme Catherine Tasca, présidente, a insisté sur l'excellence du travail mené par la commission de codification, tout en faisant état du découragement de son Président, Monsieur Guy Braibant » face « à l'immobilité du char qu'il s'efforce de tirer ». Elle a souhaité que les réflexions de cette commission bénéficient d'un réel soutien de la part du Parlement, regrettant que les impératifs du calendrier parlementaire conduisent trop souvent à reporter les débats relatifs à la codification.

Tout en reconnaissant l'intérêt d'une procédure de codification rapide, Mme Nicole Catala s'est interrogée sur l'opportunité de confier au seul Gouvernement l'élaboration de si nombreux textes par ordonnance alors que le législateur est parfois invité à se prononcer sur des sujets mineurs, estimant qu'il aurait été logique que celui-ci examine, à tout le moins, les projets de codes les plus importants ou comportant le plus grand nombre de mesures législatives. Elle a notamment évoqué, à cet égard, le code de commerce. Après avoir interrogé le rapporteur sur la marge de man_uvre du Parlement lors de l'examen des projets de loi de ratification, elle a évoqué l'éventualité d'une codification du droit européen, soulignant qu'une telle démarche laisserait pendante la question de la détermination des textes communautaires directement applicables en droit interne.

M. Richard Cazenave a souhaité que l'examen des projets de loi de ratification fasse l'objet d'un travail parlementaire approfondi, puis s'est inquiété des risques de contradiction entre le travail de codification et les normes communautaires applicables.

Partageant certaines des préoccupations de Mme Nicole Catala, M. Jacques Floch a néanmoins insisté sur la nécessité d'accélérer la procédure de codification. Il a cependant émis le v_u que l'examen des projets de loi de ratification puisse bénéficier de délais suffisants pour permettre un réel travail d'analyse des ordonnances.

En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes.

-  Le Parlement conserve la faculté d'amender les projets de code au moment de l'examen des projets de loi de ratification.

-  Si la procédure de ratification des ordonnances laisse au Parlement une réelle marge de man_uvre, il faut, en revanche, veiller à ce que celles-ci ne soient pas implicitement validées à l'occasion de l'examen d'un projet de loi qui en tire les conséquences.

-  L'examen des projets de loi de ratification doit également être l'occasion de s'intéresser aux conditions de publication des parties réglementaires des codes.

-  S'agissant de la question de l'éventuelle codification des textes européens, la solution actuellement retenue est celle de leur insertion en annexe des codes, mais il est exact que cette option pourrait être réexaminée dès lors que de plus en plus de domaines sont régis par le droit communautaire.

-  Les risques de contradiction entre certaines dispositions codifiées et des textes communautaires ne peuvent être exclus, mais cette question s'insère dans le débat plus général de la hiérarchie des normes.

La Commission a ensuite adopté le projet de loi dans le texte du Sénat.

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Informations relatives à la Commission

La Commission a désigné :

- M. Raymond Forni, rapporteur pour la proposition de résolution n° 1880 tendant à la création d'une commission d'enquête visant à recueillir des éléments d'information sur la manifestation du 7 mars 1994 au Port à la Réunion, en liaison avec la réforme des activités portuaires, et pour déterminer la responsabilité des autorités des services de l'Etat dans les violences commises ;

- M. Jacky Darne, rapporteur pour le projet de loi modifiant le code pénal et le code de procédure pénale et relatif à la lutte contre la corruption.

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