C9900017 Compte rendu de la commission des lois

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 17

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 15 décembre 1999
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de Mme Catherine Tasca, présidente

SOMMAIRE

pages

- Audition de M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, et de Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle sur le projet de loi tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives (n° 2012) et sur le projet de loi organique tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats de membre des assemblées de province et du congrès de la Nouvelle-Calédonie, de l'assemblée de la Polynésie française et de l'assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna (n° 2013).

La Commission a procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, et de Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle sur le projet de loi tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives (n° 2012) et sur le projet de loi organique tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats de membre des assemblées de province et du congrès de la Nouvelle-Calédonie, de l'assemblée de la Polynésie française et de l'assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna (n° 2013).

Rappelant que les projets de loi organique et ordinaire instaurant le principe de parité dans le droit électoral avaient été adoptés en Conseil des ministres le 8 décembre dernier, à la suite de la révision constitutionnelle du 28 juin 1999 permettant de lever le verrou imposé par le Conseil constitutionnel à toute mesure destinée à favoriser les candidatures féminines aux élections, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, s'est félicité que le Gouvernement ait choisi l'instauration de la parité et non d'un système de quotas, qu'il a jugé peu satisfaisant. Partant du principe incontestable que l'humanité était faite d'hommes et de femmes, il a jugé indispensable que les assemblées représentatives soient, de la même manière, composées paritairement. Le ministre a ensuite expliqué que ce principe de parité serait appliqué à tous les scrutins pour lesquels il peut être imposé, sans qu'il soit nécessaire de changer le mode de scrutin, conformément à l'engagement pris par le Premier ministre. Il a ainsi précisé que seraient concernées par l'application du principe paritaire, dès mars 2001, les listes aux élections municipales dans les communes de plus de 3 500 habitants, en septembre 2001, les élections sénatoriales à la proportionnelle, compte tenu des modifications apportées par le projet de loi actuellement en cours de discussion sur l'élection des sénateurs, et enfin, en 2004, les listes aux élections régionales et aux élections européennes. Pour tous ces scrutins, le ministre a indiqué que la parité serait instaurée par l'obligation faite aux responsables politiques d'établir des listes avec un écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne pouvant être supérieur à un. Observant que la formule d'alternance obligatoire entre candidat et candidate n'avait pas été retenue, il a exprimé sa préférence pour un système souple qui préserverait les possibilités de fusion de listes au second tour.

Le ministre a également convenu que le système paritaire proposé ne pouvait être instauré dans les communes de moins de 3 500 habitants, compte tenu des spécificités du scrutin applicable à ces communes, telles que les possibilités de panachage, l'absence d'obligation de dépôt de listes complètes ou d'obligation d'enregistrement des listes en préfecture. Sur ce dernier point, le ministre a insisté sur le fait que le contrôle des listes constituerait une garantie indispensable à l'application effective de la parité, le préfet étant tenu de refuser le dépôt d'une liste ne respectant pas le principe paritaire. Il a ajouté que l'extension de cette règle aux communes de moins de 3 500 habitants exigerait le contrôle de plus d'un million de candidatures. Il a également reconnu que le principe paritaire ne semblait pas applicable aux élections cantonales, en raison du mode de scrutin uninominal, de l'inexistence du dispositif de compte de campagne et de remboursement des dépenses électorales pour les cantons de moins de 9 000 habitants.

Malgré ces contraintes tenant aux spécificités de certains scrutins électoraux, le ministre s'est félicité que le Gouvernement soit en mesure, par un texte simple, de prévoir des dispositions qui pourront s'appliquer rapidement et sur l'ensemble du territoire de la République, y compris outre-mer, permettant ainsi une novation majeure dans la vie publique par un encouragement au renouvellement des équipes.

Evoquant les élections législatives, le ministre a indiqué qu'en l'absence de révision du mode de scrutin, le projet avait retenu un mécanisme de modulation financière. Précisant que la pénalisation financière porterait sur la première fraction de l'aide publique accordée aux partis et groupements politiques, calculée en fonction du nombre de voix obtenues aux élections législatives, il a souligné que le projet proposait un dispositif progressif, affectant les partis en fonction de l'écart constaté entre la répartition hommes-femmes de leur candidat et l'objectif de parité. Notant que la pénalisation ne serait appliquée qu'à partir d'un écart de 2 % entre candidats et candidates, afin d'éviter de pénaliser un parti qui approcherait de très près l'objectif ou de sanctionner des erreurs matérielles de rattachement des candidats, le ministre a expliqué qu'à l'inverse, le dispositif proposé pourrait conduire, dans des cas extrêmes où un parti ne proposerait que des candidats du même sexe, à la suppression de la moitié de la première fraction à laquelle il a droit. Il a exprimé sa préférence pour ce système de modulation, permettant de pénaliser les partis ne respectant pas la loi, plutôt que de verser des primes à ceux qui la respectent.

Abordant le dispositif prévu pour l'outre-mer par le projet de loi organique joint au projet de loi ordinaire, le ministre a fait état de deux adaptations spécifiques permettant d'appliquer le principe paritaire pour les élections municipales de plus de 3 500 habitants en Nouvelle-Calédonie et de prévoir un dispositif transitoire à Mayotte.

Evoquant les consultations des partis politiques menées par Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle, il s'est réjoui que le principe de la parité ait recueilli un écho très favorable au-delà même des rangs de la majorité, laissant présager un débat très ouvert.

Rappelant qu'il avait déposé en 1994, en tant que parlementaire, une proposition de loi, préparée avec le concours de Mme Gisèle Halimi, visant à instaurer la parité, il a constaté, pour s'en féliciter, que depuis lors, l'idée de parité avait progressé, notamment avec le rapport de la Présidente de la commission des Lois en 1998, la création d'une délégation parlementaire aux droits des femmes, en février 1999, et le rapport présenté par Mme Dominique Gillot au nom de l'Observatoire de la parité. Il s'est déclaré convaincu, en conclusion, de l'intérêt de ce projet de loi pour permettre à la France de trouver une voie originale et pionnière dans les démocraties.

Faisant état de la vive campagne de presse qui avait fait suite à l'annonce de l'adoption du projet en Conseil des ministres le 8 décembre dernier, Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle, a constaté que ce projet avait suscité des réactions contrastées, les uns le trouvant inapplicable parce qu'il serait trop ambitieux, tandis que d'autres le jugeaient, au contraire, trop timoré. Insistant sur la dimension historique du dispositif proposé, elle a admis que les rencontres qu'elle avait pu avoir avec des représentants des partis politiques avaient fait ressortir que le principe paritaire impliquant une stricte égalité hommes-femmes, tel que l'avait souhaité le Premier ministre, suscitait parfois l'hostilité, et le plus souvent la résignation des états-majors politiques.

Evoquant l'aspect du dispositif du projet de loi concernant la pénalisation financière des partis, elle a également constaté qu'il avait donné lieu à des réactions parfois vives, et s'est déclarée convaincue qu'il serait au c_ur des débats parlementaires.

Plusieurs commissaires sont ensuite intervenus dans la discussion.

Intervenant en application de l'article 38, alinéa premier, du Règlement, Mme Yvette Roudy a observé que le Gouvernement était obligé de recourir au législateur pour faire appliquer le principe constitutionnel d'égal accès des femmes et des hommes à la vie politique en raison des blocages que connaît la société française, blocages qui classent notre pays à l'avant-dernier rang des pays européens quant au nombre de femmes détenant un mandat électif. Faisant valoir qu'il était nécessaire d'appliquer pleinement ce principe constitutionnel, elle a jugé insuffisante la parité de candidats proposée par le projet de loi et exprimé la crainte que les femmes ne se retrouvent dans ce système en fin de liste. Elle a alors fait état de projections réalisées sur la base de ce dispositif, donnant, dans certaines hypothèses, seulement 25 % de femmes élues, alors que ce chiffre est actuellement de 22 %. Après avoir présenté le texte comme une loi-cadre que le Parlement doit améliorer, elle a proposé d'instaurer la parité des élus pour les élections au scrutin proportionnel grâce au respect intégral du principe d'alternance hommes-femmes, observant que ce dispositif avait été proposé par le ministre de l'intérieur en 1995.

M. Bernard Roman, rapporteur, a tenu, en préambule, à faire observer que le projet de loi constituait une avancée historique compte tenu de la faible représentation actuelle des femmes dans la vie politique et a souligné que l'adoption de ce texte honorerait le Gouvernement et les parlementaires. Il s'est ensuite interrogé sur la manière de parvenir à une réelle parité, soulignant que l'objectif du projet de loi ne devait pas être dénaturé par le résultat final des élections. Faisant valoir que l'exclusion des communes de moins de 3 500 habitants du champ d'application du projet de loi pour les élections municipales conduisait à écarter 34 000 communes sur les 36 000 que compte notre pays, il a estimé nécessaire de réfléchir à un éventuel abaissement à 2 500 habitants du seuil à partir duquel est appliqué un mode de scrutin spécifique, ce qui permettrait d'appliquer la parité à 1 020 communes supplémentaires. Tout en reconnaissant qu'il était sans doute extrêmement difficile d'introduire la parité pour les élections cantonales, il a souligné que le nombre de femmes conseillères générales était très faible et jugé qu'il était donc souhaitable de réfléchir à un dispositif permettant de remédier à cet état de fait. Il s'est interrogé, à cet égard, sur la possibilité de prendre en compte le nombre de femmes élues dans le calcul de la dotation aux formations politiques. Il s'est enfin félicité des dispositions relatives à la pénalisation financière des partis qui ne respectent pas le principe de parité.

Prenant la parole en application de l'article 38, alinéa premier, du Règlement, Mme Martine Lignères-Cassou a considéré que la loi devait permettre aux femmes de participer réellement à la vie politique et a donc estimé que la parité devait concerner les élus, et non pas seulement les candidats. Elle a alors proposé que le système de l'alternance hommes-femmes s'applique à tous les scrutins de liste, soulignant que le problème était différent pour les élections municipales et régionales. Réfutant l'argument selon lequel il était impossible de contrôler les listes des communes de moins de 3 500 habitants, elle a souhaité que l'on réfléchisse à un système permettant d'appliquer la parité à ces communes ou tout au moins à certaines d'entre elles. Après avoir considéré que l'absence de parité aux élections cantonales n'était pas acceptable, elle a demandé s'il existait des études sur la faisabilité d'un système qui prendrait en compte les résultats des élections cantonales dans le financement des partis politiques. Elle s'est enfin interrogée sur la portée des dispositions concernant la collectivité territoriale de Mayotte.

M. Claude Goasguen a indiqué qu'il voterait, à titre personnel, cette loi, qu'il a jugée équilibrée et courageuse, tout en regrettant, comme Mme Yvette Roudy, que le Gouvernement soit obligé de recourir à la loi et qu'il n'ait pas été possible d'adopter un dispositif transitoire sur le modèle des pays anglo-saxons. Exprimant sa satisfaction que la majorité n'ait pas profité de ce texte pour modifier les modes de scrutin, il s'est déclaré réservé sur l'éventuelle application du principe de parité aux communes de moins de 3 500 habitants, observant que la fixation d'un nouveau seuil pour les élections municipales risquait de provoquer un débat politique éloigné du consensus qui existe actuellement sur la parité. Tout en partageant les regrets exprimés sur l'exclusion des élections cantonales du champ d'application du projet de loi, il a fait valoir que ce texte était susceptible d'avoir une influence positive sur l'ensemble de la vie politique française et, par là même, sur la place des femmes au sein des conseils généraux. Il a enfin déclaré qu'il n'était pas hostile au principe d'une parité appliquée aux élus.

Après avoir souligné le caractère historique du projet de loi, M. Bruno Le Roux a considéré qu'il ne fallait pas regretter l'intervention du législateur, qui permettra d'atteindre enfin la parité. Il s'est prononcé en faveur d'une parité appliquée aux élus, estimant qu'il était nécessaire de trouver un système, tel l'alternance hommes-femmes, qui permette d'aboutir à un accès réellement égal des femmes et des hommes aux fonctions électives. Affirmant que le texte devait concerner toutes les élections, il a jugé souhaitable qu'une réflexion s'engage sur la prise en compte de la parité dans le calcul des dotations aux partis politiques. A cet égard, il a observé que les pénalités financières prévues par le projet de loi allaient dans le bon sens, tout en soulignant que l'on aurait pu envisager d'autres sanctions, comme le refus d'enregistrer les listes ne respectant pas le principe de parité. Après avoir rappelé que les réformes en cours, notamment celle relative au cumul des mandats, contribuaient à une meilleure organisation de la vie politique, il a estimé nécessaire que la question du statut de l'élu soit mise à l'étude.

Tout en s'interrogeant sur la nécessité d'un projet de loi, M. Pascal Clément a exprimé son soutien à la démarche engagée par le Gouvernement. Toutefois, il a rappelé qu'à l'occasion des débats sur la révision constitutionnelle relative à la parité, un objectif de 30 % de femmes candidates avait été régulièrement évoqué. Précisant que le souhait de parvenir à la parité était partagé par l'ensemble des groupes politiques, il a cependant exprimé la crainte que la fixation d'un seuil de 50 % de femmes candidates ne représente une démarche trop mécanique pour être totalement réaliste. Il a, en outre, exprimé son désaccord sur l'utilisation de moyens financiers coercitifs dans le projet de loi. Concernant les élections municipales, il a indiqué que dans les gros bourgs, certains maires avaient déjà exprimé leur perplexité sur l'application de la réforme. Faisant part de son expérience de maire d'une petite ville, il a jugé que le seuil de 3 500 habitants pour l'application de la parité semblait réaliste. Il a enfin souligné que, pour les élections au scrutin uninominal, on ne pouvait aller au-delà des mécanismes d'incitation financière en faveur de la parité, sans modifier les modes de scrutin, ce qui ne serait pas acceptable.

Intervenant en application de l'article 38, alinéa premier, du Règlement et rappelant son appartenance à la délégation aux droits des femmes M. Michel Herbillon a indiqué qu'il était favorable au texte du projet de loi. Il a, toutefois, regretté que les partis politiques n'aient pu organiser par eux-mêmes l'accès des femmes aux responsabilités publiques. Exprimant sa perplexité devant le texte du projet de loi présenté par le Gouvernement qu'il a considéré empreint d'une certaine frilosité, il s'est interrogé sur la possibilité de concilier la mise en _uvre du principe de parité à une plus grande échelle avec l'engagement du Premier ministre de ne pas modifier les modes de scrutin.

Mme Catherine Tasca, présidente, a estimé que les deux projets de loi sur la parité marquaient une avancée considérable, alors même qu'il y a quelques mois, l'idée de parité était loin d'être acquise et que le rapprochement des deux assemblées sur le projet de loi constitutionnel avait été difficile. Faisant observer qu'il s'agissait de passer des principes à la mise en _uvre de la réforme, elle a déclaré qu'il fallait s'interroger sur la manière dont les projets de loi seront perçus par ceux qui devront composer les listes de candidats aux élections concernées par les nouveaux textes. Indiquant que la parité ne pouvait avoir d'autre sens que celui d'une répartition égale des candidats et des candidates sur les listes, elle a jugé qu'il n'était pas pertinent de fixer des seuils transitoires inférieurs à 50 %.

S'exprimant au nom de l'UDF, M. Renaud Donnedieu de Vabres a indiqué qu'il était très favorable à la parité, mais a précisé qu'en revanche son groupe était hostile à tout mécanisme d'incitation ou de pénalisation financière. Il a considéré que, si certains partis politiques refusaient de jouer le jeu de la parité aux élections cantonales ou législatives, il reviendrait avant tout aux électeurs de les sanctionner politiquement. Il s'est, par ailleurs, interrogé sur l'absence de dispositions encadrant l'attribution des délégations des fonctions exécutives dans les collectivités locales, soulignant le risque que la population ne juge sévèrement une répartition inégalitaire ces fonctions entre hommes et femmes.

En réponse aux différents intervenants, le ministre de l'intérieur a apporté les précisions suivantes.

- Alors que la rapporteuse de l'Observatoire de la parité avait préconisé une proportion maximale de 40 % de candidats d'un même sexe, le projet retient le principe d'une parité stricte correspondant à 50 % d'hommes et 50 % de femmes. Il est cependant effectivement regrettable qu'il soit nécessaire de recourir à un dispositif législatif pour améliorer la représentation des femmes dans la vie politique. Il est vrai que le projet de loi proposé ne retient pas le principe d'une alternance automatique d'un homme et d'une femme sur les listes ; il semble toutefois peu vraisemblable que la misogynie des états-majors politiques ne les conduise à reléguer systématiquement les femmes en fin de liste, en position non éligible. On peut penser qu'il y aura, au contraire, une véritable dynamique créée par le présent projet de loi, le droit des femmes d'accéder à des responsabilités politiques, dont elles étaient jusqu'à présent écartées, étant enfin reconnu. Les femmes composant 53 % du corps électoral, il faudra bien que les partis se résignent à jouer le jeu de la parité. Le Gouvernement a souhaité élaborer un système simple, permettant notamment de favoriser les fusions de listes entre les tours de scrutin.

- Il est évident que ce n'est pas sans difficulté qu'une place nouvelle sera accordée aux femmes ; celles-ci représentent actuellement 22 % des conseillers municipaux ; le principe paritaire contraindra certainement de nombreux élus locaux à renoncer à une nouvelle candidature. Toutefois, c'est d'abord avec les élections municipales, qui se situent véritablement au c_ur de la vie politique française, que se produira le renouvellement de la classe politique.

- L'obligation d'une alternance entre un candidat et une candidate est tout à fait concevable pour les élections européennes ; elle paraît néanmoins plus difficile à mettre en _uvre pour les élections municipales. Comme l'a souligné Mme Nicole Péry, le projet du Gouvernement constitue une avancée importante, et comme toutes les révolutions, exige à la fois audace et réalisme.

- L'extension aux communes à partir de 2 500 habitants du scrutin actuellement applicable aux communes de plus de 3 500 habitants reviendrait sur l'engagement du Premier ministre de ne pas modifier les modes de scrutin.

- L'intégration d'une modulation financière pour l'application du principe paritaire aux élections cantonales paraît délicate dans la mesure où ces élections se caractérisent par un nombre important de non-inscrits, qu'il n'existe pas d'aides financières pour les élections dans les cantons de moins de 9 000 habitants et qu'il est procédé au renouvellement partiel des conseils généraux tous les trois ans, alors que l'aide aux partis politiques est déterminée pour la durée d'une législature.

- Le principe paritaire ne sera pleinement applicable aux élections se déroulant dans la collectivité territoriale de Mayotte qu'en 2007. Compte tenu des spécificités mahoraises, liées notamment à la religion musulmane et au statut de droit local, il est nécessaire de prévoir un dispositif transitoire en se limitant à un objectif de 33 % de femmes candidates sur les listes électorales.

- S'agissant de l'effectivité de la loi et de la sanction applicable aux listes ne respectant pas le principe paritaire, il faut souligner qu'il reviendra au préfet ou au ministre de l'intérieur, selon les élections concernées, de ne pas enregistrer les listes électorales contrevenant aux dispositions paritaires.

- Le Gouvernement s'est astreint à élaborer un dispositif législatif simple ; la mise en _uvre effective de la parité sera beaucoup plus délicate, même s'il faut se féliciter que l'idée progresse à l'intérieur des états-majors politiques. Les conditions dans lesquelles se dérouleront les débats au Parlement seront à cet égard déterminantes pour l'application ultérieure de la loi.

La secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle a ensuite apporté les précisions suivantes :

- L'application du principe de la parité aux mandats électoraux et fonctions électives ne rénovera pas à elle seule la vie politique ; le principe permettra cependant indubitablement de créer une dynamique indispensable au renouvellement de la classe politique.

- Il est vrai que le principe paritaire ne peut s'appliquer à toutes les élections ; il incombera dès lors aux partis politiques, pour les élections qui ne peuvent, par nature, faire l'objet de dispositions paritaires, de fournir un effort pour promouvoir les candidatures féminines.

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