C9900058 Compte rendu de la commission des lois

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 58

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 21 juin 2000
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de M. Bernard Roman, président

SOMMAIRE

	pages
- Projet de loi organique tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats de membre des assemblées de province et du congrès de la Nouvelle-Calédonie, de l'Assemblée de la Polynésie française et de l'Assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna (lecture définitive)	4
- Projet de loi relatif à l'élection des sénateurs (lecture définitive)	7

Avant que la Commission n'examine les textes inscrits à son ordre du jour, M. Robert Pandraud a souhaité formuler plusieurs observations. Evoquant d'abord le débat sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la réduction de la durée du mandat présidentiel, il a regretté que, compte tenu de l'importance de ce texte, les travaux du Parlement n'aient pas été organisés de telle sorte que la Garde des sceaux puisse participer à la totalité de la discussion à l'Assemblée nationale, rappelant que, lors des débats parlementaires de 1973 sur le quinquennat, le Gouvernement avait été représenté par le Premier ministre.

Puis, il a fait état du courrier adressé par le président de la Commission au président du Conseil constitutionnel au sujet de la décision n° 2000-429 DC, rendue le 30 mai dernier sur la loi tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives. Il a tenu à préciser qu'il n'était pas un défenseur inconditionnel du Conseil et qu'il avait été hostile à l'extension, en 1974, du droit de saisine à soixante députés ou sénateurs, ajoutant que, compte tenu du formalisme de ce type d'assemblée de juristes, la loi Le Chapelier serait encore en vigueur et aurait fait obstacle à la reconnaissance de la liberté d'association, des droits syndicaux et du droit de grève, si le contrôle de la constitutionnalité des lois avait existé plus tôt. Cependant, il a estimé qu'il n'entrait pas dans les fonctions du Président de la Commission de manifester son opposition aux décisions du Conseil et a, en tout état de cause, considéré qu'il aurait été préférable que son projet de courrier soit préalablement soumis aux membres de la Commission. Constatant que M. Bernard Roman faisait état dans sa lettre d'une atteinte aux prorogations législatives de l'Assemblée, il lui a demandé s'il avait saisi le Bureau, observant qu'il était l'organe compétent pour intervenir en la matière.

Enfin, M. Robert Pandraud a souhaité évoquer les conclusions présentées par le Commissaire du Gouvernement devant le Conseil d'Etat tendant à annuler la disposition de la circulaire ministérielle du 6 janvier dernier autorisant, en cas de détresse et d'urgence, la délivrance d'une contraception d'urgence - la « pilule du lendemain » - par les infirmières scolaires aux élèves des collèges et des lycées. S'il a admis qu'il était de la compétence de cette haute juridiction d'annuler une disposition réglementaire, il a néanmoins jugé que le Parlement, dès lors qu'il entendrait assurer la pérennité de cette disposition, serait fondé à adopter un projet de loi à cette fin dans les plus brefs délais. Rappelant qu'il s'était déjà, dans un passé récent, élevé devant la commission contre une décision de la Cour de cassation interprétant de façon restrictive les dispositions du code pénal relatives à la mise en danger de la vie d'autrui par un excès de vitesse, il a considéré que, si les juridictions donnaient une interprétation contraire à la volonté du législateur d'une disposition législative ou fondaient leurs décisions sur des dispositions surannées, il était légitime que le Parlement modifie ou abroge, le cas échéant, les dispositions en cause. S'élevant contre le principe selon lequel les décisions de justice ne devaient pas être critiquées, il a rappelé qu'elles étaient, en fait, rendues par des fonctionnaires, dont l'indépendance n'était pas incontestable et la légitimité, en tout état de cause, moindre que celle des élus de la nation.

M. Dominique Bussereau a souhaité savoir si le courrier évoqué par M. Robert Pandraud avait été adressé au président du Conseil constitutionnel au nom de la commission des Lois. Tout en admettant que certains députés pouvaient souscrire à l'arrière-plan institutionnel de la démarche du président de la commission des Lois, il a cependant souligné qu'une interprétation malicieuse permettrait d'analyser son initiative en termes plus politiques. Rappelant que les dispositions du projet de loi tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives avaient suscité quelques oppositions entre le Gouvernement et sa majorité au cours de la discussion parlementaire, il s'est demandé si l'on ne pourrait considérer que les critiques formulées contre la décision du Conseil tenaient surtout à l'insatisfaction de les voir, en définitive, écartées.

Précisant qu'il partageait la position du président sur le fond, M. Jacques Floch a indiqué qu'il n'était pas choqué par sa démarche, rappelant que, par le passé, d'autres présidents de la Commission n'avaient pas hésité à exprimer leurs opinions avec force. Au demeurant, il s'est interrogé sur les moyens d'assurer une expression collective de la Commission, notamment sur les questions institutionnelles, jugeant que la qualité de ses travaux n'était pas suffisamment mise en valeur. S'agissant de la position du Commissaire du Gouvernement du Conseil d'Etat sur la distribution d'une contraception d'urgence par les infirmières scolaires, il a souligné que, si le Conseil d'Etat annulait cette disposition de la circulaire, une proposition de loi pourrait être rapidement déposée pour contrecarrer cette décision, après avoir rappelé que les conclusions du Commissaire du Gouvernement s'appuyaient sur les dispositions de la loi du 28 décembre 1967, aux termes desquelles les produits contraceptifs ne peuvent être délivrés qu'en pharmacie et prescrits par un médecin.

M. Alain Tourret a souligné l'intérêt des questions soulevées par M. Robert Pandraud. Tout en rappelant qu'il était généralement admis que les décisions de justice ne sont pas susceptibles d'être contestées, il a considéré que ce principe, fondé pour celles rendues par les juridictions judiciaires, l'était moins pour les décisions du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat, parce qu'elles revêtaient un caractère politique plus marqué. Il a considéré qu'il était légitime que le président de la commission des Lois ait affirmé fortement sa position, dès lors que les droits de l'Assemblée nationale étaient en jeu. Tout en rendant hommage au rôle incontestable joué par le Conseil constitutionnel pour la protection des libertés publiques, il a observé que sa décision du 30 mai dernier apportait une importante restriction aux droits de l'Assemblée nationale au profit du Sénat et hypothéquait toute possibilité de modifier les dispositions relatives au mode de scrutin pour les élections municipales aussi longtemps que les majorités politiques des deux assemblées ne seraient pas convergentes. S'agissant des conclusions présentées par le commissaire du Gouvernement devant le Conseil d'Etat sur la disposition relative à la distribution d'une contraception d'urgence en milieu scolaire, il a considéré qu'elles soulevaient le problème, plus général, de l'articulation entre les domaines législatif et réglementaire, et s'est prononcé en faveur de la suppression de l'article 37 de la Constitution. Réagissant, enfin, aux propos tenus par M. Robert Pandraud sur la décision de la Cour de cassation relative à la sanction des excès de vitesse, il a suggéré au président qu'il saisisse, à intervalles réguliers, la commission des Lois sur la question de l'actualisation des sanctions pénales prescrites par de trop nombreux textes de loi.

M. Bernard Roman, président, a exprimé son accord avec M. Robert Pandraud sur les conclusions présentées par le commissaire du Gouvernement du Conseil d'Etat relatives aux modalités de délivrance de la « pilule du lendemain » et a jugé nécessaire que les textes sur lesquels il s'était appuyé pour proposer l'annulation d'une disposition de la circulaire du 6 janvier 2000 soient revus.

S'agissant de sa propre prise de position sur la décision du Conseil constitutionnel du 30 mai dernier, il a estimé avoir été pleinement dans son rôle en adressant, en sa qualité de président de la commission des Lois, un courrier au président du Conseil constitutionnel. Précisant qu'il avait envoyé une copie de sa lettre aux membres de la Commission, il a considéré qu'il n'était pas, en revanche, souhaitable de les consulter au préalable, parce qu'il n'aurait pas été convenable que la Commission délibère sur une décision du Conseil et parce que tout débat opposant, sur cette question, majorité et opposition aurait pu faire apparaître sa démarche comme ayant un caractère partisan. Faisant état des termes de ce courrier, il a rappelé qu'il n'avait pas entendu contester l'autorité de la décision rendue par le Conseil constitutionnel, qui n'est susceptible d'aucun recours, mais réagir au raisonnement juridique qui a conduit le Conseil à considérer qu'une loi ordinaire ne peut abaisser de 3 500 à 2 500 habitants le seuil de population requis pour que les élections municipales aient lieu au scrutin proportionnel avec correctif majoritaire, parce que l'article L. 252 qui fixe ce seuil est devenu, du fait d'une de ses décisions antérieures, le fondement constitutionnel d'une disposition de la loi organique limitant le cumul des mandats électoraux et fonctions électives. Il a souligné, en effet, que le Conseil constitutionnel remettait ainsi en cause la répartition constitutionnelle des compétences entre les deux assemblées et jugé qu'il était légitime, au moment où la place du Parlement dans les institutions est au c_ur du débat politique, de s'élever contre une décision qui porte atteinte à ses prérogatives, et plus particulièrement à celles de l'Assemblée nationale. En effet, il a fait observer que, alors que l'article 34 de la Constitution prévoit que tous les modes de scrutin relèvent de la loi ordinaire, la décision du Conseil imposait désormais, pour réformer le mode de scrutin municipal, de modifier au préalable une loi organique relative au Sénat, de telle sorte que la seconde chambre pouvait désormais y faire obstacle. Il a donc estimé impossible de ne pas réagir, soulignant qu'à laisser ronger de toutes parts les prérogatives de l'Assemblée nationale, il ne faudrait pas ensuite s'étonner de ne plus avoir qu'un « Parlement croupion ». Il a tenu à préciser qu'outre les membres de la Commission, il avait également informé de son initiative le Président de l'Assemblée nationale.

Par ailleurs, il a jugé que la proposition de M. Alain Tourret de débattre, à intervalles réguliers, de l'actualisation des peines était intéressante. Il a, toutefois, observé que ce type de débat pourrait avoir une portée allant bien au-delà de la simple mise à jour des lois applicables. Prenant l'exemple de la loi n° 70-1320 du 31 décembre 1970 sur les stupéfiants, il a souligné qu'il ne serait pas aisé d'examiner sereinement certaines de ses dispositions, pourtant tombées en désuétude.

* *

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Bernard Roman, le projet de loi organique, modifié par le Sénat en nouvelle lecture, tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats de membre des assemblées de province et du Congrès de la Nouvelle-Calédonie, de l'Assemblée de la Polynésie française et de l'Assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna.

M. Bernard Roman, rapporteur, a d'abord souligné que, l'urgence n'ayant pas été déclarée pour l'examen du projet de loi organique, l'Assemblée était saisie de ce texte en lecture définitive, alors que la loi ordinaire sur l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives venait d'être promulguée. Il a rappelé que, en nouvelle lecture, l'Assemblée avait finalement décidé de prévoir une parité avec alternance des candidatures féminines et masculines pour les élections à l'Assemblée de la Polynésie française, alors qu'elle avait adopté, en deuxième lecture, contre l'avis du rapporteur, un amendement proposant une parité sans alternance, l'article premier ayant ensuite été adopté sans modification par le Sénat. Observant que la Commission était saisie d'un amendement présenté par M. Emile Vernaudon, qui écarte toute obligation d'alternance des candidatures pour l'élection de l'Assemblée territoriale de la Polynésie française, il a proposé de le rejeter et de reprendre le dernier texte voté par l'Assemblée nationale, qui tend à imposer une stricte alternance de candidatures pour les élections aux assemblées territoriales de Polynésie, de Wallis-et-Futuna et de Nouvelle-Calédonie.

Tout en soulignant que ce projet de loi organique, qui n'est pas relatif au Sénat, n'avait pas à être voté dans les mêmes termes par les deux assemblées, M. Robert Pandraud s'est déclaré favorable à l'adoption de l'amendement présenté par M. Emile Vernaudon reprenant le texte adopté par les deux assemblées en deuxième lecture. Il a estimé que la Commission ne pouvait pas passer outre l'avis des représentants de la Polynésie qui, à l'unanimité, ont estimé que la mise en _uvre d'une parité alternée soulèverait de grandes difficultés.

M. Emile Vernaudon s'est vivement étonné de la procédure suivie, rappelant que l'article premier modifié par son amendement voté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale et adopté conforme par le Sénat, avait pourtant été rappelé en nouvelle lecture à l'Assemblée, alors que les deux chambres étaient tombées d'accord sur sa rédaction. Puis, il a insisté sur le fait que l'Assemblée de Polynésie unanime, le gouvernement du territoire et les trois parlementaires le représentant demandaient que le principe de parité s'applique sans obligation d'alternance des candidatures féminines et masculines.

Après avoir fait savoir que M. Victor Brial avait déposé un amendement similaire à celui de M. Emile Vernaudon portant sur l'article 2 et concernant Wallis-et-Futuna, amendement qui serait examiné en séance publique, le rapporteur a indiqué, s'agissant de la Polynésie, que, sur le fondement de l'article 108, alinéa 5 du Règlement, il avait proposé à la Commission de revenir, en nouvelle lecture, sur le texte adopté par les deux assemblées pour l'article premier, parce qu'il estimait que, si le projet de loi organique était voté en l'état, le Conseil constitutionnel, saisi de plein droit, risquait de déclarer cette disposition contraire à la Constitution pour rupture d'égalité entre des collectivités territoriales qui ne se trouvent pas, sur ce sujet, dans une situation différente. Tout en prenant acte de la contestation née de ce retournement, il a estimé qu'il appartiendrait au Conseil constitutionnel de se prononcer sur cette question de procédure. Par ailleurs, il a rappelé que, le Gouvernement ayant à l'origine proposé un système dérogatoire pour Mayotte, l'Assemblée nationale avait décidé, à l'unanimité, de réintroduire cette collectivité dans le dispositif général retenu pour favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électifs.

M. René Dosière a souligné que l'exception prévue en première lecture par le Sénat au principe de stricte alternance des candidatures féminines et masculines en Nouvelle-Calédonie avait suscité de très vives protestations parmi les habitants du territoire et certains de leurs représentants, parce qu'ils s'estimaient en mesure de faire face aux mêmes contraintes que la métropole et refusaient d'être considérés comme des citoyens à part. Il a fait valoir que l'adoption de l'amendement présenté par M. Emile Vernaudon aurait pour conséquence de réserver un traitement différent à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie, soulignant qu'une telle situation comporterait de sérieux risques d'inconstitutionnalité. Enfin, il a considéré comme non pertinent, dans la mesure où la loi imposant la parité ne s'applique pas encore, l'argument selon lequel les partis n'avaient pas réussi à dégager des candidatures féminines pour les toutes prochaines élections à l'Assemblée de la Province des îles Loyauté et a ajouté que cet exemple montrait, au contraire, combien il était nécessaire que la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électifs.

Mme Nicole Feidt a estimé que la parité sans obligation d'alternance de candidatures féminines et masculines risquait d'avoir pour conséquence que les femmes polynésiennes se trouvent placées en fin de liste.

M. Alain Tourret s'est, au contraire, déclaré favorable à l'amendement présenté par M. Vernaudon, jugeant que rien ne permettait de préjuger des places réservées aux femmes sur les listes présentées par les partis et estimant qu'il était nécessaire de prendre en compte les particularités de la société polynésienne, ainsi que le réclame l'Assemblée territoriale, pour rendre possible l'application du principe de parité.

Partageant cette analyse, M. Jean-Luc Warsmann a souhaité que l'avis unanime de l'Assemblée de la Polynésie française soit suivi et considéré qu'aucune liste ne prendrait le risque de placer les candidates en position non éligible, parce qu'elle serait assurée d'être sanctionnée par les électeurs. Puis, il a fait valoir que le principe d'égal accès aux fonctions électives était en permanence décliné, y compris en métropole, afin de l'adapter collectivité par collectivité. Rappelant que la spécificité des territoires d'outre-mer était justement d'avoir une organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l'ensemble des intérêts de la République, il a considéré que le projet de loi organique devait s'adapter aux spécificités de la Polynésie.

Soulignant que l'Assemblée de la Polynésie française avait donné son accord sur une parité sans obligation d'alternance, M. Michel Buillard a estimé que le Parlement ne devait pas nourrir de préjugés défavorables à l'encontre des Polynésiens et leur laisser prendre leurs responsabilités dans la mise en _uvre du principe de parité.

M. Jean-Yves Caullet a souligné que l'Assemblée de la Polynésie française s'était prononcée, en toute hypothèse, en faveur de l'application de la parité, y compris sur son territoire. S'agissant de sa mise en _uvre, il a jugé que l'argument de l'autonomie invoqué par les élus de ce territoire pour obtenir, malgré tout, certains aménagements, n'était pas recevable, dès lors que l'élargissement de leurs compétences va nécessairement de pair avec la définition d'un cadre général, prédéfini, au sein duquel leurs pouvoirs s'exerceront. Il a, par ailleurs, contesté que le fait d'imposer la parité doive être perçu comme une marque de suspicion à l'égard des territoires d'outre-mer, puisqu'il ne s'agit que d'appliquer les mêmes règles qu'en métropole. Il a finalement estimé que l'égalité des sexes était un principe général, qui ne saurait faire l'objet d'applications différentes selon les territoires.

Intervenant en application de l'article 38, alinéa premier, du Règlement, M. Victor Brial a souhaité faire valoir le point de vue d'un élu de Wallis-et-Futuna. Il a estimé que la mise en _uvre de la parité sur ce territoire serait extrêmement difficile, étayant sa position sur l'exemple de la Nouvelle Calédonie où les élus ne sont pas parvenus à mobiliser un nombre significatif de femmes à l'occasion de l'élection partielle, organisée à la fin du mois de juin dans les Iles Loyauté. Il a, par ailleurs, rappelé que Wallis-et-Futuna bénéficiait du principe dit de la « spécialité législative » et a considéré que si celui-ci était contesté, l'uniformité devrait alors prévaloir dans tous les domaines, y compris en matière de droits sociaux.

M. Dominique Bussereau a jugé qu'il était difficile de vouloir à la fois établir des « statuts à la carte » pour chaque territoire d'outre-mer et, dans le même temps, au nom de principes cartésiens et centralisateurs, considérer que ce qui est bon pour la moindre commune de France l'est également pour la Polynésie. Il a trouvé ahurissant que l'on puisse appliquer la parité sans tenir aucun compte des réalités locales.

En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes :

- Le système le plus pertinent pour mettre en _uvre le principe de parité est celui de l'alternance entre les hommes et les femmes pour toutes les élections, dès lors que le mode de scrutin le permet.

- Sans négliger l'avis rendu par l'Assemblée territoriale de Polynésie sur l'application de la parité dans ce territoire, il ne faut pas en surestimer la portée ; en effet, si les assemblées locales métropolitaines avaient été consultées en la matière, il est assez probable que la plupart auraient manifesté leur hostilité à l'introduction de la parité dans le système électoral.

- La majorité de l'Assemblée nationale ayant fait preuve d'une attitude volontariste pour mettre en _uvre, en métropole, le principe de la parité récemment inscrit dans la Constitution, il est indispensable qu'elle ait la même attitude pour les collectivités territoriales d'outre-mer.

A l'issue de ce débat, la Commission a rejeté l'amendement de M. Emile Vernaudon tendant à supprimer l'obligation de présenter des listes paritaires avec des candidatures féminines et masculines alternées et adopté sans modification le projet de loi organique dans le texte voté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Intervenant à l'issue du vote sur le projet de loi organique, M. Jean-Luc Warsmann s'est étonné que certains membres de la Commission n'aient participé à ses travaux qu'au moment du vote et a estimé qu'une telle pratique était discutable.

* *

La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Marc Dolez, le projet de loi modifié par le Sénat en nouvelle lecture, relatif à l'élection des sénateurs.

Le rapporteur a rappelé que, après l'échec de la commission mixte paritaire réunie le 17 mai 2000, le Sénat avait intégralement rétabli le texte qu'il avait adopté en deuxième lecture et a donc proposé de ne retenir aucun des amendements votés par cette assemblée. Suivant sa proposition, la Commission a adopté sans modification le texte voté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

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