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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES

COMPTE RENDU N° 7

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 18 octobre 2000
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. André Lajoinie, président

SOMMAIRE

	pages
- Examen pour avis des crédits pour 2001 :
· Plan (M. Patrick Ollier, rapporteur) ; :	2
· Aménagement du territoire (M. Félix Leyzour, rapporteur) ; :	8
· Environnement (M. Stéphane Alaize, rapporteur). :	12
- Informations relatives à la commission	15

La commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Patrick Ollier, les crédits des services du Premier ministre : IV.- Plan pour 2001.

M. Patrick Ollier, rapporteur pour avis des crédits du Plan, a indiqué que deux présentations radicalement différentes pourraient être faites des crédits du Plan pour 2001. Si l'on ne prend en compte que l'apparence des choses, la situation est tout à fait satisfaisante. En ce qui concerne le budget, les crédits demandés pour 2001 progressent ainsi, sur le papier, significativement par rapport à la loi de finances initiale pour 2000. Les crédits de paiement augmentent de 4,6 % et les autorisations de programme de 10 %. Cette évolution ne reflète toutefois pas une véritable augmentation des moyens du Commissariat général du Plan et des organismes qui lui sont rattachés. Cela est manifeste en ce qui concerne les autorisations de programme dont la progression ne constitue en réalité qu'un rattrapage partiel après leur très fort recul en 1999. Ce qui est pertinent, ce n'est en effet pas qu'elles augmentent de 10 % mais plutôt qu'à 3,3 millions de francs, elles restent à un niveau très inférieur à celui de 1998, année pour laquelle elles s'élevaient à 4 millions de francs.

Le même mouvement de rattrapage partiel caractérise également l'évolution des dépenses ordinaires et des crédits de paiement. La restauration des effectifs du Commissariat général du Plan et des organismes qui lui sont rattachés, qui ont diminué continûment depuis 1997, n'est d'ailleurs pas engagée alors qu'il s'agissait d'une demande forte de notre commission.

Il y a toutefois bien plus grave. En effet, des lignes budgétaires dont les crédits ne sont, année après année, que consommés en partie sont, en 2001, maintenues à leur niveau de 2000 voire progressent. Une partie significative des crédits alloués au Plan ne sera donc pas dépensée ce qui permet d'afficher, à bon compte, une évolution des moyens flatteuse.

Ce tour de passe-passe budgétaire est doublement préoccupant. Sur le plan des principes, tout d'abord, il manifeste un détournement des règles de l'autorisation budgétaire au détriment de l'efficacité de l'allocation des crédits. En outre et surtout, cette sous-consommation récurrente de certains crédits traduit les difficultés de relance d'une politique pourtant essentielle : l'évaluation.

Le décalage est en effet complet dans ce domaine comme dans bien d'autres entre le discours ambitieux et la réalité des politiques conduites sur le terrain. Le Premier ministre a annoncé en 1999 une relance de l'évaluation des politiques publiques. En réalité, cette annonce n'a eu, pour l'instant, que peu d'effets réels. La dernière évaluation rendue publique, en octobre 1999 avait été lancée en mars 1997 et aucune évaluation nouvelle n'a été conduite à son terme par le Gouvernement.

Le retard constaté a dans un premier temps été expliqué par la nécessité, que l'on peut comprendre, de rénover les procédures. Cela a été, en partie, fait en 1998. Depuis lors, huit nouvelles évaluations ont été lancées, décision ambitieuse et conforme à nos v_ux, mais les retards dans la mise en _uvre persistent.

D'après les éléments d'information dont dispose votre rapporteur, moins de 240 000 francs ont été dépensés pour le financement d'études concourant à l'évaluation lors des six premiers mois de 2000 alors que les crédits demandés afin de financer ces études s'élevaient à plus de 6 millions de francs. Moins de 4 % des crédits ont donc été consommés lors des six premiers mois de l'année.

En outre, compte tenu de la sous-consommation des crédits liée à l'absence de lancement de nouvelles évaluations entre 1997 et fin 1999, les reports de crédits s'élevaient, au 30 juin 2000, à près de 6,7 millions de francs. A la même date, les crédits disponibles permettaient donc de financer, sans nouvelles dotations budgétaires, le même rythme d'études pendant plus de vingt-six ans.

Le retard résulte, semble-t-il, de la difficulté, pourtant prévisible, à trouver des personnalités pour composer les instances d'évaluation. Il faut espérer que ce retard sera enfin rattrapé. En tout état de cause, beaucoup de temps aura été perdu et le bilan des nouvelles évaluations ne sera publié, au mieux, qu'en 2001. Le temps sera alors compté pour engager sur la base de ces enseignements des réformes d'ensemble. C'est donc presque une législature qui aura été perdue.

On peut en outre s'interroger, compte tenu de l'importance des crédits disponibles, sur la nécessité d'attribuer en 2001 plus de 6,3 millions de francs de crédits supplémentaires qui, on le sait, ne seront pas consommés, à cette politique. Ne serait-il pas préférable, dans un souci de transparence budgétaire et d'efficacité, de s'assurer préalablement de la consommation des crédits issus des reports des années précédentes et d'allouer les crédits supplémentaires au financement d'autres dépenses ? M. Patrick Ollier a demandé au président de la commission d'interroger sur ce point le Gouvernement.

Il est vrai qu'une telle rationalisation pour séduisante qu'elle puisse être sur le plan de la logique, ne permettrait pas d'afficher une évolution aussi flatteuse des crédits du Plan pour 2001. C'est même un tout autre budget qui serait présenté au Parlement si la rationalisation était complète et portait, outre sur les crédits de l'évaluation interministérielle, sur ceux de l'évaluation des contrats de Plan.

Selon les éléments dont dispose votre rapporteur, seuls 54 % des crédits initialement prévus par l'Etat pour l'évaluation des contrats 1994-1999 ont effectivement été utilisés. Les crédits alloués à l'évaluation des contrats de Plan Etat-régions s'élèveront au total pour 2001 à 9,15 millions de francs. Or le montant maximum de crédits effectivement dépensés pour l'évaluation des contrats de plan de la génération 1994-1999 est resté inférieur à 8 millions de francs l'année où la dépense a été la plus importante, c'est-à-dire en 1998, et est retombé à moins de 6 millions de francs en 1999.

Une présentation plus sincère des crédits du Plan devrait donc prendre en compte la réalité bien connue et régulièrement dénoncée des sous-consommations, reflet du décalage patent entre le discours du Gouvernement et sa capacité réelle à conduire des politiques. Elle conduirait à ne pas inclure dans ce budget les 6 millions de francs qui ne seront pas dépensés pour l'évaluation interministérielle ainsi qu'au moins 2 millions de francs représentant les crédits en excès par rapport à la consommation réelle pour l'évaluation des contrats de Plan. Ainsi adaptés à la réalité, les crédits du Plan pour 2001 ne seraient plus en progression mais en recul.

Ce décalage entre le discours et la réalité des faits n'est malheureusement pas sensible qu'en ce qui concerne les crédits. Il est encore plus flagrant quant aux politiques conduites. Ainsi, la politique gouvernementale en matière de Plan n'a en effet pas évolué de manière significative depuis l'année dernière.

Le rôle que doit jouer le commissariat général du Plan est une question dont la commission de la production et des échanges a souvent débattu et à laquelle nous apportons des réponses voisines qui, malheureusement, ne se traduisent pas dans les faits. Qu'a été et que doit être le commissariat général du Plan ? Il doit s'agir d'une instance permettant de conduire un travail de réflexion prospective et de concertation pour déboucher, en association avec le Parlement, sur la définition d'une véritable stratégie de long terme pour notre pays.

Qu'est, dans les faits, le Commissariat général du Plan pour l'actuel Gouvernement ? Une structure de coordination de travaux d'études intéressants mais ne débouchant pas sur l'affirmation d'une volonté politique, faute pour les pouvoirs publics de disposer d'une véritable vision à long terme susceptible d'être éclairée par les conclusions de ces études.

Un exemple illustre particulièrement la véritable déshérence dans laquelle le Gouvernement laisse la politique de planification. Le commissariat général du Plan a publié, comme le Premier ministre l'avait demandé le 31 mars 1998, un rapport sur les perspectives de la France. A partir d'une analyse des transformations sociales et économiques que connaît notre pays, ce rapport préconise des évolutions des politiques publiques. Cet exercice de synthèse et de prospective est, indépendamment du jugement que l'on peut avoir sur ses conclusions, utile. Il aurait pu permettre de nourrir la réflexion afin d'alimenter un véritable débat national sur l'avenir de notre pays.

Il était prévu que ce rapport soit transmis par le Premier ministre aux Assemblées accompagné d'une lettre indiquant les enseignements que le Gouvernement entend en tirer pour son action. Cette transmission n'a toujours pas été réalisée. Aucune conséquence ne semble en outre devoir en être tirée quant à une association réelle du Parlement. Il n'est pas prévu l'organisation d'un débat que devraient solliciter M. André Lajoinie, président de la commission de la production et des échanges et M. Philippe Duron, président de la délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire, car il permettrait une utile confrontation des opinions quant aux stratégies de long terme envisageables pour notre pays.

Les parlementaires devraient être associés à une telle réflexion. Tel n'est pas le choix du Gouvernement qui a systématiquement remis en cause tous les instruments permettant une association de la représentation nationale.

Cela a en particulier été le cas du schéma national d'aménagement et de développement du territoire (SNADT) prévu par la loi du 4 février 1995 et supprimé par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 qui lui a substitué neuf schémas de services collectifs à la préparation desquels le Parlement n'est pas véritablement associé.

D'ailleurs quinze mois après la promulgation de la loi du 25 juin 1999, que le Parlement avait été contraint d'examiner au pas de charge en sept mois, il ne s'agit désormais plus de s'inquiéter seulement de l'absence d'association de la représentation nationale mais bien plutôt de constater la disparition complète de toute politique volontariste d'aménagement du territoire.

Les objectifs énoncés dans les schémas de services collectifs avaient vocation, conformément à l'article 1^er de la « loi Voynet », à être déclinés, sur le terrain, dans le cadre des contrats de plan Etat-régions. Ces contrats ont été signés alors qu'aucun des schémas de services collectifs n'a encore été élaboré. Voilà donc les instruments qui étaient censés garantir la cohérence de la politique d'aménagement du territoire au plan national privés de toute portée.

M. Patrick Ollier a indiqué qu'il avait personnellement eu l'occasion d'attirer à plusieurs reprises l'attention de Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, sur les risques que présentait le calendrier retenu en défendant notamment, en vain, plusieurs amendements de M. Jean Proriol visant à l'assouplir. Les débats parlementaires ont été de part et d'autre sincères. Le Gouvernement a pris ses responsabilités.

Aucun des arguments de l'opposition n'a été pris en compte. Depuis lors, les faits ont, hélas, démontré leur pertinence. Les défauts de conception de la loi du 25 juin 1999 sont désormais patents et le retard inacceptable constaté dans la publication de ses décrets d'application les illustre éloquemment.

Il aura ainsi fallu attendre quinze mois pour que soient publiés les premiers de ces décrets alors que les attentes sur le terrain étaient fortes. Là encore, le calendrier résultant des choix du Gouvernement s'est révélé pour le moins compliqué : les volets territoriaux des contrats de Plan ont été conclus alors que les instruments juridiques permettant d'organiser les territoires concernés n'étaient pas disponibles. Le problème reste d'ailleurs tout à fait d'actualité puisque nombre de décrets, dont celui relatif aux agglomérations, ne sont pas encore parus.

En conclusion, M. Patrick Ollier a espéré que tous ceux qui estiment que l'Etat doit garder un rôle d'orientation en définissant une stratégie collective de long terme et que le Parlement doit être associé à la définition de cette stratégie, d'une part, et tous ceux qui ne se satisfont pas du décalage persistant entre le discours et la réalité et d'une présentation budgétaire qui ne correspond pas aux faits, d'autre part, donneraient, comme il le proposait, un avis défavorable à l'adoption des crédits du Plan pour 2001.

M. Philippe Duron a indiqué partager sur certains points l'opinion du rapporteur. Il a estimé que l'évaluation était en effet un vrai problème et que puisque les crédits étaient disponibles, ce qui manquait c'était la méthode. Il a également souhaité, comme le rapporteur, qu'un débat puisse être conduit sur l'avenir des politiques d'évaluation et de planification.

En revanche, M. Philippe Duron s'est inscrit en faux contre les propos du rapporteur relatifs à la politique d'aménagement du territoire. Cette politique n'a pas disparu, elle connaît une mutation, engagée d'ailleurs par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, afin de prendre en compte de nouvelles préoccupations. Tous les décrets d'application de la loi du 4 février 1995 ne sont pas parus dans les deux années qui ont suivi sa promulgation et certains n'ont jamais été publiés.

Le retard pris quant à la publication des textes d'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999, lié au temps nécessaire aux procédures de concertation, est regrettable. Le calendrier retenu était toutefois imposé par des contraintes extérieures telles que la renégociation des politiques structurelles européennes et la mise en place de la nouvelle génération de contrats de plan État-régions.

La publication des décrets adoptant les schémas de services collectifs est annoncée pour le début de 2001. La délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire a d'ores et déjà désigné 9 rapporteurs pour les examiner. A cette fin, des auditions seront conduites. M. Philippe Duron a indiqué qu'il proposerait à la délégation que les députés n'appartenant pas à la délégation puissent y participer.

Il a ensuite estimé que le budget pour 2001 illustrait la volonté manifeste du Gouvernement de conduire une politique d'aménagement du territoire ambitieuse. Il a toutefois noté que dans ce domaine, comme dans celui de l'évaluation, il s'agissait en réalité de changer de culture administrative, ce qui ne se faisait pas par le vote d'une loi.

M. Joseph Parrenin s'est étonné de l'appréciation portée par le rapporteur pour avis sur la politique de l'aménagement du territoire et a rappelé que celle-ci reposait à la fois sur l'Etat et sur les collectivités locales. Rappelant que les pays avaient été créés par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dont M. Patrick Ollier était d'ailleurs rapporteur, il a indiqué qu'il avait eu lui-même à mettre en place un pays test et qu'à cette occasion il avait pu constater la complexité politique et technique du dispositif. Il a estimé que sur ce point, la volonté des acteurs locaux était en cause puisque tant la loi d'orientation du 4 février 1995 précitée que la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire leur donnaient des responsabilités.

En conclusion, il a déclaré que ce budget prouvait l'ambition du Gouvernement en matière d'aménagement du territoire et a indiqué qu'il donnerait un avis favorable à l'adoption des crédits du Plan pour 2001.

Après avoir salué la sincérité et la qualité de vues en matière d'aménagement du territoire de M. Philippe Duron, M. Patrick Ollier, rapporteur pour avis des crédits du Plan, s'est félicité que celui-ci soit en accord quasi-complet avec lui sur la question des crédits du Plan.

Rappelant son attachement ancien à voir le commissariat général du Plan jouer un rôle ambitieux, il a regretté que le Gouvernement se prive de cet instrument extraordinaire réduit, de fait, à un rôle de bureau d'études. M. Patrick Ollier a ensuite renouvelé ses critiques quant aux crédits demandés pour 2001 estimant qu'il appartenait aux parlementaires de veiller à la bonne allocation des deniers publics et donc de ne pas voter des crédits dont on sait qu'ils ne seront pas consommés.

En ce qui concerne l'aménagement du territoire, M. Patrick Ollier s'est félicité d'avoir participé, en tant que rapporteur de la loi du 4 février 1995, à la création des pays et a noté que dans les deux ans suivant la promulgation de cette loi, cent deux de ses textes d'application avaient été publiés alors que quinze mois après la promulgation de la loi du 25 juin 1999 seuls quatre décrets étaient parus.

M. Patrick Ollier a déploré ce retard qui a notamment eu pour conséquence le fait que des pays soient expérimentaux depuis cinq ans. Il a évoqué à cet égard l'exemple d'un pays qu'il avait contribué à animer. Il a indiqué que lorsque le dossier de ce pays avait, après des difficultés, été complété, le préfet de région à qui il était présenté avait du demander qu'il soit refait, le décret ayant, enfin, été publié. Aujourd'hui, ce pays ne peut toujours pas être reconnu, la conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire dont la consultation est prévue n'étant pas constituée.

Revenant aux crédits du Plan il a estimé à nouveau qu'il n'était pas acceptable de voter des crédits dont on sait qu'ils ne seront pas consommés.

M. André Lajoinie, président, a indiqué qu'un large accord existait sur la nécessité de développer l'évaluation mais a jugé qu'il convenait de demander au Gouvernement d'accélérer les procédures plutôt que de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits du Plan pour 2001.

M. Philippe Duron a précisé qu'il ne partageait l'opinion du rapporteur pour avis que sur la question de l'évaluation et non sur l'ensemble des crédits du Plan. Jugeant que le travail du commissariat général du Plan, en particulier l'excellent rapport publié cet été sur les perspectives de la France, devait être salué, il a indiqué qu'il voterait les crédits de cet organisme pour 2001 et a jugé que l'enjeu n'était pas budgétaire mais qu'il s'agissait de changer une culture administrative.

M. Patrick Ollier, rapporteur pour avis des crédits du Plan, a noté que donner un avis défavorable à l'adoption des crédits permettrait d'attirer l'attention du Gouvernement sur cette question et a indiqué qu'il lui était déjà arrivé de recommander un tel vote lorsqu'il appartenait à la majorité.

M. André Lajoinie, président, a jugé qu'un tel vote pourrait avoir des conséquences regrettables si la commission était prise au mot par le Gouvernement.

M. Jean Proriol a indiqué que son groupe suivrait l'avis du rapporteur pour avis. Il a jugé nécessaire d'alerter le Gouvernement sur les carences persistantes de l'évaluation qui sont d'autant plus regrettables que l'Europe demande souvent que des évaluations soient conduites. Il a d'ailleurs noté que la nécessité de développer l'évaluation était largement reconnue, les élus communistes ayant ainsi récemment souhaité qu'un audit soit conduit sur la politique de l'emploi dans la région Auvergne.

Evoquant le Plan, M. Jean Proriol s'est demandé si l'on allait longtemps se cacher derrière le mot pour faire croire que l'on en avait un. Défendant un changement de terminologie permettant d'adapter celle-ci aux réalités, il a recommandé la transformation du commissariat général du Plan en commissariat à la prospective, ce qui correspond mieux aux fonctions actuelles de cet organisme. Enfin, il a regretté la faible autonomie réellement laissée aux collectivités territoriales dans la négociation des contrats de Plan.

M. André Lajoinie, président, a rappelé que M. Jean Proriol avait demandé à M. Neil Kinnock, auditionné alors qu'il était commissaire européen chargé des transports, d'engager l'évaluation de la politique libérale conduite en matière de transports. Regrettant que ce v_u n'ait pas été suivi d'effets, il a noté que le décompte des morts en Angleterre tenait aujourd'hui lieu d'évaluation de cette politique.

Le président a noté que l'évaluation rencontrait donc des difficultés à tous les niveaux, européen, national et territorial. Il ne s'agit pas d'un manque de volonté politique, le problème est plus profond et il faut insister auprès du Gouvernement pour qu'il s'attache à le traiter.

Contrairement aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a ensuite donné un avis favorable à l'adoption des crédits des services du Premier ministre : IV.-Plan pour 2001.

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La commission a ensuite examiné pour avis, sur le rapport de M. Félix Leyzour, les crédits de l'aménagement du territoire et de l'environnement : I.- aménagement du territoire pour 2001.

M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis des crédits de l'aménagement du territoire, a tout d'abord indiqué qu'il ne reviendrait pas sur les thèmes qu'il a abordés lors de l'audition de Mme Dominique Voynet le 3 octobre dernier et qu'il se limiterait à une analyse du projet de budget pour 2001. Ce projet de budget se caractérise par des évolutions de crédits très contrastées. Alors que les moyens de paiement reculent de 9,8 % par rapport à l'année 2000, les autorisations de programme progressent de 13,4 %. Ainsi, au total les crédits demandés passent de 1 941,8 millions de francs pour l'année 2000 à 1 749 millions de francs pour 2001, recul qui conduit à s'interroger sur les raisons du décalage constaté entre le rythme souhaité et le rythme réel d'exécution des politiques d'aménagement du territoire.

Lors de son audition du 3 octobre 2000 par la commission de la production et des échanges, Mme Dominique Voynet, a indiqué que la sous-consommation des crédits s'expliquait avant tout par l'irrégularité des flux d'arrivée des dossiers de projets qui conduisait, par voie de conséquence, à un déblocage tout aussi irrégulier des aides financières dans le cadre des primes à l'aménagement du territoire ou des crédits du FNADT. On peut en outre, a estimé le rapporteur pour avis, s'inquiéter, comme l'année précédente, du manque de moyens de la DATAR pour assurer ses missions croissantes de gestion que l'analyse détaillée des crédits de cette administration confirme.

Passant à l'analyse des autorisations de programme, le rapporteur pour avis a fait remarquer que le projet de budget d'aménagement du territoire paraissait beaucoup plus dynamique si on procédait à une présentation des crédits d'intervention et d'investissement. Avec un montant de 2 406 millions de francs, les autorisations de programme progressent de 13,4 % par rapport à 2000, après une augmentation de 5,7 % entre 1999 et 2000.

Il a néanmoins tenu à souligner que les autorisations de programme correspondaient à des crédits ayant vocation à financer des dépenses s'étalant sur plusieurs années, dépenses qui ne pourront être payées que si les crédits de paiement correspondants sont disponibles l'année où elles doivent être réglées. Les autorisations de programme sont donc souvent présentées comme un engagement moral à ouvrir les crédits de paiement correspondants les années suivantes.

Présentant les crédits de la DATAR, le rapporteur a indiqué qu'avec une dotation de 123 millions de francs pour 2001 contre 119 millions de francs en 2000 ses moyens de fonctionnement progressaient de 3,7 %. Il a noté que le budget de fonctionnement permettrait d'amorcer une politique de renforcement des moyens humains de cette administration, trois nouveaux emplois étant ainsi créés, ce qui mettra un terme au plan pluriannuel de réduction des effectifs puisque depuis dix ans aucun emploi n'avait été créé. Il a rappelé que Mme Dominique Voynet avait reconnu lors de son audition par la commission, le 3 octobre dernier, que les 141 postes budgétaires dont disposait la DATAR étaient insuffisants pour lui permettre de remplir au mieux ses missions.

Les crédits de la Prime d'aménagement du territoire (PAT) connaissent une évolution similaire à celle de l'ensemble du budget : les crédits de paiement reculent (- 28,6 %, passant de 420 millions à 300 millions) et les autorisations de programme progressent de 14,3 %, passant de 350 millions à 400 millions francs.

Il a rappelé que le décret réglementant l'attribution de la PAT étant devenu caduc depuis le 1^er janvier 2000, aucun nouveau dossier n'avait pu donner lieu à l'attribution de la prime. 41 millions de francs ont cependant été attribués à ce titre au cours de l'année 2000 correspondant à des dossiers qui avaient été déposés auprès de la DATAR à la fin de 1999. Le rapporteur pour avis a vivement souhaité la parution du décret dans les plus brefs délais afin que la procédure d'examen des dossiers puisse reprendre à un rythme régulier et éviter une sous-consommation massive des crédits ouverts pour 2001.

Abordant enfin les crédits du FNADT, il a rappelé que ceux-ci étaient répartis entre une section générale et une section locale. Les crédits de la section générale sont affectés après avis du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) et la gestion des crédits de la section locale est déconcentrée auprès des préfets de région. Le rapporteur a indiqué que, pour l'année 2001, les crédits du FNADT connaissaient la même évolution contrastée que les autres postes du budget de l'aménagement du territoire. Les dépenses ordinaires et les crédits de paiement reculent de 1 402 millions à 1 325 millions (- 5,5 %), tandis que les autorisations de programme augmentent de 11,9 %, passant de 1 193 millions à 1 335 millions. La progression des autorisations de programme constitue un rattrapage après le vif recul en 2000. La baisse des crédits de paiement a été présentée comme peu significative en raison des importants reports de crédits des années précédentes qui pourraient s'élever à 400 millions de francs. Le rapporteur a néanmoins souligné que ceux-ci traduisaient une sous-consommation regrettable des crédits.

En conclusion, M. Félix Leyzour a souligné que ce projet de budget comportait de nombreux points positifs et marquait une ambition affichée en faveur de l'aménagement du territoire. Soucieux que ces engagements se traduisent par la mise en _uvre concrète d'actions utiles au développement local, il a annoncé qu'il serait vigilant sur l'inscription future des crédits de paiement nécessaires à la réalisation des politiques annoncées.

Il a enfin souhaité que tous les acteurs du développement local se mobilisent pour accélérer l'application des contrats de plan et s'efforcent d'améliorer la mise en _uvre des projets dont la réalisation est souvent entravée par la complexité des financements croisés.

M. Patrick Ollier a jugé particulièrement flatteuse la présentation du projet de budget qui venait d'être faite et estimé qu'il ne fallait pas se fier à la progression annoncée des autorisations de programme qui en donne une vision tout à fait faussée. Il a souligné que la diminution des crédits de paiement lui paraissait inacceptable et en totale contradiction avec les ambitions annoncées.

Parler de retard dans la parution des décrets d'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, constitue un véritable euphémisme, plus de quinze mois ayant été nécessaires pour la publication des quatre premiers décrets, les procédures de concertation ne pouvant en aucun cas justifier cet immobilisme. Faute de la mise en _uvre dans des délais raisonnables de la loi, les régions sont contraintes de mener des politiques de développement local sans pouvoir utiliser les nouveaux outils instaurés pour un développement harmonieux des territoires.

Il a souhaité des explications sur les raisons réelles de la suppression du Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) et demandé où en étaient les études relatives à l'intermodalité et au ferroutage initialement financées sur les crédits de ce fonds.

Déplorant que la politique d'aménagement du territoire soit définie sans concertation avec le Parlement et les acteurs locaux, il a fait part de la décision du groupe RPR de voter contre l'adoption des crédits de l'aménagement du territoire pour 2001.

M. Philippe Duron, intervenant également au nom de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, a approuvé la présentation faite par le rapporteur pour avis. En effet, avec une augmentation de ses crédits de 13,4 %, le budget de l'aménagement du territoire affiche une progression significative des moyens d'engagement qui marque bien l'importance de l'aménagement du territoire dans la conduite des politiques publiques. Ce budget est l'un de ceux qui connaît le taux de progression le plus important et sa relative modestie, puisqu'il atteint 2,46 milliards de francs, ne doit pas faire oublier qu'il s'agit d'une administration de mission, les crédits des autres ministères concourant également directement à la mise en _uvre de la politique d'aménagement du territoire.

Abordant ensuite la question de l'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, M. Philippe Duron a observé que la « recomposition » des territoires prévue par ce texte est largement amorcée, puisque 250 pays et 100 agglomérations se mettent aujourd'hui en place. Ceci rend d'autant plus nécessaire la publication de l'ensemble des décrets d'application, notamment de celui qui concerne les agglomérations.

Il s'est réjoui que, pour conforter la mise en _uvre des pays et des agglomérations, nouveaux outils de recomposition des territoires, un volet territorial des contrats de plan ait été instauré, bénéficiant de 25 % des crédits.

M. Philippe Duron s'est ensuite félicité de la réforme de la prime d'aménagement du territoire, l'abaissement du seuil d'éligibilité (15 emplois et 15 millions de francs d'investissement) permettant d'aider un plus grand nombre d'entreprises mais il a indiqué qu'un effort supplémentaire devrait être fait au profit des territoires ruraux, les aides accordées aux zones de revitalisation rurale (ZRR) étant insuffisantes. Abordant la question de l'organisation du ministère, M. Philippe Duron a souligné l'effort important prévu par le projet de budget pour la structuration de ce ministère, notamment par le recrutement de nouveaux agents. Il a également fait remarquer qu'un important programme de formation était prévu, notamment au sein de l'Institut des hautes études de développement et d'aménagement du territoire et l'Institut de formation à l'environnement.

Malgré une légère amélioration des moyens humains accordés à la DATAR dans le budget 2001, les effectifs de cette administration de mission demeurent notoirement insuffisants alors que ses domaines d'intervention se sont multipliés depuis la mise en _uvre de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.

Le groupe socialiste votera ces crédits mais entend rester vigilant sur l'exécution de ce budget afin que le phénomène de sous-consommation des crédits, déjà constaté les années précédentes, ne se répète pas au cours de l'année 2001.

M. Jean Proriol a fait remarquer que le souci de vigilance marqué par MM. Félix Leyzour et Philippe Duron, quant à la sous-consommation des crédits et l'importance des autorisations de programme, masquait une réelle inquiétude quant aux moyens réels consacrés à l'aménagement du territoire.

S'interrogeant sur le financement des 25 % destinés aux volets territoriaux des contrats de plan, il a fait part de son scepticisme quant à leur réalisation, se demandant si au-delà d'une formulation ambitieuse, le volet territorial pouvait correspondre à une réalité concrète.

Il a déploré que le document publié par la DATAR « Territoires 2020 » ait quasiment ignoré les problèmes du Massif Central.

Constatant que les crédits de paiement consacrés à la prime d'aménagement du territoire connaîtraient un recul de 28 % par rapport à l'année précédente, en passant de 420 à 300 millions de francs pour 2001, il a très vivement déploré cette réduction drastique des moyens accordés à cette aide régionale qui a eu des effets très positifs sur le développement économique. Il s'est d'ailleurs interrogé sur la pertinence de cette politique de réduction des aides au développement local alors que les pays du sud de l'Europe, notamment l'Espagne et le Portugal, ont récemment augmenté ce type d'aide, favorisant ainsi une croissance économique soutenue tout en préservant le développement harmonieux de l'ensemble de leurs territoires.

Compte tenu de ces constats, le groupe démocratie libérale et indépendants émettra un avis défavorable pour l'adoption des crédits pour 2001 de l'aménagement du territoire.

Conformément aux conclusions de M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'aménagement du territoire et de l'environnement : I. - aménagement du territoire pour 2001.

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Puis la commission a examiné, pour avis, sur le rapport de M. Stéphane Alaize, les crédits de l'aménagement du territoire et de l'environnement : II.- environnement pour 2001.

M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, a noté qu'en apparence les crédits augmentaient considérablement, passant de 4,303 milliards de francs en 2000 à 4,691 milliards de francs pour 2001, soit une progression de 9,02 %. Mais à périmètre constant, leur évolution est négative puisque l'intégration du budget de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) représente environ 28,5 % du budget total de l'environnement, soit 1,335 milliard de francs. L'évolution du budget de l'environnement hors IPSN est donc négative. Cette baisse sensible des crédits est principalement liée à la réduction du budget de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Si les subventions qui lui sont accordées au titre IV augmentent de 6,2 %, soit 10 millions de francs, les crédits de paiement inscrits au titre VI chutent de façon spectaculaire (- 71,37 %) passant de 1,717 milliard de francs à 491,7 millions de francs.

Les autorisations de programme augmentent certes de 130 millions de francs, mais si l'on totalise l'ensemble des crédits attribués à l'ADEME (titre IV et titre VI), le budget de l'agence passe de 1,879 milliard de francs en 2000 à 663,2 millions de francs pour 2001.

Cette fausse note budgétaire, qui doit absolument disparaître puisqu'elle est évoquée depuis deux ans, ne doit pas cacher une progression de 11,13 % du budget de l'environnement pour le « noyau dur » de ses politiques ; cette évolution est cependant variable selon les principaux agrégats.

Concernant l'agrégat relatif à la protection de la nature et des paysages, la baisse des dépenses ordinaires et en capital s'accompagne d'une augmentation des subventions de fonctionnement et d'investissement aux établissements publics. Il convient cependant de s'interroger sur la baisse des moyens affectés au Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN), qui serait apparemment liée aux difficultés rencontrées dans la mise en _uvre du réseau Natura 2000. Par ailleurs, le développement du réseau d'espaces naturels semble se réaliser essentiellement au moyen de créations d'emplois (7 pour le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres, 16 pour les parcs nationaux) ou de hausses des crédits de fonctionnement (+ 0,7 million de francs pour les réserves naturelles, 10,95 millions de francs pour les parcs nationaux à l'étude, 1,99 million de francs pour les instances consultatives). La politique d'acquisition essentielle à la mise en _uvre d'un vrai réseau d'espaces naturels ne serait pour autant pas remise en cause, selon Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Concernant l'agrégat relatif à la protection de l'eau et des milieux aquatiques, des efforts budgétaires considérables ont été entrepris pour la lutte contre la pollution marine. Les crédits du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) sont, quant à eux, reconduits à leur niveau de 2000.

S'agissant de la prévention des pollutions et des risques, M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, a noté que la politique de prévention des risques naturels et des inondations constituait un axe important du volet environnemental des contrats de plan Etat-régions. Une attention particulière sera ainsi portée aux politiques de prévention dans la lutte contre les risques naturels, industriels ou technologiques et contre les pollutions de toutes origines.

L'objectif de mise en place de 5 000 plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP) à l'horizon 2005 dans les communes les plus exposées, demeure d'actualité. Au 1^er août 2000, on recensait 2 344 plans approuvés, auxquels s'ajoutent 2 638 documents prescrits et en cours de réalisation. Dans cette perspective, les moyens financiers consacrés à l'élaboration de ces plans et des documents d'information préventive des citoyens ont doublé depuis 1997. Par ailleurs, la possibilité ouverte depuis 1999 de financer les études préalables à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles par l'intermédiaire du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, permet d'accroître significativement les moyens budgétaires que l'État affecte à cet objectif.

En outre, la politique de prévention des inondations sera sensiblement renforcée, afin d'assurer le financement des actions contractualisées avec les régions - notamment dans le cadre des avenants aux contrats de plan Etat-régions conclus à la suite des événements de décembre 1999. Les moyens de la direction de l'eau seront augmentés de 60 millions de francs en autorisations de programme en 2001 - dont 40 millions de francs de subventions accordées aux collectivités territoriales pour l'amélioration des ouvrages de protection des villes contre les inondations fluviales - pour atteindre 274 millions de francs en moyens d'engagement à cette date.

Les moyens de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) progresseront eux aussi fortement en 2001, avec un accroissement de 20 millions de francs de ses crédits de fonctionnement autorisant la création d'une vingtaine d'emplois et une progression de 17 millions de francs de sa subvention d'investissement (+ 39 %).

Dans le cadre de la lutte contre les nuisances de proximité, M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, a souligné que la pollution sonore constituait la première gêne identifiée par les Français. Afin d'en prévenir les effets, la lutte contre le bruit bénéficiera de 100 millions de francs en autorisations de programme en 2001, destinés à assurer le financement de l'insonorisation des façades des bâtiments au voisinage de points noirs du bruit dus aux transports terrestres. Parallèlement, la mesure exceptionnelle de 75 millions de francs d'autorisations de programme obtenue en 2000 au titre de la lutte contre le bruit au voisinage des aérodromes, se trouve consolidée dans le budget 2001 de l'ADEME.

Concernant la politique de maîtrise de l'énergie, M. Stéphane Alaize a fait part de ses interrogations quant au contenu du plan global d'économie d'énergie prévu par le Gouvernement. Il a également indiqué qu'une note conjointe du secrétariat d'Etat à l'industrie et du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement, exposait le futur mécanisme de l'extension de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) aux consommations intermédiaires d'énergie des entreprises. Selon ce document, le Gouvernement a arrêté le dispositif qui sera soumis au Parlement dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2000, ce texte législatif permettant la mise en place de la taxe au 1^er janvier 2001.

Cette taxe concernera les entreprises. Des mesures spécifiques concernant les administrations publiques seront prises dans le cadre du plan de maîtrise de l'énergie en cours d'élaboration. Seront taxées les consommations des entreprises représentant plus de 100 tonnes d'équivalent pétrole par an. Les activités agricoles, sylvicoles, piscicoles et halieutiques seront exonérées. Environ 40 000 entreprises seront donc concernées par la taxation, sur un total (hors agriculture) de 2 800 000 entreprises.

La recette attendue de cette extension de la TGAP aux consommations d'énergie des entreprises est estimée à environ 3 800 millions de francs en 2001.

Abordant l'agrégat relatif au soutien aux politiques environnementales, M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, a indiqué que l'augmentation de ses moyens était considérable. Pour autant, les 300 créations d'emplois prévues méritent des éclaircissements tant pour les services déconcentrés que pour l'administration centrale. Il a déploré que les directions régionales de l'environnement (DIREN) souffrent d'un manque de moyens alors même que le ministère poursuit une politique active de financement des associations. Il a également constaté la création de nouvelles structures qui proviennent parfois de la redéfinition fonctionnelle de services internes, comme c'est le cas par exemple pour la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale et pour la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales. Par ailleurs, certaines de ces nouvelles structures peuvent résulter également parfois d'initiatives parlementaires (Agence française de sécurité sanitaire environnementale), d'autres encore sont d'origine interministérielle (Comité interministériel de la prévention des risques majeurs). Le ministère disposant désormais d'une large panoplie d'instruments, il lui reviendra de les utiliser correctement.

En conclusion, M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, s'est réjoui de constater une progression de l'écologie et la montée en puissance du ministère chargé de l'environnement. Pour autant, il a estimé qu'il restait à construire un véritable service public de l'environnement, le ministère ne devant pas se limiter à un groupement d'experts. Emettant le souhait d'une plus grande transparence du bilan des actions menées, il a estimé que le budget de l'environnement connaissait un renforcement extrêmement rapide qui nécessite de la vigilance et un suivi rigoureux des actions et des crédits du ministère. Il a enfin proposé que la commission émette un avis favorable à l'adoption des crédits de l'environnement.

Puis, M. Jean Proriol s'est réjoui que le rapporteur pour avis ait souligné à la fois les points forts et les points faibles du budget de l'environnement. Notant que celui-ci se caractérisait par une augmentation des autorisations de programme et une baisse des crédits de paiement, il a relevé avec intérêt que le rapporteur avait utilisé, s'agissant de l'ADEME, le terme « fausse note ». Il a estimé qu'effectivement, la diminution des crédits attribués à l'agence n'était pas satisfaisante, de nombreuses collectivités ayant recours à cet établissement.

S'agissant de la taxe générale sur les activités polluantes, il a déploré son affectation au financement du dispositif des 35 heures et a jugé qu'il s'agissait là d'un détournement d'objectif. Il s'est déclaré inquiet quant à l'avenir des 40 000 entreprises qui seront touchées par l'extension de la taxe aux consommations intermédiaires d'énergie. Il a ainsi souligné que certaines entreprises, par la nature même de leur activité, étaient fortement consommatrices d'énergie et a cité pour exemple le cas des entreprises produisant des tuiles, _uvrant dans le secteur de la métallurgie ou produisant de l'huile de roche par fonte de basalte. Il a déclaré que la réforme envisagée n'avait pas tenu compte de certaines contraintes techniques et a regretté que des entreprises soient pénalisées de ce fait, en supportant une hausse de leurs coûts de fabrication.

Enfin, M. Jean Proriol s'est réjoui de l'appréciation portée par le rapporteur sur les moyens respectifs dont disposent les DIREN, d'une part, et les associations subventionnées, d'autre part. Il a estimé que malgré l'utilité de certaines associations, les dotations qui leur sont attribuées s'apparentent parfois à un détournement de l'argent public au détriment des DIREN qui manquent de moyens. Il a enfin déclaré qu'il émettrait un avis défavorable à l'adoption des crédits de l'environnement.

Conformément aux conclusions de M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'aménagement du territoire et de l'environnement : II.- environnement pour 2001.

Informations relatives à la Commission

La commission a procédé à la désignation de candidats pour les organismes extraparlementaires suivants :

· Comité de l'initiative française pour les récifs coralliens : MM. Christian Bataille et Philippe Chaulet, titulaires ;

·  Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire : M. Philippe Duron et Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, titulaires.

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