ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DE DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES
COMPTE RENDU N° 46
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 10 juin 1998
(Séance de 16 heures 15)
Présidence de M. André Lajoinie, président
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Audition de M. Louis LE PENSEC, ministre de lagriculture et de la pêche, sur le projet de loi dorientation agricole
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La commission a entendu M. Louis Le Pensec, ministre de lagriculture et de la pêche, sur le projet de loi dorientation agricole.
Le président André Lajoinie a remercié le ministre de venir exposer devant la commission les grandes lignes du projet de loi dorientation agricole, quelques heures à peine après son adoption par le Conseil des ministres.
M. Louis Le Pensec a indiqué que ce projet de loi avait été annoncé par le Président de la République il y a déjà deux ans lors du cinquantenaire de la FNSEA et que le Premier ministre avait également affirmé sa volonté de le présenter il y a un an, à loccasion de sa déclaration de politique générale.
Le texte présenté na pas négligé ce travail de réflexion préalable. Il a de plus été élaboré dune manière assez originale, puisque cest en amont du débat interministériel quune consultation a eu lieu avec les organisations professionnelles et syndicales, avec les syndicats denseignants et de salariés ainsi quavec les représentants de lagro-alimentaire, des consommateurs et des associations de protection de lenvironnement.
Le projet arrêté par le Premier ministre est la dixième version de ce texte, ce qui montre bien le souci déchanges et de débats qui a été celui du ministre tout au long de sa préparation.
Les raisons de la rédaction dun tel projet de loi tiennent au fait que la politique agricole fait actuellement lobjet dune profonde remise en cause :
par les agriculteurs eux-mêmes qui souhaitent une politique agricole plus équitable et qui permette un développement harmonieux de toutes les productions et de toutes les régions ;
par nos concitoyens qui contestent les excès du « productivisme », dont la crise de « la vache folle » a été le révélateur, sinquiètent des conséquences négatives dune certaine forme dagriculture sur lenvironnement, et sinterrogent sur le coût de cette politique au regard des avantages quelle procure ;
par certains pays du Sud de lUnion européenne, qui remettent en cause une politique quils jugent trop favorable aux grandes productions des pays du Nord (lait, céréales, viandes), et par certains de ceux-ci qui prônent labandon de la PAC ;
par les partenaires de lUnion européenne, qui attendent les prochaines négociations au sein de lOrganisation mondiale du commerce pour reprendre les hostilités.
Les propositions de la Commission européenne pour la réforme de la PAC qui prévoient de compenser la baisse des prix garantis par une augmentation des aides directes aux agriculteurs sont à cet égard dangereuses. Il convient plutôt de sengager dans la voie dun découplage partiel entre les aides et la production. Il faut en fait tirer les conséquences du succès de la PAC et ladapter à la situation nouvelle de lagriculture. Deux axes de réformes sont possibles : celui du renoncement et du démantèlement de toute politique agricole commune ou celui de sa refondation sur des bases renouvelées et modernisées.
Le projet de loi dorientation agricole entend contribuer à cette seconde voie, celle de la refondation dune politique agricole durable de lUnion européenne. Cette refondation consiste dabord à expliquer et justifier le maintien dune politique publique en faveur des agriculteurs autour de trois idées principales :
la multifonctionnalité de lagriculture ;
la nécessité dagir en faveur de léquilibre territorial et social ;
la contractualisation de la politique agricole.
En effet, la politique agricole doit contribuer à laccomplissement des trois fonctions essentielles de lagriculteur : la fonction économique de régulation de marchés extrêmement spéculatifs, la fonction environnementale de développement de pratiques agronomiques plus respectueuses de lenvironnement et la fonction sociale de création demplois.
La politique agricole doit également assurer un équilibre de la répartition de lactivité agricole sur le territoire et léquité de la distribution des concours publics entre les agriculteurs.
Cest à ce prix quelle sera légitime et acceptée durablement.
Enfin, la contractualisation de la politique agricole par la mise en place dun contrat territorial dexploitation permettra de moderniser la gestion de la politique agricole. Ce contrat permettra de proportionner lattribution des moyens publics à lintérêt des projets présentés par les agriculteurs pour le développement de richesses sur leur exploitation, aussi bien que pour laccomplissement des objectifs publics fixés par lEtat. Il sera loutil de gestion et de répartition dune partie des aides aux agriculteurs. Il permettra la confrontation de deux volontés, celle des agriculteurs désirant développer leurs projets, celle des pouvoirs publics soucieux de faire prévaloir les objectifs collectifs dintérêt général, dont ils ont la charge.
Le texte du projet de loi comporte un article premier qui fixe les objectifs de la politique agricole et reconnaît la multifonctionnalité de lagriculture, ainsi que six titres consacrés respectivement aux contrats territoriaux dexploitation (CTE), aux exploitations et aux personnes, à lorganisation économique, à la qualité des produits, à la gestion de lespace agricole et forestier, ainsi quà lenseignement, à la recherche et au développement.
Sagissant du titre premier consacré au contrat territorial dexploitation, il est prévu que ce dernier sera signé avec lagriculteur pour une durée qui devrait être de cinq ans et quil sintégrera dans un dispositif à la fois national, régional et départemental. Pour contractualiser, lagriculteur devra présenter un projet sinscrivant dans le cadre de deux orientations : création de valeur ajoutée et gestion du territoire ; en contrepartie, il recevra une rémunération destinée à couvrir les prestations qui lui seront demandées. Il sagira là dun engagement personnel de lagriculteur, qui ne changera pas les obligations à légard des tiers, notamment dans les rapports preneurs-bailleurs.
En ce qui concerne le titre II consacré aux exploitations et aux personnes, le texte prévoit une réorientation du contrôle des structures en vue de favoriser systématiquement linstallation des jeunes agriculteurs sur des exploitations viables. Lobjectif est ainsi déviter le démantèlement des structures et de limiter les agrandissements abusifs dunités déjà existantes.
Le texte prévoit donc :
un élargissement du champ dapplication du contrôle des structures, en sappuyant sur un critère plus économique, lunité de référence, fixée par rapport à la surface moyenne des installations aidées dans le département au cours des cinq dernières années, lancienne superficie minimum dinstallation (SMI) étant maintenue, notamment dans le domaine de la protection sociale ;
la mise en oeuvre du principe dégalité de traitement entre exploitations individuelles et sociétaires, grâce au choix dun seuil unique de contrôle, indépendant de la forme juridique de lexploitation ;
une unification de la procédure, qui sera désormais celle dun régime dautorisation, qui restera déconcentrée au niveau du département et sera améliorée par lorganisation dune publicité sur les terres libérées, par une gestion organisée de toutes les informations disponibles et par une meilleure motivation des décisions préfectorales ainsi que des avis de la commission départementale dorientation de lagriculture ;
une modification du régime des sanctions en cas dinfraction à la réglementation, par la substitution damendes administratives aux amendes pénales existantes peu utilisées et inefficaces.
Le projet de loi sintéresse également au statut des personnes vivant sur lexploitation, notamment les femmes, les jeunes et les salariés. Pour les conjoints dagriculteurs qui ne souhaitent pas devenir coexploitants ou associés de société, un nouveau statut de « conjoint collaborateur », statut choisi et non subi, se substituera progressivement au statut actuel de « conjoint participant aux travaux », qui disparaîtra progressivement. Le conjoint qui optera pour ce nouveau statut pourra ainsi acquérir des droits non plus seulement pour la retraite forfaitaire mais également pour la retraite proportionnelle, à concurrence de 16 points par an.
Lallocation de remplacement en cas de maternité qui nest actuellement sollicitée que par une femme sur trois en agriculture, sera améliorée par la suppression du ticket modérateur (actuellement de 10 %) et une créance de salaire différé du conjoint sera instituée comme pour les artisans et les commerçants au bénéfice du conjoint survivant ayant participé aux travaux pendant au moins 10 ans sans être associé aux bénéfices ; elle aura une valeur de trois fois le SMIC annuel, dans la limite de 25 % de lactif successoral.
Pour encourager toutes les installations viables, les cotisations sociales des nouveaux installés seront réaménagées, pour quelles ne soient pas un handicap pour les installations modestes. Ainsi, lassiette forfaitaire qui sapplique aux cotisations des nouveaux installés sera désormais provisoire pour les chefs dexploitation qui débutent leur activité, et on lui substituera, dès quils seront connus, les revenus professionnels correspondant aux premières années. De même, les conjoints qui ont participé aux travaux avant de sinstaller en qualité de chefs dexploitation avec leur époux verront leurs cotisations assises sur la part correspondant à leur participation aux bénéfices dans les revenus du foyer fiscal.
Enfin, pour aider au développement de lemploi salarié en agriculture, trois mesures nouvelles sont proposées :
le titre emploi salarié agricole, disposition déjà expérimentée avec succès depuis deux ans pour les emplois saisonniers et qui a permis notamment une croissance de lemploi déclaré, fera lobjet dune pérennisation et dune extension à lensemble des contrats à durée déterminée ;
des comités départementaux des activités sociales et culturelles des salariés du secteur de la production agricole seront créés ;
des commissions paritaires dhygiène, de sécurité et des conditions de travail, au plan départemental ou interdépartemental seront instituées ; elles contribueront au développement de la prévention dans les petites exploitations.
En ce qui concerne le titre III consacré à lorganisation économique, acquis important de la politique agricole quil convient de préserver et de renforcer, le texte du projet prévoit :
la modernisation de certains aspects du droit de la coopération agricole : pour adapter celui-ci à la suppression des frontières au sein de lUnion européenne, les coopératives françaises auront la possibilité daccueillir en qualité dassociés coopérateurs des agriculteurs installés en zones frontalières dans dautres Etats membres ; pour adapter le droit de la coopération agricole à la réalité des grands groupes mixtes constitués par les coopératives et leurs filiales, il y aura une obligation de consolidation des comptes dans les mêmes conditions que pour les sociétés de droit commun ; enfin, la coopération agricole sera dotée dune instance de réflexion et de concertation rénovée avec le renforcement de lactuel conseil supérieur dorientation de la coopération agricole, désormais doté dune assise législative et bénéficiant de missions renforcées ;
ladaptation de certaines dispositions concernant les organisations interprofessionnelles agricoles, en favorisant la présence de la distribution en leur sein ainsi que lassociation des consommateurs et des salariés des entreprises des secteurs concernés et lextension de leur champ dapplication en permettant la création dinterprofessions spécifiques pour les produits sous signes officiels de qualité (AOC, labels, certification de conformité, produits de lagriculture biologique), tout en régissant les relations avec les interprofessions de portée plus générale ;
lencouragement des partenaires dune filière à sentendre sur les meilleurs moyens de résorber une crise et dadapter lappareil de production, pour éviter les faillites en chaîne et la mise à mal du potentiel de production ;
lélargissement de la composition du conseil supérieur dorientation agricole (CSO) aux consommateurs et aux associations agréées pour la protection de lenvironnement, afin de mieux prendre en compte les diverses fonctions de lagriculture.
En ce qui concerne le titre IV relatif à la qualité des produits, le texte du projet prévoit quatre mesures allant dans le sens de la politique de qualité construite progressivement depuis 1935 avec la mise en place de signes didentification de la qualité et de lorigine des produits, les labels agricoles étant apparus en 1960, lagriculture biologique en 1980, la certification de conformité en 1988 :
lexamen par un comité particulier de lInstitut national des appellations dorigine (INAO) des demandes dindications géographiques protégées (IGP), lINAO disposant ainsi dune compétence élargie à toutes les réservations de noms géographiques ;
lextension à tous les produits dune appellation dorigine contrôlée dune disposition déjà prévue pour les vins qui institue le prélèvement dune cotisation destinée à financer le coût des contrôles ;
la réactivation dun dispositif essentiel de la loi montagne, estimé source dentraves potentielles aux échanges par la Cour de justice des communautés européennes, en précisant dans le texte du projet que le dispositif dautorisation ne sappliquera quaux produits fabriqués en France ;
lencadrement strict du terme « fermier » devenu très valorisant.
En ce qui concerne le titre V relatif à la gestion de lespace agricole et forestier, le texte prévoit sa meilleure prise en compte par la réaffirmation de dispositions figurant déjà dans le nouveau code rural.
En ce qui concerne le titre VI relatif à lenseignement, à la recherche et au développement, le texte actualise et précise la définition des quatre missions de lenseignement agricole : formation initiale et continue, développement et expérimentation, participation à lanimation rurale et coopération internationale.
Il redéfinit les missions de lenseignement supérieur agronomique et vétérinaire, associe le ministre chargé de lenseignement supérieur à la tutelle pédagogique des établissements, ouvre aux établissements la possibilité de délivrer des diplômes de 3ème cycle, et de coopérer entre eux ou avec dautres établissements denseignement et de recherche, au sein de groupements dintérêt public.
Le texte ne modifie par ailleurs en rien les relations entre lEtat et les établissements de lenseignement agricole privé telles quelles ont été fixées par la loi de 1984.
Enfin, larticle consacré à la recherche agronomique et vétérinaire est un simple article dorientation, puisque le régime juridique et lorganisation de ce segment de recherche sont fixés par les textes généraux relatifs à la recherche publique.
Enfin, le projet de loi donne pour la première fois une définition législative du développement agricole, qui correspond à lensemble des actions concourant à la diffusion du progrès technique en agriculture.
Le projet de loi, a conclu le ministre de lagriculture, ne traite pas de lensemble de la politique agricole, car il nest pas nécessaire de légiférer sur ce qui fonctionne bien ; cest un texte dorientation qui pourra être enrichi grâce aux travaux de la commission de la production et des échanges.
M. François Patriat a noté que, dans le contexte national, européen et international que connaît aujourdhui notre agriculture, le projet de loi dorientation apparaissait comme un véritable texte fondateur dont il partage la philosophie. Si lon ne peut ignorer le mouvement de mondialisation, lidentité agricole française, a-t-il précisé, doit être sauvegardée et ce texte y contribue.
M. François Patriat a estimé quil fallait éviter dêtre exagérément préoccupé par les exigences de la compétitivité, ce qui conduit à une concentration critiquable des exploitations et que lagriculture ne devait pas être perçue comme devant avant tout fournir des matières premières à bas prix sur les marchés mondiaux. De la même façon, il est indispensable déviter toute vision de la politique agricole qui risquerait dalimenter les inégalités entre producteurs, distinguant des « agri-managers » et une agriculture à base territoriale. Le territoire précisément doit être mis au coeur de la politique agricole. Dans le rapport quelle a présenté devant le Conseil économique et social, Mme Christiane Lambert, présidente du Centre national des jeunes agriculteurs (CNJA) a utilisé à cet égard deux formules très positives, indiquant quelle préférait « avoir des voisins plutôt que des hectares » et que, par ailleurs, il était essentiel, pour la politique agricole, de passer dune « logique de guichet à une logique de projet ».
M. François Patriat a fait part de son accord avec le ministre de lagriculture sur la nécessité dassigner à la politique agricole trois types de missions, touchant à la production, aux données sociales et environnementales. Il a exprimé également son accord avec les objectifs retenus : lencouragement à linstallation des jeunes, laction en faveur de la pérennité des exploitations, le développement de lemploi salarié, la parité des garanties avec les autres catégories professionnelles, lamélioration des revenus, la production de biens alimentaires diversifiés et de qualité, la valorisation des terroirs, la préservation des ressources naturelles, la production par les agriculteurs de services collectifs. Il a noté notamment que lespace rural appartient à tous et quil est essentiel de créer un effet de synergie entre les divers intervenants du milieu rural. Sagissant des outils proposés dans le projet de loi dorientation, il a observé que le contrat territorial dexploitation était un mécanisme de plus en plus connu de tous et que la concertation menée à ce sujet permettait de mieux en cerner les contours.
M. François Patriat a ensuite posé deux questions :
quelles règles présideront au financement du contrat territorial dexploitation ?
comment celui-ci sarticulera-t-il avec les contrats de plan Etat-régions et en particulier, les collectivités locales seront-elles appelées à y participer ?
Il a noté enfin que le projet de loi dorientation mettait en avant pour la première fois une véritable politique de la qualité des produits alimentaires en affichant des objectifs ambitieux et en prévoyant un bon usage des mentions géographiques.
Il a enfin fait part dune inquiétude relative à la constitution dinterprofessions spécifiques pour les produits sous signe de qualité, notant que, si ce mécanisme peut être imaginé pour les produits laitiers, de nombreux producteurs dans le secteur vitivinicole sont déjà organisés en interprofessions régionales.
M. Christian Jacob a demandé que soient précisées les parts contributives respectives de la France et de la Communauté européenne dans le financement des contrats territoriaux dexploitation.
Estimant quune réforme de lassiette et du mode de calcul des cotisations sociales était urgente, il a souhaité connaître les propositions du Gouvernement en faveur de la baisse des charges sociales et fiscales des entreprises agricoles. Il a de même demandé si une revalorisation des retraites des agriculteurs était envisagée, rappelant que cette question avait précisément été renvoyée à lexamen du présent projet de loi lors du dernier débat budgétaire.
Il a regretté limportance des coûts de transmission lors de linstallation des jeunes agriculteurs, qui pèsent sur les fonds de roulement disponibles, au moment même où ceux-ci sont particulièrement requis pour débuter lactivité.
Il sest enfin étonné que le projet de loi ne contienne pas de réel volet économique et nindique pas dorientations dans ce domaine.
M. Félix Leyzour a souligné que le projet de loi dorientation se fondait sur les principes de développement durable et de maîtrise de limpact de lagriculture sur lenvironnement. Il a relevé que le contrat territorial dexploitation constituait linstrument principal de cette orientation, remplaçant ainsi un système daide à la surface par un dispositif contractuel prenant en compte les activités agricoles liées aux attentes de la société.
Indiquant quil existait une convergence entre les propositions de son groupe et les dispositions du projet, il a rappelé que la portée de la loi dorientation serait liée à la réforme de la politique agricole commune. Il a estimé que cette loi constituerait un point dappui pour défendre, au sein de la Communauté, le potentiel agricole européen et français, le droit à une juste rémunération des agriculteurs, pour corriger les injustices dans lattribution des aides, tant nationales queuropéennes, pour renforcer lemploi et préserver la qualité des produits. Il a considéré quà défaut dune réforme de la PAC qui remette en cause les principes du libéralisme, lagriculture française poursuivrait sa concentration, ce qui irait à lencontre des objectifs du projet de loi.
Il a enfin interrogé le ministre sur les conditions de financement des contrats territoriaux dexploitation, linstallation des jeunes et les retraites.
M. François Sauvadet, soulignant la place essentielle de la production agro-alimentaire française dans le monde, a rappelé que le projet de loi sinscrivait dans un contexte international en profonde évolution : perspectives à moyen terme de lOrganisation mondiale du commerce, entrée des pays dEurope centrale dans lUnion européenne, réforme de la PAC. Des réponses doivent également être apportées à des problèmes importants, tels lavenir de la transgénèse ou la sécurité alimentaire. Cest pourquoi il a regretté que, face à ces enjeux, le projet de loi apporte une réponse inadaptée, parce que trop hexagonale.
Il a souhaité que soient précisés les objectifs et les moyens du contrat territorial dexploitation (CTE). Rappelant que le programme de maîtrise des pollutions dorigine agricole (PMPOA) navait pas disposé de dotations spécifiques supplémentaires lors de ladoption de la loi de finances pour lannée en cours, il a craint quil en aille de même pour les contrats territoriaux dexploitation, ceux-ci risquant ainsi de constituer un piège pour les agriculteurs.
Il a également souhaité connaître le lien qui serait établi entre ces contrats et le fonds de gestion de lespace rural et demandé des précisions sur lévolution des conditions de transmission des entreprises agricoles, notamment dans un cadre familial.
Il a souligné la faiblesse du texte dans le domaine économique. Il conviendrait de réaffirmer limportance de la production, daméliorer la capacité exportatrice de la France dans le secteur agro-alimentaire et de permettre aux producteurs, notamment par des aides fiscales aux PME, de renforcer leur activité de transformation.
M. Jean-Michel Marchand sest réjoui que le projet de loi dorientation soit fondé sur les principes de soutien à lemploi, daide à linstallation, de contrôle de lagrandissement des exploitations et de développement durable.
Il a souligné à ce sujet lincohérence qui existe entre le projet de loi et le dispositif communautaire contenu dans l« Agenda 2000 », par exemple pour le maintien de la prime à lensilage de maïs, alors que les effets de celui-ci sont dévastateurs sur lenvironnement.
Il a ensuite interrogé le ministre sur trois points :
quelle est larticulation entre le contrat territorial dexploitation et le plan de développement de lagriculture biologique, branche particulièrement pourvoyeuse demplois ?
quelle sera la responsabilité des directions départementales de lagriculture et de la forêt dans la tenue du registre de lagriculture ?
comment sera assurée la nécessaire transparence des transmissions dexploitations pour favoriser limplantation des jeunes agriculteurs ?
M. Joseph Parrenin a fait observer, à la lumière de trente cinq années dexercice de la profession dagriculteur, que la loi dorientation agricole était attendue, car, a-t-il estimé, depuis 1962, il ny a pas eu de grand débat au sein du monde agricole sur lorientation de lagriculture française. La mise au point du projet de loi dorientation agricole a déjà permis dorganiser dintéressantes discussions. Son examen au Parlement permettra encore de lapprofondir et dapporter des amendements au projet de loi.
Il a fait valoir que le projet de loi dorientation agricole faisait plutôt lunanimité parmi les acteurs du monde agricole, car il était apparu nécessaire de recadrer les objectifs de la politique agricole. Au travers de la nouvelle définition de ces objectifs, la loi dorientation agricole traduira une reconnaissance du rôle fondamental des agriculteurs dans notre pays.
Il a, en conclusion, souhaité savoir quelle était larticulation entre le contrat territorial dexploitation et la vocation économique de lagriculture, quel message le ministre entendait adresser à la Commission européenne et aux partenaires européens au travers du projet de loi et comment le contrat territorial dexploitation sappliquerait dans les zones à handicap naturel comme les zones de montagne.
M. Léonce Deprez a jugé que le projet de loi dorientation agricole répondait aux besoins de rééquilibrage et de revalorisation du territoire. Mais, au-delà de cette préoccupation première, le projet de loi manque dambition. Il a souhaité notamment savoir dans quelle mesure le projet de loi constituait une adaptation de lagriculture française aux besoins mondiaux, aux exigences de la réforme de la politique agricole commune et à la nécessité dorganisation économique des producteurs face aux marchés qui se concentrent et se mondialisent. Il a conclu en sinterrogeant sur la cohérence du projet de loi avec le projet dAgenda 2000 tel quil avait été exposé par M. Franz Fischler, commissaire européen chargé de lagriculture, entendu par la commission de la production et des échanges le 14 mai 1998.
M. André Lajoinie, président, a indiqué aux membres de la commission que le ministre de lagriculture se trouvait contraint de quitter la réunion ; il a proposé au ministre de poursuivre cette audition à une date ultérieure, ce que M. Le Pensec a accepté.
fpfp
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