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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES

COMPTE RENDU N° 5

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 14 octobre 1998
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de M. André Lajoinie, Président

SOMMAIRE

 

pages

– Audition de M. Louis BESSON, secrétaire d’Etat au logement, sur les crédits de son département pour 1999 


2

– Projet de loi de finances pour 1999 :

  

Examen pour avis des crédits :

  

. Logement et urbanisme

  

(M. Alain CACHEUX, rapporteur)

13

. Recherche et technologie

  

(M. Daniel CHEVALLIER, rapporteur)

13

. Outre-mer

  

(M. Claude HOARAU, rapporteur)

15

La commission a entendu M. Louis Besson, secrétaire d’Etat au logement, sur les crédits de son département pour 1999.

M. Louis Besson, secrétaire d’Etat au logement, a tout d’abord indiqué que le niveau des crédits demandés au titre du projet de loi de finances pour 1999 confirmait la priorité accordée par le Gouvernement au secteur du logement, annoncée le 19 juin 1997 par le Premier ministre lors de son discours de politique générale devant l’Assemblée nationale. Il a précisé que le total des dotations, incluant les crédits prévus au Fonds d’aménagement pour la région Ile-de-France (FARIF) et au Fonds d’accession à la propriété, s’établira pour 1999 à 49,3 milliards de francs en moyens d’engagement et à 49,1 milliards de francs en moyens de paiement, soit respectivement une croissance de 3,5 % et 2,2 % par rapport à l’année en cours. Au sein de cet ensemble, les dotations hors comptes d’affectation spéciale progressent de plus de 13 % en un an.

La politique globale du logement et de l’urbanisme s’articulera autour de quatre axes prioritaires : la consolidation de l’effort budgétaire mené cette année, la réaffirmation d’une politique sociale du logement, la création d’un statut du bailleur privé ainsi que la pérennisation des prêts à taux zéro et la modernisation du 1 % logement.

S’agissant du premier axe, M. Louis Besson a annoncé tout d’abord que les programmes physiques seraient reconduits l’an prochain. Les crédits d’aide à la pierre permettront de poursuivre l’effort exceptionnel engagé, au titre du budget en cours d’exécution, au profit du parc locatif social. Ils permettront de financer 80 000 prêts locatifs aidés (PLA), dont 20 000 PLA à loyer minoré et 10 000 PLA d’intégration, ainsi que 120 000 primes à l’amélioration des logements à usage locatif et occupation sociale (PALULOS).

Il a indiqué que la baisse d’un demi-point du taux d’intérêt servi aux titulaires de livrets A permettrait à la Caisse des dépôts et consignations de réduire à due concurrence le taux des prêts pour les opérations de construction et de réhabilitation, tout en améliorant sensiblement la situation financière des organismes HLM.

Le maintien à hauteur de 800 millions de francs des crédits affectés à la prime à l’amélioration de l’habitat (PAH) permettra la réhabilitation de 80 000 logements par leurs propriétaires occupants. Il a précisé par ailleurs que l’enveloppe consacrée à l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) sera reconduite en 1999 à son niveau actuel, soit 2,2 milliards de francs.

Il a ensuite insisté sur la pérennisation et la sécurisation du financement de l’accession sociale : le retour à un financement budgétaire du prêt à taux zéro ne fait plus dépendre en effet les ressources de ce système de la contribution du 1 % logement. Il a indiqué que les moyens prévus au budget pour 1999 permettraient de poursuivre la distribution de ces prêts au même niveau et aux mêmes conditions qu’aujourd’hui, soit environ 110 000 prêts par an.

Dans le domaine de l’urbanisme, il a précisé que les dotations budgétaires seraient maintenues, tant au bénéfice des agences d’urbanisme et de la politique foncière que des études. De plus, le financement des architectes et paysagistes conseils sera consolidé.

Il a par ailleurs fait observer que le Gouvernement entend conduire une gestion plus active du patrimoine, pour ne conserver que les réserves foncières correspondant à des enjeux stratégiques pour l’Etat : les moyens affectés à l’action foncière en Ile-de-France seront ainsi maintenus à 610 millions de francs dans le cadre du FARIF. Les aides spécifiques aux agglomérations nouvelles les plus endettées seront augmentées, alors même que la dotation globale d’équipement dérogatoire aux villes nouvelles prend fin en 1998. Enfin, 50 millions de francs seront consacrés à la poursuite des grandes opérations d’urbanisme (programme Euroméditerranée).

Abordant le deuxième volet relatif à la politique sociale du logement, il a indiqué que les aides personnelles au logement, avec plus de 75 milliards de francs de prestations versées à plus de 6,15 millions de ménages, constituent un moyen primordial de justice sociale en favorisant l’accès au logement des personnes modestes et défavorisées. Il a rappelé que, comme le Gouvernement s’y était engagé, la politique de revalorisation régulière de ces prestations, reprise l’an dernier après quatre années de stagnation, a été poursuivie en 1998 avec une actualisation au 1er juillet des barèmes de l’aide personnalisée au logement, de l’allocation de logement social et de l’allocation de logement familiale. Il a considéré que cette actualisation assurait le maintien de l’efficacité sociale de ces aides, qui préservent de nombreuses familles d’une spirale d’endettement préjudiciable aux organismes bailleurs eux-mêmes. Il a précisé qu’au sein du budget pour 1999, la dotation de 34,6 milliards de francs en hausse de 4,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998 prendra en compte l’application en année pleine de cette actualisation et l’augmentation en volume des aides distribuées.

Le secrétaire d’Etat a souligné que le budget du logement pour 1999 reflétait également les engagements pris par le Gouvernement lors de l’examen de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. Ainsi, les dotations de l’Etat aux fonds de solidarité pour le logement seront très fortement revalorisées, avec 490 millions de francs en 1999 (soit une augmentation de 44 % par rapport à 1998). Ces crédits auront doublé en deux ans, puisqu’ils s’inscrivaient à 240 millions dans la loi de finances pour 1997. Destinés notamment à prévenir les expulsions, ils ont déjà aidé à résoudre une dizaine de milliers de cas.

Les associations qui assurent la gestion de logements au bénéfice de personnes défavorisées (gestion locative intermédiée) seront désormais aidées par l’Etat : un crédit de 60 millions de francs sera dégagé à cet effet. Les moyens consacrés à l’aide au logement temporaire versée aux associations logeant des personnes défavorisées sont en hausse de 18 %, soit une dotation de 130 millions de francs incluant l’élargissement de cette prestation aux centres communaux d’action sociale. Enfin, une dotation de 50 millions de francs est créée pour dégager des moyens de lutte efficace contre le saturnisme. Ces crédits permettront notamment de financer le logement temporaire des bénéficiaires durant la période d’assainissement de leur habitation, ces travaux pouvant en outre être subventionnés par l’ANAH à hauteur de 70 % de leur montant.

Il a ensuite abordé le troisième axe prioritaire du budget, relatif à la création d’un statut du bailleur privé. Il a notamment indiqué qu’afin de développer dans le parc privé une offre de logements à loyers maîtrisés, l’instauration d’un statut pérenne et équilibré du bailleur privé est apparue nécessaire. Ce dernier reposera sur le principe d’une contrepartie sociale aux aides fiscales et s’appliquera, fait nouveau, à la fois au neuf et à l’ancien. Ainsi, un régime destiné à soutenir conjoncturellement la construction sera remplacé par un dispositif s’insérant dans la globalité de la politique du logement. L’incitation à l’investissement locatif dans le neuf prendra la forme d’un amortissement fiscalisé de l’investissement avec, pour contrepartie, le respect par le bailleur de plafonds de loyers et la fixation d’un plafond de ressources des locataires. Le taux d’amortissement sera de 8 % de la valeur de l’investissement pendant les cinq premières années puis de 2,5 % les quatre années suivantes. Dans le parc existant, l’aide prendra la forme d’une majoration de la déduction forfaitaire à 25 % au lieu de 14 %. L’attractivité du dispositif sera accrue par la mise en place d’une meilleure sécurisation des bailleurs contre les impayés de loyers, notamment par le versement direct de l’allocation logement à leur profit.

M. Louis Besson a enfin présenté les dispositions relatives à la modernisation du 1 % logement et à la pérennisation du prêt à taux zéro. Il a rappelé que l’Etat et les partenaires du 1 % logement ont signé le 3 août dernier une convention modernisant ses interventions. Conclue pour 5 ans, cette convention prend en compte l’évolution du marché du logement et des conditions de vie des salariés, tant sur le plan familial que professionnel. Cette évolution permettra des parcours résidentiels plus diversifiés, tirant les conséquences d’évolutions sociales liées à une plus grande mobilité de l’emploi, mais aussi au développement de nouveaux comportements familiaux. C’est pourquoi de nouvelles formes d’intervention du 1 % logement seront mises en place en complémentarité avec celles de l’Etat. Ainsi, les emplois du 1 % logement seront désormais étendus à la sécurisation des accédants à la propriété notamment en cas de perte d’emploi ou, pour les salariés des entreprises éligibles, lorsqu’ils sont confrontés à une forte baisse de ressources, liée à une rupture familiale. En outre, le 1 % logement doit favoriser la mobilité professionnelle des salariés en aidant au financement des travaux d’entrée dans les lieux d’habitation. Dans le secteur locatif enfin, le 1 % logement développera de nouveaux systèmes de prise en charge gratuite de caution et de garantie d’impayés de loyer, orientés prioritairement vers les jeunes.

Parallèlement à ces nouveaux emplois, les interventions traditionnelles du 1 % logement — en particulier l’apport financier complémentaire aux constructions et travaux de logements HLM et l’aide à l’accession à la propriété — seront réaffirmées et maintenues à un niveau élevé.

Enfin, cette convention clarifie les relations financières entre l’Etat et le 1 % logement, en organisant la réduction progressive sur 5 ans de la contribution financière du 1 % logement au budget de l’Etat. Ainsi, pour 1999, le projet de loi de finances tient compte d’une contribution totale de 6,6 milliards de francs, qui sera réduite les années suivantes pour s’éteindre en 2003.

M. Louis Besson, secrétaire d’Etat au logement, a également précisé que, afin de tenir compte de l’attente des partenaires sociaux, la convention prévoit que les comités interprofessionnels du logement seront transformés en comités d’économie sociale.

Il a poursuivi son intervention en relevant que ces orientations majeures se développeront au sein d’un environnement fiscal amélioré et très favorable aux activités immobilières.

Les droits de mutation sur les locaux d’habitation seront réduits de plus de 20 % par la suppression de la taxe régionale sur ces ventes, mesure ayant pris effet depuis le 1er septembre 1998. Il en résulte un allégement d’impôt de 3,7 milliards de francs pour les ménages, ce qui facilitera leurs transactions et leur permettra de dégager des ressources pour d’éventuels travaux, favorisant ainsi l’emploi.

Par ailleurs, le taux réduit de TVA à 5,5 % s’appliquera aux dépenses d’amélioration de l’habitat lorsque les bailleurs privés bénéficieront d’une subvention de l’ANAH. Plus de 10 000 logements devraient être concernés, complétant ainsi les mesures prises l’an dernier pour les travaux d’amélioration du parc locatif HLM.

M. Louis Besson a en outre rappelé que plusieurs mesures fiscales ont été adoptées dans le cadre de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. Il s’agit notamment de l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB) pour les opérations d’acquisition-amélioration de logements locatifs sociaux, ce qui les met à parité avec les constructions neuves, ainsi que de la clarification du régime fiscal de la sortie du bail à réhabilitation pour le secteur privé.

Il a considéré que le budget pour 1999 s’inscrit en définitive dans la recherche d’une plus grande justice sociale et l’établissement d’un cadre stable pour les nombreux acteurs publics, privés et associatifs intervenant dans le secteur du logement, avec le souci du développement de l’emploi dans le secteur du bâtiment. Il permet aussi de mettre en œuvre une politique globale visant à développer une offre diversifiée de logements.

S’exprimant à la suite du ministre, M. Alain Cacheux, rapporteur pour avis des crédits du logement et de l’urbanisme, a souligné les très nombreux aspects positifs du budget pour 1999 du ministère du logement, qui ne peuvent qu’être renforcés par l’annonce récente par le ministre de l’économie et des finances de doubler le montant du crédit d’impôt au titre des travaux d’entretien réalisés par les propriétaires privés : cette mesure devrait avoir des incidences très positives sur l’emploi au sein des entreprises artisanales du bâtiment et des travaux publics.

Ce budget assure la pérennité de deux dispositifs importants qui trouvent leur terme à la fin de l’année 1998.

S’agissant, en premier lieu, de l’accession sociale à la propriété, le financement du prêt à taux zéro n’était en effet assuré que jusqu’au 31 décembre de cette année, selon des modalités pesant lourdement sur les ressources du 1 % logement. La solution qui a été retenue permet de mettre fin à une débudgétisation contestable dans son principe et de garantir l’avenir de ce dispositif. Il a toutefois souhaité voir précisée l’affectation budgétaire des fonds du 1 % logement qui seront versés à titre résiduel au cours des quatre années à venir.

Quant au soutien au secteur locatif privé, le Gouvernement avait à mettre en place un dispositif prenant la suite de l’amortissement dit « Périssol ». Le dispositif proposé maintient un encouragement fiscal à l’investissement mais celui-ci est désormais assorti de contreparties sociales conformes aux exigences d’équité et de solidarité.

Le respect des engagements pris dans le cadre de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions doit être salué, et particulièrement la contribution renforcée de l’État aux fonds de solidarité pour le logement.

M. Alain Cacheux a ensuite attiré l’attention du ministre sur une série de questions.

Le rapport pour avis de la commission de la production au titre des crédits du ministère du logement pour 1998 demandait la publication d’un état récapitulatif de l’ensemble des efforts publics consentis en faveur du logement. En raison de l’intérêt qu’un tel document présente pour l’information du Parlement, ce souhait ne peut qu’être renouvelé dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999.

La situation de la construction locative sociale suscite, en second lieu, un certain nombre d’interrogations. Si les nombreuses mesures d’encouragement qui ont été adoptées doivent être saluées, la conjoncture que traverse actuellement le secteur locatif social apparaît préoccupante. Il lui demande en conséquence l’analyse que lui inspire cette situation et les éléments de solution qui paraissent pouvoir y être apportés.

Les crédits de la prime à l’amélioration de l’habitat (PAH) sont reconduits dans le budget à un niveau identique à l’année dernière. Dans la mesure où l’octroi de la PAH reste soumis à des conditions de ressources sévères du fait de l’absence de relèvement du plafond des anciens prêts PAP, il lui demande si une actualisation de ces plafonds ne lui paraîtrait pas opportune au regard des incidences favorables qu’elle ne manquerait pas d’avoir sur la consommation des ménages et leurs dépenses en travaux d’amélioration.

S’agissant de l’aide personnalisée au logement (APL), il lui demande si l’actualisation du barème prévue au 1er juillet 1999 a d’ores et déjà été prise en compte dans les crédits soumis à l’examen du Parlement. Par ailleurs, les modalités de calcul de l’APL soulèvent des difficultés liées à la discrimination opérée selon l’origine des revenus : en particulier, les ressources salariales se trouvent injustement pénalisées par rapport aux revenus de transfert. Un alignement des deux régimes paraîtrait donc conforme à l’équité.

Les dispositions adoptées dans le cadre de la loi relative à la lutte contre les exclusions ont permis de réduire le nombre de locataires assujettis au versement d’un supplément de loyer de solidarité grâce au relèvement du seuil à partir duquel sa perception devient obligatoire. Si les recettes tirées de la taxe sur les surloyers sont donc appelées à une diminution à due concurrence, il faut souligner que le principe même de cette taxe suscite toujours une hostilité marquée des organismes constructeurs.

Il a enfin souhaité connaître l’état d’avancement de la publication des décrets d’application de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, notamment ceux relatifs au logement.

En réponse à l’intervention du rapporteur pour avis, M. Louis Besson, secrétaire d’Etat au logement, a apporté les éléments d’information suivants :

– l’affectation budgétaire des fonds issus de la contribution du 1 % logement n’est pas encore décidée et trouvera sa solution dans le cadre du projet de loi de finances pour 2000 ;

– la publication d’un « jaune » budgétaire, en dépit de son intérêt certain, ne paraît pas possible dans l’immédiat. Le secrétariat d’État au budget projette en effet à court terme d’annexer au « bleu » budgétaire l’ensemble des mesures fiscales relatives au logement. Par ailleurs, une mission du Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics étudie à l’heure actuelle les moyens d’une information améliorée du Parlement. Il lui semble donc que la publication d’un tel document peut être différée, dans l’attente des résultats que donneront ces deux démarches ;

– le problème de la relance dans le secteur locatif social ne peut être éludé : l’objectif de 80 000 logements (dont 35 000 bénéficient d’une aide à la pierre) ne sera pas atteint en 1998. Les constructeurs sociaux expliquent ces difficultés par une série d’obstacles : le niveau trop élevé du coût d’accès à la ressource d’emprunt en dépit de la baisse de 0,5 point de la rémunération du livret A intervenue cette année, la contribution insuffisante du 1 % logement au financement de l’investissement -la convention signée entre l’État et l’UESL (union d’économie sociale du logement) ouvrant des perspectives plus favorables à cet égard– et enfin la difficulté à « placer » les logements en raison du niveau élevé des loyers de sortie qu’impose l’équilibrage financier des opérations. S’il est donc exact que la reprise de l’activité dans le secteur de la construction est incertaine, il existe néanmoins aujourd’hui de nombreux projets de restructuration des quartiers qui permettent d’espérer un redressement en 1999. De ce point de vue, l’écho favorable rencontré par l’annonce du PLA construction-démolition (PLA-CD) constitue un élément encourageant ;

– le principe d’une actualisation du barème de l’APL en 1999 est d’ores et déjà décidé par le Gouvernement. La couverture de ce relèvement par les seuls crédits de la loi de finances initiale pour 1999 n’est pas exclue, mais la nécessité d’un abondement en cours d’année ne peut pas non plus être écartée ;

– le problème posé par la discrimination opérée entre ressources de transfert et revenus salariaux dans le calcul de l’APL a conduit à la constitution d’un groupe de travail entre le ministère du logement et la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). En fonction des conclusions dégagées par ce groupe de travail, le Gouvernement décidera éventuellement des mesures d’adaptation qui pourraient s’imposer ;

– les recettes de la taxe sur le supplément de loyer de solidarité sont appelées à se réduire mécaniquement par la diminution du nombre de personnes assujetties au supplément de loyer. Il faut d’ailleurs rappeler que celles-ci sont restituées aux constructeurs sociaux par l’intermédiaire de la Caisse de garantie du logement social (CGLS) ;

– s’agissant enfin de la publication des décrets qu’appelle la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, M. Louis Besson, secrétaire d’Etat au logement, a souligné que 19 décrets sont en cours d’élaboration et que 10 devraient être publiés avant la fin de l’année 1998 (relatifs notamment à la gestion locative intermédiée, aux surloyers, à la lutte contre le saturnisme, aux logements vacants, aux loyers des logements réquisitionnés et à la lutte contre les marchands de sommeil).

M. Daniel Paul a attiré l’attention du secrétaire d’État sur les opérations de réhabilitation de logements menées dans les quartiers difficiles. Plusieurs de ces opérations sont aujourd’hui remises en cause faute de mesures d’accompagnement et doivent être recommencées. Le problème réside dans le fait que les bailleurs sociaux n’accompagnent pas ces mesures de réhabilitation de mesures sociales, notamment par la création d’emplois-jeunes. Les collectivités publiques sont donc conduites à consacrer d’importants moyens financiers à ces opérations pour en assurer l’accompagnement social.

Il a également dénoncé l’attitude des bailleurs sociaux qui délaissent leur patrimoine immobilier dans les zones sensibles au profit d’opérations plus attrayantes, notamment en centre-ville.

En conclusion, il a souhaité que l’attribution des aides publiques à la réhabilitation soit conditionnée à l’existence d’un plan de réhabilitation et à des mesures concrètes en faveur de la création d’emplois.

M. Léonce Deprez a fait valoir que l’amortissement « Périssol » et la création du prêt à taux zéro avaient permis de relancer la construction de logements. Il a demandé si les mesures d’amortissement proposées par le ministre permettaient de fonder l’espoir d’une relance comparable.

Il a ensuite souhaité avoir des précisions sur l’évolution du prêt à taux zéro.

Il a enfin attiré l’attention sur la nécessité d’insérer les nouvelles constructions de logement social dans l’ensemble du tissu urbain et non pas dans les seuls quartiers difficiles. Il a cité l’exemple de la commune du Touquet, où une telle mixité a pu être réalisée au prix de quelques difficultés. Aussi estime-t-il souhaitable que des incitations soient mises en place pour que les communes établissent des plans d’aménagement urbain en ce sens.

M. Pierre Micaux a demandé s’il était envisageable, compte tenu de l’effet sur l’emploi de cette mesure, d’étendre aux opérations bénéficiant de primes à l’amélioration de l’habitat la mesure d’abaissement à 5,5 % du taux de TVA sur les opérations de réhabilitation menées par l’ANAH. Il s’est étonné que la Commission européenne se soit élevée contre cette réduction du taux de TVA.

Il a déploré que l’Union nationale des fédérations d’organismes d’HLM n’ait pu élire son président lors de son dernier congrès et a demandé quand les difficultés qu’elle traverse pourraient être résolues.

Mme Janine Jambu a donné acte au ministre de la revalorisation de l’APL, de la réduction à 5,5 % du taux de TVA sur les opérations de réhabilitation menées par l’ANAH, de la nette progression des dotations aux fonds de solidarité pour le logement, de la baisse du taux des prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations, de la mise en place d’un statut du bailleur privé, de l’extension du 1 % logement, de l’évolution de l’amortissement « Périssol » vers un système plus juste, du dispositif sur les surloyers contenu dans la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, de la baisse des droits de mutation et de celle de la taxe d’habitation due par les occupants de logements sociaux.

Elle s’est ensuite déclarée préoccupée par la nécessité de changer la logique qui prévalait jusqu’à présent en matière de construction de logements sociaux afin de réaliser des progrès plus nets : les 50 000 à 60 000 logements construits en 1998 sont en effet insuffisants aux yeux des membres du groupe communiste.

La réduction de 0,5 point du taux d’intérêt des emprunts pour la réalisation de logements sociaux ne peut relancer, à elle seule, l’effort de construction : il faut également penser à réduire la durée du remboursement des prêts.

Le développement de l’APL n’est pas suffisant en lui-même. Il faudrait augmenter l’aide à la pierre afin de parvenir à une baisse du montant des loyers et à éliminer les mesures faisant double emploi.

Mme Janine Jambu a ensuite estimé que les logements sociaux ne doivent pas être destinés par nature aux personnes les plus pauvres car une telle approche est contraire à l’objectif de réalisation de la mixité sociale. Elle a, à cet égard, regretté l’absence d’obligation de construire des logements sociaux dans toutes les communes.

Elle a demandé au secrétaire d’Etat la date à laquelle un projet de loi d’orientation sur la ville pourrait être soumis au Parlement.

Elle a ensuite demandé le montant total des exonérations fiscales accordées aux bailleurs privés et souligné qu’ils disposaient d’un dispositif de sécurisation des impayés, ce qui n’est pas le cas pour les organismes HLM.

Elle a enfin souhaité connaître les intentions du Gouvernement concernant les dispositions relatives à l’hébergement des personnes expulsées, déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel.

M. Serge Poignant a émis des réserves sur le choix opéré par le Gouvernement de privilégier le logement social, observant notamment que la modification des critères prévus pour l’amortissement « Périssol » semblait précisément avoir cet objet. Or, la politique du logement constitue un ensemble comprenant les questions posées par le logement social, mais aussi celles de l’économie de la construction, du logement locatif et de l’emploi. Tel était d’ailleurs bien le sens profond du dispositif « Périssol ». M. Serge Poignant a souhaité savoir à quelle date interviendrait la modification des critères de l’amortissement « Périssol » et si cette modification s’appliquerait également aux résidences de tourisme.

S’agissant de la diminution à 5,5 % du taux de la TVA portant sur les travaux d’amélioration de l’habitat, il a regretté qu’elle semble elle aussi avoir pour but principal de soutenir le logement social alors qu’il conviendrait, selon lui, d’appliquer cette mesure au secteur du logement dans son ensemble, de façon à réaliser une véritable mixité sociale.

M. Lucien Guichon a abordé le problème des logements sociaux vacants, notant que beaucoup d’entre eux nécessitent d’importants efforts de réhabilitation qui pourraient être réalisés grâce à de nouvelles attributions de crédits PALULOS. Il a souhaité également une augmentation des dotations budgétaires prévues pour lutter contre le saturnisme, de manière à permettre aux familles concernées de déménager et de vivre dans des conditions décentes.

M. Jean-Michel Marchand a approuvé la mesure prévue de baisse de la TVA, estimant qu’elle aiderait tout à la fois à relancer l’emploi et à diminuer le « travail au noir ». Il a estimé ensuite que les dispositions retenues pour le secteur du logement dans le cadre de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions avaient peut-être un caractère essentiellement urbain et que les organismes sociaux ne devaient pas oublier les secteurs ruraux. Il a enfin fait remarquer que, suite à des opérations de réhabilitation, les locataires doivent parfois supporter des frais de chauffage élevés du fait d’une isolation insuffisante des appartements. Il a estimé que cette situation hypothèque probablement l’accès à des logements rénovés et la possibilité d’y demeurer.

M. Patrick Ollier a souligné l’effort accompli dans le nouveau projet de budget au profit des zones rurales, qui peut effectivement constituer un moyen d’y relancer les secteurs de la construction et du logement. Il a cependant demandé que, dans les stations touristiques classées - principalement en moyenne montagne - des mesures prennent rapidement le relais de celles qui étaient intervenues dans le cadre du dispositif « Périssol ». Il a indiqué également que plusieurs élus des zones de montagne envisageaient de déposer un amendement prévoyant des dispositions fiscales visant à favoriser l’achat dans les villages de montagne de maisons à réhabiliter dont la gestion serait ensuite confiée à des offices HLM.

M. Daniel Vachez a souligné que le manque de terrains handicape les constructions en Ile-de-France. Il a demandé également qu’un effort soit accompli pour encourager le développement des « emplois jeunes » dans les HLM, où existent des besoins très forts d’une présence humaine.

M. Michel Vaxès a attiré l’attention du secrétaire d’Etat sur la rapide dégradation du patrimoine immobilier dont la propriété est partagée entre des organismes d’HLM et des copropriétaires privés. Quand la réhabilitation des logements sociaux est décidée, il est en effet particulièrement difficile de la réaliser car elle doit porter sur l’ensemble de l’immeuble pour être efficace et les copropriétaires sont presque toujours des personnes aux revenus modestes dont l’appartement est très dégradé. Il a demandé qu’un effort soit réalisé pour permettre à ces copropriétaires d’assumer leurs charges en matière de réhabilitation de logements.

M. Jean Proriol a évoqué l’exigence imposée aux organismes d’HLM d’équilibrer chacun de leurs programmes. Il a demandé si une distinction entre deux régimes distincts ne pourrait pas être opérée, l’un applicable au logement locatif social classique dont les charges foncières sont faibles, l’autre applicable aux habitations pavillonnaires ou de centre ville.

Il a ensuite regretté l’exigence du Crédit foncier de France d’obtenir des garanties couvrant la totalité des PLA, qui conduit à ne pas consommer tous les crédits disponibles du fait que les collectivités locales se tournent alors par priorité vers les personnes aisées, seules en mesure d’apporter les garanties exigées.

Il a ensuite dénoncé l’extrême difficulté de faire accepter par les directions départementales de l’équipement la prise en charge des programmes d’amélioration du chauffage électrique dans les PALULOS.

Il a enfin demandé au ministre si l’aménagement du 1 % logement qu’il propose serait l’ultime modification de cette contribution.

M. Jean Besson a pris acte de l’augmentation des crédits relatifs aux logements sociaux mais n’a jugé cette hausse intéressante que si les crédits parvenaient à être entièrement consommés. C’est pourquoi il a demandé si des mesures en ce sens seraient prises. Il a jugé que la situation économique actuelle imposait aux organismes d’HLM de consommer la totalité des crédits qui leur sont alloués et de mener à bien les opérations décidées.

Il a fait valoir que des projets de construction étaient en attente dans des zones non prioritaires en raison de l’absence d’attribution de PLA, dont l’orientation excessive au profit des zones prioritaires s’exerce au détriment des opérations en zone rurale pourtant nécessaires.

Si des mesures d’accompagnement des plans de réhabilitation sont nécessaires comme l’a observé M. Daniel Paul, celles-ci ont un coût qui ne peut être couvert que par des loyers ou des subventions d’équilibre, c’est-à-dire l’impôt. Comme il paraît difficile de s’orienter vers des augmentations de loyer, la question d’un transfert de la charge de ces mesures à l’Etat ou aux collectivités locales se trouve directement posée.

Il a enfin demandé au secrétaire d’Etat de prendre des mesures pour éviter que se créent de nouvelles conditions de vie déplorables dans les logements HLM, à l’instar des situations créées dans les années soixante et soixante-dix et a, à cet égard, souligné l’importance d’une réflexion plus approfondie sur le logement des populations en difficulté.

M. François Vannson s’est inquiété du devenir des opérations financées par l’amortissement « Périssol ». Beaucoup de programmes sont en instance aussi bien dans le secteur du logement locatif que dans le secteur touristique. L’attente des élus est forte, notamment dans les Vosges, région durement touchée par les mesures de restructuration de l’industrie textile. Les programmes de construction de logements constituent souvent la colonne vertébrale de l’activité économique, donc de l’emploi.

Il a enfin jugé qu’il serait plus judicieux de mettre en place un amortissement comparable à celui créé par M. Pierre-André Périssol que d’allouer des subventions dont l’utilisation est souvent mal maîtrisée.

M. Louis Besson, secrétaire d’Etat au logement, dans ses réponses aux différents intervenants, a apporté les précisions suivantes :

– il existe d’ores et déjà deux leviers d’action à la disposition des pouvoirs publics pour répondre à la suggestion de M. Daniel Paul :

·  d’une part, une exploration plus approfondie du partenariat avec les organismes HLM, à l’instar de l’accord signé le 17 décembre dernier. Il est toutefois vrai que les structures particulières du mouvement HLM rendent parfois délicat le relais des engagements pris par les fédérations au niveau des organismes constructeurs eux-mêmes ;

·  d’autre part, les instructions données aux directions départementales de l’équipement permettent de subordonner l’octroi d’une aide publique à l’engagement d’une contrepartie concrète ;

– l’effort public bénéficiant aux organismes HLM s’est accru de façon très substantielle au cours des dernières années : le cumul des financements PALULOS et de l’abaissement du taux de TVA à 5,5 % représente aujourd’hui 3,6 milliards de francs à la charge de l’État contre 1,6 milliard en 1997-c’est-à-dire une croissance de 125 % en un an ;

– en ce qui concerne les nouvelles mesures fiscales en faveur de l’investissement locatif, il a reconnu que l’efficacité du dispositif « Périssol » n’est pas contestable : on peut imputer au passage du dispositif « Quilès-Méhaignerie » au système actuel la progression des ventes de logements neufs de 30 000 unités l’année dernière à 45 000 cette année. Toutefois, ce dispositif avait dès l’origine été compris comme un soutien conjoncturel à l’activité du bâtiment et des travaux publics. Il s’agissait d’organiser une relance temporaire du secteur à l’instar des mesures qui ont pu être décidées par l’ancienne majorité en faveur de l’automobile.

Le dispositif proposé par le Gouvernement s’inscrit dans une nouvelle logique : celle de la création d’un cadre favorable à l’émergence de nouvelles générations de bailleurs privés. L’offre locative privée va en effet s’amenuisant et il est du devoir des pouvoirs publics de faire apparaître les deux dimensions économique et sociale de la situation du bailleur et d’en légitimer la fonction. Il s’agit ainsi de passer d’une incitation fiscale ponctuelle à la volonté de convaincre que le statut du bailleur doit être reconnu par la société.

Il existe aujourd’hui une attente en faveur d’une offre locative non monolithique, qui laisse sa place à une offre privée conventionnée aux côtés de l’offre privée et de l’offre sociale ;

– s’agissant de l’abaissement de la TVA applicable aux travaux, M. Louis Besson a rappelé que les travaux opérés dans les logements sociaux publics seront éligibles à son bénéfice mais que son extension à l’offre locative privée reste subordonnée au respect de la réglementation européenne applicable en matière de taxe à la valeur ajoutée ;

– l’exonération fiscale du dispositif « Périssol » représente pour les finances publiques une charge de 5 milliards de francs en année pleine et le coût du dispositif projeté, applicable à la construction neuve mais aussi aux logements anciens, peut être évalué à près de 3 milliards de francs nonobstant les dispositions dépourvues d’incidences financières comme la sécurisation du bailleur par la garantie du loyer ;

– les modalités du prêt à taux zéro seront reconduites en 1999 sans changement par rapport à 1998, mais la signature de la convention avec les partenaires du 1 % logement a été l’occasion d’en assurer la sécurisation, effective au 1er janvier 1999 ;

– les inquiétudes relatives à l’insertion des constructions locatives sociales dans l’espace urbain devraient être prises en charge, au moins partiellement, par le texte sur l’urbanisme et l’habitat actuellement en préparation, qui pourrait être déposé au Parlement au mois de juin prochain. Il faut toutefois noter que l’insertion de l’habitat social dans le tissu immobilier ancien est d’ores et déjà soutenue par l’extension des compétences de l’ANAH dans les zones de revitalisation rurale et d’habitat groupé et l’exonération de quinze ans de la taxe sur le foncier bâti bénéficiant aux opérations d’acquisition-amélioration, qui met fin à la distorsion contestable existant par rapport à la construction neuve ;

– le problème de l’extension de l’abaissement du taux de TVA sur les travaux de réhabilitation doit être résolu par les dispositions relatives au crédit d’impôt puisque la majorité des opérations y seront éligibles ;

– la sortie des difficultés que traverse l’Union nationale des fédérations des organismes d’HLM passe probablement, au-delà des questions individuelles, par la définition d’orientations plus claires des pouvoirs publics vis-à-vis du mouvement HLM ;

– en réponse à Mme Janine Jambu qui a évoqué plusieurs options pour équilibrer les opérations PLA (accroissement de la durée du prêt, octroi d’une aide à la pierre spécifique), il a souligné la difficulté d’apporter immédiatement une réponse à un tel problème. La baisse du taux du livret A constitue une première avancée, qui doit sans doute être prolongée ;

– la décision du Conseil constitutionnel n° 98-043 DC du 29 juillet 1998 a censuré l’article 119 de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, en ce qu’il portait atteinte à la séparation des pouvoirs en subordonnant le concours de la force publique à l’exécution d’une décision de justice à la proposition d’une offre préalable d’hébergement à la personne expulsée ;

– le reproche de privilégier le logement social lui paraît inexact : les mesures relatives aux bailleurs privés en portent témoignage. Le système de l’amortissement « Périssol », dont les concepteurs avaient d’ailleurs programmé dès l’origine la caducité, a été prorogé jusqu’au 31 août 1999. Il est applicable aux opérations pour lesquelles le permis de construire aura été obtenu avant le 31 décembre 1998 et les travaux achevés avant le 1er janvier 2001. Le dispositif proposé par le Gouvernement ne sera pas applicable aux résidences touristiques, mais le secrétariat d’Etat au tourisme réfléchit à l’heure actuelle à une transposition de ces dispositions aux résidences de cette nature ;

– le nombre de logements vacants au sein du parc HLM peut être évalué à environ 100 000 ;

– la lutte contre le saturnisme est appelée à bénéficier de la réévaluation des crédits de l’ANAH, ce qui représente 30 à 50 000 francs par logement ;

– les opérations d’amélioration du système de chauffage doivent bénéficier prioritairement des financements PALULOS, car ils sont source d’économies de charges très significatives ;

– on peut évaluer à 800 000 ou 900 000 unités le nombre de logements vétustes dont la salubrité est insuffisante.

Cet habitat ancien est aujourd’hui régi par une législation et une réglementation qui datent du XIXe siècle et doivent donc être adaptées. Une mission de réflexion ayant été constituée à cette fin, une simplification de son régime devrait être proposée dans le cadre de la future loi sur l’habitat et l’urbanisme, visant à actualiser le droit applicable aux travaux et à renforcer la protection de ses occupants ;

– le problème des garanties d’emprunts apparaît réel, mais M. Louis Besson a observé que la Caisse des dépôts et consignations présente en la matière des exigences comparables à celles du Crédit foncier de France ;

– les propos relatifs à la nécessité de transformer les crédits inscrits en consommations effectives ne peuvent que susciter l’adhésion ;

– le constat dressé de la paupérisation des entrants dans le parc HLM est ancien. L’absence de dérive des dépenses APL peut toutefois être interprétée comme un signe de stabilisation de ce problème.

Conformément aux conclusions de M. Alain Cacheux, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits du logement pour 1999.

——fpfp——

La commission a ensuite examiné pour avis, sur le rapport de M. Daniel Chevallier, les crédits de la recherche et de la technologie pour 1999.

M. Daniel Chevallier, rapporteur pour avis des crédits de la recherche et de la technologie, a regretté que le budget civil de recherche et de développement (BCRD) pour 1999 ne semble pas avoir un caractère prioritaire. Avec une augmentation de 1,6 %, il se situe en effet en-deçà des 2,3 % d’augmentation moyenne des dépenses pour l’année 1999.

Le rapporteur pour avis a cependant observé que, pour la deuxième année consécutive, le BCRD augmentait, et ce dans un souci de création d’emplois de chercheurs et de techniciens. Il a fait remarquer qu’avec un taux de renouvellement de 3,1 % par an, ce budget se situe au-dessus du taux nécessaire au renouvellement du personnel de recherche, qui est de 3 %. En outre, afin de permettre à un nombre plus important d’étudiants d’accéder à la formation par la recherche, le flux annuel des allocations, rehaussé de 3 700 à 3 800 entre 1997 et 1998, sera maintenu à 3 800 pour 1999.

S’agissant des moyens financiers des établissements scientifiques et techniques (EPST) et des établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), le rapporteur a relevé qu’ils sont relativement contrastés mais a approuvé leur augmentation globale de 0,7 % par rapport à l’année 1998.

Les dotations accordées à la recherche universitaire progressent de 2,9 % et la contribution française au programme communautaire de recherche et développement s’élève à 3,5 milliards de francs.

Énonçant les principales mesures de ce budget, comme l’aide de 500 millions de francs à l’insertion des jeunes docteurs, l’augmentation de 51,8 % de la dotation au Fonds pour la recherche et la technologie (FRT) qui passe à 630 millions de francs en autorisations de programme et 670 millions en crédits de paiement, et l’aide au recrutement, le rapporteur a regretté qu’il n’y ait pas encore de bilan effectué sur ces dispositions.

S’agissant des mesures nouvelles proposées dans le budget civil de recherche et de développement pour 1999, le rapporteur a souligné l’effort entrepris concernant le nouveau Fonds national de la science, destiné à promouvoir des actions concertées entre laboratoires publics et doté de 500 millions de francs.

La création du Conseil national de la science, composé d’une vingtaine de personnalités du monde scientifique et de représentants du monde économique, témoigne également de la volonté du Gouvernement de faire contribuer des acteurs extérieurs aux choix d’orientation de la politique de recherche et de technologie.

Le rapporteur pour avis a soutenu également le ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de la technologie dans son programme de restructuration des organismes de recherche qui montre sa volonté de « débureaucratiser » la communauté scientifique.

Il a conclu son propos en espérant qu’à l’avenir ce budget deviendrait prioritaire car c’est avec la recherche d’aujourd’hui qu’on crée les emplois de demain.

M. Pierre Cohen s’est interrogé sur les orientations précises de la politique de recherche et notamment sur le Fonds national de la science. Il a également demandé des précisions sur les restructurations envisagées dans les organismes de recherche et notamment au Centre national de la recherche scientifique (CNRS). Tout en considérant la recherche publique comme le fondement de la recherche à moyen et long termes, il s’est montré intéressé par la politique d’innovation qui tend à développer la recherche privée et donc à établir un équilibre entre recherche publique et recherche privée. Il a cependant souhaité qu’au cours de l’année qui vient, qui doit être l’année de la recherche, ait lieu un vrai débat, non seulement à travers le Conseil national de la science mais aussi avec les citoyens.

Conformément aux conclusions de M. Daniel Chevallier, rapporteur pour avis, la commission a ensuite donné un avis favorable à l’adoption des crédits de l’éducation nationale, recherche et technologie : III.– Recherche et technologie pour 1999.

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Puis la commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Claude Hoarau, les crédits de l’Outre-mer pour 1999.

M. Claude Hoarau, rapporteur pour avis, a indiqué que le budget du secrétariat d’Etat à l’Outre-mer présentait des avancées importantes en faveur de l’emploi :

– au niveau de la ligne budgétaire unique (LBU), dont la dotation progresse de 58 % et passe de 568,5 millions de francs en 1998 à 897,4 millions de francs en 1999. Cette augmentation permettra de financer la construction et la réhabilitation de 19 000 logements et de créer des emplois dans ce secteur ;

– au niveau du Fonds pour l’emploi dans les département d’outre-mer (FEDOM), dont les crédits affectés aux solutions d’insertion augmentent sans porter préjudice aux crédits attribués au dispositif des emplois-jeunes, dont le nombre devrait passer à 7 000 en 1999. Il faut aussi souligner que la possibilité d’un abondement budgétaire en cours d’exercice est confirmée afin de prendre en compte la montée en charge de ces emplois.

Le projet de loi de finances pour 1999 fixe le budget du secrétariat d’Etat à l’Outre-mer à 5,59 milliards de francs en moyens de paiement, soit une progression de 7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998 et à 1,87 milliard de francs en autorisations de programme. Il convient de noter une augmentation de 6,4 % des sommes consacrées à l’emploi et de 58 % de celles consacrées au logement.

Ce budget accroît les moyens d’intervention du secrétariat d’Etat à l’outre-mer dans les domaines prioritaires qui ont été fixés par le Gouvernement : le soutien à la croissance, l’emploi et la solidarité.

M. Claude Hoarau a déploré que les crédits d’Etat affectés directement à l’investissement n’évoluent pas de façon satisfaisante. Ainsi, le Fonds d’investissement des départements d’Outre-mer (FIDOM), dont les ressources ont sensiblement diminué ces dernières années et qui ont bénéficié d’une légère augmentation en 1998 (232,5 millions de francs), doit affronter une nouvelle baisse de ses recettes, qui ne s’élèvent plus qu’à 205 millions de francs en 1999. La même évolution est constatée en ce qui concerne le Fonds d’investissement pour le développement économique et social (FIDES).

M. Claude Hoarau a ensuite rappelé un point déjà soulevé l’année dernière, concernant la pérennité de l’utilisation de la créance de proratisation en faveur du logement social. Dans la perspective de mener à son terme le processus d’égalité sociale, il a jugé indispensable de mettre en place une programmation pluriannuelle de la baisse de la créance de proratisation et, de façon corrélative, d’un alignement du RMI.

M. Claude Hoarau s’est, par ailleurs, interrogé sur l’avenir du dispositif de défiscalisation, aménagé l’an dernier moins dans un souci d’économie que par la volonté de remédier à des injustices fiscales. Il avait alors été affirmé que les sommes récupérées à ce titre seraient réaffectées dans l’économie des DOM. Après un an d’application du nouveau système, nul ne connaît le montant des économies réalisées par les services fiscaux. M. Claude Hoarau a indiqué qu’il avait déposé un amendement au projet de loi de finances demandant que la production audiovisuelle qui pourrait draîner des crédits métropolitains vers des sociétés existant déjà outre-mer, puisse être éligible au dispositif de défiscalisation.

Conformément aux conclusions de M. Claude Hoarau, rapporteur pour avis, la commission a ensuite donné un avis favorable à l’adoption des crédits de l’Outre-mer pour 1999.

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