c9899006 compte rendu de la commission de la production

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES

COMPTE RENDU N°6

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 14 octobre 1998
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. André Lajoinie, Président

SOMMAIRE

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– Audition de Mme Dominique VOYNET, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, sur les crédits de son ministère pour 1999	2
– Examen pour avis des crédits pour 1999 :
• Environnement (M. Stéphane ALAIZE, rapporteur)
• Aménagement du territoire (M. Félix LEYZOUR, rapporteur)

La commission a entendu Mme Dominique Voynet, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, sur les crédits de son ministère pour 1999.

Mme Dominique Voynet, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, a fait valoir que le projet de budget de son ministère pour 1999 traduisait la mise en œuvre de trois priorités : la consolidation de l’action menée en faveur de l’aménagement du territoire, une ambition au service d’une exigence citoyenne pour l’environnement et la naissance d’une fiscalité écologique moderne et efficace.

Les crédits consacrés à l’aménagement du territoire confirment la rupture, amorcée en 1998, avec la décroissance des moyens budgétaires observée au cours des années précédentes. Ceux-ci s’élèveront à 1,8 milliard de francs, montant équivalent à celui voté pour 1998, l’année 1998 ayant bénéficié de crédits en augmentation de 6,06 %.

Cette consolidation budgétaire marque l’importance pour le Gouvernement d’un aménagement durable du territoire, au moment où un projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire est présenté au Parlement, où les prochains contrats de plan Etat-régions (CPER) sont préparés et où les fonds structurels communautaires doivent être révisés.

Parallèlement, conformément aux décisions du Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire du 15 décembre 1997, la ministre a déclaré avoir engagé une révision des politiques d’emploi du fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) et des primes d’aménagement du territoire (PAT) pour rendre ces instruments plus efficaces et davantage au service d’un développement durable des territoires. Le FNADT participera de manière plus forte aux contrats de plan (il y contribue actuellement pour 40 %) et soutiendra l’émergence des pays et des agglomérations et, d’une manière générale, l’« intercollectivité ».

Abordant le budget de l’environnement pour 1999, la ministre a fait valoir que les crédits permettraient de franchir un pas vers la constitution d’un ministère régalien de plein exercice au service d’une exigence citoyenne. Son ambition est d’améliorer la vie quotidienne, de préparer les conditions d’un développement durable et de répondre aux attentes du citoyen. D’un montant longtemps égal à 0,14 % du budget civil de l’Etat, le budget du ministère passera en 1999 à près de 0,3 %, ce qui représente une progression de près de 110 %.

A périmètre et fonctions constants, la progression des crédits consacrés à ce secteur en 1999 sera de 15,6 % par rapport au projet de loi de finances pour 1998, soit une augmentation sept fois supérieure à la progression des dépenses de l’Etat traduisant la priorité donnée par le Premier ministre à l’environnement.

Le budget de l’environnement est marqué par trois priorités :

– renforcer les moyens du ministère et des établissements placés sous sa tutelle et privilégier le dialogue et la concertation. Dans ce dessein, 140 emplois seront créés au sein du ministère et environ 550 dans les établissements publics : 225 dans les agences de l’eau, une centaine à l’ADEME, 28 au Conseil supérieur de la pêche, 23 dans les parcs nationaux, 19 à l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS), 9 à l’Institut français de l’environnement (IFEN), 4 au Conservatoire du littoral et 4 au Muséum national d’histoire naturelle. Le soutien aux associations sera également renforcé, l’attribution des aides se faisant selon des critères précis, car il est indispensable de reconnaître leurs fonctions d’intérêt général. Au total, le budget de l’administration générale progressera de 12 %, celui de la connaissance de l’environnement de 34 % et celui de la recherche de 7 % ;

– préserver les milieux et les espèces et aménager un territoire respectueux de l’environnement. Dans ce but, la création d’un fonds de gestion des milieux naturels est prévue par le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire. Ce fonds sera doté, dès 1999, de 164 millions de francs, dont 90 millions de francs résulteront de mesures nouvelles. Il servira notamment à financer la mise en place du réseau Natura 2000. Les crédits consacrés à la protection de la nature progresseront de 22 %. Ceux consacrés à la protection de l’eau et des milieux aquatiques augmenteront de 15,3 %, ce qui permettra d’entamer des travaux de restauration du domaine public fluvial jusqu’alors délaissé en raison de la concentration des crédits sur le seul plan « Loire grandeur nature » ;

– mieux prévenir les risques, naturels, industriels ou technologiques, et mieux assurer la protection des personnes contre ces risques. A cette fin, l’action de lutte contre la pollution de l’air sera poursuivie et amplifiée. Conjointement avec l’ADEME, plus de 200 millions de francs seront mobilisés pour l’application de la loi sur l’air. En particulier, 71 millions de francs seront alloués aux plans régionaux de la qualité de l’air, aux plans de protection de l’atmosphère et au soutien à l’élaboration des plans de déplacements urbains. Par ailleurs, les crédits consacrés aux plans de prévention des risques seront doublés et bénéficieront d’une mesure nouvelle de 25 millions de francs. Enfin, l’INERIS sera renforcé, avec des crédits supplémentaires de 22,5 millions de francs. Au total, les crédits consacrés à la prévention des pollutions et des risques progresseront de 9,75 % à périmètre constant.

En outre, la décision du Premier ministre de relancer la politique française de maîtrise de l’énergie et de développement des énergies renouvelables trouve sa traduction dans le projet de budget. Une dotation nouvelle d’un montant de 500 millions de francs est prévue à cet effet pour 1999, dont 167 millions de francs sont inscrits au budget de l’industrie et 333 millions à celui de l’environnement. Compte tenu de cette dotation, les crédits de l’environnement progresseront de 30 %.

Par ailleurs, une dotation nouvelle d’un montant de 1,435 milliard de francs sera versée par le ministère à l’ADEME, en conséquence de la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). Cette dotation explique la progression de 110 % des crédits.

La création de la TGAP correspond à la volonté du Premier ministre de mettre en place une fiscalité écologique moderne et efficace. Celle-ci comporte trois volets :

– le début du rattrapage de la fiscalité sur le gazole afin de résorber l’écart avec la moyenne communautaire. Une progression de 7 centimes par an pendant 7 ans est prévue ;

– l’abaissement de 20,6 % à 5,5 % du taux de la TVA appliquée à la collecte sélective, au tri et à la valorisation matière. Il s’agit de donner un signe positif en faveur de ces activités par rapport au traitement par incinération et à la mise en décharge des déchets. L’augmentation de la taxe sur les déchets ménagers de 40 à 60 francs par tonne de matières mises en décharge s’insère dans ce dispositif d’ensemble ;

– la création de la TGAP. Le principe de la TGAP repose sur une meilleure application du principe « pollueur-payeur ». Aujourd’hui, la fiscalité de l’environnement est une fiscalité affectée qui vise à financer la réparation des dommages causés à l’environnement et non à empêcher leur réalisation, l’effet dissuasif et la prévention des pollutions n’étant guère pris en compte. Le montant des taxes est donc étroitement lié au coût des réparations. Aussi est-il apparu indispensable de moderniser, de simplifier et de rendre plus efficace la fiscalité à vocation environnementale afin de lui rendre sa finalité, l’application véritable du principe pollueur-payeur, et renforcer ainsi sa fonction de prévention en adressant un signal convenablement ajusté en fonction des coûts engendrés pour la collectivité.

La ministre a précisé que dans son esprit le principe du pollueur-payeur n’est pas celui du « pollueur-payé » : la collectivité ne doit pas assumer le coût des pollutions. Il ne correspond pas non plus à l’achat d’un « droit à polluer », ni au principe du « prescripteur-payeur » : seules les contraintes essentielles devraient être prises en charge par la collectivité.

Il ne s’agit pas d’un nouvel impôt ; à missions constantes, sa neutralité fiscale est totale. En particulier, selon l’ampleur du signal-prix que l’on souhaitera adresser aux émetteurs de pollutions, les composantes de la TGAP pourront augmenter ou baisser selon les années. A ce titre, la TGAP est le cadre naturel d’accueil de la future écotaxe européenne, dénommée taxe « carbone-énergie ». Cette taxe aura pour fonction, d’une part, de dissuader les comportements émetteurs de carbone et renforcer la maîtrise de l’énergie (il s’agit du « premier dividende »), d’autre part, de procurer des ressources affectées au budget général qui, à prélèvements globaux constants, permettront d’abaisser les prélèvements pesant sur le travail (« deuxième dividende »). Ce deuxième dividende ne pourra exister que si la déconnexion entre le produit de la taxe et les financements nécessaires pour réparer les dommages occasionnés à l’environnement est effective.

Le produit de la TGAP est affecté au budget de l’Etat, mais les établissements publics bénéficiant jusqu’alors d’une fiscalité affectée recevront des dotations correspondantes versées essentiellement par le ministère chargé de l’environnement. Le montant de ces dotations sera garanti de manière pluriannuelle, par des contrats de plan par exemple. Ainsi, en 1999, l’ADEME recevra une dotation de 1,935 milliard de francs, soit des crédits supérieurs d’environ 40 % au rendement des taxes qui lui étaient affectées en 1998 (1,35 milliard de francs). En 1999, la TGAP regroupera l’ensemble des taxes perçues jusqu’alors directement par l’ADEME, à savoir la taxe sur les déchets ménagers et assimilés, la taxe sur les déchets industriels spéciaux, la taxe sur les nuisances sonores autour des aéroports, la taxe sur la pollution atmosphérique et la taxe sur les huiles de base.

La TGAP est une taxe évolutive. Dès l’an 2000, de nouvelles accises ou redevances compléteront le dispositif. Un compte spécial du Trésor servira alors de support partiel à cette TGAP élargie. L’inclusion des redevances perçues par les agences de l’eau dans ce dispositif a suscité de vives réactions. A l’heure actuelle, les conditions de cet élargissement de l’assiette de la taxe font l’objet d’une concertation approfondie avec l’ensemble des acteurs concernés ; aucune décision n’a été prise.

M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l’environnement, a souligné en préambule que la forte progression des dotations budgétaires, à périmètre constant, et la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) étaient le signe d’une volonté politique nouvelle. En effet, cette taxe, qui se substitue à cinq taxes affectées à l’ADEME, alimente le budget de l’Etat et le ministère de l’environnement en est le principal bénéficiaire. Même si l’on ne tient pas compte de cet élément novateur, les crédits sont en croissance de 14,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, cette progression pouvant être qualifiée d’historique.

Soulignant que le secteur de l’environnement était caractérisé par une multitude de taxes et redevances, il a marqué son approbation sur la création de la TGAP, première étape d’une réforme ambitieuse vers une fiscalité plus écologique. Il a cependant fait part de ses craintes sur les risques d’absorption ultérieurs du produit de la taxe par le ministère des finances et estimé que des engagements pluriannuels conforteraient l’ADEME ainsi, que les agences de l’eau si les redevances qu’elles perçoivent entrent dans l’assiette de la taxe. S’agissant de l’ADEME, il a souligné que la remise en état de marche de l’établissement étant réalisée, il fallait aussi veiller à accélérer le rythme de consommation des dotations, car les années antérieures se sont caractérisées par un grand décalage entre les aides versées par l’agence et les ressources dont elle disposait, alors même que les besoins d’équipement des collectivités locales en matière d’élimination des déchets étaient importants. Après avoir indiqué que l’application du taux réduit de la TVA à la collecte et au tri sélectifs devait être répercutée sur les contribuables, il a demandé des précisions sur la révision des plans départementaux d’élimination des déchets ménagers prévue par la circulaire du 28 avril 1998.

Evoquant ensuite le renforcement des moyens mis à la disposition du ministère, il a souhaité connaître la répartition des postes tant en administration centrale que dans les services déconcentrés et jugé que les directions régionales de l’environnement s’apparentaient plutôt à des directions interdépartementales. Il a souligné que les services devaient se rapprocher des citoyens et évoqué la création éventuelle de directions départementales. Il a également relevé que les subventions aux associations avaient permis de renforcer leur rôle au plan international mais suscitaient des incompréhensions en raison de la contestation systématique des projets d’infrastructures ou d’aménagement. Puis il s’est inquiété du développement des contentieux entre la France et l’Union européenne, en particulier dans le domaine de la protection des milieux naturels.

Après avoir indiqué que la politique de maîtrise de l’énergie et des énergies renouvelables mériterait un effort plus soutenu, il a demandé des précisions sur l’action de l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) dans le domaine des carrières et de l’écotoxicologie.

Il a enfin souhaité savoir si les dotations du nouveau fonds de gestion des milieux naturels pourraient être utilisées avant l’adoption du projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire qui le crée et si les comités locaux de gestion du réseau Natura 2000 seraient consultés sur l’affectation de ces crédits.

M. Felix Leyzour, rapporteur pour avis des crédits de l’aménagement du territoire, a présenté les grandes lignes de son rapport qui portera sur les actions d’aménagement du territoire menées dans le cadre du budget de la DATAR (prospection et accueil d’investissements étrangers, localisation d’activités dans les zones prioritaires, actions menées par l’intermédiaire du FNADT), sur les grandes actions menées hors budget DATAR (actions menées dans le cadre de l’application de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT) du 4 février 1995, politique de restructuration et de reconversion industrielle, contrats de plan Etat-régions et actions structurelles communautaires) et sur les nouvelles orientations de la politique d’aménagement du territoire (projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, préparation des prochains contrats de plan Etat-régions et réforme des fonds structurels).

Il a indiqué que les crédits de la DATAR après de nombreuses années de forte décroissance (28 % de baisse de 1994 à 1997) et une forte hausse en 1998 (+ 6,06 %) s’élèveraient à 1,799 milliard de francs en 1999, contre 1,805 milliard en 1998, soit une très légère baisse (0,35 %). Cette quasi stabilité des crédits cache cependant quelques différences par rapport à l’année dernière :

– une hausse sensible mais peu significative des crédits de fonctionnement ;

– une légère réduction des crédits de la PAT qui sont ramenés de 320 à 315 milliards de francs, sans que le financement des primes à hauteur des années précédentes ne soit remis en cause, en raison de la faiblesse de la consommation des crédits existants ;

– une quasi-reconduction des crédits du FNADT, auquel on peut reprocher un trop grand saupoudrage des crédits ainsi qu’un manque de transparence des actions menées.

S’agissant des actions d’aménagement du territoire menées grâce à certains fonds créés par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT), comme le fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) et le fonds de gestion de l’espace rural (FGER), M. Félix Leyzour s’est interrogé sur leurs effets en matière de correction des inégalités.

En ce qui concerne les contrats de plan Etat-régions (CPER), il a souhaité connaître le niveau de réalisation atteint à l’issue des contrats.

M. André Lajoinie, Président, a également déploré la faible consommation des crédits de la PAT et des fonds structurels européens ainsi que les retards dans le versement des aides européennes imputables, selon les propos de Mme Monica Wulf-Mathies, membre de la Commission européenne, à l’administration française

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont a noté, qu’après celui de 1998 qui avait marqué un effort de rattrapage nécessaire après la baisse des années antérieures le budget de l’aménagement du territoire pour 1999 était un budget de reconduction. Elle a estimé qu’une lecture pessimiste de cette situation était évidemment possible, qui témoignerait d’une certaine déception face à cette stabilité des crédits. Mais elle a également indiqué qu’une lecture plus positive du budget était possible si l’on considère que les dotations prévues en 1999 pour le FNADT et pour la PAT tiennent compte de la faible consommation des crédits constatée lors des exercices précédents, que les moyens du ministère de l’aménagement du territoire ne sont pas les seuls moyens d’intervention dans ce domaine et que 1999 sera une année de transition, au cours de laquelle devraient être adoptés le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, une réforme des fonds structurels et enfin les contrats de plan Etat-régions. Elle a conclu que le budget de 1999 était un budget d’attente, et que les parlementaires seront particulièrement attentifs aux budgets qui suivront l’adoption du nouveau projet de loi d’orientation.

M. Jean Auclair a demandé si la ministre avait pris une décision au sujet de la construction du barrage de Chambonchard, prévue par le plan « Loire grandeur nature ».

M. Jean-Pierre Blazy a déclaré, en préambule, partager les inquiétudes du rapporteur pour avis sur la stabilité future des crédits affectés à l’ADEME, en particulier en ce qui concerne la taxe d’atténuation des nuisances sonores autour des aéroports dont le tarif va doubler conformément à la loi de finances pour 1998. Il a souhaité savoir si la pérennité de cette taxe serait garantie et de quelle manière. Rappelant que le bruit est la principale nuisance dont souffrent les Français, il a déploré l’absence d’une politique fiscale cohérente en la matière et a demandé quelles suites seraient données au rapport du Conseil économique et social sur le bruit dans la ville présenté par M. Gualezzi.

Après avoir demandé à la ministre sa position sur un amendement proposé par Mme Nicole Bricq et adopté par la commission des finances visant à réduire le coût des abonnements aux réseaux de chaleur, il a regretté que l’avis du Conseil national du bruit sur la maîtrise des nuisances sonores de l’aéroport de Roissy ait été insuffisamment pris en compte et demandé des précisions sur le calendrier d’examen du projet de loi portant création de l’autorité de contrôle de l’environnement sonore aéroportuaire. Il a enfin annoncé que la mission d’information mise en place par la commission de la production et des échanges sur la politique aéroportuaire ferait des propositions sur les futurs schémas de services de transport prévus par le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire.

M. Daniel Marcovitch a évoqué la grève générale des personnels des agences de l’eau en indiquant que ceux-ci étaient confrontés à des déclarations contradictoires entre les ministères sur le devenir des redevances perçues par les agences, qui pourraient être intégrées dans la TGAP, et donc sur leur avenir. Après avoir souligné que le système français de gestion de l’eau était repris par une proposition de directive européenne, il a estimé que celui-ci avait fait ses preuves, mais qu’une réforme était nécessaire afin d’améliorer les modalités de fonctionnement des agences, plus de trente ans après leur création. Il a cependant déploré le manque de cohérence d’une réforme des recettes qui précéderait une réforme des missions et du fonctionnement des agences de l’eau.

M. Léonce Deprez a estimé que la non-consommation de crédits avait un caractère regrettable et même choquant. Il a observé que le budget pour 1999 aurait pu être l’occasion de changements salutaires par la mise en œuvre d’une politique plus volontariste et plus efficace puisqu’il précède les deux échéances importantes que sont la signature des nouveaux contrats de plan Etat-régions et la réforme des fonds structurels. Il a souligné qu’il serait très utile de donner véritablement corps à la notion de pays.

M. Patrick Ollier, après avoir remarqué que le projet de budget de l’environnement connaissait une évolution favorable, a évoqué les risques d’un « gel » des crédits destinés aux parcs nationaux ; il a demandé également si des crédits étaient prévus pour tenir compte de l’apparition d’éléments de la faune sauvage dans certaines de nos régions, tels que les loups ou les lynx, et des dégats qu’ils pouvaient occasionner.

En matière d’aménagement du territoire, M. Patrick Ollier a regretté que ne soit pas recherché un fonctionnement des instruments existants, tout particulièrement de ceux qu’avait prévus la « loi Pasqua ». Il a estimé que, si certains crédits n’étaient effectivement pas consommés, c’était à cause de l’absence de projets. Il a considéré qu’une modification de la « loi Pasqua » aurait été préférable au dépôt d’un nouveau texte, car cela aurait permis d’éviter de retarder la mise en place des pays. Il a regretté que les crédits du fonds de gestion de l’espace rural (FGER), qui ont connu dans le passé déjà de nombreuses vicissitudes soient consacrés dans l’avenir, et ce, selon la loi d’orientation agricole, au financement des contrats territoriaux d’exploitation. La disparition de ce fonds est choquante, car il finance des opérations que beaucoup souhaitent maintenir. Il eût été utile pour le FGER de mettre en place un compte d’affectation spéciale, comme cela est d’ailleurs prévu pour la TGAP. Abordant les problèmes spécifiques des zones de montagne, il a souhaité être rassuré sur l’existence des commissaires à l’aménagement des massifs et sur la mise en place des schémas interrégionaux de massifs. Il a souhaité savoir si une affectation prioritaire de crédits au bénéfice des zones de revitalisation rurale était envisagée. Il s’est déclaré enfin très inquiet sur la possibilité de nos territoires ruraux de continuer à bénéficier des fonds structurels européens.

M. Jean-Jacques Filleul a interrogé la ministre sur le devenir du « plan Loire grandeur nature » adopté en 1994. Il a souhaité que la mise en valeur de la Loire, fleuve longtemps oublié des programmes gouvernementaux bénéficie de crédits suffisants, notamment en ce qui concerne la préservation de la sécurité. Abordant la question de la ristourne accordée aux transporteurs routiers dans le cadre de la hausse progressive de la taxation du gazole, il a demandé pourquoi une telle mesure n’avait pas été prévue dans le secteur des transports en commun pour les collectivités, en vue d’acquérir des véhicules propres. S’agissant enfin de « l’écotaxe », il a fait remarquer que les agriculteurs pouvaient légitimement s’étonner d’être soumis à un tel prélèvement, alors que la technique du contrat territorial d’exploitation prévue par le projet de loi d’orientation agricole visait précisément à réduire les atteintes à l’environnement.

M. Patrick Rimbert a insisté sur l’absence, en France, en matière d’aménagement du territoire, d’une logique de projet ; il a estimé que l’administration elle-même témoignait d’une vision souvent très étroite et qu’elle n’avait pas de culture de projets. Il a indiqué ensuite qu’un taux d’effort de plus en plus élevé était exigé en matière de lutte contre les pollutions de la part de groupes modestes de la population, qui ne sont pas concernés par les dispositions de lutte contre l’exclusion mais dont les revenus sont trop faibles pour faire face à l’augmentation des coûts des services publics dans les domaine de l’eau et des déchets. Après avoir estimé que la gestion des flux de pollution devait s’accompagner d’actions de restauration de qualité des milieux, il a déploré que l’on finance aujourd’hui une politique d’aménagement du territoire au travers des crédits du fonds national de développement des adductions d’eau (FNDAE). Il a demandé enfin que les moyens de la prime à l’aménagement du territoire (PAT) servent à financer prioritairement les plus petits projets.

M. François Brottes a abordé la question de la présence de services publics en milieu rural. Il a demandé à la ministre si un « fonds de soutien à La Poste en milieu rural » trouverait bien place dans les nouveaux contrats de plan Etat-régions. S’agissant des questions d’environnement, il a souligné la nécessité de maintenir des contraintes fortes.

M. Serge Poignant a interrogé la ministre sur la réforme du fonctionnement des agences de l’eau et des comités de bassin, rappelant que le principe fondamental était celui de la gestion par bassin hydrographique. Observant que le Parlement participera à la définition de la nouvelle politique de l’eau avant l’adoption des prochains programmes d’intervention pluriannuels des agences, il a fait part de l’inquiétude qu’éprouvent en la matière les représentants des comités de bassin, d’autant plus que les redevances seraient intégrées à la TGAP en 2000.

M. Philippe Duron a souligné la progression très forte dont bénéficient les crédits de prévention des risques, notamment la mise en œuvre des plans de prévention des risques. Il a souhaité savoir quels moyens étaient prévus pour financer la lutte contre les inondations, si les agences de l’eau y participaient et si la « déconnexion » de la TGAP permettrait d’y contribuer. Il a appelé l’attention de la ministre sur son amendement relatif à la récupération de la TVA sur les travaux de prévention des inondations effectués sur le domaine maritime de l’Etat.

M. Jean Besson a donné l’exemple de la commune dont il est le maire, pour illustrer les problèmes d’aménagement du territoire. Les divers services publics y ont disparu successivement, ce qui donne aux personnes concernées un fort sentiment d’injustice. Il a demandé à la ministre de préciser sa définition de l’aménagement du territoire ainsi que des moyens budgétaires pour y parvenir. Il a demandé également quel avenir était réservé aux schémas départementaux d’organisation et d’amélioration des services publics et regretté que de nombreuses dispositions de la « loi Pasqua » ne soient pas appliquées.

M. François Asensi a souhaité savoir si le taux de 50 % de collecte sélective prévu par la circulaire sur les déchets du 28 avril 1998 était ou non un taux moyen concernant l’ensemble du territoire national. Il a observé que le taux constaté en région parisienne était aujourd’hui de 15,5 % et que l’objectif de 50 % ne pourrait y être atteint d’ici 2002.

M. Jacques Pelissard a estimé que la ministre pouvait être légitimement fière de l’évolution très positive enregistrée par son budget. Il a toutefois fait remarquer que cette augmentation incorporait les taxes perçues jusqu’à présent par l’ADEME et regretté que les 50 % de majoration de la taxe sur les déchets ne soient pas affectés à cet usage. Observant que les comités de gestion devaient disparaître en 1999, il a demandé si une structure partenariale allait prendre le relais. S’agissant des « déchets ultimes », il a regretté qu’ils soient soumis à la taxe alors qu’il s’agit du dernier maillon de la chaîne du tri et du traitement et déploré que les communes accueillant des décharges de « déchets utimes » ne bénéficient d’aucune aide de l’ADEME. Il a enfin demandé si la baisse de la TVA à 5,5 % sur les prestations de collecte sélective pourrait être étendue aux services publics exploités en régie.

En réponse aux différents intervenants, la ministre a apporté les précisions suivantes en matière d’environnement :

– la création des 140 emplois prévus par le budget de l’environnement portera les effectifs du ministère à 2552 agents, dont 501 en administration centrale, 1216 en DIREN et 775 au titre de l’inspection des installations classées dans les DRIRE. En outre, les dotations budgétaires permettront de recruter plus de 400 personnes dans les établissements publics placés sous la tutelle du ministère. Enfin, le ministère contribue largement à la mise en place du dispositif « emplois jeunes » : plus de 15 % des emplois créés l’ont été dans les domaines de l’environnement et de l’aménagement du territoire ;

– le développement de la contestation à l’occasion de tout projet d’aménagement est une réalité ; c’est l’une des raisons pour lesquelles il faut renforcer le soutien aux associations pour que la concertation en amont des décisions soit mieux assurée. Une mission de réflexion a été confiée à Mme Nicole Questiaux en vue de réformer les enquêtes d’utilité publique ;

– les missions de l’INERIS se diversifient ; il est désormais nécessaire de créer un pôle d’expertise dans les domaines des carrières et de l’écotoxicologie ;

– la maîtrise de l’énergie et le développement des énergies renouvelables méritent un effort plus soutenu mais il faut procéder par étapes. L’ADEME recrutera une centaine d’agents pour relancer cette politique ; en ce domaine, il est préférable d’envisager des solutions complémentaires compte tenu de la grande diversité des situations locales, ainsi que l’a montré le débat public organisé sur le projet de ligne à haute tension dans la vallée du Verdon ;

– les crédits du fonds de gestion des milieux naturels consacrés à la mise en place du réseau Natura 2000 devraient permettre de rémunérer les services rendus à la collectivité par ceux qui ont une action favorable à la préservation des milieux et des espèces, sur une base contractuelle entre les gestionnaires des sites et l’Etat ;

– le fonctionnement de l’ADEME s’améliore. Un projet d’entreprise est en cours d’examen et les retards constatés dans l’utilisation des crédits, liés à la phase d’élaboration des plans départementaux d’élimination des déchets, s’amenuisent. De ce point de vue, la TGAP présente un avantage considérable car l’on pourra réorienter les politiques en fonction des besoins réels ; ainsi, les crédits non consommés dans le secteur des déchets auraient pu par exemple être utilisés pour résorber les points noirs en matière de bruit ou la réhabilitation des sols pollués. L’action de l’ADEME sera confortée par la contractualisation de ses relations avec l’Etat ;

– la réorientation de la politique des déchets passe par la baisse de la TVA sur les opérations de collecte sélective et de tri, mais aussi par la modification des taux d’intervention de l’ADEME, moins favorables à l’incinération, et la révision des barèmes d’Eco-emballages et d’Adelphe, organismes agréés qui soutiennent les collectivités locales s’engageant dans une démarche de collecte séparative. La circulaire du 28 avril 1998 indique que les plans départementaux d’élimination des déchets ménagers ne doivent pas prévoir plus de 50 % de traitement par incinération. Les situations sont très contrastées entre les différents départements. Il est certain que les quantités de déchets produites en région parisienne où la population est très dense posent des problèmes spécifiques ;

– le plan « Loire grandeur nature » arrive à mi-parcours. Une évaluation est en cours qui permettra le cas échéant de réorienter le programme initial. S’agissant du barrage de Chambonchard, il est nécessaire d’examiner attentivement l’utilité de cette retenue et de réaliser une expertise, en concertation avec l’établissement public d’aménagement de la Loire et de ses affluents (EPALA) et les élus locaux avant de prendre une décision définitive. Les engagements de l’Etat en vue de la sécurisation des personnes et des biens sont maintenus ;

– la lutte contre le bruit bénéficie de moyens budgétaires insuffisants. Seules les nuisances sonores autour des aéroports ont fait l’objet d’une taxe fiscale affectée à l’ADEME ; il est vrai que les délais d’instruction des dossiers d’aide aux riverains sont trop longs ; le futur contrat de plan entre l’Etat et l’agence prévoira des engagements pluriannuels de recettes ;

– le modèle français de gestion de l’eau est efficace car il permet à la fois de mener des actions de dépollution et de développer l’équipement en stations d’épuration ; il faut cependant procéder à certaines réformes en vue de rénover le mode de financement des agences de l’eau et d’en démocratiser le fonctionnement, par une meilleure représentation des usagers et des représentants des grandes villes notamment ;

– les crédits destinés aux parcs nationaux n’ont pas fait l’objet de gel budgétaire en 1998 ; une mesure nouvelle de 10 millions de francs est prévue en 1999 pour la création de nouveaux parcs nationaux en Guyane et en Corse ;

– la création du fonds de gestion des milieux naturels à côté du fonds de gestion de l’espace rural s’explique par la finalité exclusivement agricole de ce dernier et son utilisation future pour financer les contrats territoriaux d’exploitation ;

– il n’existe pas de projet finalisé de taxe sur les engrais et les produits phytosanitaires ; un groupe de travail a été mis en place pour trouver les moyens de développer d’autres méthodes d’amendement des sols ; en outre, les critères techniques de l’épandage des boues des stations d’épuration ont été précisés ;

– les risques naturels sont très hétérogènes ; concernant les inondations, c’est l’action préventive qui est la plus efficace qu’il s’agisse de l’interdiction de construire en zones inondables ou de l’aménagement des cours d’eau ; les agences de l’eau contribuent à cette action par voie de fonds de concours, à hauteur de 110 millions de francs par an ;

– la ristourne accordée aux transporteurs routiers dans la limite de 40 000 litres pour compenser la hausse progressive de taxation du gazole s’explique par la forte concurrence dans ce secteur d’activité ; il n’a pas été possible de prévoir un tel dispositif pour les exploitants de transport public de voyageurs.

En matière d’aménagement du territoire, la ministre a apporté les précisions suivantes :

– le montant des crédits du projet de budget de l’aménagement du territoire pour 1999 est identique à celui du budget 1998, réserve parlementaire exclue et il n’y aurait que des avantages à la reconduction de cette réserve ; ce budget est un budget de reconduction des crédits, mais il est difficile de demander des crédits supplémentaires lorsque ceux-ci ne sont pas consommés et que l’on est en année de transition ;

– s’agissant des crédits de fonctionnement, leur hausse s’explique par l’abandon du schéma programmé de réduction des emplois arrêté par le ministère de finances. Alors que les effectifs du personnel étaient de 120 en 1994, ils ont constamment diminué ces dernières années mais resteront stables en 1999 aussi bien à la DATAR (113 personnes) que dans les bureaux à l’étranger. Un renforcement de ces effectifs devra être recherché l’année prochaine ;

– en ce qui concerne la PAT, l’insuffisante consommation des crédits est très regrettable. Au 30 septembre 1998, elle n’était que de 27,3 % en autorisations de programme et 47 % en crédits de paiement, ce qui conduit à des reports importants d’une année sur l’autre. Cette situation impose d’améliorer les conditions de gestion de la PAT et de réviser ses conditions d’utilisation, notamment de l’ouvrir plus fortement au secteur tertiaire, et de permettre son obtention dans le cadre de projets entraînant un nombre de créations d’emplois moindre qu’aujourd’hui. La PAT devrait encourager des projets de territoires conçus en « intercollectivité » ;

– en ce qui concerne le FNADT, il y a effectivement une tendance au saupoudrage des crédits ; une approche plus interministérielle et faisant plus de place à l’« intercollectivité » serait souhaitable ;

– au total, pour l’ensemble des instruments financiers de l’aménagement du territoire, il est difficile d’avoir une approche qualitative de leur impact effectif sur le territoire. Il y a une absence de moyens permettant de gérer au jour le jour les crédits délégués au préfet, et notamment de savoir à quel moment ces crédits sont utilisés ; son action visera à affiner la gestion de ces crédits ;

– en ce qui concerne les fonds structurels, dont l’importance est au moins aussi grande que celle de la PAC, il est nécessaire de les défendre fortement au niveau communautaire ;

– s’agissant des contrats de plan Etat-régions (CPER), le taux de délégation aux préfets des crédits était de 66,06 % fin 1997 pour un taux théorique de 66,6 %, mais le taux d’engagement des crédits n’était en moyenne que de 59,78 % ; les crédits programmés pour 1998, dont le taux théorique devrait être de 83,3 %, seront supérieurs à ce taux théorique si l’on exclut le ministère de l’équipement (mais autour de 80 % dans le cas contraire). Il y a une forte demande des présidents de régions pour ne pas subir les pressions de l’Etat tendant à faire cofinancer par les collectivités territoriales des projets qui sont pourtant de la seule responsabilité de l’Etat. Les prochains CPER comprendront un volet régional dont le chef de file sera le président de région qui devra collecter les projets émanant des territoires, et un volet territorial qui permettra une contractualisation entre l’Etat et des territoires porteurs de projets ; une évaluation du CPER devra être effectuée à mi-parcours car il est fort probable qu’un grand nombre de projets ne seront pas prêts au 1^er janvier 2000. Il est impensable qu’il y ait un nouveau report de la date de conclusion des CPER, car il est nécessaire qu’il n’y ait pas de décalage entre les projets nationaux et les projets européens ;

– l’expérimentation des pays a été lancée conformément aux dispositions de la LOADT ; cette loi a permis le lancement d’initiatives de pays déjà largement abouties ; le délai de deux ans nécessaire à la mise en place de projets de pays là où ils n’existaient pas, n’a rien de scandaleux. Il est nécessaire de faire remonter des projets de terrain suffisamment aboutis ; or, à montant de financement égal, il y a une plus grande difficulté à élaborer plusieurs projets de développement rural par rapport à un seul projet d’autoroute ou d’université. Il est nécessaire d’avancer vers une culture de projets et donc d’accompagner leur élaboration en mettant en place des agents de développement local. La nouvelle organisation du territoire fondée sur les pays et les agglomérations nécessitera du temps pour sa mise en place ; il est donc difficile d’évaluer aujourd’hui le coût de cette réforme ;

– le FGER a été utilisé par les agriculteurs pour les agriculteurs ; il est donc souhaitable de créer un fonds de gestion des milieux naturels plus axé sur le développement rural et les milieux naturels ;

– il n’y a pas de remise en cause de l’existence des commissariats à l’aménagement des massifs dont les effectifs restent inchangés mais à un niveau faible et qui ont un domaine d’intervention immense, ce qui limite leurs possibilités d’intervention ; les schémas interrégionaux de massifs ne sont pas menacés ;

– le coût des exonérations fiscales des zones de revitalisation rurale (ZRR) s’élève à 840 millions de francs, alors que leur impact territorial est modeste, ce qui devra conduire à en revoir le dispositif ;

– il est très difficile de mener une politique d’aménagement du territoire alors qu’on demande au secteur public d’être plus concurrentiel et à l’Etat de réduire ses effectifs ; il est possible de remédier à certains problèmes par l’innovation mais il est difficile d’intervenir en aval de la stratégie des grandes entreprises nationales ;

– il convient de réfléchir à une mise en réseaux des villes et à un véritable maillage territorial.

Conformément aux conclusions de M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis, la commission a ensuite émis un avis favorable à l’adoption des crédits de l’aménagement du territoire et de l’environnement : I.– aménagement du territoire pour 1999.

Puis, conformément aux conclusions de M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits de l’aménagement du territoire et de l’environnement : II.– environnement pour 1999.

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