ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DE DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES
COMPTE RENDU N°7
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mardi 20 octobre 1998
(Séance de 17 heures)
Présidence de M. André Lajoinie, Président
SOMMAIRE
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Audition de M. Claude BARTOLONE, ministre délégué à la ville sur les crédits de son département pour 1999
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Examen pour avis des crédits pour 1999 : Ville et intégration
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(M. André SANTINI, rapporteur)
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La commission a entendu M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, sur les crédits de son département pour 1999.
M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville auprès de la ministre de lemploi et de la solidarité, a tout dabord évoqué les orientations majeures de la politique de la ville, arrêtées par le Gouvernement lors du Comité interministériel des villes (CIV) du 30 juin 1998, ainsi que les principales orientations retenues pour lannée 1999.
Il a fait observer que cette politique, qui vise à garantir le pacte républicain sur lensemble du territoire et à répondre au mieux aux préoccupations des habitants, sinscrit dans une continuité, initiée avec M. Hubert Dubedout et poursuivie avec le rapport présenté par M. Jean-Pierre Sueur. Elle doit être aujourdhui renforcée et réorientée : tel est le sens du comité interministériel du 30 juin dernier, qua présidé le Premier ministre et qui a entendu donner un nouvel horizon, une nouvelle ambition à une politique de la ville désormais âgée de près de 15 ans. Cest le chantier du XXIème siècle.
Lenjeu principal consiste à enrayer la montée de lintolérance, à renouveler la confiance des citoyens à légard du projet démocratique et de laction publique, à lutter contre labstention et lextrémisme. La crise urbaine que nous connaissons est marquée par le développement de la violence à propos de laquelle le ministre sest déclaré inquiet, par la multiplication des incivilités et des délits que commettent des adolescents, parfois des enfants. Cette délinquance des mineurs, leur difficulté à vivre leur citoyenneté, a été bien analysée dans le rapport présenté par deux députés, Mme Christine Lazerges et M. Jean-Pierre Balduyck, et ne peut que susciter linquiétude. Pour autant, il faut se garder de faire lamalgame entre violences et banlieue, comme cela a été parfois fait avec les casseurs des manifestations lycéennes. Les jeunes des banlieues étaient comme les autres dans la manifestation, réclamant de meilleures conditions déducation.
Les actes de violence doivent être sanctionnés, mais la véritable réponse à la crise urbaine viendra dun traitement préventif et à la base du problème de lexclusion et de la « ghettoïsation » de certains quartiers.
La politique de la ville doit être renforcée. Beaucoup de Français avaient jusquà maintenant le sentiment de vivre mal dans les quartiers ; désormais, la volonté de changer le cours des choses est la plus forte, notamment avec la croissance retrouvée. Cest donc maintenant quil faut consentir les efforts, car le sentiment de ne pas profiter du regain de croissance dans les quartiers peut accroître la fracture sociale et conduire à la désespérance. Le Parlement a montré, à cet égard, sa détermination en adoptant des textes sur les « emplois-jeunes » ou sur la lutte contre les exclusions. Quant au Gouvernement, il a engagé des programmes majeurs tels que les contrats locaux de sécurité, la réforme des zones déducation prioritaire ou la baisse de la TVA pour le logement social.
LEtat se doit dassurer légalité devant le service public sur tout le territoire et de répondre aux préoccupations des habitants touchant à léducation, à la sécurité ou à lemploi. La réalisation de cet objectif essentiel suppose le renforcement de la déconcentration en dautres termes, que les diverses administrations coordonnent leurs actions sous limpulsion dun Etat-stratège mais aussi de la décentralisation, car beaucoup de décisions doivent être prises par les élus locaux au plus près du terrain. A cet égard, le fait que le Parlement ait décidé de consacrer un milliard de francs supplémentaires à la dotation de solidarité urbaine (DSU) constitue un symbole, qui devra être suivi dautres décisions permettant de promouvoir une solidarité réelle entre communes riches et pauvres. Mais il importe aussi dassurer le développement dune véritable démocratie, ressentie comme un besoin par tous les acteurs concernés.
Le Gouvernement a décidé de proroger en 1999 les actuels contrats de ville, afin de préparer une nouvelle génération plus ambitieuse dans le cadre de la prochaine contractualisation Etat-régions (20002006). Quinze sites pilotes en métropole et un site pilote dans les départements et territoires doutre-mer ont été retenus pour préfigurer les futurs contrats de ville. Ces nouveaux contrats, qui entreront en vigueur en lan 2000, sappuieront sur les réformes introduites par les projets de loi sur lintercommunalité et laménagement et le développement durable du territoire prochainement soumis à la discussion du Parlement.
M. Claude Bartolone a ensuite détaillé les crédits du ministère de la ville et fait remarquer que laugmentation de plus de 32 % prévue pour les crédits spécifiques était sans précédent depuis la création dun ministère de la ville.
Le franchissement du seuil du milliard de francs constitue à cet égard un symbole fort. Le budget de la ville sera en outre abondé par 485 millions de francs supplémentaires en provenance du Fonds pour laménagement de la région Ile-de-France (FARIF) et des différents ministères contributeurs au Fonds interministériel dintervention pour la ville (FIV).
Lannée 1999 ne sera pas une année de transition, mais une année dexpérimentations concrètes permettant de préparer une génération plus ambitieuse de contrats de ville. Le ministre a fait part de son intention de proposer aux présidents de conseils régionaux et généraux dinscrire une action commune dans le cadre de conventions intermédiaires. Le récent communiqué de lAssociation des présidents de conseils généraux faisant état de la volonté de ces derniers dêtre de véritables acteurs de la politique de la ville, apparaît à cet égard comme un élément très positif.
Le budget de la ville pour 1999 présente trois priorités. La première concerne le renforcement des capacités danimation et dingénierie des institutions en charge de la politique de la ville, qui bénéficient de 30 millions de francs supplémentaires (cest-à-dire une hausse de 86 % par rapport à lannée dernière). La Délégation interministérielle à la ville (DIV) voit son rôle dimpulsion conforté alors que le Conseil national des villes (dont la composition a été renouvelée et dont la vice-présidence est assurée par deux parlementaires, Gilles de Robien et Laurent Cathala) sera renforcé pour jouer un rôle utile de conseil et de réflexion. Enfin, la création dun Institut pour la ville, structure à faible coût, permettra de capitaliser les recherches interdisciplinaires et de développer les échanges avec les divers acteurs de terrain. Un second souffle était incontestablement nécessaire quinze ans après les premières réalisations de la politique de la ville.
Le deuxième volet important de la nouvelle politique le soutien des initiatives locales et des expérimentations bénéficiera de crédits en hausse de 30 %, à hauteur de 191 millions de francs. Lessentiel de ces moyens supplémentaires sera affecté au financement dactions menées dans le cadre des contrats de ville ou des Grands projets urbains (GPU). Les actions soutenues sinscriront dans le cadre des orientations retenues par le comité interministériel des villes du 30 juin 1998 et notamment de ces trois grandes priorités que sont lemploi, la sécurité et léducation. Les crédits dinvestissement serviront à accompagner des opérations exemplaires de construction-démolition et non de simples destructions, rompant ainsi avec les réalisations parfois spectaculaires dun passé récent qui conduisaient à disperser la misère sociale sans y apporter de réponse cohérente.
Une nouvelle ligne budgétaire, dotée de 45 millions de francs, doit aider les communes investies dans un grand projet urbain à faire face aux dépenses de fonctionnement quun tel projet appelle. Enfin, les opérations « ville, vie, vacances » bénéficient de crédits supplémentaires pour les territoires et les publics les plus en difficulté.
Le dernier volet retenu pour le budget de la ville pour 1999 concerne légalité devant le service public, pour laquelle les crédits prévus sont en progression de 24 millions de francs, soit + 32 % par rapport à lannée dernière. Ces moyens nouveaux nont pas pour seul objet de financer limplantation de services publics dans les quartiers, mais aussi daider à la modernisation du réseau existant. Un large partenariat est, sur ce point, recherché avec les collectivités territoriales et dautres prestataires tels que la Poste afin de faire émerger une dynamique commune, au service de la lutte contre les exclusions.
Au delà des seuls crédits spécifiques du ministère, qui par leur souplesse et leur fongibilité sont souvent le ciment des milliers de projets sur le terrain, cest la progression dun tiers de leffort global consacré à la politique de la ville qui montre la volonté densemble du Gouvernement. Celui-ci passera de 23 milliards de francs en 1998 à 31 milliards de francs en 1999, et devrait atteindre les 35 milliards de francs mentionnés par le rapport Sueur à mi-chemin des prochains contrats de ville.
M. André Santini, rapporteur pour avis des crédits de la ville, a estimé que la croissance soutenue des crédits du ministère de la ville dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999, rendait implicitement justice aux observations critiques quil avait formulées lannée dernière. Laugmentation de leffort public en faveur de la politique de la ville de 23,9 milliards de francs lannée dernière à 31,3 milliards de francs aujourdhui ou les crédits exceptionnels débloqués par la Caisse des dépôts et consignations en faveur des quartiers les moins favorisés ne peuvent quêtre salués.
Il a ensuite présenté une série dobservations.
Il a tout dabord déploré que la croissance des crédits du ministère de la ville ne sappuie que sur la progression des dépenses de fonctionnement au détriment des crédits dinvestissement. Dans le prolongement du rapport Sueur, il a estimé que la lisibilité de laction publique exigerait le dépôt dune loi de programmation pluriannuelle, qui pérenniserait les principales orientations de laction de lEtat.
Il sest ensuite interrogé sur la nécessité dadjoindre au comité interministériel de la ville (CIV), au conseil national des villes CNV) et à la délégation interministérielle à la ville (DIV) un nouvel Institut pour la ville alors même que la plupart des observateurs saccordent à appeler la mise en place dun guichet unique des interventions publiques en faveur de la ville. La relance de laction de la DIV lui paraît également dune urgence incertaine.
Il a interrogé le ministre sur le bilan quil dresse de laction des maisons de la justice et du droit, eu égard à la faiblesse des moyens dont elles disposent.
Sagissant des zones franches, aujourdhui au nombre de 44 sur lensemble du territoire, il a estimé quun bilan de leurs actions et de leur insertion dans la multiplicité des dispositifs de soutien aux quartiers en difficulté (associations intermédiaires, régies de quartiers, etc.) simpose, et sest interrogé sur lopportunité de réaliser un audit à leurs propos.
Il a enfin appelé lattention du ministre sur lextinction progressive de laide quapportent les appelés du service national, au nombre de 12 000 en 1997 et de 2 500 en 1998. Il a notamment souhaité savoir si les emplois-jeunes seraient susceptibles den prendre le relais.
Il a conclu en laissant la commission de la production et des échanges libre de son jugement sur les crédits soumis à son appréciation.
En réponse aux propos du rapporteur, le ministre a apporté les éléments dinformation suivants :
leffort particulier consenti en faveur des crédits de fonctionnement sexplique par la nécessité dapurer des crédits dinvestissement non encore consommés en fin de contrat de plan. Par ailleurs, lexpérience démontre que des investissements financés dans le cadre des grands projets urbains (GPU) induisent des dépenses de fonctionnement que les communes intéressées ont parfois du mal à couvrir ;
sagissant du dépôt dune loi de programmation, il a souligné que ce type dinstrument est souvent privé de contenu du fait des contraintes tenant à lannualité budgétaire ;
larticulation des compétences entre lInstitut pour la ville et le conseil national des villes ne soulève pas de difficultés particulières : alors que celui-là se voit confier la responsabilité dune animation sappuyant sur des réseaux déjà existants (associations délus ou duniversitaires), celui-ci a vocation à être un lieu déchanges entre lEtat et les représentants des collectivités territoriales. La DIV représente linstrument pertinent de mobilisation des acteurs engagés dans la politique de la ville et il lui semble nécessaire den redéfinir les missions afin den accroître lefficacité ;
les maisons de la justice et du droit ont été créées pour renforcer une justice de proximité, seule à même de lutter efficacement contre la petite délinquance et de rapprocher le juge du citoyen. Elles sappuient sur un financement partenarial auquel participent la justice (informatique, greffiers), la DIV (installation) et les collectivités territoriales (locaux et fonctionnnement courant). Les informations dont il dispose renvoient limage dune institution bien perçue par la population, comme lattestent les nombreuses demandes de création déposées au ministère de la justice ;
le ministre a rappelé sa réticence de principe au système des zones franches urbaines (ZFU), tout en admettant la nécessité de maintenir la continuité de laction de lEtat en dépit des alternances politiques. Par nature, la politique de la ville est une politique de structure qui a besoin de temps et de pragmatisme. Un rapport a été demandé à lInspection générale des finances, à lInspection générale des affaires sociales et à lInspection générale de ladministration pour en évaluer les effets (emplois créés, phénomènes de délocalisation, effets pervers), ensuite seront décidées, le cas échéant, les mesures de correction qui pourraient simposer. Il a rappelé néanmoins la nécessité dinscrire la politique de la ville dans une approche économique, en direction dacteurs qui en étaient traditionnellement absents, telles les chambres consulaires ;
sagissant enfin de lappoint représenté par les appelés du service national, il a indiqué que la plupart de leurs tâches seront susceptibles dêtre reprises, et peut-être pérennisées, dans la cadre quinquennal des emplois-jeunes, dont le coût pour les structures concernées nest pas supérieur à lindemnité versée aux « appelés ville ».
Plusieurs commissaires sont ensuite intervenus.
Sagissant des zones franches, M. Patrick Rimbert a contesté la pertinence de certains critères fondant la délimitation des périmètres. Cette situation nest pas saine car elle permet parfois à des intervenants de bénéficier dun effet daubaine et génère des distorsions de concurrence au détriment des personnes déjà installées.
Il a par ailleurs déploré limportance des inégalités entre communes riches et pauvres et estimé que la solidarité entre celles-ci devrait jouer dabord au niveau de lagglomération. A cet égard, il a souhaité que soient définis le plus tôt possible les dispositifs relatifs à la taxe professionnelle dagglomération.
Il a appelé à davantage de clarté dans lattribution des aides et de garanties au plan financier afin de mieux soutenir les projets qui pâtissent aujourdhui de délais de paiement trop importants.
Il a demandé que le financement des seize sites pilotes expérimentés ne se fasse pas au détriment des contrats de ville existant et sest interrogé sur la redéfinition du contenu et du rôle des bureaux de poste et des maisons de la justice et du droit.
Il a enfin évoqué les projets de loi qui seront prochainement examinés par le Parlement, relatifs à lintercommunalité et à laménagement durable et au développement du territoire, sinterrogeant sur leur articulation avec la politique de la ville.
Mme Annette Peulvast-Bergeal, tout en se réjouissant de la politique volontariste conduite par le ministre, a déclaré partager les réserves exprimées précédemment à propos des zones franches.
Relevant la difficulté des relations entre la population, les collectivités et les élus dans les zones particulièrement difficiles, où même les structures associatives intermédiaires font défaut, elle a salué les déclarations du ministre en faveur du développement dune démocratie participative, tout en souhaitant obtenir un appui et des conseils sur les moyens de sa mise en uvre.
Elle a également interrogé le ministre sur létat de sa réflexion, sagissant de lévolution de lemploi des fonds structurels européens.
Elle sest enfin prononcée en faveur dune simplification des financements de la politique de la ville, nécessaire pour améliorer son efficacité.
M. François Brottes a tout dabord salué la cohérence de la politique et le pragmatisme du ministre délégué à la ville. Contestant certaines critiques parfois exprimées à lencontre de lefficacité de la politique dimplantation de services publics dans les villes, il a estimé que celle-ci se développait globalement dans de bonnes conditions, sagissant notamment de louverture de bureaux de la Poste.
Citant lexemple de la région Rhône-Alpes, il a par ailleurs dénoncé la politique de désengagement financier conduite par certains conseils régionaux. Il a demandé à ce propos comment lEtat pourrait aider les communes pénalisées par la défaillance de leur partenaire régional, qui soppose à la bonne exécution des contrats quelles ont signés.
Souscrivant aux orientations annoncées, M. Jean-Claude Daniel a interrogé le ministre sur la nouvelle géographie de la politique de la ville, en mettant laccent sur les zones « rurbaines ». Après avoir rappelé que les villes petites ou moyennes insérées dans un tissu rural étaient souvent exclues de la contractualisation mais menaient une politique de la ville active, à travers les contrats locaux de sécurité, les missions locales dinsertion ou les chartes environnementales, il a souhaité savoir si leurs actions seraient reconnues et pourraient être soutenues dans le cadre des futurs contrats prévus pour la période 2000-2006.
Soulignant que le projet de budget pour 1999 marquait la volonté de développer la politique de la ville à une autre échelle, M. Michel Vaxès a estimé quil fallait se garder dopposer leffort de fonctionnement et leffort dinvestissement.
Il a indiqué que sa propre expérience de quatorze ans de contractualisation montrait que laccompagnement social nécessitait la présence déquipements sportifs et culturels. Après avoir fait observer que la reconquête de la ville passait par la requalification urbaine autant que par la réhabilitation des logements, lintroduction de lactivité économique dans les quartiers en difficulté, la démocratie participative et la réalisation déquipements publics, il a demandé des précisions sur laugmentation des crédits globaux de la politique de la ville, en relevant que sur les 31,3 milliards de francs inscrits dans le projet de loi de finances, 3 milliards de francs seulement seraient consacrés aux opérations de démolition-reconstruction (au titre de lenveloppe de la Caisse des dépôts et consignations de 10 milliards de francs pour 3 ans).
Il a également mis laccent sur la nécessité de développer laction interministérielle et jugé positif, à cet égard, de créer un lien entre contrats de ville et contrats de plan Etat-région pour la période 2000-2006.
M. Stéphane Alaize, intervenant à son tour à propos des zones « rurbaines », a souhaité savoir si les actions actuellement menées dans les villes moyennes pourront se poursuivre en 1999. Après avoir relevé que les contrats de ville venant à échéance avaient permis de constater que tous les partenaires navaient pas toujours respecté leurs engagements, il a plaidé pour que les zones « rurbaines » soient prises en compte dans les futurs contrats de ville et souhaité à cette occasion une simplification des circuits financiers, facilitant le montage des dossiers et améliorant la lisibilité des actions.
En réponse aux différents intervenants, le ministre a donné les indications suivantes :
sagissant de la redéfinition des périmètres des zones franches urbaines, il a rappelé que la circulaire du 30 juin 1998 permet au représentant de lEtat de proposer les aménagements qui lui sembleraient nécessaires en vue déviter des distorsions inopportunes pour prendre en compte en particulier les deux côtés des rues bordant le périmètre ;
le problème de la solidarité intercommunale constitue le cur du texte qui sera présenté au Parlement au début de lannée 1999. La reconstruction de la ville impose en effet de sortir de périmètres dintervention dans les quartiers dont lexpérience a prouvé létroitesse. La création dune véritable mixité urbaine et sociale ne peut conduire à la concentration des interventions publiques sur certaines villes, les mêmes ne pouvant accueillir lensemble des investissements locatifs sociaux. La sélection des sites pilotes sest précisément opérée en fonction de leur insertion dans une coopération intercommunale développée. La mise en oeuvre des politiques structurantes (transports, développement économique, infrastructures, équipements, logement) inscrites dans le cadre des contrats de plan Etats-régions doit être articulée avec la politique de la ville et les contrats de ville ;
les inquiétudes sur les avantages dont bénéficieraient les quinze sites pilotes métropolitains doivent être dissipées. La volonté du Gouvernement est bien de renforcer lensemble des moyens affectés aux contrats de ville, quoique les sites pilotes bénéficient naturellement de financements complémentaires pour les aider à inventer les procédures innovantes qui préfigureront les futurs contrats de ville ;
la présence des services publics dans les quartiers défavorisés sera confortée à travers le dispositif des plates-formes communes de service public dont la généralisation doit permettre déviter le sentiment dabandon trop souvent constaté dans les zones défavorisées. La convention que lEtat a signée avec La Poste en constitue une illustration manifeste ;
le ministre sest dit en accord avec la préoccupation de renforcer la démocratie participative à léchelon du quartier mais a observé que celle-ci ne se décrète pas. Au-delà des circulaires et de recettes miracles qui nexistent pas, il sest dit soucieux dadopter lapproche plus modeste qui convient, celle de lenseignement tiré des pratiques les plus innovantes ;
le désengagement de certains exécutifs régionaux nest pas acceptable et des rapports ont été demandés aux représentants de lEtat à ce sujet. En toute hypothèse, le choix par un exécutif territorial dopérer une discrimination entre ses engagements dans le cadre dun contrat de plan quil a signé avec lEtat ne peut être accepté ;
enfin, les axes de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville ne sont pas arrêtés aujourdhui, dans lattente des propositions que feront à ce sujet les représentants de lEtat. Il faut à lévidence éviter un zonage excessif, toujours traumatisant. Comme la dit le ministre de lintérieur, « la politique de la ville ne doit pas être lalibi de labsence de politique ministérielle ou locale au profit des habitants des quartiers en difficulté » ;
les crédits dinvestissements prévus pour 1999 atteignent ceux inscrits en 1998 mais la priorité, avant une nouvelle étape de la politique de la ville à partir de 2000, est dapurer les crédits dinvestissement accordés dans le passé.
Pour éviter une dérive libérale à laméricaine, le ministre a conclu quil fallait inventer une politique de la ville intelligente et ambitieuse vecteur du renouveau du pacte républicain.
La commission a ensuite émis un avis favorable à ladoption des crédits de la ville pour 1999.
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