ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES
COMPTE RENDU N°16
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 25 novembre 1998
(Séance de 10 heures)
Présidence de M. Patrick Rimbert, secrétaire
SOMMAIRE
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– Examen du projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à l’emploi des fonds de la participation des employeurs à l’effort de construction (n° 1192) – (M. Daniel MARCOVITCH, rapporteur)
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– Examen du projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à l’organisation de certains services au transport aérien (n° 1186) – (M. Jean-Jacques FILLEUL, rapporteur)
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– Examen, en application de l’article 88 du Règlement, des amendements au projet de loi, modifié par le Sénat en deuxième lecture, relatif aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux (n° 1185) – (M. Georges SARRE, rapporteur)
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La commission a examiné, sur le rapport de M. Daniel Marcovitch, le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à l’emploi des fonds de la participation des employeurs à l’effort de construction (n° 1192).
M. Daniel Marcovitch, rapporteur, a rappelé que ce texte, qui rencontre l’approbation de l’ensemble des partenaires sociaux et des personnes auditionnés, a été adopté en première lecture par le Sénat le 12 novembre dernier dans une rédaction très proche de celle du projet de loi déposé par le Gouvernement.
La signature de la convention du 3 août 1998 entre l’Etat et l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL) marque une volonté partagée de moderniser le cadre d’intervention du 1 % logement et de clarifier ses relations avec les pouvoirs publics.
De ce point de vue, la programmation de la réduction progressive au cours des cinq années à venir de la ponction opérée par les pouvoirs publics sur les ressources du 1 % logement, constitue un élément symbolique de portée incontestable.
Le second objectif de la convention est d’élargir les missions du 1 % logement aux nouvelles missions qu’imposent les évolutions sociales et un environnement économique marqué par le niveau élevé du chômage : au-delà des missions anciennes qui doivent naturellement perdurer, s’ajoute aujourd’hui la nécessaire prise en compte des problèmes liés à l’accession à la propriété et à la sécurisation des accédants sociaux, au montant des garanties locatives, à l’accompagnement des locataires en grande difficulté ou encore à l’information sur le logement.
Le texte soumis au vote du Parlement, qui vient donner une base législative aux dispositions de la convention du 3 août dernier, appelle en toute hypothèse la mise en place de conventions complémentaires destinées à préciser les conditions et les modalités d’intervention des fonds d’intervention et de soutien. Le consensus général dont il bénéficie explique la limitation des amendements votés par le Sénat à des corrections formelles ou à des modifications de cohérence.
Le rapporteur a conclu son intervention en appelant à une adoption conforme du texte soumis à l’appréciation de la commission.
M. Jean-Marie Morisset a rappelé que les partenaires sociaux étaient aujourd’hui en attente de mesures sur la question du 1 % logement. Il a ensuite exprimé son accord d’ensemble avec l’analyse du rapporteur. Notant l’apport important de la convention conclue en août dernier, qui reconnaît le rôle du 1 % logement et doit lui permettre d’aider plus substantiellement les bailleurs sociaux à financer leurs opérations, il a estimé que les procédures d’instruction des programmes locatifs sociaux demeurent aujourd’hui très lentes. Il a indiqué ensuite qu’il aurait préféré l’intervention d’un seul texte, alors que les mesures ont été prises en plusieurs temps et souligné la nécessité d’éviter “ l’éclatement ” des différents fonds, afin de maintenir la lisibilité du dispositif. Remarquant enfin que la convention était prévue pour une durée suffisamment longue, de cinq années, il a estimé que sa gestion devait rester simple.
M. Alain Cacheux a jugé raisonnable la suggestion faite par le rapporteur d’adopter sans modification le texte transmis par le Sénat et s’est félicité que le Premier ministre se soit prononcé clairement pour le maintien du 1 % logement. Sur cette base, les partenaires sociaux ont pu négocier un accord quinquennal qui trouve aujourd’hui une traduction législative. Le débat sur l’affectation des ressources du 1 % logement doit toutefois être ouvert : il faut rappeler que les modalités de distribution des prêts du 1 % logement ne sont aujourd’hui guère plus intéressantes que celles des prêts locatifs aidés (PLA) de la Caisse des dépôts et consignations. Il apparaît nécessaire ainsi de rendre à ce mécanisme son attractivité. Par ailleurs, il a souligné que la période récente est marquée par un développement des aides à la personne pour l’accès au logement locatif, alors qu’il paraît beaucoup plus souhaitable de valoriser les aides à la pierre, formule dans laquelle s’inscrit le 1 % logement.
M. Alain Cacheux a enfin regretté qu’il n’ait pas été procédé à une pérennisation du financement par le 1 % logement des prêts à taux zéro bénéficiant aux salariés d’entreprises cotisantes.
M. Léonce Deprez a exprimé son accord avec l’analyse conduite par le rapporteur et regretté que le 1 % logement, qui est d’ailleurs devenu 0,45 % de la masse salariale, n’ait plus l’impact qu’il avait auparavant. Il a souligné l’intérêt de rendre plus lisible le mécanisme applicable et demandé que les prêts à taux zéro puissent s’y ajouter. Il a souhaité enfin, qu’au-delà de cette question précise, la politique du logement social soit renforcée.
M. Gilbert Biessy s’est réjoui du maintien du 1 % logement, tout en insistant sur la permanence des problèmes de financement que connaît le secteur du logement locatif social. Il a demandé que soient développées les aides à la pierre et souligné les problèmes que posent dans la pratique la durée de l’amortissement des prêts et le taux du loyer de l’argent. Insistant sur l’importance de sécuriser les accédants à la propriété, il a par ailleurs noté que l’intervention du 1 % logement était appelée à s’accroître. Il a souhaité savoir à cet égard à quelle somme s’élèverait pour 1999 la participation au financement du logement locatif social, une somme de 4 milliards de francs ayant été annoncée sur ce point.
M. Patrick Rimbert a jugé essentiel que le 1 % logement soit réellement consacré au logement locatif social, à l’heure où beaucoup d’organismes hésitent à construire et où les crédits des prêts locatifs aidés sont insuffisamment consommés et a souhaité que le 1 % devienne un véritable levier de la politique du logement social. Il a estimé enfin que les aides à la pierre devaient être privilégiées : en effet, une opération déséquilibrée dès l’origine conduit les bailleurs à exiger du locataire des garanties très substantielles. Il est donc moins problématique de privilégier l’aide à la pierre par rapport à l’aide à la personne.
Répondant aux différents intervenants, M. Daniel Marcovitch, rapporteur s’est d’abord félicité de l’accord qui s’exprime, au-delà des clivages politiques, en faveur d’un texte dont l’ambition se borne à entériner un accord trouvé au sein de l’UESL et entre celle-ci et les pouvoirs publics.
Il a souscrit aux observations présentées par plusieurs orateurs, soulignant qu’une inflexion des interventions du 1 % logement en faveur du logement social pourrait permettre une baisse des loyers de sortie et ainsi peser favorablement sur l’investissement locatif. Le caractère faiblement incitatif du cadre actuel (prêts à 2 % sur une durée de quinze ans) par rapport aux conditions proposées par la Caisse des dépôts et consignations pour les prêts locatifs aidés n’est guère contestable et la réflexion est ouverte sur l’utilisation souhaitable des fonds issus de la collecte et des retours de prêts.
En toute hypothèse, l’UESL s’est donné pour objectif dans la convention du 3 août dernier de mobiliser près de 4,5 milliards de francs en faveur du logement locatif social.
Le problème des délais de mobilisation des fonds du 1 % existe certes mais le problème majeur est celui de la sous-consommation de crédits insuffisamment attractifs.
En revanche, les inquiétudes sur la faible lisibilité du dispositif ne lui paraissent pas justifiées, car s’il est vrai que la convention multiplie les possibilités d’intervention du 1 % logement, le système destiné à les financer conserve une relative clarté.
S’agissant enfin des critères d’éligibilité aux différentes aides et de leurs modalités de calcul, il a indiqué qu’ils n’ont pas vocation à s’inscrire dans le présent projet de loi et qu’ils résulteront de conventions négociées entre les parties intéressées.
La commission est ensuite passée à l’examen des articles du projet de loi.
· Article Ier : Définition des emplois réglementés de la participation des employeurs à l’effort de construction
La commission a adopté cet article sans modification.
· Article 2 : Garantie de l’Union d’économie sociale pour le logement en matière d’accession sociale à la propriété
La commission a adopté cet article sans modification.
· Article 3 : Organisation financière du fonds de soutien
La commission a adopté cet article sans modification.
· Article 4 : Information des accédants
La commission a adopté cet article sans modification.
La commission a ensuite adopté sans modification l’ensemble du projet de loi.
——fpfp——
Puis la commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Jacques Filleul, le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à l’organisation de certains services au transport aérien (n° 1186).
M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur, a tout d’abord indiqué que l’objet du projet de loi, adopté par le Sénat le 10 novembre 1998, était de clarifier les conditions juridiques et financières de l’exécution des services aéroportuaires à la suite d’un arrêt du Conseil d’Etat rendu le 20 mai 1998 remettant partiellement en cause le système des redevances sur lequel repose le financement de ces services.
Avant d’en examiner la portée, il a souhaité mettre l’accent sur quelques spécificités du transport aérien. Contrairement aux autres modes de transport, celui-ci est en quelque sorte autofinancé par ses principaux usagers, c’est-à-dire les compagnies aériennes, et géré par une administration de l’Etat, la direction générale de l’aviation civile, qui assure à la fois des missions régaliennes et des prestations de services aux compagnies. Rappelant que les opérations financières de ce service public faisaient l’objet d’un budget annexe en vue d’isoler les dépenses que l’Etat supporte en ce domaine et d’y affecter le produit des redevances perçues à ce titre, il a relevé que l’élargissement du budget annexe de la navigation aérienne à l’ensemble des services de l’aviation civile par la loi de finances pour 1991 avait suscité des critiques et des interrogations quant à l’imputation de dépenses régaliennes sur les redevances versées par les compagnies aériennes. En effet, les services rendus au transport aérien sont financés presqu’en totalité par les compagnies au moyen de taxes et redevances perçues soit par l’Etat, via le budget annexe de l’aviation civile (BAAC), soit par les gestionnaires d’aéroports.
S’agissant des recettes perçues au profit de l’Etat, il a rappelé qu’outre le produit provenant de la taxe de sécurité et de sûreté, le BAAC était alimenté pour l’essentiel par deux redevances : la redevance de route, qui est gérée par Eurocontrol et dont le produit est estimé à 4,98 milliards de francs pour 1999 ; la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) perçue comme contrepartie aux services fournis aux compagnies lors de l’approche ainsi que des manoeuvres d’atterrissage et de décollage, dont le produit pour 1999 est évalué à 1,12 milliard de francs. Ces ressources versées par les compagnies aériennes représentent 84 % des recettes du BAAC.
C’est l’une de ces recettes, la RSTCA, qui a fait l’objet de l’arrêt précité du Conseil d’Etat. Par sa décision du 20 mai dernier, la haute juridiction a en effet annulé deux arrêtés fixant les taux de la redevance pour les années 1991 à 1996, au motif que certains services, en particulier le service d’incendie et de sauvetage sur les aérodromes et des dépenses des installations de la gendarmerie, correspondent à des missions d’intérêt général dont les coûts « ne peuvent être mis à la charge des usagers au moyen de redevances » car elles relèvent de missions « qui incombent, par nature, à l’Etat ».
Soulignant que cette décision faisait disparaître la base juridique de tous les titres de perception de la RSTCA au titre des années 1991 à 1996, le rapporteur a indiqué que l’Etat se trouvait donc confronté au risque de devoir rembourser aux compagnies aériennes la totalité des sommes perçues alors que les services indûment financés par la redevance ne représentent qu’une faible part de son produit total et que les autres prestations de services ont bel et bien été rendues.
Abordant ensuite le problème des redevances perçues par les exploitants d’aéroports, il a souligné que celles-ci n’étaient pas directement concernées par l’arrêt du Conseil d’Etat mais que la même jurisprudence pourrait leur être appliquée. En effet, les ressources des plates-formes aéroportuaires sont essentiellement constituées, comme le BAAC, de redevances qui incluent notamment les frais de fonctionnement du service de secours-incendie-sauvetage. En outre, d’autres dépenses, actuellement financées à partir des redevances, pourraient être contestées au motif qu’elles correspondent davantage à des missions d’intérêt général qu’à des prestations directement rendues aux compagnies aériennes. Tel pourrait être le cas des visites de sûreté destinées à prévenir les actes de terrorisme ou des mesures de protection de l’environnement.
Pour toutes ces raisons, il est nécessaire de clarifier les missions qui incombent aux gestionnaires d’aéroports et de conforter leur situation juridique et financière. Tel est le double objectif du projet de loi.
Son article premier précise les missions dont l’exécution est confiée aux exploitants d’aérodromes qui ne sont, à l’heure actuelle, explicitement prévues ni dans les cahiers des charges des concessions en vigueur, ni dans la loi. Il s’agit des services de sauvetage et de lutte contre les incendies d’aéronefs, de l’organisation des visites de sûreté et de la prévention du péril aviaire, c’est-à-dire des techniques d’effarouchement des oiseaux pour éviter leur ingestion dans les réacteurs d’avions.
L’article 2 propose, quant à lui, de valider – dans certaines limites et en veillant au respect de l’autorité de la chose jugée – les décisions des exploitants d’aérodromes relatives aux redevances aéroportuaires ainsi que les titres de perception individuels émis au titre de la RSTCA. A cet égard, le rapporteur a rappelé qu’un dispositif analogue avait été adopté par l’Assemblée nationale au mois de juin dernier dans le cadre du projet de loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier mais que ce texte avait été déclaré contraire à la Constitution pour des raisons de procédure.
Après avoir indiqué que le Sénat avait accepté le dispositif proposé par le Gouvernement, sous réserve de trois amendements de précision complétant l’article de validation, il a souligné que son adoption en termes identiques par l’Assemblée nationale permettrait d’apurer le passé dans des conditions satisfaisantes. Pour l’avenir, le Gouvernement a engagé une réforme d’ensemble du mode de financement des services rendus au transport aérien, par voie d’amendements au projet de loi de finances pour 1999. S’il n’appartient pas à la commission de se prononcer sur ce dispositif global, il convient cependant de mentionner la création d’une taxe d’aéroport qui se substituera à la partie des redevances aéroportuaires qui permettait, jusqu’à présent, d’assurer le financement de services d’intérêt général.
M. Alain Gouriou, soulignant que le projet de loi n’appelait pas d’observations particulières, a estimé que les amendements du Gouvernement au projet de loi de finances pour 1999 méritaient un examen attentif. Le dispositif proposé pour la nouvelle taxe d’aéroport répartissant les aérodromes en cinq classes et fixant des tarifs différents selon le nombre de passagers apparaît, en effet, comme contraire au principe d’égalité et va à l’encontre des objectifs de desserte équilibrée dans l’intérêt de l’aménagement du territoire. Le tarif de la taxe pourrait ainsi varier de 16 francs à 99 francs par passager, ce qui se traduirait par un enchérissement considérable du billet d’avion pour les « petits » aéroports.
M. Serge Poignant, après avoir indiqué que le projet de loi ne faisait que tirer les conséquences de la décision du Conseil d’Etat, a estimé que le vote conforme du texte issu des travaux du Sénat permettrait de trouver une solution rapide pour conforter la situation des gestionnaires d’aéroports.
Relevant que les deux intervenants ne remettaient pas en cause les dispositions du projet de loi voté par le Sénat, le rapporteur a souligné que les modalités de la future taxe d’aéroport pouvaient encore évoluer et que le ministre de l’équipement, des transports et du logement restait ouvert à la discussion. Il a estimé à son tour que la répartition des aérodromes en cinq classes posait problème, les écarts de tarifs étant très importants, et souhaité que l’on s’oriente vers une plus forte péréquation en ce domaine. Il a conclu en soulignant qu’au moment où la commission s’apprêtait à examiner le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, il serait pour le moins paradoxal de ne pas tenir compte de l’intérêt des petites et moyennes plates-formes en termes de services collectifs de transport.
La commission est ensuite passée à l’examen des articles du projet de loi.
· Article Ier (articles L. 213-3 et L. 251-2 du code de l’aviation civile) : Clarification des missions confiées aux exploitants d’aérodromes
La commission a adopté cet article sans modification.
· Article 2 : Validation législative
La commission a adopté cet article sans modification.
Puis, elle a adopté l’ensemble du projet de loi.
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Statuant en application de l’article 88 du Règlement, la commission a ensuite examiné sur le rapport de M. Georges Sarre, les amendements au projet de loi, modifié par le Sénat en deuxième lecture, relatif aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux (n° 1185).
La commission a pris les décisions suivantes :
Chapitre Ier : DES ANIMAUX DANGEREUX ET ERRANTS
· Article 8 bis : Dépôt au Parlement d’un rapport par le Gouvernement
La commission a accepté l’amendement n° 16 de M. Georges Sarre visant à rétablir le texte adopté par l’Assemblée nationale en deuxième lecture.
Chapitre V : DISPOSITIONS DIVERSES
· Article 19 bis (nouveau) : Validation des concours d’entrée dans les écoles vétérinaires pour 1998
M. Georges Sarre, rapporteur a présenté un sous-amendement visant à déclarer admis les candidats des concours A ayant obtenu une note égale ou supérieure à la plus faible note des admis de ces concours. Il a expliqué qu’il avait été conduit à déposer ce sous-amendement afin que cette mesure puisse être examinée par la commission, les amendements ayant le même objet qui ont été déposés étant actuellement soumis au président de la commission des finances au titre de la recevabilité financière.
Il a jugé que la situation dans laquelle se trouvaient les candidats aux concours pour 1998 aux écoles vétérinaires était proprement scandaleuse ; elle est née d’une suite d’erreurs commises par le ministère de l’agriculture. Le législateur est aujourd’hui en quelque sorte invité à « passer la serpillière ». Si la validation des résultats des concours est légitime, il ne conviendrait pas de se tourner systématiquement vers le législateur pour régler des difficultés qui relèvent de la responsabilité du pouvoir exécutif.
Il a conclu en faisant observer que tous les députés présents estimaient indispensable de ne commettre aucune injustice à l’égard des candidats aux concours vétérinaires.
M. François Patriat a salué l’attitude du rapporteur, qui a accepté de rechercher une solution au problème posé en déposant un amendement proposé par les membres du groupe socialiste. Remarquant qu’il était demandé au Parlement de couvrir une forme d’injustice par le biais d’une mesure de validation législative, il s’est demandé si aller au-delà n’excèderait pas le rôle des parlementaires. Il a estimé que le compte rendu de la précédente réunion de la commission de la production et des échanges n’avait pas complètement traduit ses propos qu’il avait achevés en demandant que les concours pour 1998 soient validés et indiqué ensuite qu’il était souhaitable de parvenir à la rédaction d’un amendement rendant pour l’avenir tout contentieux impossible. Il a souligné, dans ces conditions, l’intérêt d’une formule intégrant, cette année, 77 candidats qui auraient en fait été reçus si les règles applicables aux concours n’avaient pas été modifiées en janvier dernier et, à la rentrée 1999, les 122 autres candidats ayant obtenu une note supérieure à 10.
M. André Angot a exprimé son accord avec le sous-amendement présenté par le rapporteur, faisant valoir d’ailleurs qu’il avait lui-même déposé un sous-amendement au contenu comparable, actuellement en examen de recevabilité à la commission des finances. M. André Angot s’est félicité de l’unanimité manifestée par les membres de la commission, estimant que la tâche confiée à l’Assemblée relevait du « rattrapage » d’une erreur commise par l’administration, ce qui est très contestable.
Il a fait remarquer que les indemnisations éventuellement accordées par le Conseil d’Etat pour l’injustice commise seraient tout à fait insatisfaisantes : le coût pour l’Etat en serait très élevé ; de surcroît, les candidats aux concours d’entrée aux écoles nationales vétérinaires cherchent avant tout à exercer un métier et ne seraient pas intéressés par des indemnisations. Il faut rappeler, a précisé M. André Angot, que les élèves préparant les concours vétérinaires s’engagent dans cette seule voie, qu’ils ne préparent aucun autre concours. Il a conclu en soulignant l’intérêt de parvenir à une solution claire, le sous-amendement du rapporteur offrant une formule tout à fait satisfaisante.
M. Claude Gatignol a estimé que le problème posé avait un caractère exceptionnel et que les sous-amendements présentés par le rapporteur et par M. André Angot y apportaient une bonne réponse. Notant que le mérite devait seul être récompensé dans un concours, il a toutefois demandé si la solution préconisée, qui se traduirait par une augmentation de l’effectif des promotions d’élèves vétérinaires, n’imposait pas une augmentation importante des moyens financiers alloués aux écoles nationales vétérinaires.
M. Yvon Montané a estimé, en tant qu’ancien président de jurys de concours, que le mérite devait rester le seul fondement de la réussite aux concours et que les règles applicables à ces derniers devaient toujours rester simples. Il a, comme plusieurs de ses collègues, manifesté son scepticisme à l’égard de la technique de la validation législative des résultats de concours, tout en admettant qu’il fallait parvenir à une solution.
M. Félix Leyzour a exprimé son accord avec la mesure suggérée, puisqu’elle vise à corriger une injustice. Il s’est demandé toutefois si l’on ne courait pas le risque d’avoir des élèves en surnombre dans les écoles nationales vétérinaires et si les mesures préconisées ne risquaient pas d’avoir des répercussions en chaîne sur d’autres concours.
M. Claude Gatignol a demandé si les mesures prévues s’appliqueraient dès 1998 ou en 1999.
Puis la commission a adopté le sous-amendement du rapporteur et décidé en conséquence de rectifier son amendement n° 15.
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