ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES
COMPTE RENDU N°32
(Application de l'article 46 du Règlement)
Jeudi 28 janvier 1999
(Séance de 9 heures 30)
Présidence de M. André Lajoinie, Président
SOMMAIRE
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– Examen du projet de loi (n° 1253) relatif à la modernisation et au développement du service public de l’électricité – (M. Christian BATAILLE, rapporteur) : DISCUSSION GÉNÉRALE
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La commission a examiné, sur le rapport de M. Christian Bataille, le projet de loi relatif à la modernisation et au développement du service public de l’électricité (n° 1253).
M. Christian Bataille, rapporteur, a indiqué en préambule que le texte présenté par le Gouvernement était le fruit d’un long travail de réflexion et de concertation engagé par les pouvoirs publics dès l’adoption de la directive 96/92/CE du 19 décembre 1996. De son côté, il a également procédé à de nombreuses auditions de syndicats, d’industriels et d’associations.
Il a rappelé qu’aux termes de l’article 27 de la directive la transposition par les Etats membres doit être réalisée avant le 19 février 1999. Il importe donc qu’une première lecture complète du texte devant l’Assemblée ait lieu avant cette date pour marquer clairement la volonté de la France de transposer rapidement la directive.
Aujourd’hui, l’électricité est un secteur qui intéresse l’Union européenne comme d’ailleurs l’ensemble des services publics, à l’exception notable de l’eau, ainsi que l’atteste l’adoption de directives dans le domaine des télécommunications, des services postaux et du gaz.
L’élaboration du marché intérieur de l’électricité à partir de propositions de la Commission européenne a commencé avec les années 1990 ; après avoir cherché leur voie, les négociations entre les Quinze se sont intensifiées au tournant de 1995 ; la directive « électricité » a été adoptée définitivement le 19 décembre 1996.
Celle-ci prévoit que la production, le transport et la distribution d’électricité seront organisés en Europe selon des règles communes définissant un marché intérieur.
Les Etats peuvent imposer aux entreprises des obligations de service public portant en particulier sur la sécurité d’approvisionnement, la régularité, la qualité et les prix des fournitures ainsi que sur la protection de l’environnement. Ils peuvent également, sous réserve d’appliquer des critères objectifs et non discriminatoires, imposer une planification à long terme des équipements de production. Dans ce cadre, les nouvelles capacités installées sont créées par autorisation ou appel d’offres.
Chacun des Etats membres désignera un gestionnaire du réseau de transport (GRT) ; celui-ci est principalement chargé de l’appel des installations de production.
Chaque Etat pourra choisir entre différentes modalités d’accès au réseau : accès réglementé (sur la base d’un tarif publié applicable à tous les opérateurs), accès négocié (permettant l’achat d’énergie moyennant des accords commerciaux négociés au cas par cas) ou « acheteur unique » (désignation d’un acheteur compétent sur le territoire couvert par le gestionnaire du réseau).
Les Etats définiront des « consommateurs éligibles » (ceux-ci disposeront de la liberté de choisir leur fournisseur) représentant au minimum 26 % de leur marché au 19 février 1999. Cette proportion pourrait passer à 30 % en février 2000 et 33 % en février 2003. Les consommateurs de plus de 100 GWh par an et par site seront de droit éligibles. Cette ouverture pourra connaître une nouvelle étape à partir de 2006, conformément aux dispositions de l’article 26 de la directive.
Pour M. Christian Bataille, ne pas transposer la directive électricité risque de compromettre gravement le fonctionnement du système électrique français et de pénaliser EDF. En effet, dès le 19 février 1999, certaines dispositions du texte seront d’application immédiate. Les clients finals consommant plus de 100 GWh par an et par site pourront par exemple s’approvisionner auprès du fournisseur de leur choix et tout opérateur postulant tel Vivendi ou Suez-Lyonnaise des eaux sera fondé à demander l’application du principe d’ouverture à la concurrence de la production.
Par ailleurs, en cas de non transposition, la Commission européenne pourrait engager, comme pour des mesures législatives portant sur les périodes de chasse des oiseaux migrateurs, une procédure de « manquement ».
Le rapporteur a ensuite rappelé que, contrairement à la Belgique, l’Irlande et la Grèce, la France n’avait pas obtenu dans la directive un délai supplémentaire pour procéder à sa transposition.
Il a ensuite estimé que le projet de loi présenté par le Gouvernement était un vrai « projet pour le service public ». La totalité du titre Ier est en effet consacrée à ce thème. Le service public est inséré dans la politique énergétique du pays, les principes d’égalité, de continuité et d’adaptabilité qui le fondent sont réaffirmés et sa contribution à la cohésion sociale à travers l’ébauche d’un droit à l’énergie est consacrée.
Le service public de l’électricité recouvre trois missions : le développement équilibré de l’approvisionnement du pays en électricité, le développement et l’exploitation des réseaux publics de transport et de distribution et la garantie des fournitures à tous les consommateurs qui en font la demande. Un fonds des charges d’intérêt général de l’électricité financé par les contributions des producteurs et fournisseurs livrant aux clients finals apportera aux producteurs la compensation des charges résultant de leurs missions de service public.
Le schéma retenu par le projet de loi pour organiser le système électrique français est voisin de celui proposé par la directive :
– la politique énergétique définie pour son volet « électricité » dans le cadre de la programmation pluriannuelle des investissements de production continue à relever des pouvoirs publics ;
– les consommateurs de plus de 40 Gwh par an en 1999 (puis 20 en février 2000 et de 9 à partir de février 2003) seront éligibles ;
– la régulation du secteur est confiée à une Commission de régulation de l’électricité de six membres et disposant de pouvoirs de proposition, de contrôle et de sanction.
M. Christian Bataille a ensuite appelé l’attention des commissaires sur plusieurs points :
– le degré d’ouverture du marché français (26 % en 1999) est fixé au plancher de ce que requiert la directive ; l’ouverture à la concurrence s’effectuera donc de façon mesurée ;
– le gestionnaire du réseau de transport (GRT) est incorporé à EDF, qui conserve ainsi son caractère d’entreprise intégrée. Cet organisme sera au cœur du système ; il aura en effet pour mission principale la gestion des infrastructures du réseau de transport, l’appel sur le réseau des installations de production et des sources d’importation et l’appel des réserves d’approvisionnement ; il devra prévenir la congestion du réseau ;
– le statut des industries électriques et gazières est de droit applicable aux opérateurs entrant sur le marché français de l’électricité.
Il a ensuite indiqué qu’il n’était plus possible d’aborder le XXIème siècle dans le cadre plus que cinquantenaire de la loi du 8 avril 1946.
En effet, la concurrence est déjà présente depuis le début des années 1990 entre les différentes formes d’énergie comme le constatent au quotidien tous les agents d’EDF.
Par ailleurs, l’élargissement de la spécialité d’EDF est devenu nécessaire. Il lui faut désormais pouvoir se présenter comme un « énergéticien » capable de présenter des « offres globales », comme l’ensemble de ses concurrents.
Enfin, la loi de 1946, qui demeure un jalon important de notre histoire collective, ne sera pas abrogée mais seulement modifiée sur quelques points (fin du monopole de production, d’importation et d’exportation, condition de nomination du directeur général, composition du conseil supérieur de l’électricité et du gaz, aménagement du principe de spécialité, etc.).
Il a conclu en soulignant que la réforme laisse intact le statut d’EDF, ne touche pas à celui de son personnel et ne remet pas en cause les acquis sociaux liés à ce statut.
Après l’exposé du rapporteur, la commission a rejeté l’exception d’irrecevabilité déposée par M. José Rossi et la question préalable déposée par M. Guy Hascoët.
Intervenant dans la discussion générale, M. Alain Cacheux a souligné que trois questions principales se trouvent posées à l’occasion de l’examen de ce projet de loi.
La première est celle de l’opportunité même de la directive et de la possibilité d’une éventuelle renégociation. Il a rappelé que la majorité actuelle avait en son temps exprimé son désaccord avec la directive marquée du sceau du libéralisme dominant la construction communautaire - en dépit de certains gages quant au rôle de l’Etat et aux préoccupations de service public.
La renégociation de la directive semble malheureusement impossible pour trois raisons. La France doit naturellement respecter la parole qu’elle a donnée et l’engagement qu’elle a souscrit. Par ailleurs, la multiplication des échéances européennes a mobilisé sans répit l’énergie du Gouvernement au cours des derniers mois : il faut ainsi rappeler que la signature du traité d’Amsterdam a été l’occasion d’un rééquilibrage de la construction communautaire en faveur de l’emploi et que la mise en place de l’euro introduit un contrepoids au pouvoir de la banque centrale européenne. Enfin, la fidélité du groupe socialiste à l’idée européenne lui interdit de provoquer une crise qui serait de nature à menacer les intérêts français.
La seconde question est celle de l’appréciation portée globalement sur le projet de loi. Ce texte respecte la conception que se fait la majorité du service public et reconnaît une place précise à l’Etat, aux collectivités locales et à EDF : au premier, la responsabilité de définir la politique énergétique du pays ; aux secondes, la confirmation du pouvoir de l’autorité concédante en matière de distribution de l’énergie électrique ; à EDF, la place de l’opérateur de service public.
EDF est doté des moyens qui lui permettront de lutter à armes égales contre la concurrence et de demeurer le premier électricien européen : l’élargissement du principe de spécialité vis-à-vis des clients éligibles est, de ce point de vue, satisfaisante.
Le maintien du statut du personnel constitue un élément positif, puisqu’il préserve les conditions de travail des salariés d’EDF et égalise la compétition entre l’ensemble des opérateurs.
La préservation de l’unité de l’entreprise doit être saluée, de même que la prise en compte de nombreuses préoccupations en matière d’énergies renouvelables, de protection de l’environnement ou de politique énergétique - même si, sur ce point, le renforcement du rôle du Parlement apparaît souhaitable.
Les améliorations les plus significatives lui paraissent devoir être apportées en matière de service public. M. Alain Cacheux a souhaité notamment une reconnaissance plus large du droit à l’énergie pour tous, au-delà des dispositifs actuels en matière de pauvreté et de précarité, ainsi qu’une garantie réaffirmée de la continuité du service public et de l’identité des prestations en tout point du territoire. Enfin, la concertation locale et régionale avec l’ensemble des acteurs (consommateurs, élus locaux et organisations syndicales) doit être renforcée.
La troisième question est celle des conséquences qu’entraînerait un éventuel rejet du projet de loi. Celui-ci déboucherait sur des recours multiples devant les autorités juridictionnelles européennes et sur la demande présentée par les concurrents d’EDF de bénéficier immédiatement des dispositions de la directive d’application directe. Le risque apparaît alors d’une ouverture totale du marché dans des conditions concurrentielles inéquitables pour l’opérateur historique, d’une atteinte à l’unicité de l’entreprise et de l’arrivée de nouveaux énergéticiens en dehors de tout cadre.
En conclusion, M. Alain Cacheux a souhaité que le projet de loi qu’il a qualifié de globalement positif puisse être amélioré en séance publique.
M. Franck Borotra a rappelé que la directive résulte d’un accord au sein de l’Europe communautaire, qui n’aurait pu être obtenu sans la volonté commune de la France et de l’Allemagne. S’il estime que les possibilités de renégociation ne sont aucunement fermées, il a mis en garde contre le risque de voir celle-ci déboucher sur un accord moins favorable et une libéralisation très étendue, à l’image de celle qu’on observe dans la plupart des autres pays européens. Or, il a déploré qu’à travers le projet de loi, le Gouvernement n’ait pas « fermé la porte » à une éventuelle évolution ultérieure.
Il a en revanche souligné que les menaces de contentieux communautaires ne devaient pas conduire notre pays à négliger ses propres intérêts et que le groupe RPR adoptera une attitude d’opposant responsable vis-à-vis de ce texte.
Il a ensuite regretté que le projet de loi ne s’engage pas dans un réexamen de fond de la loi de 1946 que l’organisation actuelle de la distribution d’électricité eût pourtant justifié. Il a également fait valoir que la position de la Cour de justice des communautés européennes sur le financement des services d’intérêt général par les entreprises détentrices de droits exclusifs pouvait faire douter de la conformité du texte à la jurisprudence communautaire.
Le texte présenté par le Gouvernement ne lui paraît donc pas acceptable en l’état sur de nombreux points.
La transposition de la directive ne lui semble pas conforme à l’esprit qui a présidé à sa négociation, c’est-à-dire celui de l’acceptation d’une ouverture limitée du marché de l’électricité sans aucun engagement sur un élargissement ultérieur de cette ouverture nationale. Le projet de loi, qui multiplie les contraintes sur les nouveaux producteurs, n’interdit en revanche aucunement qu’on progresse à l’avenir en cette matière.
La deuxième source de difficultés est liée à l’insuffisance d’autonomie et d’indépendance du gestionnaire de réseau.
Les modalités d’application du projet de loi sont par ailleurs imprécises et exposent donc le cadre que votera le Parlement à des déformations assez substantielles.
La transcription ne conforte pas la place de la filière nucléaire dans le système électrique français et la pérennité de l’EPR est menacée par les dispositions relatives à la programmation pluriannuelle des investissements et à la suspension de l’obligation d’achat en situation de surcapacité.
Enfin, il convient d’ouvrir de nouvelles perspectives à EDF en Europe en gardant à l’esprit que les difficultés liées à la réciprocité sont d’autant plus significatives que l’ouverture du marché national est moins réelle.
M. Franck Borotra a conclu son intervention en indiquant les points sur lesquels il souhaite que les dispositions présentées évoluent. Il faut selon lui :
- renforcer l’autonomie du gestionnaire de réseau afin d’assurer la transparence de ses décisions ;
– accroître les pouvoirs de l’autorité de régulation en matière d’investigation, de sanctions, de contrôle des tarifs réglementés, de définition des coûts de transport et des charges de service public et d’abus de position dominante ;
– préciser la notion de charges de service public ;
– conforter la diversification des sources d’énergie électrique, en matière notamment de cogénération et de production décentralisée ;
– revoir le principe général des procédures d’autorisation ;
– améliorer les dispositions relatives à la dissociation comptable et au pouvoir de contrôle de la commission de régulation ;
– exempter les nouveaux opérateurs privés de l’application, à leurs salariés, du statut du personnel des industries électriques et gazières ;
– élargir l’objet social d’EDF, non pas du point de vue des clients non éligibles (pour lesquels la situation actuelle doit perdurer au titre du respect du principe de spécialité), mais de celui des clients éligibles pour lesquels l’ouverture de possibilités de diversification est souhaitable et afin de délivrer l’établissement public de toute contrainte dans ses activités à l’étranger;
– préciser les modalités d’organisation du marché de l’électricité et les critères d’éligibilité.
Il a conclu en indiquant qu’en l’état actuel du texte, son groupe ne pourrait le voter mais que sa position pourrait évoluer en fonction de l’adoption de certains de ses amendements, étant entendu qu’il ne cherchait pas à obtenir satisfaction sur tous les points présentés ci-dessus.
M. Claude Billard a fait remarquer que cette loi était un sujet d’inquiétude pour le groupe communiste. En effet, la libéralisation et la dérégulation du marché peuvent se révéler contraires à l’intérêt général. Tout en soulignant les atouts dont dispose EDF dans un marché s’ouvrant à la concurrence, M. Claude Billard s’est interrogé sur sa capacité à assumer ses missions de service public dans ce nouveau cadre.
Il a donc annoncé que son groupe ne pouvait voter le projet de loi en l’état et qu’il présentera en conséquence des amendements visant en particulier à conforter le service public. Ils porteront sur la démocratisation du service public, sur la possibilité donnée aux élus d’exercer leur pouvoir de contrôle et sur le nécessaire renforcement de la cohésion sociale par la lutte contre l’exclusion.
M. Pierre Micaux a insisté sur la nécessité de mettre en place un système fondé sur la transparence et la coopération entre concédants et opérateurs. Il faut transposer « dans la clarté » afin d’éviter la multiplication des procédures de contentieux devant la Cour de justice des communautés européennes. Ce principe de transparence doit s’appliquer tant au gestionnaire du réseau de transport qu’aux producteurs. Il s’agit de donner à tous les opérateurs, y compris EDF, les mêmes droits et obligations dans un marché ouvert à la concurrence.
Il a fait remarquer que l’application aux salariés des nouveaux entrants du statut des personnels des industries électriques et gazières pouvait surprendre à l’heure d’une organisation mondiale du commerce et de la concurrence. Il s’est opposé à l’idée de faire porter certaines charges de service public sur les nouveaux entrants et de leur faire payer la facture de Superphénix.
Exposant la position présentée par les autorités concédantes, M. Pierre Micaux a exprimé son accord avec les grandes lignes du projet de loi. Il a enfin insisté sur la nécessité de soutenir le rôle des concédants et d’améliorer le statut de certains distributeurs non nationalisés.
M. Christian Bataille, rapporteur, a fait valoir qu’il n’avait pas vocation en tant que rapporteur à être l’avocat du Gouvernement et à défendre pied à pied toutes les dispositions du projet de loi. Le secrétaire d’Etat à l’industrie s’en chargera lui-même en séance publique. Le rapporteur a souhaité ne pas engager dès à présent le débat sur les propositions de modification du projet de loi, lui-même préparant plusieurs amendements pour les réunions de la semaine prochaine. Il a cependant relevé que plusieurs propositions des orateurs allaient dans le sens de ses réflexions.
Il a ensuite indiqué qu’il n’existait aucune divergence entre lui-même et M. Alain Cacheux. Il a cependant précisé qu’en cas d’absence de transposition de la directive européenne, il n’y aurait pas d’ouverture du marché de l’électricité à 100 %. En effet, la directive fait appel au principe de subsidiarité pour transposer plusieurs de ses dispositions ; certaines d’entre elles sont cependant d’application directe, comme celle permettant aux consommateurs finals consommant plus de 100 GWh par an et par site de faire jouer la concurrence pour leur fourniture en électricité.
Il a ensuite déclaré partager plusieurs des points de vue émis par M. Franck Borotra et s’est déclaré ouvert au débat sur les sujets qu’il a abordés et sur lesquels son approche a été technique et ouverte. Des convergences peuvent être trouvées, dès lors qu’elles ne remettent pas en cause l’équilibre du projet de loi.
Il a également soutenu l’idée défendue par M. Franck Borotra selon laquelle il faut donner sa chance à l’EPR.
En réponse à M. Pierre Micaux, il a indiqué qu’il était disposé à rediscuter en commission comme en séance publique des dispositions de l’article 46 du projet de loi incluant les coûts liés à Superphénix dans les coûts échoués.
Enfin, comme l’a proposé M. Claude Billard, il a souhaité que le projet de loi traduise une meilleure expression du service public. Ce texte consacre dès à présent une large place au service public ; plusieurs considérations évoquées par M. Claude Billard peuvent cependent être mieux soulignées dans la loi. La spécificité française du service public doit en effet être confortée. En tout état de cause, la directive européenne n’entraîne aucunement sa disparition.
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