ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES
COMPTE RENDU N° 39
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 3 mars 1999
(Séance de 10 heures)
Présidence de M. André Lajoinie, Président
SOMMAIRE
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– Examen de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, relative à la responsabilité en matière de dommages consécutifs à l’exploitation minière et à la prévention des risques miniers après la fin de l’exploitation (n° 1358)
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(M. Jean-Yves LE DÉAUT, rapporteur).
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La commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Yves Le Déaut, la proposition de loi, adoptée par le Sénat, relative à la responsabilité en matière de dommages consécutifs à l’exploitation minière et à la prévention des risques miniers après la fin de l’exploitation (n° 1358).
M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur, a souligné en introduction que les élus du bassin minier, confrontés à la fermeture des exploitations et aux désordres miniers, principalement en Lorraine et dans le Nord-Pas-de-Calais mais également dans d’autres régions françaises comme la Bourgogne, mènent depuis plusieurs années une importante réflexion sur les modifications législatives indispensables du code minier. La loi n° 94-588 du 15 juillet 1994 avait constitué une première avancée dans ce domaine, toutefois insuffisante.
Il a rappelé que, lors des événements d’Auboué et de Moutiers en 1996 et 1997, des centaines de maisons se sont effondrées en quelques minutes, rendant nécessaire l’évacuation précipitée des populations concernées. Les conséquences en ont été douloureusement ressenties tant sur le plan économique que d’un point de vue psychologique.
Après avoir souligné les avancées juridiques de la loi du 15 juillet 1994, qui frappe de nullité d’ordre public toutes les clauses exonérant l’exploitant de sa responsabilité lorsqu’elles sont inclues dans des contrats de mutation de son patrimoine immobilier après l’entrée en vigueur de ladite loi, M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur, a indiqué que les événements d’Auboué et de Moutiers ont montré que des difficultés et des risques d’indemnisation inéquitable des sinistrés subsistent, qui ont été pris en compte par le Gouvernement. Ces difficultés ont également suscité de nombreuses propositions de lois parlementaires et fait l’objet de travaux de qualité de l’association des communes minières (ACOM), présidée par M. Jean-Pierre Kucheida, et des associations de défense.
M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur a estimé que le texte adopté par le Sénat constitue une réelle avancée juridique, qui incorpore des dispositions d’origine parlementaire et d’origine gouvernementale et reprend les propositions des députés, notamment celles déposées par M. Jean-Pierre Kucheida et votre rapporteur. Ce dernier s’est déclaré conscient du fait que cette proposition de loi n’est pas entièrement satisfaisante et que des précisions devront être demandées au Gouvernement. Il a cependant souligné trois avantages majeurs du texte examiné par la commission.
En premier lieu, il clarifie la responsabilité de l’ancien exploitant minier et affirme le principe d’une indemnisation au titre de la solidarité nationale des victimes qui ont souscrit une clause d’exonération de responsabilité de l’exploitant minier. Le principe de la responsabilité civile de l’exploitant est rappelé par la présomption de responsabilité à l’encontre de celui-ci et son extension au-delà de la durée de validité du titre minier. La proposition de loi institue un droit à l’indemnisation des propriétaires ayant acquis un bien par un contrat de vente incluant une clause en cas d’affaissement minier. Ce droit à indemnisation relève de la solidarité nationale. Cette indemnisation sera assurée par l’Etat, qui est garant de la réparation des dommages, qu’il y ait clause ou non dans les contrats de vente. Le principal avantage est de permettre une indemnisation rapide. L’indemnisation doit permettre au propriétaire de l’immeuble sinistré de recouvrer dans les meilleurs délais la propriété d’un immeuble de confort et de consistance équivalents.
En deuxième lieu, le texte reconnaît les séquelles de l’exploitation minière. Jusqu’à présent le code minier entretenait l’illusion que tous les risques cessaient à l’issue de l’exploitation. La proposition de loi reconnaît la réalité des séquelles et propose des méthodes de gestion de l’« après-mine » :
– elle rend plus sévère les conditions d’arrêt des exploitations minières et contraint l’exploitant à mettre en œuvre des travaux pour faire cesser ou prévenir les désordres et nuisances engendrés par la fin des activités ;
– elle renforce la procédure d’abandon des travaux en imposant à l’exploitant sous le contrôle de l’administration l’étude des mesures de surveillance et de prévention qui devraient être poursuivies après les travaux de fermeture ;
– elle organise partiellement le transfert à l’Etat de la surveillance et de la gestion des risques résiduels à l’expiration du titre minier moyennant le financement par l’exploitant de l’investissement du dispositif de surveillance et le versement d’une soulte correspondant aux dix premières années de fonctionnement ;
– elle oblige l’exploitant minier à transférer aux collectivités locales qui en font la demande les installations de pompage utiles ou nécessaires après la fin de l’exploitation, à l’assainissement, à la distribution d’eau, à la maîtrise des eaux pluviales, de ruissellement ou souterraines ;
– elle instaure la possibilité de mettre en œuvre des plans de prévention des risques miniers, analogues aux plans de prévention des risques naturels afin de définir des zones à risque et le cas échéant d’y instaurer des servitudes ;
– elle crée un établissement public chargé de l’après-mine.
Enfin, le texte a pour dernier avantage de simplifier les procédures d’application de la police des mines, notamment en donnant la possibilité de réaliser une procédure d’arrêt des travaux par partie sans qu’elle soit liée à la fin ou non de l’exploitation.
M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur, a estimé que malgré ces avancées, des problèmes restent non résolus, qui ont été mis en lumière lors des auditions qu’il a effectuées (représentants des associations des communes sinistrées, d’Usinor-Sacilor). Ces problèmes sont les suivants :
– le texte adopté par le Sénat est trop limitatif en ce qui concerne la définition du sinistre minier. Notamment, son caractère soudain est critiquable, car il pourrait conduire à exclure du champ de l’indemnisation de nombreuses populations dont l’habitat se détériore du fait d’affaissements progressifs. Une lettre du ministre de l’industrie indique que les affaissements se produisant en quelques mois et entraînant l’évacuation des habitations sont des affaissements soudains. Cette précision va dans le bon sens, mais des risques d’interprétations divergentes demeurent ;
– de même, la condition de substantialité des dommages pour permettre leur indemnisation par l’Etat semble trop restrictive ;
– ainsi que l’ont souligné les dirigeants d’Usinor lors de leur audition devant le rapporteur, la nouvelle rédaction de l’article 75-1 du code minier qui étend la responsabilité de l’exploitant minier au-delà de la date d’expiration du titre minier comporte un risque financier important pour les entreprises concernées, qui seront de ce fait contraintes à provisionner davantage pour en tenir compte. Le risque est alors que les exploitants concernés refusent d’accepter leur responsabilité en invoquant le non respect de la police des mines dans les années antérieures, et se retournent de ce fait contre l’Etat. Les sinistrés risquent donc d’attendre longtemps que les litiges soient réglés avant d’être indemnisés ;
– la définition du périmètre dans lequel il y a eu affaissement minier est source de contentieux, certaines habitations pouvant n’être pas directement touchées mais appartenir à des quartiers par ailleurs dévastés. Dans un tel cas, M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur, estime qu’il serait souhaitable que la totalité des occupants des habitations appartenant au périmètre de l’affaissement puissent être indemnisés ;
– l’indemnisation des artisans et commerçants qui connaîtraient une baisse de leur chiffre d’affaires, ce qui constitue un préjudice indirect, devrait également être envisagée, par exemple par un élargissement des missions du FISAC (Fonds d’intervention et de sauvegarde des activités artisanales et commerciales). Il faudrait également trouver une solution pour les professions libérales, par exemple un abaissement de la taxe professionnelle avec compensation de l’Etat, ou un abaissement de la taxe d’habitation, particulièrement élevée dans les communes concernées.
M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur, a rappelé que le texte devait être adopté rapidement, afin de répondre aux souhaits des centaines de personnes concernées, parfois en situation de véritable détresse, et qui attendent une indemnisation rapide. Compte tenu de l’encombrement du calendrier parlementaire, il a donc estimé qu’il y avait une alternative : soit que le Gouvernement accepte la navette rapide d’un texte légèrement modifié sur l’article 1er (caractère soudain et substantiel du sinistre), soit que le texte soit adopté dans la rédaction proposée par le Sénat, à condition que les points pour lesquels des amendements ont été déposés fassent l’objet de questions posées au secrétaire d’Etat à l’industrie, lors de la séance publique, lui permettant de préciser le contenu et la portée du dispositif d’indemnisation inséré dans ce texte.
Avant l’ouverture de la discussion générale, M. André Lajoinie, président, a indiqué à la commission que plusieurs amendements ne pouvaient être appelés car leur recevabilité financière était actuellement examinée par le président de la commission des finances. Il a toutefois invité les députés à présenter à la commission, aux fins d’information, le contenu desdits amendements.
M. Roger Meï a estimé que ce texte constituait une avancée incontestable mais a jugé que sa rédaction actuelle laissait une part trop importante à l’interprétation de la substantialité des dommages et restreignait, par l’usage du mot « soudain », la portée du dispositif d’indemnisation, les dommages miniers étant souvent progressifs.
Pour M. Léonce Deprez, les collectivités locales sont les autres victimes des affaissements miniers. Ceux-ci portent en effet un préjudice à l’image de communes aux ressources fiscales souvent modestes. Il a estimé que c’était à la solidarité nationale de réparer ce type de préjudice.
M. Jean-Michel Marchand a indiqué que les questions soulevées par les affaissements miniers dépassaient largement le cadre de leurs conséquences en matière d’habitat et d’urbanisme. Ces sinistres posent également des problèmes environnementaux pour les terres agricoles et forestières et laissent en suspens des interrogations liées à l’ennoyage des galeries.
Il a rejoint la position de l’orateur précédent sur le problème de l’utilisation des termes « soudain » et « substantiel », les jugeant trop limitatifs. Il a également estimé que la notion de périmètre retenue par le texte risquait d’en atténuer la portée. Il a enfin regretté que la proposition de loi n’aborde pas le problème des conséquences des affaissements miniers pour l’environnement économique des zones sinistrées et se limite aux seuls dégâts miniers alors que les carrières souterraines sont également susceptibles de générer des dommages du même ordre.
M. Thierry Lazaro, a jugé que ce texte était attendu et nécessaire. Comme M. Roger Meï et M. Jean-Michel Marchand, il a regretté l’usage des termes « soudain » et « substantiel ». Il a également estimé que la définition du périmètre devait être revue et que le problème des dégâts liés à l’existence de carrières souterraines devait être abordé.
M. Roland Metzinger a déclaré partager les diverses opinions émises sur la rédaction de la proposition de loi. Il a noté avec intérêt la proposition du rapporteur d’élargir le champ d’intervention du FISAC pour lui permettre d’aider les commerces situés dans des zones sinistrées.
Il a enfin indiqué que le texte ne tranchait pas la question de la remise aux collectivités des installations hydrauliques lorsque celles-ci ne souhaitaient pas les reprendre.
M. Michel Liebgott a rappelé que la question des affaissements miniers n’était pas nouvelle, les premiers étant survenus dès le début des années 1960. La modification du code minier de 1994 était certes nécessaire mais non suffisante. La présente proposition de loi permet de résoudre des problèmes urgents et d’offrir des solutions immédiates. Il fallait donc aller vite.
Il a indiqué que les contentieux étaient déjà nombreux et qu’actuellement, en l’absence de texte, les arrêtés préfectoraux étaient contestés. Il a par ailleurs regretté que le problème de l’ennoyage des galeries ne soit pas résolu par la proposition de loi, précisant qu’il était difficile, dans l’état actuel de nos connaissances, de savoir si un non-ennoyage définitif était souhaitable.
Il a enfin souligné qu’au-delà de cette proposition de loi se posait le problème du développement des territoires sinistrés. Sur ce point, des mesures importantes doivent pouvoir être prises, soit dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, instruments qui peuvent être pertinents pour les régions sinistrées, soit dans le cadre d’autres discussions législatives.
En réponse à ces observations, M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur, a indiqué qu’il approuvait les interventions précédentes, mais que la plupart des amendements évoqués posaient un problème de recevabilité au titre de l’article 40 de la Constitution.
Il a, par ailleurs, annoncé son intention d’adresser au Premier ministre une lettre lui demandant de préciser la position du Gouvernement sur la nécessité d’utiliser les adjectifs « soudains » et « substantiels » pour qualifier les dommages (voir annexe n° 2). Il a également souhaité que puisse être inscrite dans un texte ultérieur, par exemple un projet de loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, la mise en place de dotations de solidarité aux communes minières dans le cadre de la dotation globale de fonctionnement et de la dotation globale d’équipement. En effet, le coût final de l’indemnisation des sinistres d’Auboué et de Moutiers s’est élevé à 190 millions de francs. Le président André Lajoinie a également proposé d’adresser une lettre au Premier ministre, lui demandant de préciser la position du Gouvernement sur les deux notions de « dommages substantiels » et « affaissements ou accidents miniers soudains ».
En ce qui concerne l’indemnisation du préjudice indirect subi par les artisans et commerçants, il pourrait être envisagé d’élargir les missions du FISAC. Une lettre a d’ores et déjà été adressée en ce sens à Mme Marylise Lebranchu, secrétaire d’Etat au commerce, à l’artisanat et aux petites et moyennes entreprises. Il pourrait être également envisagé de mettre en place un dispositif identique bénéficiant aux membres des professions libérales.
M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur, a souhaité par ailleurs que le Gouvernement s’engage à communiquer au Parlement les décrets d’application avant leur entrée en vigueur.
Il s’est enfin félicité du consensus dégagé au sein de la commission de la production et des échanges pour traiter les problèmes évoqués ci-dessus, tout en assurant une indemnisation rapide des victimes.
La commission est ensuite passée à l’examen des articles.
TITRE IER
RESPONSABILITÉ EN MATIÈRE DE DOMMAGES CONSÉCUTIFS À L’EXPLOITATION MINIÈRE
· Article 1er A (nouveau) (article 75-1 du code minier) : Régime de la responsabilité minière
La commission a adopté l’article 1er A sans modification.
· Article 1er (article 75-2 du code minier) : Indemnisation en présence de clauses minières valides
M. André Lajoinie, président, a indiqué que c’est à cet article que se posent les principaux problèmes, notamment celui de la définition des dommages indemnisés. Le terme « substantiel » utilisé ne peut qu’être source de contentieux. Par ailleurs, la définition du sinistre minier dont le caractère doit être soudain n’est pas satisfaisante. On constate que le terme de « soudaineté » est déjà utilisé par les avocats des exploitants pour l’opposer aux victimes de sinistres miniers, alors même que ce terme s’applique à l’indemnisation par l’Etat.
M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur, a réaffirmé sa volonté d’interroger le Gouvernement sur ces deux points.
MM. Roger Meï et Jean-Michel Marchand ont rappelé qu’ils avaient déposé des amendements actuellement en instance de recevabilité financière, tendant à supprimer les deux termes contestés.
M. Léonce Deprez a critiqué l’emploi du mot « sinistre » qui devrait, selon lui, être remplacé par la notion plus large « d’exploitation minière ». M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur, a indiqué que le terme « sinistre » permet de prendre en compte les dégâts touchant une seule habitation et non une zone plus vaste, et est donc mieux adapté.
La commission a adopté l’article 1er sans modification.
· Article 2 (article 75-3 [nouveau] du code minier) : Régime d’indemnisation des dommages immobiliers liés à l’activité minière
La commission a adopté l’article 2 sans modification.
· Article 3 : Indemnisation des commerçants, artisans et membres de professions libérales
Cet article a été déclaré irrecevable lors de son examen par le Sénat.
· Article 4 : Précision rédactionnelle relative à l’obligation d’information lors de la conclusion d’un contrat de mutation de biens immobiliers situés en zone minière
La commission a maintenu la suppression de l’article 4.
TITRE II
PRÉVENTION DES RISQUES MINIERS APRÈS LA FIN DE L’EXPLOITATION
· Article 5 : Création d’une agence de prévention et de surveillance des risques miniers
La commission a adopté l’amendement n° 4 de M. Roger Meï, élargissant la composition du conseil d’administration de l’agence de prévention et de surveillance des risques miniers. M. Jean-Yves Le Déaut a observé que ces précisions seront contenues dans le décret en Conseil d’Etat prévu mais qu’il serait intéressant d’interroger le Gouvernement sur ses intentions ; il a en conséquence annoncé qu’il retirerait cet amendement en contrepartie d’assurances données par le Gouvernement sur ce point. Puis un amendement de M. Jean-Michel Marchand devenu sans objet a été rejeté. M. Léonce Deprez a ensuite proposé de modifier l’appellation de l’agence de prévention et de surveillance des risques miniers en agence de réparation des dégâts miniers. En réponse, M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur, a déclaré que l’agence de prévention et de surveillance des risques miniers n’avait pas pour mission d’indemniser les victimes des sinistres.
La commission a adopté l’article 5 ainsi modifié.
· Article 6 : Création d’un chapitre III du code minier consacré à l’arrêt des travaux miniers
— Article 91 (nouveau) du code minier : Mesures de surveillance et de sécurité que l’exploitant doit prendre lors de l’arrêt des travaux
— Article 92 du code minier : Transfert des installations hydrauliques aux collectivités locales
— Article 93 du code minier : Transfert des équipements de surveillance et de prévention à l’État
La commission a rejeté un amendement présenté par M. Roger Meï tendant à créer dans les régions exposées à des risques miniers des établissements publics départementaux ou interdépartementaux déconcentrés de l’agence de prévention et de surveillance des risques miniers.
— Article 94 du code minier : Plans de prévention des risques miniers
La commission a rejeté un amendement présenté par M. Roger Meï visant à ouvrir au profit des titulaires de droits réels concernés un droit à être indemnisés du préjudice direct, matériel et certain, subi du fait des servitudes d’utilité publique instituées à l’initiative du préfet au titre de la prévention des risques miniers à la fin de l’exploitation.
— Article 95 du code minier : Expropriation des biens exposés à un risque minier
— Article 96 du code minier : Champ d’application du chapitre III du titre IV du livre 1er du code minier
La commission a adopté l’article 6 sans modification.
· Après l’article 6
La commission a rejeté un amendement n° 8 présenté par M. Roger Meï, tendant à étendre les dispositions de l’article 6 à l’exploitation de carrières souterraines.
Puis elle a rejeté un autre amendement de M. Roger Meï ayant pour objet de prévoir le dépôt par le Gouvernement, avant le 31 mars 2000, d’un rapport décrivant les perspectives d’évolutions des affaissements miniers, ainsi que les conséquences sur le long terme de l’exploitation minière dans le bassin sidérurgique et ferrifère lorrain. M. Jean-Yves Le Déaut, rapporteur, a indiqué qu’une telle mesure était difficilement compatible avec la définition du sinistre minier comme un affaissement soudain, et pourrait donner lieu à des manœuvres dilatoires des exploitants miniers.
· Article 7 : Bilan des affaissements et des risques miniers
La commission a maintenu la suppression de cet article.
· Article 8 : Coordination
La commission a maintenu la suppression de cet article.
· Article 9 : Prolongation de la période d’application du régime de la police des mines
La commission a maintenu la suppression de cet article.
· Article 9 bis (nouveau) : Transfert des compétences en cas de sinistre minier
La commission a adopté cet article sans modification.
· Article 9 ter (nouveau) : Précisions rédactionnelles : modification des articles 68-11 et 68-15 du code minier
La commission a adopté cet article sans modification.
· Article 9 quater (nouveau) : Coordination
La commission a adopté cet article sans modification.
· Article 9 quinquies (nouveau) : Harmonisation des procédures de mutation et des procédures de renonciation et de retrait
La commission a adopté cet article sans modification.
· Article 10 : Gage
La commission a maintenu la suppression de cet article.
Puis elle a adopté l’ensemble de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, ainsi modifiée.
——fpfp——
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