c9899040 compte rendu de la commission de la production

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES

COMPTE RENDU N° 40

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 9 mars 1999
(Séance de 16 heures quinze)

Présidence de M. André Lajoinie, Président

SOMMAIRE

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– Examen de la proposition de résolution de M. Alain Barrau, rapporteur de la délégation pour l’Union européenne (n° 1281), sur la réforme des fonds structurels (COM [98] 131 final/n° E 1061.
(Mme Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, rapporteur).	2

La commission a examiné, sur le rapport de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, la proposition de résolution de M. Alain Barrau, rapporteur de la délégation pour l’Union européenne (n° 1281), sur la réforme des fonds structurels (COM [98] 131 final/n E 1061).

Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur, a indiqué que l’examen de cette proposition de résolution par la commission de la production et des échanges intervenait dans le contexte d’une négociation communautaire dont l’objectif était de parvenir au Conseil européen des 24 et 25 mars prochains à un accord global portant à la fois sur la politique agricole commune, sur les fonds structurels et sur les perspectives financières de l’Union européenne.

Elle s’est attachée ensuite à présenter les principaux aspects de la proposition de résolution adoptée par la délégation pour l’Union européenne et les différentes modifications qu’elle souhaitait proposer.

Elle a affirmé partager la position de la délégation pour l’Union européenne qui s’était déclarée favorable au principe d’une réforme de la politique structurelle et aux objectifs généraux de concentration des aides, de simplification et de décentralisation de la gestion, de renforcement de l’évaluation et du contrôle tels qu’ils étaient proposés par la Commission européenne.

Elle a ensuite indiqué que la délégation pour l’Union européenne avait approuvé la réduction à trois du nombre des objectifs prioritaires et des initiatives communautaires ainsi que leur définition thématique.

En effet, selon les propositions de la Commission européenne, le nouvel objectif 1 porterait toujours sur l’aide aux régions en retard de développement mais verrait une application stricte du critère d’éligibilité (moins de 75 % de la moyenne communautaire pour le PIB par habitant). Il concernerait également, sans application de critère d’éligibilité, les régions ultrapériphériques et les régions de l’actuel objectif 6 (régions arctiques peu peuplées). Le nouvel objectif 2 (regroupant les actuels objectifs 2 et 5b) appuierait la reconversion économique et sociale des zones en difficultés structurelles et ne devrait pas couvrir plus de 18 % du total de la population de l’Union européenne. Enfin, le nouvel objectif 3 se substituerait aux actuels objectifs 3 et 4 et viserait à soutenir l’adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d’éducation de formation et d’emploi.

Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont a approuvé la réduction a trois du nombre des objectifs prioritaires ainsi proposée mais elle a souhaité la création d’une quatrième initiative communautaire (au lieu des trois proposées par la Commission) consacrée à la politique de la ville et reprenant l’essentiel du programme URBAN.

Tout en prenant note de la proposition de la Commission européenne de consacrer chaque année 0,46 % du PNB de l’Union aux actions structurelles et ne pas dépasser le plafond de ressources propres égales à 1,27 % du PNB, elle a rappelé les trois options actuellement en discussion à Bruxelles :

– celle de la Commission européenne qui prévoit une enveloppe de 218 milliards d’euros pour les fonds structurels mais qui, à part les Etats de la cohésion, est considérée comme trop généreuse, car elle ne donne pas les marges financières nécessaires pour l’élargissement ;

– celle que la France a proposé le 14 janvier dernier qui prévoit une enveloppe de 170 milliards d’euros pour les fonds structurels ;

– celle de la présidence allemande proposée le 20 février dernier qui prévoit une enveloppe de 200 milliards d’euros.

En ce qui concerne la répartition des fonds disponibles entre les objectifs, elle a soutenu la proposition de la délégation pour l’Union européenne visant à un redéploiement des fonds de l’objectif 1 vers les objectifs 2 et 3. Elle a en effet souligné que les pays les plus bénéficiaires de l’objectif 1 étaient aussi les pays bénéficiant du fonds de cohésion dont la dotation sera considérablement accrue. Elle a indiqué également que les dernières statistiques communautaires permettraient un repêchage de certaines régions qui demeureront éligibles à l’objectif 1 alors que la Commission avait pensé qu’elles perdrait cette éligibilité, ce qui aura pour conséquence de porter le chiffre de population éligible à l’objectif 1 à 22 % de la population communautaire (au lieu de 25 % actuellement et de 20 % dans la proposition initiale de la Commission).

Elle a également souhaité que soit adopté un amendement prévoyant une dégressivité de l’aide en fonction du PIB de ces régions, une aide plus forte étant accordée aux régions dont le PIB est inférieur de 65 % à la moyenne communautaire.

En ce qui concerne l’objectif 2, alors que la délégation pour l’Union européenne ne s’était pas prononcée sur le critère de population éligible fixé à 18 % par la Commission européenne, elle a soutenu le relèvement de ce chiffre, en raison de l’accroissement de la population de l’Union européenne éligible à l’objectif 1.

En accord avec la position de la délégation pour l’Union européenne qui estimait inappropriée l’obligation de cohérence entre le zonage de l’objectif 2 et celui des aides nationales à finalité régionale, elle a rappelé qu’un accord s’était dessiné au « Conseil Affaires générales » du 25 janvier sur la nécessité d’améliorer la cohérence sans pour autant la quantifier et en la laissant à l’appréciation des Etats membres, ce qui est satisfaisant.

Elle a indiqué que la délégation pour l’Union européenne s’était déclarée défavorable au « mécanisme du filet de sécurité » qui assure aux Etats membres de ne pas perdre plus du tiers de leur population éligible du fait du passage des anciens objectifs 2 et 5b au nouvel objectif 2. Cette disposition étant susceptible d’être adoptée dans le cadre de la négociation, elle a souhaité l’encadrer pour qu’elle se situe dans une logique d’équité.

Sur l’objectif 3, elle a indiqué qu’un accord était intervenu entre Etats membres sur le caractère horizontal de l’objectif 3, qui serait donc désormais applicable aux régions de l’objectif 2, ce qui est tout à fait positif.

Contrairement à la position de la délégation pour l’Union européenne qui avait rejeté le principe d’une « réserve de performance » de 10 % attribuée aux programmes les plus performants, car ses modalités d’application laissaient une trop grande marge de manoeuvre à la Commission européenne et risquaient de susciter une compétition peu souhaitable entre les Etats membres, elle s’est déclarée favorable à ce principe en raison de l’accord intervenu au « Conseil Affaires générales » du 25 janvier dernier qui lève le risque de réallocation de l’enveloppe structurelle entre Etats membres et qui réduit sensiblement l’allocation financière qui y sera consacrée.

Elle a souhaité également que la commission de la production et des échanges souscrive à la proposition de la Commission européenne consistant à dégager d’office les crédits non utilisés dans les deux ans suivant leur année d’engagement, estimant que ce serait une manière de lutter contre la sous-consommation des crédits communautaires.

Elle a enfin déclaré partager entièrement le souhait de la délégation pour l’Union européenne de voir créer un fonds unique pour l’ensemble des actions structurelles.

M. Alain Barrau, rapporteur de la délégation pour l’Union européenne, a rappelé que la proposition de résolution de la délégation pour l’Union européenne avait été adoptée à l’unanimité et il s’est déclaré favorable aux amendements déposés par le rapporteur car ils contribuent à l’amélioration du texte. Il a souligné que la discussion devait être intégrée dans le cadre de l’Agenda 2000 (avenir de la PAC, politique régionale de l’Union européenne, perspectives financières contenues dans une enveloppe maximale de 1,27 % du PNB communautaire).

Il a souhaité qu’il n’y ait pas de diminution des moyens financiers et que soit évité, lors des discussions relatives à la PAC, un ajustement à la baisse au détriment de la politique régionale. Il a rappelé que les fonds structurels sont traditionnellement orientés vers les régions économiquement en difficulté, ainsi que vers les régions rurales et il a souhaité qu’ils soient destinés également aux zones urbaines.

Concernant la réduction du nombre d’objectifs proposée par la Commission européenne, M. Alain Barrau a attiré l’attention sur le fait que, selon la nouvelle définition de l’objectif 1, seuls les DOM étaient éligibles alors que la Corse et le Hénaut ne l’étaient plus. Il a souligné par ailleurs que toute augmentation de l’enveloppe de cet objectif serait principalement consacrée aux Länder de l’Est de l’Allemagne.

Il a rappelé que l’objectif 3 était un instrument axé sur la formation professionnelle et l’emploi et a souhaité que les crédits correspondants soient mobilisés contre le chômage dans toutes les régions, notamment dans celles de l’objectif 2.

Il a souligné que l’objectif 2 qui intègre à la fois l’ancien objectif 5 b (interventions en zones rurales), l’ancien objectif 2 (reconversion des zones industrielles), ainsi que les politiques urbaines est le plus complexe. Si ce regroupement a pour avantage de limiter le nombre de sources de financement, il a estimé souhaitable qu’en application du principe de subsidiarité, les arbitrages qui seront nécessaires au sein de cet objectif soient effectués par les Etats membres et non par la Commission européenne.

Il a indiqué que la réduction du nombre de programmes d’initiatives communautaires de treize à trois posait le problème de l’avenir du programme URBAN ; il s’est déclaré favorable à l’amendement de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur, tendant à créer une quatrième initiative communautaire consacrée à la politique de la ville, à condition que cette disposition n’affaiblisse pas la réorientation urbaine de l’objectif 2.

Il a souligné que la réserve de performance proposée par la Commission lui permettait de préserver ses interventions spécifiques ; or il a estimé que les Etats devaient être responsables des choix en matière d’aménagement du territoire, et que par conséquent il fallait éviter d’élargir les moyens d’action de la Commission européenne. Il s’est toutefois déclaré favorable à un assouplissement de la position de la délégation sur la réserve de performance. Il a enfin approuvé la création d’un fonds unique de politique régionale qui permettrait plus de clarté dans la gestion.

Rappelant l’effort de conversion entrepris dans les zones minières et les actions d’industrialisation mises en oeuvre dans certaines régions tel le Nord-Pas-de-Calais, M. Léonce Deprez a souhaité que des garanties soient données pour que la réforme des fonds structurels n’interrompe pas l’action engagée par les pouvoirs publics dans des régions dont la conversion n’est pas encore achevée.

Il a également indiqué que le poids de la technostructure freinait l’attribution des crédits provenant des fonds structurels et qu’il convenait que ceux-ci soient soumis à un contrôle démocratique.

Il a enfin souhaité que les fonds européens soutiennent plus activement l’action culturelle et touristique entreprise par certaines régions défavorisées.

Si, pour M. Patrick Rimbert, l’objectif 1 a convenablement rempli sa mission de réduction des inégalités entre Etats membres, l’objectif 2 n’a pas permis d’atténuer les disparités existant entre les territoires d’un même pays.

Il a contesté la pertinence du taux de chômage comme critère d’attribution des aides de l’objectif 2, celui-ci ne permettant pas de prendre en compte le poids des personnes âgées et des personnes inactives dans certaines régions ayant un faible taux de chômage. Il a proposé qu’un critère supplémentaire lié à la pyramide des âges soit désormais retenu.

Par ailleurs, afin de lutter contre une forme de « dumping » social et fiscal pratiqué par certaines régions pour renforcer leur attractivité économique, il a estimé qu’il serait nécessaire de lier l’octroi des aides de l’objectif 2 à l’existence de normes sociales et fiscales minimales.

S’agissant de la réforme des zonages, il a souligné la nécessité d’un découplage entre zonages européens et zonages nationaux. Il a également souhaité que la réduction du nombre des initiatives communautaires ne soit pas préjudiciable à la politique de la ville. Il a enfin estimé que les fonds structurels devaient être mieux utilisés en France, trouvant anormal que notre pays ne consomme pas la totalité des crédits auxquels il a droit.

M. Patrick Ollier s’est déclaré défavorable au principe même de la réforme de la politique structurelle telle qu’elle est proposée. Il a souligné que la politique d’aménagement du territoire devait être une politique nationale, en application du principe de subsidiarité et il a évoqué le risque d’une emprise trop importante de l’Union européenne dans ce domaine.

Il a, par ailleurs, estimé que les dispositions de la proposition de résolution relatives à l’objectif 2 étaient inacceptables. Il a exprimé la crainte qu’une définition trop large de cet objectif n’aboutisse à un dispositif « fourre-tout », au détriment des zones rurales, notamment des zones de montagne. Il s’est inquiété du risque d’augmentation des inégalités entre territoires et de la nouvelle définition des zonages, qui laisse peu de marge de manœuvre aux Etats membres.

Il s’est déclaré, en conclusion, défavorable à ce texte.

M. Alain Marleix a désapprouvé la réduction du nombre d’objectifs et il a jugé les mesures envisagées dangereuses pour les régions les plus fragiles. Il a trouvé inquiétant d’entreprendre cette réforme sans connaître préalablement le montant de l’enveloppe attribuée aux fonds structurels. Il a souligné que la France abordait cette réforme en situation de faiblesse en raison de sa sous-consommation des fonds européens, à la différence de l’Espagne, de l’Italie ou de l’Allemagne, et de la lourdeur de son système administratif.

Par ailleurs, il a indiqué que la réduction du nombre d’objectifs conduirait à exclure la plupart du territoire français de l’objectif 1 qui correspond pourtant aux deux tiers des fonds européens. Il a également estimé que la réforme de l’objectif 2 conduirait à une dilution des aides puisqu’il ne correspondrait désormais qu’à un quart de l’ensemble des aides européennes, alors que les anciens objectifs 2 et 5 b regroupaient la moitié des aides.

Il a en outre souligné que la réforme n’envisageait pas de zonage spécifique des territoires en difficulté, comme les territoires ruraux et ceux en reconversion industrielle, et s’est interrogé sur la pertinence des paramètres d’éligibilité aux aides structurelles.

Il a également jugé que la réforme constituait une régression, les régions éligibles à l’objectif 2 ne pouvant plus cumuler leurs aides avec celles de l’objectif 3. Il a ainsi fait part de sa crainte de voir les inégalités entre territoires s’accroître, et a appelé l’attention sur la banalisation des aides structurelles européennes au moment où l’on constate que l’Etat se désengage de la politique d’aménagement du territoire. Il a également estimé que les dispositifs transitoires de sortie des différents objectifs n’étaient pas satisfaisants.

En conclusion, il a considéré que la France, et surtout ses régions les plus fragiles, risquaient d’être les grandes perdantes de cette réforme.

S’appuyant sur l’exemple du département du Nord, M. Thierry Lazaro a souhaité que les zones urbaines ne bénéficient pas des fonds structurels au détriment des espaces ruraux. Selon lui, la défense de la ruralité n’est pas suffisamment affirmée dans la proposition de résolution. Il a également jugé préoccupant le fait que plusieurs centaines de millions de francs correspondant aux aides allouées par les fonds structurels ne soient pas consommés. Il a par ailleurs regretté que la réforme envisagée interdise à l’avenir de jumeler les aides relevant désormais de l’objectif 3 avec les aides de l’objectif 2 et qu’il n’y ait pas de stratégie européenne en matière d’emploi.

Enfin, il s’est demandé si cette réforme ne reposait pas sur des prévisions économiques exagérément optimistes et quelle serait sa pérennité si les faits infirmaient ces prévisions.

M. Félix Leyzour a insisté sur le lien existant entre la réforme de la politique agricole commune et celle des fonds structurels. Il a rappelé que, s’agissant de la politique agricole commune, le revenu des agriculteurs devait dépendre d’une politique de prix et d’aides publiques contrôlées, modulées et plafonnées. Il s’est élevé contre le fait qu’entre la réforme de la politique agricole commune et celle des fonds structurels s’applique un principe de vases communicants : pour faire face à l’élargissement de l’Union européenne, les Etats membres envisagent de réduire l’enveloppe allouée au secteur agricole.

Alors que les fonds structurels permettent de dégager 100 milliards de francs pour notre pays, il a constaté que l’exécution budgétaire de ces dotations était extrêmement décevante. Ces crédits sont en effet dépensés très lentement en raison du principe d’additionnalité qui nécessite un accompagnement de dotations budgétaires d’Etat qui n’ont pas toujours été mobilisées.

La simplification et la concentration du dispositif d’aides communautaires peut apparaître comme un gage d’efficacité accrue, mais M. Félix Leyzour a sur ce point tenu à alerter la commission sur le risque de désengagement qu’impliquait la réforme des fonds structurels.

Indiquant par ailleurs que la logique qui sous-tend cette réforme est la stabilisation des dépenses communautaires, il s’est demandé pourquoi le plafond des ressources propres égal à 1,27 % du PNB communautaire, ne devait pas être dépassé.

Pour M. Félix Leyzour, il faut désormais dégager de nouveaux moyens financiers, faute de quoi les régions de l’Union européenne risquent de se lancer dans une compétition sauvage.

La commission est ensuite passée à l’examen de l’article unique de la proposition de résolution.

La commission a tout d’abord adopté un amendement du rapporteur ajoutant un considérant précisant qu’une politique régionale plus solidaire est un corollaire nécessaire à l’instauration d’un marché unique et d’une monnaie unique.

Elle a ensuite adopté trois amendements de M. Félix Leyzour :

– le premier insérant un nouveau considérant indiquant que la mise en oeuvre des fonds structurels n’a pas permis de réduire significativement les disparités de richesse, de taux de chômage, de niveau de formation, de capacités de recherche-développement entre les régions de l’Union européenne ;

– le deuxième ajoutant également un nouveau considérant constatant la sous-exécution des crédits abondés par les fonds structurels ;

– le dernier étant un amendement de cohérence.

Après avoir rejeté un amendement du même auteur visant à s’opposer au système de concentration des aides proposé par la Commission européenne, la commission a adopté un amendement de M. Félix Leyzour complétant la fin du point 1 afin de mentionner la possibilité d’aider des projets individualisés.

Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur proposant une nouvelle rédaction du point 2 approuvant la réduction à trois du nombre des objectifs prioritaires et demandant la création d’une quatrième initiative communautaire consacrée à la politique de la ville (URBAN).

Après le point 3, la commission a ensuite rejeté un amendement de M. Félix Leyzour tendant à insérer un alinéa relatif à la nécessité de dégager des nouvelles ressources financières pour faire face aux conséquences des futures adhésions à l’Union européenne, puis elle a adopté un amendement du même auteur demandant au Gouvernement d’appuyer toute disposition permettant de réduire la sous-consommation des crédits. Elle a également adopté un amendement de M. Patrick Rimbert souhaitant voir conditionner l’éligibilité aux fonds structurels au respect d’un objectif de convergence des législations sociales des Etats membres.

Puis la commission a adopté un amendement du rapporteur rendant plus directive la rédaction du point 4 de la proposition de résolution sur le redéploiement des fonds structurels de l’objectif 1 vers les objectifs 2 et 3.

M. Claude Hoarau, lors de l’examen de son amendement tendant à insérer un nouvel alinéa après le point 4 a rappelé la spécificité reconnue par l’article 299-2 du traité d’Amsterdam aux régions ultrapériphériques et a demandé le maintien, pour les DOM, du montant des fonds de l’objectif 1 par habitant et par an sur la base de l’année 1999. Il a souligné que cet amendement était soutenu par douze des députés des DOM, tous groupes confondus. Il a rappelé que les crédits consacrés aux DOM ne représentaient que 2,5 % à 3 % de l’ensemble des crédits de l’objectif 1, ce qui relativisait les conséquences financières de cet amendement. Mais il a indiqué qu’il fallait tenir compte de l’augmentation démographique particulière des DOM et affirmé que ceux-ci ne devaient pas subir une baisse des fonds structurels.

Se référant à la note gouvernementale du 6 avril 1998 relative à la réforme des fonds structurels, selon laquelle cette réforme ne doit pas se traduire par une croissance excessive des dotations par habitant, il a estimé que son amendement n’y contrevenait pas, puisque son adoption aurait pour conséquence de maintenir ce ratio à son niveau actuel. Par ailleurs, il a précisé que les DOM étaient éligibles aux aides structurelles car ils remplissaient deux critères : celui relatif au PIB et celui relatif à la spécificité du territoire (article 299-2 du traité d’Amsterdam). Il a souligné qu’une baisse des dotations serait donc très grave pour ces territoires.

Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur, s’est déclarée défavorable à cet amendement parce qu’il figerait la situation actuelle des DOM et a indiqué qu’elle proposait un amendement prévoyant la dégressivité des aides structurelles en fonction du PIB des territoires qui leur serait beaucoup plus favorable. M. Patrick Rimbert a estimé que l’amendement de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont était, en effet, plus avantageux pour les DOM.

M. Léonce Deprez s’est opposé à l’amendement de M. Claude Hoarau, qu’il a estimé contraire à la logique de la réforme. Il a donc soutenu l’amendement de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur. La commission a alors rejeté cet amendement, puis elle a adopté un amendement de précision de M. Claude Hoarau.

Elle a également adopté l’amendement de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur, insérant un alinéa après le point 7 tendant à soutenir le principe d’une dégressivité de l’aide en fonction du niveau du PIB des régions concernées par l’objectif 1, cette aide pouvant être plus élevée pour un territoire dont le PIB est inférieur à 65 % de la moyenne communautaire.

Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur, a ensuite présenté un amendement, après le point 8, tendant à relever le chiffre de la population communautaire concernée par l’objectif 2. Elle a indiqué que si le souci de concentration des aides pouvait être partagé, la croissance de la population éligible à l’objectif 1 posait la question de la pertinence d’un relèvement du seuil d’éligibilité à l’objectif 2. La commission a adopté cet amendement.

Elle a également adopté un amendement de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur, complétant le point 12 afin d’encadrer le mécanisme du « filet de sécurité » pour exclure de son calcul les populations des régions qui ne sont plus éligibles aux anciens objectifs 2 et 5 b, mais qui deviennent bénéficiaires de l’objectif 1.

La commission a ensuite adopté un amendement de M. Félix Leyzour, tendant, au point 13, à tenir compte des mouvements de population vers des zones rurales en périphérie des zones urbaines.

Lors de l’examen de son amendement soulignant la nécessité de préserver des actions de développement sur les massifs montagneux, M. Marc Dumoulin a attiré l’attention sur la nécessaire cohérence de la politique d’aménagement du territoire. Il a été soutenu, sur ce point, par MM. Léonce Deprez et François Brottes. La commission a adopté cet amendement sous réserve d’une modification rédactionnelle proposée par le rapporteur.

Puis, elle a adopté un amendement de Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur, tendant à accepter le principe d’une réserve de performance pour les programmes jugés les plus performants dès lors qu’une marge d’appréciation suffisante est laissée aux Etats membres et qu’il n’y a pas de modification de la répartition initiale des fonds entre ceux-ci, ainsi qu’à approuver le principe du dégagement d’office des crédits au bout de deux ans. Elle a également adopté un amendement de M. Félix Leyzour, visant à améliorer les performances des systèmes d’évaluation.

M. Félix Leyzour a ensuite retiré un amendement tendant à la création d’une structure de suivi de l’utilisation des fonds structurels, Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, rapporteur, ayant indiqué qu’il existait déjà un comité de suivi des programmes.

M. Félix Leyzour a annoncé qu’il redéposerait au texte de la proposition de résolution relative à l’établissement de nouvelles perspectives financières de l’Union européenne l’amendement précédemment rejeté par la commission et tendant à dégager de nouvelles ressources financières. Il a donc déclaré qu’il s’abstiendrait, lors du vote de la présente proposition de résolution, mais que cette abstention devait être interprétée comme un vote d’attente.

Puis la commission a adopté la proposition de résolution ainsi modifiée.

——fpfp——