c9899061 compte rendu de la commission de la production

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ASSEMBLÉE NATIONALE

COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES

COMPTE RENDU N° 61

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 9 juin 1999
(Séance de dix heures)

Présidence de M. André Lajoinie, président

SOMMAIRE

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– Examen de la proposition de résolution de M. Didier Boulaud (n° 1646) sur les propositions de directives relatives aux chemins de fer communautaires (COM [98] 480 final/n° E 1163) -
(M. Jean-Jacques FILLEUL, rapporteur)	2
– Informations relatives à la commission	9

La commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Jacques Filleul, la proposition de résolution de M. Didier Boulaud (n° 1646) sur les propositions de directives relatives aux chemins de fer communautaires (COM [98] 480 final/n° E 1163).

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur, a rappelé que la délégation pour l’Union européenne avait présenté une proposition de résolution concernant le « paquet infrastructure ferroviaire », qui doit être soumis le 17 juin prochain à l’examen du Conseil des ministres des transports de la Communauté européenne pour accord politique.

Il a souligné que, dans l’état actuel de la préparation de ce conseil, où la France se trouve relativement isolée, il convenait que l’Assemblée nationale apporte, comme le Sénat, un soutien politique fort au Gouvernement.

Il a indiqué que la Commission européenne, partant du constat du déclin du transport ferroviaire, cherchait à créer les conditions favorables au développement d’un système ferroviaire dynamique et compétitif. Citant l’introduction de la communication générale de la Commission sur le « paquet ferroviaire », il a déclaré que pour elle cependant, « les chemins de fer doivent fonctionner comme des entreprises résolument orientées vers le marché, être gérés de manière indépendante, jouir d’une situation financière saine et être progressivement soumis aux forces du marché ». Il a ajouté que, si l’on ne pouvait que souscrire à l’objectif initial de revitalisation du rail, un tel dispositif était totalement irréaliste, inapplicable et inapproprié ; il détruirait à coup sûr un secteur actif, quoiqu’en difficulté, et sonnerait le glas du service public ferroviaire.

Il a précisé que le « paquet infrastructure ferroviaire » comportait trois propositions de directives :

– la première modifie la directive 91/440/CEE du 29 juillet 1991 relative au développement des chemins de fer communautaires, qui avait servi de cadre à la partition de l’activité ferroviaire en deux entités, l’une dédiée à l’exploitation (SNCF), l’autre aux infrastructures, Réseau ferré de France (RFF) ;

– la deuxième proposition modifie la directive 95/18/CE du 19 juin 1995 concernant les licences des entreprises ferroviaires, pour en étendre le champ à l’ensemble des activités de transport du secteur ;

– la troisième proposition concerne la répartition des capacités et la tarification de l’utilisation des infrastructures, ainsi que la certification en matière de sécurité.

Le rapporteur a indiqué qu’il était en outre envisagé que le conseil des ministres du 17 juin engage une discussion sur une libéralisation plus générale du secteur ferroviaire, aujourd’hui limitée aux activités de transport international, visées par l’article 10 de la directive 91/440. Il a rappelé que la Commission avait déjà émis une proposition du même type en 1995, demeurée sans suite, en envisageant d’étendre l’accès des réseaux nationaux à toute entreprise offrant des services internationaux de fret ou de transport de voyageurs.

Il a expliqué que la position de la Commission se fondait sur la constatation des effets limités qu’avaient eu les directives sur la concurrence entre entreprises ferroviaires européennes, très peu de nouveaux entrants étant apparus après 1995 sur les réseaux.

Il a souligné que le « paquet infrastructure ferroviaire » marquait une nouvelle étape de la politique de libéralisation, l’objectif de ces propositions de directives étant « d’assurer un traitement équitable et non discriminatoire des entreprises ferroviaires et une utilisation efficace de l’infrastructure ». Il a également précisé que la Commission jugeait ce paquet « nécessaire, indépendamment de toute nouvelle libéralisation qui interviendrait dans différentes catégories de services ferroviaires afin de former un cadre dans lequel des services soumis à une libéralisation accrue pourront prendre place ».

Il a mis l’accent sur les deux grands thèmes transversaux de ces propositions de directives, qui visent respectivement à « casser » les monopoles des opérateurs ferroviaires nationaux et à permettre l’ouverture de l’activité de transport ferroviaire de marchandises à la concurrence. Il s’est refusé à admettre la pertinence de telles solutions, estimant qu’elles ne sont pas conformes à la réalité des chemins de fer européens et qu’elles reflètent en revanche une précipitation et une certaine obsession de la Commission, qui aurait dû engager une analyse pragmatique de la situation. Il faut en effet laisser du temps aux Etats et aux entreprises ferroviaires pour intégrer pleinement les mesures déjà prises en 1991 et 1995 et parfaire leur organisation.

Il a estimé qu’au contraire de cet objectif réaliste, les mesures contenues dans les propositions de directives ne feraient que créer des confusions, qu’il s’agisse de la notion de candidat autorisé, de l’éclatement de l’organisation des transports ferroviaires en différents services, de l’attribution des sillons pour une période d’une année seulement, ou de la séparation complète entre les activités de fret et de transport de voyageurs. En revanche, il a indiqué que le principe de tarification de l’usage des infrastructures au coût marginal allait dans le bon sens.

Le rapporteur a affirmé que l’axiome selon lequel la libéralisation du transport ferroviaire ferait regagner des parts de marché à ce mode ne s’appuyait sur aucune expérience confirmant son efficacité, remarquant que les exemples de libéralisation réalisée dans les chemins de fer britanniques et le transport aérien étaient loin d’être concluants.

Il a fait observer que ces propositions, élaborées dans la précipitation, ne prévoyaient aucune véritable politique des transports à moyen terme, ni aucune initiative pour développer l’intermodalité rail-route. Il a également relevé que le niveau de détail de ces directives, s’agissant de l’organisation interne des entreprises ferroviaires, allait à l’encontre du principe de subsidiarité. Il a rejeté totalement ce choix de la Commission en faveur d’un libéralisme effréné, qui renie la notion de service public pourtant reconnue et consacrée par le traité d’Amsterdam, appelant au contraire de ses vœux la création d’un service public ferroviaire européen.

Il a évoqué les principales conclusions de la proposition de résolution, qui :

– estime nécessaire de rejeter les propositions de directives en l’état actuel de leur contenu ;

– demande au Gouvernement d’obtenir de nouvelles propositions de la part de la Commission ;

– considère qu’il est urgent que les Etats membres mettent en place de véritables réseaux ferroviaires transeuropéens, financés par un emprunt communautaire ;

– estime nécessaire de régler l’interopérabilité des réseaux ;

– estime impérieux que la SNCF et RFF valorisent pleinement le potentiel technique et humain dont ils disposent.

En conclusion, se prononçant pour l’adoption de la proposition de résolution sous réserve de quelques amendements, il a considéré qu’il serait dommage, tandis que les entreprises ferroviaires reconquièrent des parts de marché, que leur élan commercial soit contrecarré par une nouvelle réforme de fond de leur organisation. Il a estimé nécessaire, face à une attitude de la Commission qui applique à un secteur très spécifique une recette uniforme de libéralisation, de proposer des solutions alternatives qui prennent en compte l’ensemble des dimensions de la politique des transports.

M. André Lajoinie, président, a informé la commission qu’il avait demandé l’inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale de la proposition de résolution avant la réunion du Conseil des ministres européens et que la conférence des présidents a prévu son examen le 16 juin prochain.

M. Didier Boulaud, rapporteur de la délégation pour l’Union européenne, après avoir remercié la commission d’examiner la proposition de résolution dans un délai très bref, a formulé trois séries d’observations. Mettant tout d’abord l’accent sur l’urgence de prendre des décisions politiques pour remédier aux dommages environnementaux et répondre aux problèmes de sécurité posés avec acuité par le développement du transport routier, il a regretté que les propositions de directives européennes ne tiennent aucun compte des distorsions existant entre le rail et la route et ne s’incrivent pas dans une perspective intermodale. Il a également estimé que la proposition de résolution ne reflétait pas une attitude frileuse, préconisant au contraire une politique de développement durable des chemins de fer et la promotion de la multimodalité, et a souhaité que les expériences de coopération engagées dans le cadre de la directive 91/440/CEE puissent se poursuivre. Puis, il a souligné que le texte ne relevait pas d’un nationalisme rétrograde puisqu’il proposait de reprendre l’idée d’un emprunt communautaire pour assurer le financement des réseaux transeuropéens et estimait nécessaire de régler les problèmes d’interopérabilité des réseaux existants. Il a enfin déclaré qu’il était favorable à la proposition de résolution (n° 389) déposée au Sénat par M. Hubert Haenel.

Mme Odile Saugues a tout d’abord regretté le caractère tardif de l’examen des propositions de directives alors que la délégation pour l’Union européenne en était saisie depuis le 21 octobre 1998. Puis, elle a considéré que la libéralisation du transport ferroviaire posait de nombreux problèmes en termes de risques économiques et de sécurité. Elle a estimé nécessaire, avant toute modification du régime actuel, de procéder à un bilan de la directive 91/440/CEE relative au développement des chemins de fer communautaires, s’interrogeant sur les expériences ayant servi de base aux propositions de la Commission européenne.

Après avoir souligné à son tour que la proposition de résolution déposée au Sénat était positive et qu’il fallait soutenir le Gouvernement pour défendre le service public et la construction de l’Europe ferroviaire, elle s’est déclarée en accord avec le texte proposé par le rapporteur de la délégation.

M. Léonce Deprez, regrettant à son tour que ce texte ne fut pas présenté plus tôt, a constaté qu’une unanimité se dégageait pour réclamer la fin du « tout routier » et rééquilibrer les modes de transport. Il a estimé que ce rééquilibrage était intimement lié à la mise en œuvre d’une politique volontariste d’aménagement du territoire qui passe par un schéma national, ayant sa préférence, ou des schémas de services collectifs tels qu’ils sont proposés par le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire. Après s’être interrogé sur la cohérence des options économiques de la Commission européenne avec les politiques défendues par les gouvernements qui nomment les commissaires, il a considéré qu’il devenait indispensable de préciser le principe de subsidiarité et plaidé pour une Constitution européenne qui définirait clairement la répartition des compétences entre l’Union et les Etats membres.

M. Patrick Rimbert, soulignant que le véritable enjeu était le service public ferroviaire, a fustigé la position idéologique de la Commission européenne et regretté que des décisions aussi importantes soient prises alors que celle-ci avait démissionné et que le Parlement européen allait être renouvelé.

Puis, il a mis l’accent sur les avantages du service public, citant l’exemple de la desserte ferroviaire cadencée entre Nantes et Saint-Nazaire, mise en place grâce à l’action commune de la SNCF, du département, de la région et des deux districts compétents. Il a souligné que ce type de projets supposait une approche globale et des accords entre les autorités décisionnelles alors que les propositions de directives risquaient au contraire de privilégier une démarche fractionnée, comme l’atteste l’exemple du réseau ferré britannique. Il a enfin estimé urgent de mettre en place des réseaux transeuropéens, rendus d’autant plus utiles avec l’élargissement de l’Union, dont le financement serait assuré par l’emprunt sans remettre en cause le pacte de stabilité.

M. Gilbert Biessy s’est tout d’abord étonné que la Commission européenne propose des directives organisant une plus grande libéralisation des transports ferroviaires alors même que l’application de la directive 91/440/CEE ouvrant les réseaux nationaux à certains trafics n’a encore fait l’objet d’aucun bilan. Il a estimé que les propositions de directives visaient à éclater les réseaux actuels, à créer de la concurrence entre les lignes de fret, les grandes lignes, les TGV et les lignes régionales et à accorder des autorisations d’exploitation à des entreprises n’ayant pas de moyens ferroviaires propres.

Il a noté que, compte tenu de la diversité des situations nationales, il appartenait à chaque Etat de déterminer la voie la plus efficace pour atteindre un objectif commun de développement du rail. Il a considéré que de ce point de vue les propositions de directives remettaient en cause le principe de subsidiarité.

Il a ensuite regretté la démarche de la Communauté européenne qui s’appuie sur le postulat selon lequel la libéralisation aurait, par essence, des effets bénéfiques sans qu’aucune preuve ait été apportée en ce sens, aucun pays n’ayant réellement expérimenté la libéralisation en matière ferroviaire.

En conséquence, il a déclaré que le groupe communiste partageait l’esprit de la proposition de résolution qui note que l’objectif évoqué par la Commission de rééquilibrer les moyens de transports routiers et ferroviaires est pertinent mais que les moyens proposés pour l’atteindre ne le sont pas. Il a toutefois estimé que la proposition de résolution devait être améliorée sur trois points.

Il a tout d’abord jugé indispensable d’introduire un alinéa faisant référence au principe de subsidiarité afin de rappeler qu’en fragmentant l’organisation institutionnelle du secteur ferroviaire, la Commission outrepasse ses prérogatives et ignore les particularités des systèmes coexistants actuellement en Europe.

Il a ensuite noté que le « paquet infrastructure ferroviaire » traitait peu et mal de sécurité et que le groupe communiste proposait donc de souligner les risques que pourrait poser la création de l’organisme indépendant préconisé par la Commission.

Enfin, il a souhaité que la résolution affirme la nécessité d’une harmonisation dans la tarification des différents modes de transport. En effet, les coûts externes engendrés par les activités de transport, tels que le bruit, les accidents, la pollution ne sont pas totalement supportés par les acteurs du secteur. Ces coûts pour l’environnement et la société ont été évalués à près de 400 milliards d’écus par an en Europe de l’Ouest. Or, 92 % de ces dommages sont générés par le trafic routier contre 1,7 % par le trafic ferroviaire.

Il a donc estimé nécessaire d’encourager les modes de transport entraînant le moins de nuisances, ce qui permettrait de relancer le secteur ferroviaire tout en incitant à une amélioration des conditions de transport par la route, notamment au regard de la sécurité, mesures qu’une actualité tragique nous commande de promouvoir encore davantage.

M. André Lajoinie, président, s’est tout d’abord réjoui de constater dans la commission un état d’esprit favorable à la défense du service public ferroviaire.

En ce qui concerne le délai dans lequel se trouve pris l’examen de cette proposition de résolution, il a tenu à préciser que le dépôt de la proposition avait été enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 27 mai dernier et qu’elle avait été distribuée le 1^er juin.

Il a ensuite déclaré partager l’opinion selon laquelle la Commission outrepassait ses missions. Il a ensuite indiqué que la nécessité d’un bilan de l’application de la directive 91/440/CEE avait été rappelée à M. Neil Kinnock lorsque celui-ci était venu s’exprimer devant la commission de la production et des échanges en décembre dernier. Il a également noté que la Communauté européenne était très libérale et il a souhaité que la nouvelle Commission qui va être désignée, appuyée sur le Parlement européen, rompe avec cette orientation.

Enfin, M. André Lajoinie, président, a insisté sur la nécessité de définir un nouvel équilibre entre la route et le rail. Il s’est interrogé à cet égard sur l’objectif affiché par le Gouvernement de doubler le trafic de fret ferroviaire en dix ans au regard des projections qui montrent que le trafic routier évoluera dans les mêmes proportions et que la situation relative des deux modes de transport resterait donc identique.

Il a estimé indispensable de changer de politique compte tenu des charges induites, notamment sur les collectivités locales, par le trafic routier en particulier lorsqu’il s’agit de camions transitant sur notre territoire sans jamais s’y arrêter du fait de la capacité accrue des nouveaux réservoirs et donc sans profiter à notre économie.

Il a déclaré qu’il était de la responsabilité du Parlement d’afficher une volonté forte sur cette question car dans la configuration actuelle le risque existe d’une réaction violente de la société qui n’accepterait plus les nuisances et les dangers liés à l’accroissement continu du trafic routier de fret.

En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes :

– la proposition de résolution répond incontestablement à la volonté de la population, qui souhaite un rééquilibrage à terme des modes de transport, ainsi qu’une contribution forte du transport ferroviaire à l’aménagement du territoire. L’opinion publique demandera des comptes aux élus si ceux-ci ne s’engagent pas à respecter les zones fragiles en y limitant les transports routiers ;

– la délégation pour l’Union européenne a exprimé dans son rapport le soutien à l’idée d’une évolution équilibrée du transport ferroviaire, dans le cadre de l’unicité du service, dont sera garant le Conseil supérieur du service public ferroviaire, récemment créé ;

– le rail ne représente que 4 ou 5 % du transport de marchandises en France. Pour mettre fin au « tout routier », il faut des décisions politiques importantes. Celles-ci ne pourront être adoptées que dans le cadre d’une large concertation ;

– on relève que certains gouvernements, tel celui du Royaume-Uni, n’ont pas pris la pleine mesure du désastre causé par une politique libérale du secteur ferroviaire. Ainsi, la situation du transport ferroviaire britannique, dont le ministre en charge des transports dans ce pays a dit qu’elle suscitait en lui de la honte, n’est pas comparable à celle de la France. On peut en outre noter que les subventions versées dans le cadre du système privatisé sont sensiblement plus élevées que dans l’ancienne organisation publique ;

– la France, qui est une plate-forme de transit pour l’Europe, ne doit pas supporter seule la totalité des coûts des infrastructures de transport sur son territoire. Un emprunt européen pourrait aider à financer les infrastructures, le développement du ferroutage et le désenclavement dans notre pays.

La commission est ensuite passée à l’examen de l’article unique de la proposition de résolution.

· Article unique

La commission, conformément à l’avis du rapporteur, a adopté un amendement de M. Gilbert Biessy, ajoutant après le septième alinéa de cet article, un considérant précisant que les propositions de directives sous-estimaient la contrainte et l’obligation de sécurité dans les transports ferroviaires.

Elle a ensuite rejeté un amendement du même auteur après le neuvième alinéa de cet article, relatif au respect du principe de subsidiarité après que le rapporteur, qui a déclaré partager cet objectif, eut considéré que la rédaction proposée était trop rigide et conduirait à s’opposer à la mise en place de services publics ferroviaires européens.

Puis, après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur au douzième alinéa (2) de cet article, la commission a adopté, conformément à l’avis du rapporteur, un amendement de M. Gilbert Biessy insérant un alinéa après le quinzième alinéa de cet article (5) affirmant qu’il est indispensable de parvenir à une vérité des coûts pour chaque mode de transport.

Puis la commission a adopté la proposition de résolution ainsi modifiée.

——fpfp——

Informations relatives à la Commission

– La commission a procédé à la nomination d’un rapporteur pour la proposition de résolution de M. André Aschieri et plusieurs de ses collègues (n° 1570) tendant à créer une commission d’enquête sur la mise en culture d’organismes génétiquement modifiés, les infractions constatées en la matière et les dangers qu’elles font courir à la santé des populations.

M. Jean-Michel Marchand a présenté sa candidature en indiquant que cette proposition avait été déposée à l’initiative de députés de son groupe et qu’il lui paraissait donc naturel que le rapport soit attribué à l’un d’entre eux. Il a ensuite rappelé l’attachement des Verts à l’affirmation du principe de précaution et s’est félicité qu’ils aient contribué à ce que le principe de traçabilité soit retenu dans la loi d’orientation agricole. Il a enfin tenu à insister sur l’actualité de la question des OGM alors que l’on s’interroge sur le devenir de la récolte 1998 de maïs transgénique et que des discussions européennes préparant les prochaines négociations de l’organisation mondiale du commerce sont proches.

M. Christian Bataille a ensuite présenté, au nom du groupe socialiste, la candidature de M. Daniel Chevallier.

La commission a désigné M. Daniel Chevallier rapporteur pour la proposition de résolution de M. André Aschieri et plusieurs de ses collègues (n° 1570).

– La commission a ensuite désigné M. Dominique Dupilet rapporteur pour le projet de loi portant approbation d’un avenant à la concession concernant la conception, le financement, la construction et l’exploitation d’une liaison fixe à travers la Manche, signée le 14 mars 1986, sous réserve de sa transmission par le Sénat.