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Session ordinaire de 1999-2000

COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES

RÉUNION DU MERCREDI 10 NOVEMBRE 1999

Projet de loi de finances pour 2000

Audition de M. Louis Besson, Secrétaire d'Etat au logement
sur les crédits du logement

PRÉSIDENCE de M. André LAJOINIE

La séance est ouverte à neuf heures.

M. André Lajoinie, président de la commission de la production et des échanges - Notre réunion de ce matin obéira, vous le savez, à la procédure expérimentale d'examen des fascicules budgétaires qu'a préconisée le groupe de travail présidé par le Président de l'Assemblée. Cette nouvelle répartition entre débat en commission et débat en séance publique vise à rendre la discussion budgétaire plus vivante et plus spontanée. La présente réunion sera, en outre, retransmise par la chaîne de l'Assemblée et son compte rendu sera publié au Journal officiel. Je compte donc sur vous pour qu'elle soit aussi vivante que possible.

Après la présentation faite par M. le secrétaire d'Etat, nous entendrons les deux rapporteurs, qui disposeront chacun d'un maximum de quinze minutes. Viendront ensuite les porte-parole des groupes, qui ne devraient pas dépasser dix minutes chacun. M. Besson répondra alors, puis les parlementaires présents, qu'ils appartiennent ou non à la commission de la production, pourront poser des questions, dont je souhaite qu'elles ne prennent pas plus de deux ou trois minutes. Je rappelle que les questions écrites recevront leurs réponses le mardi 16, lors de l'examen de ce budget en séance publique.

Le temps de parole du Gouvernement n'est pas limité mais, comme le secrétaire d'Etat va s'exprimer à trois reprises, j'imagine qu'il fera un effort de concision pour son propos liminaire...

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement - Je le ferai volontiers, pour assurer le succès de cette procédure expérimentale. J'indique aussi que mes services ont déjà transmis mes réponses à la vingtaine de questions budgétaires écrites qui m'ont été posées. Je me bornerai ici à présenter les grandes lignes du budget du logement pour 2000, mais il me semble indispensable de commencer par brosser le contexte, celui-ci ayant beaucoup changé.

En premier lieu, l'environnement fiscal s'est considérablement transformé, notamment grâce aux dispositions que l'Assemblée a déjà adoptées en première lecture, souvent en les améliorant et en en élargissant la portée. Il s'agit d'abord des nouveaux mécanismes de financement du logement social, avec le PLUS, le prêt locatif à usage social, annoncé en juillet, en même temps qu'un important allégement de la dette des organismes HLM. Il s'agit, ensuite, des nouvelles interventions du 1 % logement que vous avez autorisées à l'automne dernier et qui ont déjà donné lieu à des conventions. Grâce à ces mesures et au présent budget, le logement et l'urbanisme continueront d'être au c_ur de l'action gouvernementale et feront l'objet de réformes durables. Nous voulons, en effet, ne plus nous contenter des dispositifs « à durée déterminée ».

Pour 2000, l'ensemble des dépenses budgétaires se montent à 47,9 milliards, soit une progression de 5,3 % compte tenu de la rebudgétisation de la dotation des prêts à taux zéro. En revanche, si on intègre la suppression de divers comptes d'affectation spéciale, on constate une très légère baisse, dont j'indiquerai les causes au fil de mon propos.

S'agissant du droit au logement et de la lutte contre l'exclusion, les mesures contenues dans la loi du 29 juillet 1998, qui avaient déjà trouvé leur traduction budgétaire dans la loi de finances pour 1999, bénéficieront d'un effort accru en 2000. C'est le cas notamment des fonds de solidarité logement -FSL-, cofinancés par l'Etat et les conseils régionaux. L'effort de l'Etat, qui s'est monté à 270 millions en 1997, à 340 en 1998, à 490 en 1999, s'élèvera à 507 millions en 2000, soit un doublement sur trois exercices. C'est le cas aussi de la lutte contre le saturnisme : 75 millions serviront à financer la détection des immeubles susceptibles de provoquer cette maladie ainsi que, éventuellement, les travaux d'urgence que le préfet pourra ordonner en se substituant aux propriétaires défaillants. C'est le cas, enfin, de la nouvelle aide à la médiation locative, qui se met en place par voie de convention.

Les aides personnelles au logement continuent d'être un poste important dans ce budget. Participant à la prévention des exclusions, elles bénéficient à 6 millions de ménages très modestes. Ces prestations sont bien évidemment directement liées à la situation économique générale. Or celle-ci se caractérise par une consommation des crédits moindre que prévu, en raison de la baisse du nombre de chômeurs et de l'amélioration d'un certain nombre de revenus modestes. Cette conjoncture nous autorise pour 2000 à abaisser les crédits de 0,8 %. Je précise que, pour cette décision, nous avons pris en compte l'effet de l'actualisation des barèmes, qui a été de 1,4 % au 1er juillet dernier et qui se reproduira le 1er juillet 2000. J'ajoute également que le montant des dépenses réelles en 2000 sera supérieur à celui des crédits consommés cette année, compte tenu de l'excédent disponible.

En juin, vous avez adopté un projet de loi sur l'accueil des gens du voyage que le Sénat n'a pas jugé bon d'examiner avant la fin de cette année. Le Gouvernement a cependant tenu à honorer les engagements qu'il avait pris envers l'Assemblée ; ce budget comporte donc un crédit de 50 millions pour la création d'aires d'accueil, sans compter 25 millions inscrits au budget de l'emploi et de la solidarité et destinés à améliorer le fonctionnement des aires existantes. Nous avons donc anticipé sur le vote de cette loi et pris les moyens de faire passer le taux de subvention de l'Etat de 35 à 70 %.

Pour le parc HLM, la dotation consacrée à la construction et à la réhabilitation s'établira à 2 930 millions. Cette stabilité des crédits se justifie par la réduction importante des charges d'emprunt dont ont bénéficié les organismes HLM. Cette mesure annoncée le 21 juillet se traduit par un allégement global de 45 milliards, les annuités devant diminuer de quelque 2 milliards dès le 1er janvier prochain. Nous avons également tenu compte des effets de la baisse du taux de TVA sur les travaux d'entretien courant, qui représentent un allégement de 1,4 milliard, dont une partie bénéficiera aux locataires. Enfin, le lancement des prêts locatifs à usage social, les PLUS, devrait améliorer les conditions de financement des opérations et conforter la mixité au sein de chaque programme.

Ce contexte nous a conduits à souhaiter, en accord avec l'Union des fédérations d'organismes HLM, un gel des loyers sur les deux prochaines années. Il est en effet légitime que le gros effort consenti par la collectivité bénéficie aussi aux ménages. Grosso modo, ceux-ci bénéficieront pour un tiers des allégements de charges, ce qui devrait laisser assez aux organismes pour relancer la construction de logements sociaux.

Pour le parc privé, la dotation de l'ANAH et de l'APH sera apparemment stabilisée à 3 milliards, mais je souligne que le taux des subventions ne sera pas remis en cause, malgré la réduction du taux de TVA.

La dotation consacrée à l'accession sociale à la propriété permettra de financer quelque 110 000 prêts à taux zéro, comme les années précédentes. Cependant, le coût pour le budget de l'Etat sera légèrement réduit dans la mesure où les crédits de 1999 avaient en réalité été calculés sur la base du taux de 1998. Tenir compte des taux de cette année conduit automatiquement à réduire d'environ 7 % le coût du financement de ces avances sans intérêt que sont les prêts à taux zéro. Ce sont ainsi quelque 400 millions d'économies qui seront réalisées, sans aucune retouche au barème. Il s'agit donc de la deuxième cause mécanique de la baisse des crédits pour 2000 et il faut ajouter que la réalisation effective en 1999 sera, grâce à la baisse des taux, inférieure à ce que vous aviez voté en loi de finances initiale.

N'oublions pas, par ailleurs, dans le secteur de l'accession à la propriété, l'effort fiscal que représente la nouvelle réduction des droits de mutation.

Quelques mots sur les interventions en matière d'urbanisme. Les grandes opérations comme Euroméditerranée à Marseille, mais aussi les nouveaux projets de la Plaine de France et de Nanterre, sur l'axe Grande Arche-Seine, sont nettement soutenus. Nous accompagnons aussi le retour progressif au droit commun pour les villes nouvelles. Nous maintenons l'aide aux agences d'urbanisme, dotées cette année de 58 millions, ainsi qu'aux professionnels intervenant dans ce secteur. Mais dans ce domaine, décentralisé depuis 1983, les crédits de l'Etat jouent sans doute moins que le cadre juridique et réglementaire. Cet aspect constituera bien sûr un volet de la loi "urbanisme, habitat et déplacement" à laquelle nous travaillons avec Jean-Claude Gayssot et que nous devrions pouvoir vous présenter au tout début de l'an prochain.

Mais l'an 2000 sera surtout l'année où auront été apportés de considérables allégements à la fiscalité du logement. Vous-mêmes, comme les professionnels du secteur, vous plaigniez depuis longtemps de l'excès des prélèvements sur le logement qui est, ne l'oublions pas, le premier poste de dépense des ménages. C'était sans doute par facilité qu'il avait été si lourdement taxé. Il s'agit en effet d'un secteur où les dissimulations sont malaisées, toutes les étapes -achat, mise en location, travaux de transformation, vente- faisant l'objet de contrôles. L'an 2000 marquera donc une forte inflexion.

L'amendement que vous avez adopté à la première partie de la loi de finances supprimera le droit au bail pour 90 % des locataires en 2000 et pour tous les autres en 2001. C'est une petite révolution car ce droit, dont plus personne ne savait ce qui le légitimait, datait d'une loi du 22 frimaire an VII. Cette mesure se traduira par une baisse directe de 2,5 % sur les quittances des locataires du parc HLM comme du parc privé. J'insiste sur le fait qu'il s'agit de 2,5 % des loyers bruts et que l'effet sera donc bien supérieur sur les charges résiduelles des bénéficiaires de l'APL, puisque le droit au bail est le même, que l'on paie son loyer en totalité ou partiellement. Cette disposition représente une moins-value fiscale de 7 milliards sur deux ans.

Autre mesure très importante, la baisse du taux de TVA sur les travaux d'amélioration, d'aménagement et d'entretien des logements. La commission des finances en a élargi l'assiette en y incluant les travaux aux abords des immeubles HLM. Nous attendons comme vous que cette mesure aide à la lutte contre le travail clandestin et à la relance de l'emploi dans le secteur du bâtiment, dont la bonne santé actuelle, fortement soutenue par les constructions neuves, doit être prolongée. Ces mesures ont donc bien vocation à être pérennisées. J'étais hier à Batimat, et je peux vous assurer que l'ambiance y était bonne. On y compte 3 600 exposants, soit bien plus que les années précédentes, et les entrées du public, probablement 100 000 hier, atteignaient le rythme d'un jour de pointe alors que nous n'étions que mardi. La satisfaction se sentait non seulement chez les entreprises qui assurent la construction et l'aménagement des bâtiments, mais aussi chez toutes les entreprises de production. On considère en effet qu'autant d'emplois seront créés dans les industries de production de matériaux que dans les corps de métiers du bâtiment. On mesure ainsi l'effet de levier de cette mesure.

Ce budget prévoit également dans son article 61, que vous n'avez pas encore examiné, un report de six mois de la date limite d'achèvement des travaux engagés sous l'ancien régime d'amortissement, dit Périssol. On avait en effet observé, à l'approche de la fin du dispositif, un emballement qui se traduisait par un échauffement des prix du gros-_uvre. Le report, qui n'ouvre pas droit à de nouvelles opérations après le 31 août, évitera que cette surchauffe ne joue au détriment des constructions sociales qui auraient risqué d'être retardées car moins rentables.

Le régime simplifié d'imposition des revenus fonciers, dit « micro-foncier », institué en 1999 et très apprécié des petits propriétaires, sera renforcé. En effet, alors que l'an dernier, un abattement forfaitaire de 30 % avait été accordé pour des revenus fonciers plafonnés à 30 000 F, l'abattement sera cette année de 40 % sous un plafond de 60 000 F

La baisse des droits de mutation que l'on appelle à tort « frais de notaire », engagée l'an dernier, est poursuivie avec une nouvelle baisse de 20 %. Ainsi, les droits de mutation seront-ils limités à 4,8 % dans tous les départements, ce qui ramène la France dans la moyenne européenne. Cette mesure favorise la mobilité géographique et la fluidité du marché immobilier. Elle se traduit très concrètement par le fait que l'on dépassera cette année les 550 000 transactions, et que l'on pourrait atteindre les 600 000 l'an prochain, soit un niveau jamais atteint.

Ce budget s'inscrit bien dans la refondation globale de la politique du logement à laquelle nous travaillons avec Jean-Claude Gayssot depuis deux ans et demi et que nous entendons poursuivre, avec l'aide de votre Assemblée, dans le cadre des chantiers que nous avons ouverts.

M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial de la commission des finances - Le secteur du logement a besoin de stabilité d'autant que les réformes sont longues à produire les effets escomptés, car il faut que les intervenants et l'appareil administratif s'approprient les nouveaux outils. L'impatience dans ce domaine risque de conduire à des aberrations. De ce point de vue, depuis 1997, la politique du Gouvernement a le grand mérite de la cohérence, de la continuité, de la lisibilité. Les mesures très favorables prises depuis plus de deux ans sont véritablement structurelles et se distinguent ainsi des mesurettes conjoncturelles auxquelles nous avions été habitués, qui posaient en outre de sérieux problèmes de sortie.

En 2000, interviendra une nouvelle baisse des droits de mutation, pour un coût de 4,6 milliards. La suppression, en deux ans, de la contribution représentative du droit de bail, représentera un allégement de charges de plus de 7 milliards au bénéfice des locataires. La réduction du taux de TVA pour les travaux d'entretien permettra plus de 20 milliards d'économies. Notons également la montée en régime du nouveau statut de bailleur privé, la pérennisation du prêt à taux zéro, pour laquelle 6 milliards sont inscrits, la création d'un nouveau financement à destination des organismes de logement social, les PLA se transformant en PLUS.

Il est vrai toutefois que l'on note quelques signes inquiétants, que vous avez évoqués en parlant de surchauffe.

Exprimés en moyens d'engagement, afin de retracer plus exactement les actions nouvelles en faveur du seul logement, les crédits atteindront 48 078 millions, soit une diminution de 1,26 % par rapport à 1999. Cette baisse ne traduit pas un affaiblissement de l'effort du Gouvernement, mais les effets d'une meilleure conjoncture. Les aides au logement, qui ont été régulièrement actualisées depuis 1997, comme s'y était engagé le Premier ministre, enregistrent une baisse de 0,82 %. Les crédits destinés au Fonds de solidarité logement progressent eux de 5,11 %, mais la faible consommation de ces crédits en 1999 me conduit à vous interroger sur la mise en _uvre effective de la loi contre les exclusions.

Ce budget confirme la place que le Gouvernement accorde aux organismes du logement social et son souci de favoriser la relance de la construction sociale. Il est certain qu'un nombre insuffisant de logements locatifs sociaux sont construits depuis plusieurs années. Notons par ailleurs que si les PLA sociaux diminuent, les PLA très sociaux augmentent, ce qui provoque un effet de ciseaux.

Le Gouvernement a réformé cet été le financement du logement social en substituant le PLUS au PLA. Cette mesure s'accompagne d'une baisse du taux du Livret A, donc du taux des prêts aux HLM, d'un allongement à 50 ans des prêts pour l'acquisition du foncier, ainsi que du réaménagement de la dette HLM. Parallèlement les crédits PALULOS sont maintenus à un haut niveau, avec un objectif de 120 000 logements réhabilités.

Le PLUS répond au souhait des organismes du logement social : retour d'une part de subvention, prêt à taux concurrentiel, possibilité d'une mixité sociale.

En contrepartie de toutes ces mesures, le mouvement HLM s'est engagé à geler les loyers pour 2000 et 2001. Cet engagement s'accompagne de contrats locaux de relance dont nous verrons dans les mois qui viennent s'ils dynamisent effectivement la construction sociale.

Le PLUS permettra de réduire sensiblement le déséquilibre des opérations, mais il ne remédiera ni aux vacances de longue durée, ni à la hausse des prix de la construction.

Depuis le début de l'année, de plus en plus d'appels d'offre des organismes sociaux restent infructueux. Dans certaines régions, les prix du bâtiment ont augmenté de 30 %. Certes il s'agit en partie d'une remise à niveau. Mais les entreprises du bâtiment ont également des difficultés à recruter de la main-d'_uvre qualifiée.

Je m'inquiète aussi, comme les opérateurs sociaux, d'une certaine dérive du 1 % logement qui subventionne plus les produits du secteur privé que le logement social. C'est contraire à l'esprit qui a présidé à sa création et, si je voulais être légèrement provocateur, je dirais que pourrait se poser le problème de sa fiscalisation.

Il est prévu au budget 2000 de financer environ 70 000 logements locatifs sociaux. L'objectif sera-t-il atteint ? Permettez-moi de suggérer quelques pistes pour consommer ces crédits. Peut-on continuer à gérer localement les autorisations et les subventions avec le dispositif administratif des années de pénurie ? Ne serait-il pas temps d'instituer un droit de tirage accompagné d'un contrôle a posteriori ? En second lieu, il faudrait encourager l'acquisition-amélioration car il y a une forte demande des organismes HLM et des collectivités locales, notamment pour les centres urbains. Enfin ce n'est qu'en donnant aux collectivités locales des outils appropriés pour mener une politique foncière -par exemple des établissements publics fonciers- que l'on favorisera la construction sociale là où la mixité est difficile et où le foncier est cher et rare, parfois volontairement d'ailleurs.

Le Gouvernement a beaucoup fait pour le logement HLM. Aux organismes d'HLM d'être maintenant à la hauteur des missions qui leur sont confiées.

Des mesures importantes ont également été prises pour le parc privé. Le redressement des dotations opéré dès l'été 1997 se poursuit. Les crédits de paiement de l'ANAH atteignent 2,2 milliards en 1998, soit une hausse de 2,8 %. Ils ont permis de subventionner plus de 110 000 logements, dont 15 200 ont bénéficié d'une subvention majorée en contrepartie d'un engagement de modération de loyer. Les crédits de paiement de la prime à l'amélioration de l'habitat ont augmenté de 4,5 % ; en 1998 69 419 PAH ont été attribuées. Pour conforter cet élan, il faut simplifier les procédures comme vous l'avez, je crois, envisagé par la création d'un « guichet unique » de l'ANAH.

La budgétisation complète du prêt à taux zéro confirme votre attachement à l'accession sociale à la propriété. Je m'en félicite. Les 5,810 milliards d'autorisations de programme inscrits au budget 2000 permettront de financer 110 000 à 120 000 prêts, soit le niveau de consommation actuelle. Je souligne cependant que le solde de la contribution des collecteurs du 1 % au compte d'affectation spécial 902-30, soit environ 3,5 milliards, doit demeurer à la disposition de votre ministère. Elle pourrait financer l'extension du prêt à taux zéro à l'acquisition dans l'ancien avec une part de travaux minorée à 20 %.

Il serait bon également de permettre aux organismes de logement social de construire et de gérer des logements avec le statut de bailleurs privés. Ils en ont la capacité et cela favoriserait la mixité sociale qui est un objectif de la politique de la ville.

S'agissant de la sécurisation, j'ai deux regrets. D'abord, le financement par l'Etat des agences départementales pour l'information sur le logement -les ADIL- stagne depuis trois ans, ce qui empêche d'étendre ce réseau à l'ensemble des départements. Ensuite, vos services semblent ne pas connaître les dispositifs de sécurisation imaginés par les fédérations de HLM. Je les ai interrogés sur ce point, ils m'ont répondu que cela n'existait pas...

Ce budget, je le répète, est un bon budget. C'est avec plaisir que j'inviterai la commission des finances à l'adopter.

M. Alain Cacheux, rapporteur pour avis de la commission de la production pour les crédits du logement - Pour m'en tenir à l'esprit de cette procédure renouvelée, je ne reviendrai que sur l'essentiel des mesures budgétaires avant de vous poser quelques questions. On ne saurait examiner les dépenses du logement sans rappeler brièvement les mesures fiscales concernant les recettes. Avec le passage au taux réduit, on applique enfin la TVA à taux réduit au logement qui, nous l'avons assez répété, constitue un bien de première nécessité. La suppression du droit de bail partielle au 1er janvier 2000, puis totale au 1er janvier 2001, pour un coût de plus de 7 milliards, aura des effets sensibles pour les locataires les plus modestes. Enfin, la nouvelle baisse des droits de mutation nous ramène dans la moyenne européenne. L'ensemble de ces mesures fiscales est significatif d'une nouvelle volonté politique en faveur du logement.

Les crédits du budget s'inscrivent dans la continuité. J'y relève trois axes majeurs. D'abord, ce budget confirme la priorité donnée au logement social, après le plan annoncé le 21 juillet : la création du PLUS favorisera le financement de la construction, la renégociation de la dette des organismes HLM leur rendra des marges de man_uvre financières. Cette priorité au logement social s'était déjà traduite par la baisse de la TVA sur les PALULOS, par le relèvement systématique des barèmes d'APL chaque 1er juillet et par leur revalorisation au 1er juillet 1997. Dans le même esprit, la mesure relative au droit de bail se traduira par la suppression presque totale de ce droit dans les logements sociaux. Ainsi 99,4 % des locataires de l'organisme HLM que je préside en bénéficieront dès le 1er janvier 2000.

En second lieu, ce budget conforte le soutien au parc privé. Le maintien des 2,2 milliards de crédits pour l'ANAH et de 800 millions pour la PAH constitue en réalité une augmentation, puisque les travaux ainsi subventionnés bénéficient aussi de la baisse de la TVA. Ce budget comporte aussi les moyens de maintenir à un haut niveau de 110 000 logements l'accession sociale à la propriété.

Enfin, il renforce les moyens de lutter contre les exclusions grâce aux crédits affectés aux opérations très sociales et en consolidant ceux qui sont consacrés au FSL, à la médiation locative et à la location aux associations.

C'est donc un excellent budget et la commission ne saurait contester ce diagnostic porté par le secteur lui-même. 1999 sera de très loin la meilleure année de la décennie pour le bâtiment, avec une croissance d'au moins 5 %. Après avoir beaucoup souffert au début de la décennie et perdu des centaines de milliers d'emplois, le secteur en créé de nouveaux.

Cependant, c'est la règle du jeu, je voudrais exprimer une préoccupation et vous poser deux questions.

Il me semble d'abord que le secteur locatif social reste très fragile. Vous avez créé les conditions d'une relance de la construction locative, mais il faut la consolider. Si les crédits PLA étaient insuffisamment consommés, c'est que les organismes HLM manquaient d'appétence et privilégiaient la gestion de leur parc plutôt que la construction. C'est aussi que les élus n'étaient guère enthousiastes : ceux qui avaient déjà beaucoup de logements sociaux dans leur commune ne tenaient pas à en augmenter le nombre ; ceux qui en avaient beaucoup moins, voire très peu, ne tenaient pas à prendre leur part des difficultés. Mais si les crédits étaient peu consommés, c'est également qu'ils étaient peu consommables. De ce point de vue, le PLUS constitue un progrès par rapport aux PLA. Il s'accompagne d'une baisse du taux du livret A qui diminuera le coût des prêts. C'est un retour à l'aide à la pierre, abandonnée en 1996. Cependant, le fait de retenir pour les loyers 90 % des loyers plafonds antérieurs rendra plus difficile d'équilibrer ces opérations. Même si le PLUS constitue une avancée, il faudra le consolider. En outre, comme on l'a indiqué, on constate un certain dérapage dans les appels d'offre. Dans de nombreux cas, les entreprises n'y répondent même plus, dans d'autres elles proposent des coûts très supérieurs à ceux qui permettraient d'assurer les financements.

Cette fragilité du secteur locatif social ne menace pas seulement la relance que vous souhaitez, et qui demandera beaucoup de volontarisme, mais aussi l'équilibre de peuplement. Le processus de paupérisation constaté dans le logement social, qui s'est accéléré sensiblement de 1995 à 1997, a été fortement ralenti par vos mesures, mais pas interrompu, moins encore inversé. Il faut y penser si nous voulons que les résidences du logement social soient des lieux de diversité sociale. Troisième élément de fragilité : la situation financière. Une grande partie du parc social est située dans les quartiers difficiles, où se multiplient les problèmes de vacance : il faut y rester attentif.

Pour finir, deux questionnements. Le premier concerne les aides à la personne. Vous avez noté les effets d'une stagnation, voire d'une légère diminution, des crédits d'aide à la personne. Sur ce point le budget se contente de constater des décisions prises par ailleurs. L'essentiel de ces décisions est l'actualisation au 1er juillet 2000 des barèmes de l'APL. Mais ne pourrait-on profiter de l'embellie économique pour réparer certaines erreurs du passé ? Il en est ainsi de la décision de non-paiement de l'APL pour le premier et le dernier mois de la location, mesure que nous avions vertement critiquée. Je comprends que pour le premier mois l'on veuille s'harmoniser avec d'autres prestations. Mais je me demande si des avancées ne seraient pas possibles sur le dernier mois, peut-être sous la forme d'une actualisation au 1er juillet un peu supérieure à l'inflation. Autre exemple : les sections départementales de l'APL suspendent les aides aux locataires qui ont certes cessé de payer leur loyer, mais qui sont souvent en difficulté, et que la suspension de ces aides peut suffire à plonger dans l'exclusion. Je souhaite donc que nous réexaminions le fonctionnement des SDAPL et que l'application trop mécanique des règles ne conduise pas à augmenter le nombre des personnes en grande difficulté.

Mon second questionnement porte sur la mise en _uvre de la loi contre l'exclusion. Je ne conteste pas qu'à cet égard, le Gouvernement a fait son travail, et les textes sont sortis rapidement. Mais on a le sentiment sur le terrain d'une certaine inertie, qui d'ailleurs n'est pas seulement le fait de l'administration. Il faut une relance vigoureuse auprès de tous les partenaires, pour que le volet logement de la lutte contre l'exclusion connaisse une traduction plus concrète dans les mois qui viennent.

M. Gilbert Meyer - Il y a un an, si j'avais salué certaines avancées, je m'étais inquiété de certaines orientations ; mes craintes se sont malheureusement confirmées. Pour ce qui est du logement social, et plus particulièrement du secteur HLM, je n'aurai pas l'impudeur de me référer à l'hiver 1953 comme l'ont fait quelques collègues de la majorité en commentant le bilan de 1995 et 1996. Mais les chiffres de 1997, 1998 et 1999, sont terribles. Tous les records sont battus : sur 80 000 logements HLM prévus, à peine 40 000 seront construits en 1999, après 44 000 en 1998 et 45 000 en 1997.

Les crédits du logement connaissent pourtant une augmentation systématique, y compris ceux destinés à la construction de logements sociaux. Il y a donc un vrai problème d'utilisation des crédits. Il est facile d'afficher des crédits pour faire apparaître une volonté politique, si en fin d'année ils sont en partie récupérés par le budget général, et affectés à autre chose...

Nous devons rechercher la cause de cet échec, et les raisons pour lesquelles la plupart des communes déclinent le logement social. A cet égard on peut s'interroger sur la solidité de la Caisse de garantie du logement social. Elle a subi fin 1997 un prélèvement de 2 milliards, opération imprudente, car elle risque de mettre en péril la situation financière des organismes HLM. Je sais, Monsieur le ministre, que le logement des plus démunis est un sujet qui vous tient à c_ur, et c'est à votre honneur. Vous avez d'ailleurs repris et défendu, dans la loi contre l'exclusion, des dispositions préparées par votre prédécesseur. Mais fallait-il, pour marquer votre différence, y ajouter une taxation des logements vacants ? Chacun attend avec curiosité de voir comment elle sera appliquée. Mais il apparaît d'après le fascicule budgétaire, que cette taxe rapportera 1 million par an. Or, 720 fonctionnaires sont recrutés pour la gérer, ce qui entraîne une dépense supplémentaire estimée à plus de 100 millions Ainsi cette taxe coûterait cent fois plus que ce qu'elle rapportera ! Parallèlement, la production de logements très sociaux est aujourd'hui enrayée.

Avec lucidité, vous n'avez pas remis en cause dans l'immédiat, le prêt à taux zéro. Il a permis chaque année à quelque 120 000 ménages d'accéder à la propriété. Mais l'incitation qu'il a créée semble avoir été un peu écrêtée. Vous avez également compris que la réduction à 5,5 % de la TVA sur les travaux pouvait dynamiser le secteur du logement. Mais sa mise en pratique soulève de nombreuses difficultés ; son effet bénéfique risque d'être balayé par l'anxiété des artisans, obligés de se faire les banquiers du différentiel de TVA pendant 5 ou 14 mois, selon la périodicité de leur déclaration fiscale. Il est dommage que les arbitrages rendus et la volonté de ne pas sortir d'une certaine routine aient écrêté votre tentative de stimulation.

Le budget 2000 sera à l'exécution ce qu'est le budget 1999, c'est-à-dire qu'il ne sera pas réalisable à la hauteur de vos espérances. Dans son état actuel le groupe RPR ne peut le voter.

M. Philippe Decaudin - Pour la troisième fois, je suis chargé d'exprimer la position du groupe socialiste sur ce budget. Déjà en 1998 et 1999, nous avions noté des changements très positifs par rapport à la précédente majorité. Aujourd'hui nous ne pouvons que nous féliciter de vos propositions. Vous avez su éviter les pièges que constituaient la gestion du 1 % logement et l'amortissement Périssol. Une convention avec les organismes collecteurs a conforté le financement de l'accession à la propriété grâce au prêt à taux zéro, cependant que l'amortissement dit Besson conservait les aspects positifs de l'amortissement Périssol.

Aujourd'hui, nous assistons à une nouvelle avancée, non seulement grâce à ce budget de consolidation, mais aussi aux mesures d'accompagnement. Avec la réduction de la TVA de 20,6 à 5,5 %, le Gouvernement donne un signe très fort de son intérêt pour le logement, que traduit aussi la suppression en deux ans du droit au bail ainsi que la baisse des frais de notaire. L'ensemble de ces allégements représente plus de 25 milliards. En réduisant les charges annexes pour les locataires ou les acquéreurs de logements, vos dispositions réduisent le poids du logement dans le budget des ménages, et présentent un intérêt évident pour les entreprises du bâtiment. Enfin, nous entrons dans une logique vertueuse en diminuant l'intérêt du travail au noir.

Pour le logement social, la renégociation des emprunts consentis par la Caisse des Dépôts et Consignations permettra de remettre à niveau les comptes de la plupart des bailleurs sociaux, organismes HLM ou sociétés d'économie mixte. Si cette mesure a pour contrepartie un gel des loyers pendant deux ans, ce gel ne fait l'objet d'aucune recommandation, la décision appartenant aux conseils d'administration des bailleurs. Je souhaite donc que le préfet exerce son droit de regard sur les augmentations de loyer, et demande une nouvelle délibération si elles lui apparaissent abusives.

La création du PLUS facilitera la reprise de la construction de HLM et favorisera la mixité sociale. Elle devrait permettre l'accueil d'une population plus diversifiée, puisque les organismes pourront consacrer 10 % des logements à des loyers pouvant atteindre 120 % du plafond, pour des ménages dont les revenus dépassent le plafond de ressources retenu pour l'accès au logement social. Un meilleur équilibre peut d'autre part être obtenu entre l'aide à la pierre et l'aide à la personne ; cela dépend notamment du maintien des apports des collectivités locales qui accompagnaient les PLA. De même, il faut être attentif au dérapage des appels d'offre, qui risque de mettre à mal cet outil de relance.

Un autre élément très positif est le déblocage de crédits spécifiques pour financer les démolitions-reconstructions, indispensables pour requalifier certains quartiers.

Au-delà de la lutte contre l'exclusion, ce budget du logement s'efforce de donner un contenu concret au droit au logement : le groupe socialiste le soutiendra sans réserve.

M. Jean-Marie Morisset - L'année 1999 a connu une évolution positive de l'activité du bâtiment, dont le volume s'est accru de 4,5 %. Les facteurs en sont multiples : un environnement économique favorable, mais aussi l'environnement bancaire avec la baisse des taux, et l'environnement institutionnel avec l'amortissement Périssol. Celui-ci a permis un retour à l'investissement privé dans le logement et accru l'accession à la propriété des familles moyennes et modestes. Les français ont plébiscité ce dispositif, avec 100 000 constructions par an.

Il n'est pas seulement conjoncturel, il est opérationnel et d'application très simple. Vous en avez d'ailleurs conservé les finalités mais il est dommage que vous y ayez ajouté certaines contraintes réglementaires qui risquent d'en compromettre l'efficacité. Je regrette particulièrement que le Gouvernement n'ait pas retenu mon amendement étendant le bénéfice du dispositif aux propriétaires louant à un ascendant ou un descendant, comme c'était le cas auparavant.

Votre budget pour 2000 présente une progression de 5,3 %, ce qui marque une poursuite de l'effort des gouvernements précédents. Nous en sommes satisfaits, même s'il faut relativiser cet effort en raison de la rebudgétisation effectuée l'année dernière du prêt à taux zéro, financé sur le 1 % à la construction. Ce sont 16 milliards qui seront ainsi prélevés par l'Etat de 1999 à 2002, s'ajoutant aux 14 milliards déjà prélevés en 1997-1998, soit un total de 30 milliards prélevés sur les ressources du 1 % logement. Donc si l'effort de l'Etat est incontestable, celui des entreprises doit être souligné. Par ailleurs, il faut tenir compte de l'écart important entre les prévisions budgétaires et le taux réel de consommation des crédits.

L'an dernier, le rapporteur avait souligné que la priorité budgétaire était le logement des personnes défavorisées. Les chiffres montrent malheureusement que cet objectif n'a pas été réalisé. Vous avez rappelé vous-même les mauvais résultats de la construction sociale. Sur 10 000 logements PLAI prévus en 1998, 3 500 seulement ont été lancés et en Ile-de-France un tiers seulement des crédits consacrés aux logements d'insertion était consommé au 30 septembre dernier, ce qui vous a d'ailleurs amené à entamer en juillet dernier un plan de rattrapage pour la construction en cinq ans de 8 000 studios en résidence sociale.

Pour les PLA traditionnels, on observe le même décalage que les années précédentes entre les crédits et les réalisations. L'an dernier, nous avions souligné l'urgence d'une réflexion sur l'investissement locatif social. Vous avez entendu le message et mettez en place un dispositif basé sur un nouveau produit financier : nous approuvons cette orientation. Une mesure importante pour les HLM a été la fixation à 2,5 % du taux du livret A, ce qui devrait avoir des répercussions très positives sur le financement de ces logements et la renégociation de la dette des OPHLM. Alliées à la baisse de la TVA sur les travaux, ces mesures devraient redynamiser la construction de logements sociaux.

Toutefois, des incertitudes subsistent. Le gel des loyers pendant deux ans peut avoir des effets négatifs sur la gestion des organismes HLM. Pour 1999 également, il semble que les crédits de paiement ne suivent pas les autorisations de programme, faute de transferts suffisants entre chapitres budgétaires. La mise en place de la TVA à 5,5 % pour les travaux d'entretien est une bonne mesure mais elle risque d'être d'application très complexe pour les HLM. Il est regrettable que cette réduction de TVA ne soit pas appliquée aux travaux réalisés par les communes.

Je voudrais revenir sur l'application de la loi contre l'exclusion. Vous avez dit que certaines de ses dispositions étaient opérationnelles, en particulier le Fonds de solidarité logement, la procédure de médiation et le soutien aux associations logeant temporairement des personnes démunies. Mais qu'en est-il de l'amélioration de la transparence dans l'attribution des logements sociaux ? Un fichier et des numéros d'enregistrement devaient être mis en place. Quel est le bilan des plans départementaux d'action pour le logement des plus défavorisés ? Je ne vais pas reprendre la discussion sur la fameuse taxe sur les logements inoccupés -nous avions déjà exprimé nos réticences à l'époque-, mais puisque les premiers avis d'imposition arrivent maintenant dans les boîtes aux lettres, il serait bon de faire prochainement un premier bilan du nombre de propriétaires concernés et du produit de cette taxe.

En ce qui concerne les opérations de réhabilitation des logements, les crédits pour la prime à l'amélioration de l'habitat stagnent au niveau de 1997, soit 800 millions. Il serait nécessaire de relever le montant des aides, inchangé depuis 1975, et d'actualiser les plafonds de ressources. On nous dit que les propriétaires vont bénéficier d'avantages fiscaux supplémentaires : justement, cela risque de provoquer des demandes nouvelles qui justifieraient une augmentation de cette ligne budgétaire. Je souhaiterais également des éclaircissements sur le suivi des enveloppes : nous avons appris que les dotations départementales allaient être réduites. C'est d'autant plus incompréhensible que les propriétaires ont souvent effectué les travaux d'urgence.

Les aides de l'ANAH ne répondent pas entièrement aux besoins du parc locatif privé, qui joue pourtant un rôle économique et social incontestable, car il loge nombre de jeunes et de familles modestes. La dotation budgétaire de l'ANAH reste au même niveau qu'en 1999, soit 2,2 milliards ; c'est insuffisant. Vous allez me répondre que les propriétaires vont bénéficier d'aides fiscales, financières et sociales, du statut de bailleur privé et de la réduction du taux de la TVA sur les travaux, mais les crédits de l'ANAH sont indispensables pour accompagner les opérations de réhabilitation dans les zones rurales.

Les opérations programmées d'amélioration de l'habitat, les OPAH, sont un outil de programmation très efficace. Leur pérennité dépend cependant de l'appui financier de l'Etat. Or la stagnation des crédits de l'ANAH et les délais excessifs de procédure -il s'écoule parfois neuf mois entre la demande du propriétaire et la signature de la première convention de travaux- retardent ces opérations. Cet outil est aussi un moyen de mobiliser des crédits complémentaires des collectivités locales. On sait que les pays vont prochainement signer des contrats avec l'Etat et les régions : le logement étant souvent une des priorités retenues sur le terrain, il serait nécessaire de renforcer le rôle des OPAH.

En conclusion, Monsieur le ministre, un certain nombre des orientations que vous nous proposez nous paraissent valables, mais compte tenu des incertitudes qui subsistent, le groupe UDF s'abstiendra.

Mme Janine Jambu - Ce budget se situe dans un contexte positif. Nous apprécions particulièrement la création du PLUS : cette disposition prend en compte notre demande ancienne d'un PLA unique.

Deuxième aspect positif, le rétablissement de l'aide à la pierre, ce qui inverse la tendance initiée par la droite.

Cependant, je voudrais vous poser quelques questions concrètes.

L'objectif de 70 000 logements aidés sera-t-il tenu ? L'Union des HLM en prévoit 60 000 pour 2000. Quelles mesures seront prises en faveur des organismes HLM les plus en difficulté, souvent parce qu'ils ont mené la politique la plus sociale et appliqué les loyers les plus bas ? Comment pourront-ils tenir leurs engagements financiers compte tenu du gel des loyers pendant deux ans ? Ne pourrait-on envisager des dispositions compensatrices ? La baisse des taux d'intérêt et l'allongement des prêts sont appréciables, mais reste le problème de la TFPB qui pèse lourdement sur ces organismes.

Le gel des loyers HLM, la suppression du droit de bail acquitté par le locataire et la baisse de la TVA sur les travaux d'entretien sont de bonnes mesures. Mais quel en sera l'impact réel sur les locataires ? Ne risque-t-on pas de voir les propriétaires ayant effectué des travaux les répercuter sur le montant des loyers ?

Subsiste également la question des surloyers, même si une avancée très importante a été réalisée sur ce point dans la loi contre les exclusions. Nous sommes d'avis qu'il faudrait aller plus loin et éliminer totalement la pratique des surloyers, d'autant qu'avec le PLUS il est question de loyers majorés, qui formeraient une nouvelle catégorie de surloyers. Cela repose la question de la mixité sociale, de la revalorisation des plafonds de ressource, de la part respective des aides à la pierre et à la personne.

L'argumentation entendue sur l'APL ne nous paraît pas très convaincante, d'autant que 6,2 millions de familles bénéficiaires seront touchées aussi par la non revalorisation des prestations familiales. Malgré la relance, le nombre des érémistes augmente et la pauvreté persiste. Il faudrait que les aides au logement suivent au moins le taux d'inflation, que celles attribuées pour les quatre premiers mois soient revalorisées et qu'on mette fin à la pratique de ne pas payer l'APL quand elle est inférieure à 100 F.

Dans le secteur privé le statut du bailleur privé comporte un engagement important, assorti de contreparties fiscales financières. Ne peut-on envisager de le compléter par certaines obligations, par exemple le droit de réservation préfectorale sur les logements détenus par des propriétaires institutionnels ?

Vous avez donné des précisions satisfaisantes concernant la future loi urbanisme-habitat-déplacement. Qu'en est-il de la consultation prévue ? La question de la diversité sociale et géographique est fondamentale et devra être débattue.

Un mot sur la loi contre les exclusions. Avec d'autres collègues, je constate sur le terrain une certaine inertie dans l'application de ce texte. En particulier en ce qui concerne les expulsions de logements, je n'ai pas l'impression que les choses aient beaucoup bougé dans mon département et ma commune.

En conclusion, nous portons une appréciation positive sur ces crédits et sur les mesures que vous proposez, notamment celles qui sont en faveur des locataires : baisse du taux de TVA, suppression du droit au bail, gel des loyers... Cependant, peut-être y a-t-il divergence entre nous sur le rôle et la place qui doit revenir au logement social. Pour notre part, nous constatons la persistance d'un déséquilibre au bénéfice du secteur privé alors que nous aurions besoin de 100 000 logements locatifs sociaux par an. Cela étant, en dépit des contraintes européennes et du pacte de stabilité, les choses avancent dans le bon sens et le débat n'est pas clos. L'approbation du groupe communiste vous est par conséquent acquise.

M. Jean Proriol - Ce budget est pour le moins contrasté. Nous y trouvons de bonnes dispositions, en particulier en matière fiscale : baisse des droits de mutation et de la TVA sur les travaux d'amélioration et d'entretien courants, extension aux petits bailleurs du dispositif du micro-foncier... En revanche, les orientations relatives au parc locatif privé et à l'accession à la propriété nous apparaissent plus contestables. En outre, comme beaucoup ici, nous doutons que ce budget permette une réelle relance du logement social. Nous admettons certes le choix d'accroître les crédits destinés à ce secteur mais, avec M. Cacheux, nous redoutons une certaine inappétence des collectivités, peu désireuses de voir encore croître leurs charges foncières, financières et sociales. Le mal risque également d'atteindre les organismes HLM, traumatisés par des opérations financièrement déséquilibrées.

Vous créez un produit, le PLUS, pour lequel les taux d'intérêt se situeront sans doute entre ceux du PLA normal -3,8 %- et ceux du PLA très social -3,05 %. L'initiative est bonne et les moyens que vous y consacrez devraient permettre de construire 70 000 logements par an, dites-vous. Pour notre part, nous redoutons une sous-consommation de ces crédits : en 1998 seulement 51 500 logements PLA ont pu être construits sur les 80 ou 90 000 prévus et, en 1999, le bilan ne sera pas meilleur. En effet, le PLUS ne couvrira que 90 % du coût du neuf, 5 autres pour cent étant couverts par la subvention : où les organismes HLM trouveront-ils ces 5 % restants ? Je rappelle que les anciens PLA couvraient 100 % de la dépense.

Le PLUS aura cependant un avantage : il permettra d'attribuer 10 % de logements à des locataires dépassant de 20 % au plus le plafond de ressources exigé pour l'attribution d'un logement HLM. Cette mesure favorisera une plus grande mixité sociale et permettra aux organismes de trouver plus facilement leur équilibre financier.

Nous approuvons le relèvement de l'aide personnelle, qui bénéficie à 6,3 millions de ménages, soit à 1 sur 4. Cependant, peut-on aller plus loin sans porter préjudice au parc privé, compte tenu des difficultés rencontrées dans la mise en _uvre de la loi contre l'exclusion ? Je reconnais que les arbitrages sont délicats pour vous, sur ce point. Vous avez certes annoncé le 28 octobre la création de 10 000 logements en résidence sociale pour les personnes en grande difficulté, mais la mesure ne concerne que l'Ile-de-France et il restera à trouver les terrains. En outre, les organismes ont déjà bien du mal à remplir leurs missions traditionnelles : si on leur demande de construire des logements d'insertion, je crains là encore une certaine inappétence de leur part.

S'agissant du parc locatif privé, l'amortissement Périssol a été remplacé par un dispositif qui est moins avantageux et plus contraignant. Par parenthèse, je note que le dispositif Périssol avait déclenché une relance dont tout le monde profitait, y compris les entreprises de maçonnerie, mais que celles-ci ont eu beaucoup de difficultés pour recruter du personnel : ainsi, en Auvergne, elles ont dû faire appel à des Portugais après les tentatives vaines dans la région lyonnaise et en Ile-de-France.

A cette substitution s'en ajoute une autre : vous remplacez la taxe additionnelle au droit de bail par une contribution annuelle sur le revenu locatif. Les bailleurs y trouveront leur compte, mais non les investisseurs. Or ceux-ci ne sont pas tous de riches privilégiés : beaucoup sont de bons pères de famille qui cherchent à se constituer un capital stable en vue de leur retraite -et on les comprend ! D'autre part, on sait que c'est la construction privée qui a le plus contribué à la relance du bâtiment. Déjà, on constate que les directions départementales de l'équipement ont le plus grand mal pour placer les PLA. Je me demande si on ne peut pas, sans forcer le trait, parler de l'échec de la gauche plurielle en matière de logement social.

Malgré tous vos effets d'annonce, le logement n'est peut-être pas la priorité de ce gouvernement. Votre bonne volonté et votre connaissance des dossiers n'est pas en cause, Monsieur le secrétaire d'Etat, mais il s'imposerait de prendre d'autres mesures et le groupe Démocratie libérale ne votera donc pas votre budget.

M. Jean-Michel Marchand - Ce budget témoigne de la continuité de l'effort, avec une hausse des crédits de 5,3 %. Il confirme la volonté qui s'est exprimée au travers de la loi contre les exclusions, même si celle-ci rencontre des difficultés incontestables dans sa mise en _uvre. Nous approuvons notamment tout ce qui est fait en faveur de la construction et de la réhabilitation des logements, de la mixité sociale, et nous nous félicitons que la dotation du fonds de solidarité logement augmente. Nous enregistrons également avec satisfaction les mesures que vous prenez par anticipation pour améliorer l'accueil des gens du voyage. Toutefois, s'agissant de la mixité sociale et géographique, ne conviendrait-il pas de réfléchir à une nouvelle catégorisation pour venir en aide aux ménages qui ne peuvent prétendre à un logement social en raison de leurs revenus, et qui ne peuvent non plus envisager l'achat d'un logement ? On pourrait par exemple envisager un mécanisme de minoration des aides pour les propriétaires et de plafonnement des loyers à un niveau intermédiaire pour les locataires -en reprenant par exemple le seuil de 2 500 F retenu pour l'exonération du droit de bail.

Vous venez en aide aux offices d'HLM, vous créez le PLUS, vous prévoyez un gel de deux ans des loyers HLM, vous préparez un statut des bailleurs et vous améliorez le financement de l'accession à la propriété. Nous nous en réjouissons, de même que de la suppression du droit de bail en deux ans et de la réduction des droits de mutation. Je m'interroge toutefois, s'agissant des organismes HLM qui seraient transformés en OPAC : continueront-ils à bénéficier des mêmes dispositions ?

Quant à la réduction du taux de TVA applicable aux travaux d'amélioration, de transformation et à l'entretien, elle accélérera sans nul doute la rénovation du parc et créera des emplois -même s'il est vrai qu'il est parfois difficile aux entreprises du bâtiment de trouver du personnel formé- ; elle dissuadera en outre de recourir au travail clandestin. J'ajoute qu'elle figurait au programme que nous avons défendu lors des élections législatives. Elle a donc bien des vertus, mais a elle aussi deux faiblesses : d'une part, l'amélioration des logements anciens se traduit bien souvent par l'installation d'un chauffage électrique coûteux ; d'autre part, les gens n'ont pas toujours les moyens d'avancer les premiers frais de travaux d'entretien et ils ne peuvent guère compter sur les banques. Que proposez-vous pour remédier à ces difficultés ?

Enfin, selon le secrétariat d'Etat à la santé et à l'action sociale, on compte dans ce pays près de 3 millions de handicapés. Beaucoup sont demandeurs de logements mais ceux-ci doivent être adaptés : comment les aiderez-vous à supporter le surcoût de ces équipements indispensables ?

Les Verts voteront votre budget, Monsieur le secrétaire d'Etat, et je crois pouvoir avancer que tous les députés du groupe RCV feront de même.

M. le Secrétaire d'Etat - Je remercie les rapporteurs pour leur travail de fond et les porte-parole des groupes pour l'attention qu'il ont portée à ce budget.

Vous avez été plusieurs à redouter un dérapage des prix. Nous ne connaissons l'indice des coûts à la construction qu'avec un certain décalage. Celui de 1998 faisait apparaître une grande stabilité mais il semble qu'il n'en ait pas été de même pour les six premiers mois de 1999 puisqu'on constate une hausse de 1,8 % entre juillet 1998 et juillet 1999.

On peut donc en conclure que la hausse porte surtout sur les premiers mois de cette année. Il y a eu aussi un moment de tension au cours de l'été en raison d'une compétition entre les dernières opérations Périssol et les programmes locatifs. Certaines entreprises ont considéré alors qu'il valait mieux s'assurer les marchés privés, qui ne se représenteraient pas, alors que les opérations de logement social seraient seulement différées en cas d'appels d'offres infructueux.

Les grandes organisations professionnelles, Fédération française du bâtiment et Confédération des petites entreprises du bâtiment, sont conscientes que la réduction du taux de TVA n'a été autorisée par Bruxelles, pour les secteurs à forte intensité de main-d'_uvre, qu'à titre d'essai pour trois ans et que ce n'est qu'en fonction de l'impact constaté sur l'emploi qu'elle sera ou non reconduite. Elles mettent en garde leurs adhérents sur les risques qu'il y aurait à ce que cette opération se traduise surtout par une hausse des prix. Cela ne veut pas dire que les entreprises ne peuvent légitimement reconstituer une petite marge car, pendant le passage à vide de 1992 à 1997, elles ont cessé d'investir.

Le fait que les entreprises productrices de matériel de construction et d'équipement du bâtiment connaissent une reprise intense montre que la confiance retrouvée de ce secteur se traduit bien par des investissements. Vous devez recommander aux organismes de déclarer quand il le faut les appels d'offre infructueux afin de remettre les entreprises appelées à soumettre face à leurs responsabilités.

Le rapporteur spécial a relevé que l'évolution du 1 % pouvait poser problème et il a repris l'idée d'une éventuelle fiscalisation. Le 1 % s'inscrit bien dans le sens que vous avez souhaité en lui demandant de s'adapter à l'évolution de la société, notamment en prenant en compte les aléas dans les parcours d'insertion des jeunes, dans les parcours professionnels et familiaux des accédants à la propriété et en mesurant les nécessités de la mobilité. Après le texte adopté à la fin de 1998, trois conventions ont été signées entre l'Etat et l'Union de l'économie sociale du logement. Elles ont permis la mise en place d'un produit du 1 % baptisé SECURIPAS et d'un PAS-travaux. Des garanties locatives sont également prévues ainsi que des possibilités de réservation par les entreprises chez les investisseurs privés. Le produit LOCAPAS permettra au 1 % de prêter aux investisseurs dans le locatif à loyer et à ressource plafonnés jusqu'à 40 % du coût de l'investissement, comme pour le parc locatif social, avec des taux entre 1 et 2 % et une durée égale à la durée de réservation locative. Nous attendons également la signature imminente de la convention entre l'UESL et l'Union nationale des fédérations d'organismes HLM. Grâce à ces nouveaux produits, le 1 % aura un public plus individualisé et jouera un rôle de service gratuit pour ceux qui le solliciteront : les jeunes jusqu'à 30 ans et tant qu'ils ne sont pas sous CDI, pour la garantie locative, les salariés confrontés à la mobilité, les accédants. Ces derniers bénéficieront de deux systèmes de garantie, l'un en cas de baisse de ressources liée à une perte d'emploi pour tous les bénéficiaires de PAS, l'autre en cas de perte de ressources d'origine familiale pour les salariés des entreprises cotisantes, qui conservent ainsi un petit avantage dans la mesure où elles considèrent le 1 % comme un salaire différé. Le 1 % connaîtra ainsi une nouvelle vie, mais il faudra faire un bilan à l'issue de la convention de cinq ans. La question reste posée d'une véritable traduction des innovations dans les pratiques de terrain de chaque collectivité. Peut-être la convention du 3 août 1998 mériterait-elle quelques tests d'application de plus.

Le rapporteur spécial a également évoqué la possibilité de développer des contrôles a posteriori afin d'alléger les formalités. Notons toutefois que la distinction entre grosses réparations et entretien courant obligeait à un grand nombre d'agréments que supprime la généralisation du taux de 5,5 %.

Il a par ailleurs noté la nécessité d'une politique foncière des collectivités locales. Je suis sûr que les propositions naîtront du débat entre le Parlement et le Gouvernement à ce propos.

M. Dumont a envisagé aussi la possibilité d'un guichet unique de l'ANAH pour l'habitat privé. Sans doute la création d'une véritable agence de l'habitat privé permettrait-elle de traiter plus facilement les cas de copropriétés dégradées où coexistent bailleurs privés et propriétaires occupants.

Je lui donne acte par ailleurs qu'il n'y a pas d'ADIL dans chaque département. Je suis ouvert à une généralisation.

En ce qui concerne les compétences des organismes HLM, la discussion se poursuit entre l'Union et le secrétariat d'Etat, les parlementaires peuvent bien sûr y être associés.

Votre rapporteur pour avis a noté, comme plusieurs intervenants, la fragilité du secteur locatif social et je reprends volontiers son constat du «manque d'appétence». M. Proriol a parlé pour sa part d'effondrement. De fait, le nombre de logements financés par des PLA est tombé de 89 000 en 1994 à 66 000 en 1995, à 59 000 en 1996 et à 51 500 en 1998. Je reconnais que cette tendance ne s'est pas inversée. Vous savez que je me suis rendu dans tous les chefs lieux de région pour y rencontrer les représentants de 700 à 800 organismes HLM sur les 900 qui existent. J'ai pris note de leurs suggestions et de leurs préoccupations. Leur prudence s'explique par leur crainte d'une insuffisante garantie de la solvabilité des locataires qui pourrait compromettre leur équilibre si les impayés étaient trop nombreux. Il est vrai qu'après quatre années sans actualisation du barème de l'APL, le pouvoir d'achat de ces aides a chuté de 8 %. La moitié des bénéficiaires ayant des revenus compris entre le RMI et le SMIC, il est clair qu'ils ne peuvent compenser cette diminution en se serrant davantage la ceinture... Mais la revalorisation de 1997 et les actualisations régulières intervenues depuis devraient permettre de rétablir au plus vite la solvabilité des locataires.

Les organismes HLM ont aussi le sentiment que le 1 % est désormais prioritairement affecté au financement de l'accession à la propriété. Il est vrai que le prélèvement de 7 milliards deux années de suite a pu faire croire que l'équilibre des opérations locatives serait de plus en plus difficile. Cette crainte n'a plus lieu d'être puisque l'accord du 3 août 1998 prévoit que, dès 1999, 4,5 milliards seront destinés à l'équilibre des constructions neuves et des réhabilitations dans le secteur HLM. Les signataires sont certains que cet objectif sera tenu et l'on pourrait même atteindre les 5 milliards, soit un niveau sans précédent du soutien au secteur locatif social depuis bien longtemps.

Mes interlocuteurs ont aussi exprimé leur inquiétude quant à une généralisation des surloyers et de leur taxation, qui confinerait ces organismes dans le logement de plus en plus social. Ils craignent une ghettoïsation qui pourrait entraîner une augmentation de la vacance. Nous avons en la matière apporté des corrections sensibles puisque le produit de la taxe sur les surloyers a été réduit pratiquement de 60 %. Nous avons aussi réaffirmé que les organismes HLM ont vocation à satisfaire les besoins d'une large gamme de demandeurs.

Mme Jambu a rappelé l'attachement de son groupe à l'aide à la pierre. En décidant de revenir à cette formule en juillet dernier nous avons levé les dernières craintes qui justifiaient le gel de certains projets, les organismes pensant jusque là que le PLA fiscal aidait moins les projets que le PLA avec subvention.

Telles sont donc les réponses que nous apportons pour remédier à la fragilité des montages financiers. Un meilleur financement de l'Etat devra conduire à un loyer ne dépassant pas 90 % du loyer plafond antérieur.

Pendant des années, on a produit des logements PLA dont le loyer était supérieur au plafond retenu pour le calcul de l'APL. Les ménages les plus modestes renonçaient à ces logements dont les loyers étaient pour eux prohibitifs. Les plus pauvres des résidents se trouvaient en quelque sorte captifs dans le parc HLM ancien et ne demandaient plus de logements neufs, tandis que les plus pauvres des nouveaux demandeurs attendaient que des logements se libèrent dans l'ancien. On aboutissait à une sorte de ségrégation sociale entre la partie neuve et la partie ancienne du parc HLM. En revenant à des logements PLA dont le loyer n'est pas supérieur au plafond retenu pour l'APL, nous résolvons cette difficulté. C'était une nécessité de la politique sociale mais aussi de la politique de la Ville.

Les organismes HLM ont aujourd'hui de grandes perspectives. L'Etat est prêt à les aider à remplir leur mission sociale, ce qui doit les remotiver. En outre, ils savent désormais produire des logements de bonne qualité, de petits programmes mieux intégrés dans la ville qui trouvent facilement preneur. Il faut poursuivre dans cette direction, qui contribue à changer leur image, notamment dans le cadre de la requalification et de la restructuration urbaine. Grâce au renforcement des moyens du ministère de la Ville, M Bartolone nous y aidera. Lorsqu'il y a à la fois des vacances et de nombreuses demandes, il faut mener une politique hardie qui passe par l'adaptation du stock existant. Il est souhaitable qu'à l'occasion de la négociation des contrats de plan Etat-région, les organismes HLM obtiennent également l'appui des conseils régionaux et des conseils généraux qui ont tout à gagner à une requalification du patrimoine immobilier. Ces organismes doivent aussi faire des efforts pour offrir une gestion de proximité mieux personnalisée, qu'attendent désormais les jeunes ménages. Un changement d'image, un renforcement des aides publiques, une gestion renouvelée, sont autant de facteurs qui permettront de sortir de cette situation de fragilité du secteur locatif social.

Plusieurs d'entre vous ont considéré que, puisque les contraintes étaient moindres, on pouvait envisager d'améliorer les aides à la personne. On a rappelé la suppression il y a quelques années du premier mois de versement de l'APL ; cela avait été fait pour AL en 1983, il s'agissait donc de rendre homogènes les conditions de versement des prestations gérées par les Caisses d'allocation familiales. En réalité, la suppression ne concerne pas le premier mois. L'APL est versée au 1er du mois suivant la signature du contrat de location. Le décalage peut donc n'être que de quelques jours. La Conférence de la famille a consacré une partie de ses travaux aux disparités de barème des aides au logement. Ce sera l'un des chantiers de préparation de la prochaine conférence. Nous devrions aller vers un rapprochement des barèmes pour éviter les distorsions entre l'APL et l'AL ou entre secteur social et secteur privé.

M. Cacheux et d'autres ont ressenti une sorte d'inertie dans l'application de la loi contre les exclusions. A notre connaissance, les résultats sont inégaux et les dispositifs de suivi ne sont pas assez performants. Nous y travaillons avec la Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction. Le FSL fonctionne bien, son rôle a été élargi, ses moyens accrus et ils sont consommés. Le problème ne se pose donc pas pour l'action préventive. La production de logements d'intégration progresse. Sur les neuf premiers mois de 1999, la consommation des PLAI a progressé de 58 %, c'est un petit signe. Il faut dire qu'aucun produit HLM n'avait jamais été aussi bien financé. Pour favoriser l'acquisition-amélioration, nous avons porté l'amortissement à 50 ans, accordé une subvention de 85 000 francs par logement, et une exonération de 15 ans de la taxe sur le foncier bâti.

En ce qui concerne le numéro unique départemental, Monsieur Morisset, nous nous efforçons de prendre l'ensemble des textes d'application du volet logement de la loi contre les exclusions avant d'envisager d'y recourir et nous ne le ferons qu'au vu d'expérimentations. Pour l'instant nous avons pris 17 décrets, 5 arrêtés et 9 circulaires d'application. Le numéro unique n'est pas généralisé. A l'expérience, certaines difficultés informatiques nous invitent à la prudence. Nous avons retenu le premier trimestre 2000 comme date butoir pour faire aboutir les textes d'application.

La taxe sur la vacance est entrée en application. Certains le regrettent et M. Meyer s'est fait l'écho d'un article dans un journal satirique selon lequel le coût de perception serait supérieur aux recettes. Je vois mal comment on peut faire ce genre de calcul puisque les fonctionnaires qui perçoivent la taxe recouvrent l'ensemble des impôts locaux. Dès 1999, 200 000 mises en recouvrement ont été lancées dont 30 000 à Paris. C'est un ordre de grandeur, car -nous l'avons dit lors du débat parlementaire, et le Conseil constitutionnel l'a confirmé- les propriétaires sont en droit de faire valoir des arguments pour justifier la vacance et s'exonérer de la taxe. L'objectif de celle-ci n'est pas d'augmenter les recettes de l'Etat : son produit ira à l'ANAH. Nous souhaitons même que ce produit soit le moins élevé possible puisque l'objectif est de remettre en location les logements vacants. Récemment, Xavier Emmanuelli, présidant le Haut comité du logement pour les défavorisés, a remis son rapport au Président de la République. A cette occasion, celui-ci s'est félicité de la création d'une taxe sur la vacance, en précisant qu'il voulait la faire lui-même mais n'y avait pas réussi (Rires).

M. Alain Cacheux, rapporteur pour avis - Il y a maintenant une meilleure majorité... Grâce à lui !

M. le Secrétaire d'État - Monsieur Emmanuelli et le Président de la République partagent une autre de nos préoccupations. Il arrive souvent que des organismes HLM veuillent réaliser des programmes de logements sociaux, mais ne trouvent pas bon accueil dans une commune. L'explication du Président de la République -que je m'efforce de vous rapporter fidèlement- est que lui-même a eu tellement d'ennuis avec les quelques logements sociaux qu'il avait voulu faire, qu'il faut vraiment trouver des élus suicidaires pour en faire beaucoup ! Il a ajouté que si sa philosophie n'était pas de tout régler par la loi, dans ce cas il fallait que la loi oblige à la construction de logements sociaux dans toutes les communes.

M. Jean-Pierre Brard - Le Président serait-il gauchiste !

M. le Secrétaire d'État - Cela rejoint nos travaux de préparation de la future loi. J'espère que cette disposition ne donnera pas lieu à des querelles politiques mais traduira un choix de société partagé.

M. Meyer a regretté que les modalités de baisse de TVA sur les travaux d'entretien fassent jouer aux artisans un rôle de banquier. Il est vrai qu'ils acquittent une TVA de 20,6 % en achetant les fournitures et qu'ils les facturent ensuite à 5,5 % aux clients. Mais il est prévu dans les textes d'application que le délai de remboursement ne devrait normalement pas dépasser trois mois. Si la diminution de TVA s'appliquait à l'achat des matériaux, elle profiterait autant au travail au noir qu'au travail légal. Nous n'avons pas trouvé d'autre solution que le remboursement sur facture pour éviter cette situation.

Sur la CGLS, une mission a été confiée à l'Inspection générale des finances et à l'Inspection générale de l'équipement. Nous attendons leurs conclusions, mais une réforme est certainement nécessaire. Nous en reparlerons bientôt.

M. Morisset a demandé si les communes pourraient avoir accès au PLUS. Auparavant, elles pouvaient effectivement construire avec des PLAI ou des PLA à loyer minoré. Si ce dernier a été absorbé dans le PLUS, les communes peuvent encore faire des PLAI. Nous envisageons, si le ministère des finances en est d'accord, d'autoriser par décret les collectivités locales à recourir au PLUS pour les acquisitions-améliorations. De petites communes qui veulent convertir quelques bâtiments disponibles, opération qui n'intéresse pas forcément un organisme d'HLM, accèderaient ainsi à un prêt à 50 ans pour la partie acquisition.

Je n'oublie pas la PAH. Son montant est passé de 600 à 800 millions en 1997. Il est vrai qu'il a été reconduit depuis lors, mais il s'agit quand même d'une augmentation de 33 % par rapport à la situation antérieure. La référence au PAP ne se justifie plus puisque ce prêt a disparu. Les services en trouveront une plus actuelle.

Les aides de l'ANAH ont été majorées de 10 %, soit 200 millions. L'ANAH consommant difficilement ses crédits, sa dotation a longtemps stagné. Les 10 % de majoration et le fait qu'elle mobilise davantage sa trésorerie ont permis en 1999 22 % d'engagements supplémentaires en OPAH, et ces opérations, dont nous avons fêté l'an dernier le vingtième anniversaire, semblent bien fonctionner. Notre souci est de les stimuler plutôt que de les freiner.

Mme Jambu s'interroge sur l'objectif des 70 000 logements aidés. Nous avons en effet réduit la voilure, puisque l'objectif initial était de 80 000. Mais mieux vaut un objectif qu'il sera possible de financer. Les conditions nouvelles du PLUS y contribueront. Je précise à M. Proriol que le taux est de 3,45 % sur la partie foncier et acquisition dans les acquisitions-améliorations. L'amortissement sur cinquante ans sera très intéressant pour ces opérations à la campagne, mais aussi dans les zones urbaines tendues, où le foncier est plus cher.

Mme Jambu a posé le problème des organismes en difficulté, qui pourraient avoir du mal à appliquer le gel des loyers. Il y aura bien sûr des négociations, si le bas niveau des loyers est à l'origine de leurs difficultés. L'essentiel pour eux est de trouver le niveau des loyers qui pourra être le mieux solvabilisé : c'est alors l'Etat, avec l'APL, qui fera l'effort. Mais les préfets doivent être vigilants sur ces budgets : le gel est la règle, l'exception étant la prise en compte des difficultés de certains organismes.

Mme Jambu a évoqué l'évolution préoccupante de la taxe foncière sur la propriété bâtie. Elle a fait état d'un taux de 6 %, et je ne la démens pas : en moins de dix ans, le poids du foncier bâti sur les HLM a presque quadruplé. Le phénomène a plusieurs causes, et votre commission des finances conduira avec le ministère des finances le nécessaire débat sur la révision des valeurs locatives. Celles-ci ont été surévaluées pour les HLM, parce que la dernière évaluation, dans les années 70, les a considérés comme neufs et donc placés dans une catégorie assez élevée. On s'en est peu préoccupé à l'époque, parce qu'il existait des régimes d'exonération assez avantageux avec des compensations par l'Etat ; c'est quand on en est sorti que sont apparues les difficultés. Nous explorons la piste d'un correctif pour la taxe sur le foncier bâti, comme il en existe un pour la taxe professionnelle. Le foncier bâti est aujourd'hui la seule taxe locale qui n'ait pas de correctif. Le foncier non bâti a vu la suppression de ses parts régionale et départementale ; la taxe d'habitation a fait l'objet de mesures au cours de deux législatures, 1981-1986 et 1988-1993, avec une exonération pour les érémistes et un plafonnement pour les personnes assujetties à l'impôt sur le revenu jusqu'à un certain seuil. Il n'y a plus que le foncier bâti qui soit payé « plein pot » par tout le monde, et sur des bases injustes. Nous étudions donc la possibilité d'un correctif, que nous négocierons avec le ministère de l'intérieur et le ministère des finances. Il serait d'autant plus justifié que les communes qui ont beaucoup de logements sociaux sont souvent celles où le foncier bâti est le plus élevé.

Mme Jambu a posé le problème des expulsions, en rapport avec la loi de lutte contre l'exclusion. Sur ce point, nous devons améliorer nos systèmes de suivi, pour pouvoir distinguer les dossiers d'avant la loi et les nouveaux dossiers. Certaines décisions d'expulsion qui s'appliquent aujourd'hui datent des années 1996, 1997 et même début 1998, car la loi contre l'exclusion ne pouvait revenir sur des décisions judiciaires antérieures. Ces anciennes affaires expliquent que la ligne budgétaire du ministère de l'intérieur qui sert à payer les loyers en substitution des locataires défaillants qui ne sont pas expulsés a explosé, passant de 200 millions à plus de 400 millions. On est arrivé à cette situation absurde où la ligne du ministère de l'intérieur qui sert à traiter les échecs est plus abondée que la ligne du ministère du logement qui sert à les prévenir. C'est cette situation que nous essayons d'inverser.

Plusieurs intervenants ont affirmé leur attachement à la mixité sociale. Dans la nouvelle législation à laquelle nous travaillerons en 2000, nous devrons trouver les mécanismes qui rendront à toutes les villes, sans qu'aucune ne puisse s'en excepter, les capacités d'intégration sociale caractéristiques de la ville européenne. Cela exige que les programmes locatifs soient intégrés dans l'ensemble du tissu urbain, et qu'on rompe avec cette logique des quartiers spécifiques d'habitat social, sur lesquels pèse très vite une image de relégation.

Un vaste chantier de recomposition urbaine s'ouvre devant nous pour dix ou vingt ans au moins. Il exigera qu'aucune commune ne puisse s'affranchir de sa part, ce qui appellera des décisions courageuses.

M. Proriol a évoqué le programme de 10 000 logements en résidence sociale, et regretté qu'il ne concerne que l'Ile-de-France. Mais la situation de cette région nous préoccupe beaucoup. Avant hier au Sénat, interrogé sur les problèmes d'hébergement d'urgence à Paris, j'ai dit que les efforts conjugués des secrétariats d'Etat chargés de l'action sociale et du logement ont permis de rétablir la capacité d'accueil pour l'hiver prochain. Mais j'ai souligné que, dans ma lointaine province, je ne connais pas de ville qui attende que l'Etat mobilise des capacités pour des hébergements spécifiques. Les collectivités territoriales sont à pied d'_uvre, elles connaissent leur marché foncier et immobilier. Ce n'est qu'à Paris que l'Etat doit demander aux associations de lui communiquer leurs projets, cependant que mes collaborateurs doivent inciter eux-mêmes les grandes sociétés offreuses de logements à donner la priorité aux organismes HLM... Ce n'est pas au niveau de l'Etat, mais des communes, que cela devrait se faire. La ville-capitale persiste dans un état d'assistance tout à fait rétrograde.

Cela peut avoir des conséquences très lourdes. Au printemps, dans une ville de Seine-Saint-Denis, l'incendie d'un hôtel meublé a tué 4 personnes. Renseignements pris, il est apparu qu'un arrêté de fermeture avait été pris depuis longtemps, sans pouvoir être appliqué parce qu'on ne savait pas où reloger les gens. Nous avons demandé une enquête au préfet de région : elle a montré que 63 hôtels meublés étaient dans la même situation. Le drame peut donc se reproduire à tout moment. C'est pourquoi nous avons décidé de réaliser 100 résidences sociales dans un bref délai, et si possible une par commune ou par arrondissement au lieu de toujours les concentrer dans les mêmes communes. Pour éviter en effet d'en faire de nouveaux foyers ghettos, nous souhaitons qu'elles soient intégrées dans le travail social de secteur et que leur peuplement ne soit pas trop homogène. Telle est la signification de ce programme. Toutes les régions bénéficieront des mêmes financements ; s'il existe un programme spécifique à l'Ile-de-France, c'est en raison de ce problème des hôtels meublés dangereux.

M. Marchand a parlé du logement des handicapés. Une évaluation de la loi de juillet 1991 est en cours. Nous entendons souligner la nécessaire adaptabilité des logements construits, et notamment l'obligation de prévoir un espace permettant ultérieurement l'installation d'un ascenseur ; ainsi non seulement le handicap, mais le vieillissement, seront pris en compte dans la construction.

M. Proriol estime que la suppression du droit au bail, qui n'aidera que les locataires, est un signe négatif envers les propriétaires. Mais ces derniers profiteront de la baisse de la TVA plus que les locataires, qui ne bénéficieront pas beaucoup non plus de la baisse des droits de mutation : la disparition du droit au bail vient plutôt rééquilibrer les choses. Ce budget se caractérise en effet par un souci d'équilibre, et la conviction que la politique du logement, pour être efficace, doit être globale : tous les segments de l'offre doivent être soutenus, et, en conjuguant leurs capacités respectives, la production globale devrait pouvoir franchir le cap des 300 000.

M. le Président de la commission - Je souhaite reprendre une question de M. Marchand sur l'installation abusive d'équipements électriques dans des logements qui ne sont pas isolés. Dans nos discussions avec EDF sur la suppression des coupures de courant, nos interlocuteurs nous indiquent que de telles installations, réalisées par les propriétaires, font monter en flèche les factures d'électricité, de sorte qu'EDF n'est pas en état de garantir la fin des coupures. J'en connais des cas dans ma circonscription, et il s'agit souvent des plus pauvres. Peut-être faudrait-il prévoir dans la loi habitat-déplacement une disposition pour éviter cela. Souvent les propriétaires font ces installations en supprimant un chauffage collectif qui existait, pour se décharger de leurs responsabilités.

M. le Secrétaire d'Etat - La loi contre l'exclusion a prévu des mécanismes de prévention pour les impayés. Pour le téléphone, le décret du 8 mars a créé un fonds pour les impayés, et l'affaire a été arrangée avec les grands opérateurs. La charte de solidarité eau, qui expire fin 1999, est en cours de renégociation entre les grands distributeurs et le ministère des affaires sociales. La charte de solidarité énergie est déjà opérationnelle : elle a représenté en 1998 200 millions de dotations et aidé 200 000 foyers. Il est vrai que le recours au chauffage électrique, quand il ne s'accompagne pas de l'isolation nécessaire, aboutit à des situations absurdes. Nous recommandons au parc social d'affecter en priorité les PALULOS à des opérations propres à réduire les charges, et celles de chauffage sont parmi les plus importantes.

M. le Président - Ce débat est très intéressant, mais compte tenu de l'heure tardive, je vous prierai de limiter vos interventions à deux ou trois minutes.

M. Pierre Ducout - Dans ce budget vous inscrivez la réalité du droit au logement pour tous et je m'en félicite. Je voudrais, pour ma part, faire quelques observations sur les communes périurbaines. On y observe une forte augmentation de l'accession sociale à la propriété, due à la baisse des taux d'intérêt, au prêt à taux zéro et à la réduction des droits de mutation. Pour préserver l'équilibre de l'habitat, il est essentiel que les documents d'urbanisme soient les plus clairs et les plus complets possibles. Les crédits prévus pour les agences d'urbanisme sont-ils suffisants pour que l'Etat accompagne l'élaboration ou la révision des schémas directeurs ?

Vous avez mentionné l'augmentation du FSL, notamment pour aider les accédants en difficulté qui passent devant les commissions de surendettement. Continuez-vous à encourager le maintien dans les lieux des accédants ? L'expérience montre que c'est souvent un vrai parcours du combattant.

Dans les communes périurbaines, on constate souvent un déficit en logements locatifs sociaux, les crédits PLA allant en priorité aux centres-ville. Allez-vous donner des instructions pour que ces communes bénéficient davantage des PLA ? Il faut savoir qu'on ne compte plus comme logements sociaux les accessions anciennes à la propriété. Or nous avons beaucoup de logements dits Chalandon dans nos communes.

En ce qui concerne l'accueil des gens du voyage, il est effectivement important de porter à 70 % la contribution de l'Etat au financement des aires de stationnement. Pourriez-vous donner des instructions aux préfectures pour que ce taux soit applicable aux aires dont la construction va être engagée avant même l'adoption de la loi ? Sinon, cela va entraîner des retards dans les travaux prévus.

On a évoqué le problème des bases locatives servant au calcul de la taxe d'habitation et de la taxe sur le foncier bâti. Je rappelle que les commissions communales des impôts ont le pouvoir de réviser leur évaluation et d'y introduire un peu plus de justice. Avant de penser à une nouvelle loi, peut-être faudrait-il les inciter à user de cette capacité. Dans beaucoup de communes, ces commissions ne fonctionnent pas car les maires ne veulent pas prendre de risques dans ce domaine.

M. Léonce Deprez - Nous avons bien compris et apprécié vos efforts pour rendre votre politique plus lisible. Toutefois sa dimension transversale apparaît beaucoup moins clairement. Quelle est sa cohérence avec la politique d'aménagement du territoire, avec la création des pays et des agglomérations, dont nous venons de débattre pendant des mois ? Vous avez annoncé une loi urbanisme-habitat-déplacements : n'aurait-elle pas dû être intégrée dans la politique d'aménagement du territoire ? Le logement et les déplacements en sont en effet deux aspects fondamentaux.

Mme Odile Saugues - Je me félicite de la création du PLUS. C'est une bonne mesure mais on observe en pratique que les DDE obligent les offices d'HLM à déposer des dossiers beaucoup plus tôt qu'auparavant et ce peut être un obstacle à la consommation des PLUS.

Compte tenu de l'extension à tous les travaux de la baisse du taux de la TVA , qu'advient-il de l'accord tripartite de décembre 1998 ?

Enfin, il serait important que les représentants des locataires participent plus activement aux conseils d'administration des offices d'HLM. Quelles mesures envisagez-vous pour les y inciter ?

M. Etienne Pinte - Je voudrais vous faire part des grandes difficultés que rencontrent certaines communes pour appliquer la loi sur la ville en ce qui concerne l'habitat social. Cette loi prévoit que les agglomérations de plus de 100 000 habitants doivent avoir au moins 20 % de logements sociaux et 10 % de bénéficiaires des aides au logement.

Le principe est bon, mais la loi du 26 mars 1996 a modifié la définition des logements sociaux ; depuis, ma ville, Versailles, n'atteint plus le taux de 20 % malgré ses 6 000 logements sociaux : il en manque 400 . Malgré la signature d'un programme d'aide à l'habitat, la modification du POS pour favoriser la construction des logements sociaux, et l'engagement de trois OPAH, je n'arriverai pas à réaliser ces 400 logements dans un délai raisonnable.

En effet, j'ai une commune très atypique : 17 % du territoire appartient au ministère de la défense, 31 % au ministère de la culture et 13 % au ministère de l'agriculture et des forêts. Il ne me reste donc que 37 % du territoire, déjà urbanisé à 99 %. De surcroît nous avons 250 hectares de sites sauvegardés, 160 hectares de sites inscrits et 11 hectares de sites classés, c'est à dire 420 hectares quasiment gelés.

A l'impossible nul n'est tenu. Je fais tous les efforts nécessaires pour retrouver le taux de 20 % mais je ne me vois pas obtenir de vos collègues Richard, Trautmann et Glavany le droit de construire des logements sociaux dans le camp de Satory, dans le domaine du château de Versailles ou dans les forêts domaniales ! (Rires)

Je vous demande donc, Monsieur le ministre, de prévoir dans la prochaine loi urbanisme-habitat-déplacements une disposition me permettant d'obtenir au moins des délais supplémentaires et de ne pas avoir à reverser 15 millions de francs qui ne profiteraient pas à ma ville.

M. Roger Meï - Vous avez, Monsieur le ministre, répondu en partie à mes interrogations. Je voudrais cependant souligner que quand nous acceptons de construire des HLM dans nos communes, nous prenons le risque de garantir les emprunts contractés par les offices d'HLM. Ceci devrait être pris en compte.

Je voudrais évoquer le problème des séismes. Nous avons déjà eu dans la région de Marseille de petits tremblements de terre d'une intensité de 3 ou 4 sur l'échelle de Richter et il existe un risque de tremblements plus importants pouvant provoquer des dégâts considérables dans une région non préparée. Imaginez la catastrophe et la panique que cela provoquerait dans une grande ville comme Marseille.

Je souhaiterais donc que soit instituée une commission d'étude de ce problème pour aboutir à une réglementation qui pourrait être vérifiée par la DDE. Actuellement, elle ne s'occupe pas de cet aspect.

Autre question, la législation prend maintenant en compte les problèmes dus à l'amiante et au plomb, mais pas les radiations électriques dues à la présence de lignes à haute tension. Il y a des dizaines de lignes de 100 000 à 300 000 volts dans ma commune et je souhaite qu'on réfléchisse à une réglementation sur la pollution qu'elles peuvent induire.

M. Jean-Luc Warsmann - Je suis heureux, Monsieur le secrétaire d'Etat, que vous ayez annoncé votre intention de stimuler les opérations d'amélioration de l'habitat. Je vais d'ailleurs tout de suite vous en donner une occasion dans le département des Ardennes. Je vous ai alerté dès le mois d'août à ce propos, mais la situation ne fait que s'aggraver. Entre 1998 et 1999, la dotation départementale destinée aux opérations programmées d'amélioration de l'habitat est tombée de 20,5 à 18,8 millions, ce qui représente un déficit de financement de l'ordre de 8 millions. D'autre part, pour la prime d'amélioration à l'habitat cette dotation départementale n'est que de 7,5 millions alors que les dossiers soumis exigeraient 10 millions et demi.

Derrière tous ces chiffres, il y a bien entendu des problèmes individuels innombrables car ces aides sont indispensables pour les personnes à revenus modestes, en particulier les personnes âgées. Je souhaite donc vivement que vous proposiez une solution. Peut-être pourrait-on transférer des crédits PLA restés inutilisés. En tout cas, il est urgent de réagir, si possible avant l'hiver, car nombre de projets touchaient à l'isolation ou au chauffage du logement.

M. Jean-Pierre Brard - Le patrimoine locatif social joue un rôle essentiel dans l'équilibre de l'habitat et dans la préservation du tissu social. Compte tenu de l'enjeu et des priorités définies par le Gouvernement, on pouvait espérer que les bailleurs institutionnels tiendraient à assumer leurs responsabilités en matière de logement social. Or, j'ai pu constater dans la bonne ville de Montreuil que la SCIC, au lieu de se montrer exemplaire, s'exonérait totalement de cette exigence sociale -elle fait preuve de la même arrogance à Bagneux par exemple. Malgré l'opposition des élus et des représentants des locataires, elle a décidé de mettre en vente un groupe d'immeubles proches du métro, où vivait depuis longtemps une population socialement équilibrée. Pour ce faire elle a déconventionné son patrimoine de logements sociaux, estimant que ceux-ci, en raison de leur situation, trouveraient facilement acquéreurs -comme si les gens modestes pouvaient parfaitement se déplacer à pied !

Pour sortir de l'impasse, nous avons rencontré le directeur départemental de la SCIC qui ne nous a tenu que des propos lénifiants. Dès que nous avons franchi sa porte, il s'est hâté de ne pas bouger et même, des pressions ont été exercées sur les locataires âgés pour les pousser à signer de nouveaux baux consacrant la sortie de leur logement du patrimoine social. Le premier résultat de ce comportement odieux a été de détruire le liant social au sein de cette population stable : on a opposé ceux qui ont fini par se plier de guerre lasse aux demandes de la SCIC et ceux qui continuent de résister. Ces méthodes portent atteinte à l'honorabilité de la prestigieuse maison dont cette société est la filiale. Elles vont également contre la politique du Gouvernement et des élus, auxquels les responsables de la SCIC témoignent ouvertement leur mépris. Compte tenu de l'humanité que vous faites prévaloir dans l'exercice de vos responsabilités, ne pensez-vous pas qu'il est temps d'interdire un tel cynisme et de garantir effectivement l'affectation sociale des logements partout où il n'y a pas consensus en faveur d'autres choix ?

M. Patrick Rimbert - Comme vous l'avez rappelé, le logement est le plus gros poste de dépenses des ménages et, en fonction du revenu, c'est donc aussi le principal facteur d'inégalité. Vous avez aussi souligné qu'en raison de sa «traçabilité», le même logement était source de ponctions fiscales : en la matière, on prélève beaucoup plus qu'on ne rend ! Depuis deux ans et demi vous avez entrepris de redonner confiance aux bailleurs et aux locataires du secteur social privé et le verre commence à se remplir. Mais, aujourd'hui, les perspectives changent : le Parlement a voté une loi sur l'aménagement du territoire et l'intercommunalité qui fait que les projets ne sont plus des projets individuels, mais des projets territoriaux. C'est sur l'étendue de tout un territoire qu'il faut désormais appliquer les objectifs définis par le Gouvernement. Or l'exemple que vient de donner M. Brard montre que certains vont contre cette logique d'aménagement du territoire : ne faudrait-il pas en tenir compte dans la politique du logement, quitte à discriminer lorsque cela se pose ?

La politique de renouvellement urbain pose, d'autre part, le problème des outils à utiliser pour mener la politique foncière et pour restructurer les villes en y assurant la mixité sociale. Cela s'impose d'autant plus que, s'il est facile de trouver un opérateur pour le bâti, il n'en va pas de même pour les autres secteurs d'intervention. L'unité d'un projet se trouve ainsi remise en cause.

On ne peut plus concevoir des PLH au seul niveau de la commune : ils doivent concerner l'ensemble d'une aire urbaine si l'on veut obtenir un résultat cohérent. Est-ce que les contrats de ville, désormais territorialisés, permettront de disposer des moyens nécessaires à cette politique, sachant que je suis sceptique quant à la deuxième enveloppe ?

La mobilité accrue pose aussi un problème de gestion des aides au logement. On peut très rapidement perdre le bénéfice de l'APL quand son revenu augmente mais, lorsqu'il diminue il peut se passer longtemps avant qu'on la perçoive ou qu'on recommence à la percevoir. En outre, les critères appliqués par les organismes gestionnaires sont très mal connus. Enfin, il conviendrait que les 100 000 apprentis dont on va avoir besoin dans le secteur du logement bénéficient de cette APL aussi facilement que les étudiants.

M. Léon Vachez - Je ne reviendrai pas sur la situation préoccupante qui est celle de Ile-de-France, où nous n'avions pas en 1998 la moitié des crédits prévus et où 1999 risque d'être pire encore, non plus que sur le faible nombre de CES engagés par les organismes HLM. Mon propos sera tout entier consacré à l'accueil des gens du voyage.

J'ai noté avec satisfaction que, malgré le retard pris dans l'examen de la loi, ce budget y consacre des crédits importants. Les 50 millions destinés à l'aménagement de nouvelles aires d'accueil permettront d'offrir 715 emplacements, ce qui est peu mais réaliste au vu du nombre de projets présentés.

Quant aux 25 millions inscrits au budget des affaires sociales, ils représentent environ 5 000 allocations logement temporaires, ce qui est conforme au nombre d'emplacements déjà créés. Je souhaiterais simplement savoir si des conventions pourront être passées entre l'Etat et des organismes gestionnaires avant le vote définitif de la loi. D'autre part, quelles mesures avez-vous prises pour l'établissement des schémas départementaux : comment seront financées les études ? Enfin, que fera-t-on pour les grands rassemblements de 100 à 150 caravanes : avez-vous demandé à vos services de rechercher des terrains ?

M. le Secrétaire d'Etat - S'agissant de la réalisation des documents d'urbanisme, Monsieur Ducout, elle fait pour l'essentiel l'objet d'une globalisation au sein de la DGD. Peut-être les services de l'Etat ne sont-ils pas assez nombreux pour rendre les prestations que vous souhaiteriez, mais il existe aussi un corps de professionnels apte à aider les collectivités.

S'agissant du développement urbain, le texte auquel nous travaillons proposera une rénovation des documents existants, afin de sortir de la logique d'extension des emprises qui marque encore trop le code de l'urbanisme et, naturellement, la loi foncière de 1967. Cependant, depuis les années 60, diverses lois ont ajouté aux procédures existantes de nouveaux instruments et de nouvelles règles : la loi d'orientation sur la ville a institué les PLH, la loi sur l'air a généralisé les plans de déplacement à toutes les villes de plus de 100 000 habitants. Les schémas d'urbanisme commercial sont également apparus. Nous sommes maintenant devant tout un ensemble qu'il s'agit de rendre cohérent car ces dispositions contraignantes aboutissent souvent à de lourds contentieux, les collectivités y manquant parfois involontairement. Nous ne pouvons laisser ainsi ruiner nos efforts.

Nous allons essayer de revenir à un urbanisme de contenu, ce qui conduira à alléger les procédures. Ce sera notre tâche à tous.

Les instructions sur la programmation des constructions de logements sociaux sont destinées aux agglomérations principales et visent à favoriser le plus possible l'adaptation aux besoins. Dans les zones rurales, il faut veiller à ce que la création de logements neufs ne déséquilibre pas l'offre locative existante, ce qui pourrait favoriser la vacance.

En ce qui concerne les gens du voyage, comme M. Vachez l'a relevé lui-même, les dispositions ont déjà été prises pour anticiper l'application des 70 %, à la date où le CIV l'a décidé, soit le 2 septembre dernier. Les opérations ne devraient donc pas être différées en raison du retard de l'adoption de la loi. Cela vaut pour les aides aux investissements ; en revanche pour le fonctionnement, nous sommes bien tributaires du vote de la loi.

Monsieur Ducout considère que les commissions communales des impôts pourraient être plus actives. Il est vrai qu'elles semblent d'autant plus performantes que la commune est petite et que leurs membres connaissent donc mieux la situation personnelle des intéressés.

Il s'est également préoccupé du maintien dans les lieux des accédants en difficulté. Les nouveaux dispositifs profiteront à tous les accédants, y compris pour les HLM, et cette sécurité nouvelle permettra d'alléger le coût des dispositifs complémentaires prévus par certains constructeurs. Nous n'excluons toutefois pas que certains accédants soient sinistrés, par exemple à la suite d'un deuil ou d'un grave problème de santé. C'est pourquoi, dans la loi contre les exclusions, nous avons, avec l'accord du ministre de la Justice, proposé de donner aux communes un droit de préemption sur les ventes à la barre, ce qui leur permettra d'acquérir sans surenchérir, au bénéfice des organismes HLM pour lesquels l'État assurera le financement de l'intervention. Cela évitera peut-être que la vie des accédants en situation désespérée soit entièrement bouleversée. Il faut faire connaître cette disposition car certains professionnels abusifs profitent de ces ventes aux enchères en se disant qu'ils parviendront bien à faire vider les lieux.

Monsieur Deprez m'a demandé de préciser les aspects transversaux de la politique du logement. La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, adoptée à l'initiative de Mme Voynet, donne une perspective et la loi sur l'intercommunalité du ministre de l'intérieur donne un cadre. Il appartient au ministre en charge du logement et de l'urbanisme de les compléter par de nouveaux outils opérationnels. Tel sera l'objectif de la loi urbanisme-habitat et développement - sans doute faudra-t-il lui trouver un titre plus poétique -. C'est dans ce cadre, Monsieur Rimbert, que nous devrons armer mieux les collectivités locales confrontées aux missions complexes d'un développement urbain moins éclaté, mieux maîtrisé et plus diversifié. Cela vaut, bien sûr, pour les agglomérations, mais aussi pour les pays. A ce propos, mon ministère n'a jamais été réticent quand un conseil général lui a demandé de négocier une convention particulière intégrant les préoccupations du milieu rural.

Madame Saugues a fait état de rigidités dans les calendriers de production des dossiers par les DDE. En fait, nous leur recommandons d'aider le plus possible à l'étalement des financements sur toute l'année car c'est au quatrième trimestre qu'arrivent tous les dossiers. Toutes les suggestions pour favoriser cet étalement seront les bienvenues.

Par ailleurs, l'accord de 1998 demeure pleinement valable, son application sera même facilitée par des dispositions fiscales prises depuis lors.

En ce qui concerne les élections des représentants de locataires, pour lesquelles 3,8 millions de ménages sont électeurs, les dates ont été fixées entre le 15 novembre et le 15 décembre par les 600 organismes concernés. Pour mobiliser les électeurs, un spot télévisé a été réalisé en partenariat avec l'Union des organismes HLM. Il sera diffusé 300 fois entre le 14 novembre et le 1er décembre sur France 3 Régions et dans les DOM. Il a été présenté hier à la presse et je serais heureux qu'elle donne un large écho à ces élections, rendant ainsi un grand service à la citoyenneté active. On doit en effet souhaiter que la participation soit bien meilleure qu'en 1996, car moins de 28 %, ce n'était guère glorieux.

M. Pinte a évoqué la situation particulière de Versailles. Peut-être ne faut-il pas exclure, sans mettre à mal ni le parc du château, ni le camp de Satory, ni les forêts, de trouver encore quelque espace disponible pour le logement social. S'il faut que nous appuyions vos démarches auprès des ministères concernés, nous le ferons volontiers. Il y a aussi, dans la ville que je n'administre plus mais que je connais toujours très bien, un secteur sauvegardé, ce qui ne nous a pas empêchés de promouvoir le secteur locatif social. L'exercice d'un droit de préemption urbain nous a notamment permis de prendre connaissance de toutes les déclarations d'aliéner et, chaque fois que nous repérons un logement, nous exerçons ce droit.

M. Meï a soulevé le problème des garanties. J'y suis particulièrement sensible, d'autant que la commune dont je viens de parler a accordé en moyenne plus de 60 millions de garanties chaque année depuis 10 ans. Il est clair qu'il faut assurer une très bonne gestion des organismes HLM car, à défaut, notre responsabilité peut très vite être engagée.

Il existe bien sûr une réglementation relative aux risques sismiques, qui concerne quelques zones en métropole et les DOM. Des travaux sont en cours pour renforcer le dispositif, autour notamment de l'idée d'une intervention obligatoire d'un contrôleur technique avant la délivrance des permis de construire.

En ce qui concerne les nuisances électromagnétiques des lignes à haute tension, qui ont fait l'objet de débats récents, le dossier relève plutôt des ministères de l'industrie, de l'environnement et de la santé. Il est dit souvent que la réalité du risque n'est pas établie, mais, dès lors que la population s'inquiète, nous devons lui apporter des réponses.

M. Marcovitch a traité de la clause résolutoire. Il est vrai que les tribunaux tiennent souvent compte de l'engagement premier du locataire à payer son loyer pour appliquer cette clause d'office. Dans le cadre de la loi contre les exclusions nous avons instauré un délai de deux mois avant l'examen de l'assignation, pendant lequel les services sociaux se mobilisent pour adresser un rapport au juge qui peut accorder un délai lorsque la solvabilité est rétablie ou qu'un plan de redressement permet de l'envisager. Nous manquons encore de recul pour apprécier l'efficacité de cette disposition mais je suis persuadé qu'elle modifiera la perception des magistrats. Elle est, avec la démarche préventive que nous avons voulu faire prévaloir, la clé de voûte de la réforme.

Monsieur Warsmann, les retards de financement dont vous avez parlé seront réglés avant la fin de l'année. Je vous assure qu'en l'an 2000 il n'y aura plus de files d'attente dans les Ardennes.

Je suis sensible au problème que vous avez soulevé, Monsieur Brard, et j'ai indiqué au Président de la CIC que les projets de déconventionnement étaient exceptionnels et qu'il convenait de tenir compte de la situation des locataires, de l'état de la demande et de l'offre de logement. Un tel projet implique, de toute façon, une concertation approfondie avec l'ensemble des partenaires, dont les locataires eux-mêmes et les collectivités territoriales. Je resterai extrêmement attentif au problème. La CIC étant une filiale de la Caisse des dépôts et consignations, les représentants de l'assemblée au conseil de surveillance pourraient envisager une démarche afin d'obtenir le soutien de la maison-mère.

Monsieur Rimbert, j'ai déjà répondu en partie sur l'APL et j'ai précisé qu'il y aurait cohérence entre les lois en préparation notamment dans le traitement des pays et des agglomérations. Quant aux pertes de revenus, elles sont mieux prises en compte pour le calcul de l'APL que ne le sont les hausses. Celles-ci donnent lieu à une révision annuelle tandis que les jeunes peuvent faire prendre en compte des diminutions tous les quatre mois et les chômeurs immédiatement. Sans doute faut-il encore améliorer cette situation. Je vous ferai transmettre les éléments de réponse concernant l'allocation logement des apprentis mais ils font évidemment partie de ces jeunes dont nous voulons faciliter l'insertion. Je rappelle que pour construire des résidences sociales qui leur sont destinées, on peut utiliser le PLAI qui est le mode de financement le plus favorable. Une de ces résidences est d'ailleurs en construction dans ma commune.

J'en viens aux problèmes des gens du voyage. J'ai déjà également répondu, Monsieur Vachez, en ce qui concerne l'anticipation de l'application des 70 %. La lecture du projet qui aurait dû avoir lieu au Sénat le 23 novembre serait reportée au 25 ou 26 janvier 2000. D'ici là nous attirerons peut-être l'attention des préfets sur la possibilité de faire établir des schémas ou des compléments aux schémas qui existeraient afin de prendre en compte les problèmes des grands groupes de voyageurs, de plus en plus nombreux. A ce propos, je me suis entretenu avec le Président de la Fédération protestante de France car beaucoup de gens du voyage sont de confession évangélique et ces grands déplacements ont souvent pour objet des rassemblements religieux. Il est en relation avec les responsables nationaux des églises évangéliques. Nous espérons que les pasteurs pourraient jouer un rôle de médiation dans les communes d'accueil. Peut-être pourrons-nous amener ceux qui conduisent ces groupes à prévenir de leur parcours plutôt qu'à faire confiance aux rapports de force. Il faut sortir d'une logique où le rejet de la part des sédentaires s'accompagne de voies de fait de la part des itinérants. L'Etat cherchera à faciliter l'apaisement, y compris lors de déplacements des grands groupes.

M. le Président de la commission - Je vous remercie. Nous allons maintenant passer au vote.

M. Alain Cacheux, rapporteur pour avis - Comme je l'ai annoncé, je propose un vote favorable.

Les crédits du logement, mis aux voix, sont adoptés.

La séance est levée à 13 heures 5.

Le Directeur du service
des comptes rendus analytiques,

Jacques BOUFFIER

Mercredi 10 novembre 1999
(Séance de 9 heures)

Audition de M. Louis Besson, Secrétaire d'Etat au logement sur les crédits du logement.


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