ASSEMBLÉE NATIONALE
COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES
COMPTE RENDU N° 34
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mardi 29 février 2000
(Séance de 16 heures 30)
Présidence de M. André Lajoinie, président
SOMMAIRE
|
|
pages
|
- Examen du projet de loi (n° 2131) relatif à la solidarité et au renouvellement urbains
|
|
(M. Patrick RIMBERT, rapporteur)
|
2
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
La commission a examiné, sur le rapport de M. Patrick Rimbert, le projet de loi (n° 2131) relatif à la solidarité et au renouvellement urbains.
M. Patrick Rimbert, rapporteur, a tout d'abord émis le souhait que la discussion générale soit la plus concise possible, compte tenu des débats préalables qui avaient déjà eu lieu au sein de la commission de la production et des échanges lors de l'audition de MM. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, du logement et des transports, Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement et Claude Bartolone, ministre délégué à la ville.
Il s'est félicité qu'un tel projet de loi soit soumis au Parlement. Il permettra en effet de mettre en _uvre la reconquête de villes qui ont eu à souffrir des dérives d'une reconstruction parfois anarchique au lendemain de la seconde guerre mondiale, pour répondre à des besoins comme ceux liés à l'exode rural ou au développement commercial. La conséquence en a été la multiplication des « zones de mitage » et un urbanisme de faible qualité. Le projet de loi permet de réaffirmer l'objectif d'aménagement d'une ville de qualité, tant dans son centre qu'en périphérie. Il est articulé autour de trois thèmes majeurs.
En premier lieu, le projet de loi remanie le code de l'urbanisme, afin de renforcer la décentralisation et la démocratie locale. Ainsi, il prévoit que la planification urbaine doit être élaborée en fonction des projets des populations concernées, à l'initiative des communes et des structures intercommunales. Il est donc prévu que l'Etat limite son intervention au fond des documents d'urbanisme, lorsque cela est nécessaire et qu'il exerce un contrôle moins pesant sur la procédure. En outre, le souci de renforcement de la démocratie locale donne lieu à la généralisation de la concertation et de l'enquête publique pour des documents qui sont relativement techniques, comme les plans locaux d'urbanisme ou les plans de déplacements urbains. Cette évolution doit aller de pair avec un souci de cohérence qui s'exprime par les règles de compatibilité régissant les rapports entre les divers documents de planification locaux élaborés au sein d'un même bassin de vie.
En deuxième lieu, le projet de loi, en affirmant l'objectif de mixité sociale, traite la question du logement. Il est généralement admis qu'un taux d'effort des ménages supérieur à 30 % pour leur logement constitue un seuil critique. Or, aujourd'hui, 12 % des ménages ont un salaire inférieur à 4 000 francs ; il est clair qu'il est dès lors très difficile pour ces derniers de trouver un logement de qualité répondant à leurs besoins. La mixité sociale constitue donc un élément central du projet de loi et doit être intégrée dans l'objectif de renouvellement urbain qui passe par la recomposition de la ville sur elle-même. Par ailleurs, les questions relatives aux copropriétés, à l'insalubrité et au péril sont également traitées par le projet de loi qui prévoit non seulement des mesures de prévention mais aussi des moyens d'action afin de débloquer certaines situations devenues aujourd'hui désastreuses.
En troisième lieu, le projet de loi traite la question des déplacements, qui est essentielle pour le développement et le renouvellement des aires urbaines. Aujourd'hui, le « droit au déplacement » n'est plus assuré pour une certaine partie de la population. Il convient de revoir le partage entre les différents modes, afin de réduire le déséquilibre actuel, une grande part de la voirie étant destinée actuellement à la circulation automobile, au détriment notamment des transports en commun.
En conclusion, le rapporteur a signalé que la commission de la production et des échanges devrait examiner environ 850 amendements. Il a noté que certains d'entre eux revenaient sur les dispositions de lois récemment adoptées ou s'inscrivaient en contradiction totale avec le projet de loi, ce qui relevait du jeu démocratique normal. Il a enfin félicité ses collègues, qu'ils appartiennent à la majorité plurielle ou à l'opposition, pour la qualité de leur travail.
La commission a rejeté l'exception d'irrecevabilité puis la question préalable présentées par M. José Rossi et les membres du groupe Démocratie libérale et Indépendants.
M. Jean-Paul Charié a approuvé les orientations présentées par le rapporteur consistant à reconquérir la ville et à confier à ceux qui l'habitent, et non à l'Etat et ses services, le choix de décider de la qualité de vie dans les villes. Il a ensuite souligné qu'il ne pouvait y avoir de ville sans commerce ; il est donc indispensable d'assurer la fluidité des voies de communication, de prévoir des aires de stationnement suffisantes, notamment, et d'associer le monde du commerce à la politique de la ville.
Il a enfin attiré l'attention sur la distinction entre la gestion des sols qui relève des plans locaux d'urbanisme et la gestion des activités commerciales qui dépend partiellement de l'urbanisme au travers des choix de localisation et relève de documents de planification spécifiques, les schémas de développement commercial qui définissent les équilibres entre les formes de commerce, et d'autorisations autonomes.
M. Daniel Marcovitch a défendu la nécessité de rechercher une cohérence entre les acteurs de l'agglomération future et estimé que si les documents d'urbanisme devaient être élaborés par les élus locaux, les prérogatives de l'Etat devaient être maintenues.
Il a fait observer que le projet de loi prévoyait un volet commercial au sein des schémas de cohérence territoriale et souscrit à l'appréciation selon laquelle il ne pouvait y avoir de ville sans commerces. Il a estimé que la sociologie, notamment la mixité, des quartiers dépendait des types de commerces présents. Il est donc légitime que les élus locaux interviennent dans l'organisation de la distribution commerciale. Les élus locaux doivent également intervenir en faveur de la mixité sociale car elle vise à organiser la solidarité urbaine.
Il a ensuite condamné les conditions de vie souvent inhumaines des habitants des copropriétés dégradées. Une prévention de l'insalubrité est indispensable et des mesures de restructuration de ces copropriétés sont nécessaires. Il a conclu que l'objectif du groupe socialiste sera de proposer des améliorations en ce sens aux dispositions du projet de loi.
M. Claude Gaillard, a salué l'enthousiasme du rapporteur pour la recherche d'une ville harmonieuse et l'élaboration de documents d'urbanisme adaptés, mais a fait remarquer que les élus disposaient dès à présent d'outils pour créer des logements sociaux et mettre en _uvre le principe de mixité sociale dans les quartiers ; le problème était de les utiliser et d'avoir une volonté politique de réaliser ces réformes urbaines.
Il a demandé à veiller à s'assurer de la cohérence entre la future loi sur la solidarité et le renouvellement urbains, la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et celle relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, ainsi que de l'articulation avec les travaux de la commission Mauroy sur la décentralisation.
Il a ensuite évoqué les problèmes d'accès au centre-ville qui varient selon les villes et leur voirie. Ces questions doivent être réglées quels que soient les outils offerts par la loi.
Il a insisté pour que les financements accompagnent le vote de la nouvelle loi, en soulignant la faiblesse des dotations d'action sociale destinées à la province, notamment en matière de prêts locatifs aidés.
Il a ensuite souligné l'importance considérable en matière de décentralisation de la constitution de transports régionaux. Ils permettent de créer de véritables solidarités régionales. Mais la multiplication des autorités organisatrices des transports va poser des difficultés de nature politique du fait du chevauchement de leurs compétences territoriales. Il ne faudrait pas que les différentes autorités politiques et administratives locales se neutralisent entre elles.
M. Serge Poignant a indiqué ne pas partager les appréciations très positives du rapporteur sur le projet de loi soumis à l'examen du Parlement. Une réflexion sur l'aménagement du territoire, conduite à partir des seuls ensembles urbains, ne peut en effet conduire qu'à une vision hégémonique de la ville - voire du logement collectif.
La substitution des plans locaux d'urbanisme aux plans d'occupation des sols est de nature à créer une certaine instabilité et à ouvrir la voie à de nombreux recours contentieux. M. Serge Poignant a également relevé de nombreuses incohérences dans le volet « urbanisme » du projet de loi - notamment du point de vue de l'articulation du dispositif ancien au dispositif nouveau.
Il a enfin souligné que si la majorité de la population vit actuellement en ville, la majorité géographique du pays reste située dans les territoires ruraux.
M. Jean-Michel Marchand a souligné son adhésion à la volonté de construire pour le XXIème siècle une ville renouvelée et rassemblée autour de la qualité de son espace. Le projet de loi s'efforce ainsi de prendre en compte la réalité des territoires existants, qu'il s'agisse des friches urbaines, des espaces à reconquérir ou des quartiers d'habitat ancien qui doivent être rénovés.
La mise en place des nouveaux documents d'urbanisme doit être l'occasion d'un développement qui ne reposera plus uniquement sur l'automobile. Mais ils supposent de nouvelles infrastructures encore insuffisamment définies et auxquelles les moyens financiers nécessaires ne sont pas affectés.
M. Jean-Michel Marchand s'est déclaré en accord avec le souci de voir l'environnement mieux préservé, dans le cadre du maintien de l'ensemble des écosystèmes urbains existants.
Le développement de la démocratie urbaine suppose enfin de redonner un réel pouvoir à l'action citoyenne, telle qu'elle s'exprime à travers les réseaux associatifs.
M. Jean-Marie Morisset a reconnu l'ambition du projet de loi aujourd'hui examiné, qui n'a malheureusement d'égale que son extrême complexité.
Les priorités rappelées par le rapporteur en matière de décentralisation, de simplification et d'intercommunalité ne peuvent qu'être approuvées. Mais le projet de loi recèle de nombreuses incohérences. Il multiplie ainsi les strates d'outils contractuels et renforce à l'excès les pouvoirs du représentant de l'Etat.
M. Eric Doligé a regretté les délais extrêmement brefs dans lesquels l'Assemblée nationale doit examiner un texte d'une telle ampleur.
Face aux problèmes du développement maîtrisé, de la mixité sociale et de la modernisation des outils de planification, le projet de loi ne recherche pas l'origine des difficultés : il se borne à les dissoudre par l'introduction de dispositifs et procédures supplémentaires. Il aurait ainsi été opportun que la réflexion ait pu être nourrie par l'examen des conclusions que présentera bientôt la commission sur la décentralisation que préside M. Pierre Mauroy.
M. Eric Doligé a en outre estimé que la définition proposée du logement social devait être modifiée afin d'éviter certaines anomalies et distorsions.
Il a enfin déploré que le département soit peu présent dans le texte et trop faiblement associé aux procédures en matière de transports et de mixité urbaine.
M. Jean Proriol a tout d'abord regretté la précipitation dans laquelle ce projet de loi est examiné par l'Assemblée nationale. Il a ensuite observé que l'aspiration, particulièrement forte en France, à disposer d'une résidence individuelle, n'était pas prise en compte dans le projet de loi. Il a regretté que la fréquente substitution du préfet aux maires, proposée dans ce projet, remette en cause les objectifs de décentralisation. Il a également indiqué que nombre d'élus locaux étaient inquiets de l'imprécision de la définition de la notion de logement social contenue dans le projet de loi.
Il s'est déclaré cependant plus satisfait du contenu de certains aspects du projet de loi, qui devront toutefois être précisés. Parmi ceux-ci, il a cité la simplification des modalités de révision des plans locaux d'urbanisme, la suppression du versement pour dépassement du plafond légal de densité, les dispositions prévues en matière de lutte contre l'insalubrité et la suppression de la taxe sur les surloyers.
Il a fait part des inquiétudes de certains organismes d'HLM quant aux conséquences financières de la modification de l'assiette de leurs cotisations. Celles-ci, jusqu'ici calculées sur les emprunts, seraient désormais fondées sur les loyers. Selon les estimations de l'office public d'aménagement et de construction (OPAC) du Puy-de-Dôme, sa contribution passerait ainsi de 900 000 à 1 600 000 francs, tandis qu'elle ferait plus que doubler dans le département de Haute-Loire, évoluant de 445 000 à 1 170 000 francs. Un tel accroissement de charges sera néfaste au développement du logement social.
Il a regretté que l'on limite de nouveau les compétences des OPAC et des sociétés anonymes d'HLM aux seules opérations sociales : le développement d'une politique d'accession à la propriété au sein des immeubles locatifs, tel qu'organisé naguère, est un moyen pour garantir une véritable mixité sociale dans l'habitat.
Évoquant la solidarité entre les communes en matière d'habitat, il a considéré que l'on était passé, au cours des 25 dernières années, d'une logique de territoire à une logique de produit, à laquelle le projet de loi envisage de substituer une logique de clientèle. Pourtant, la question « pour qui construire ? » est à la fois simpliste et dépassée, car elle ne tient pas compte de la réalité des marchés.
En conclusion, il a estimé que le projet de loi tournait le dos à la décentralisation, en même temps qu'il conduisait la France vers un « tout collectif » qui n'est pas une réponse aux enjeux du XXIème siècle.
M. Léonce Deprez, déclarant que, si un ancien président de la République avait souhaité une France pour tous, il convenait d'agir aujourd'hui pour qu'il existe une ville pour tous, cet objectif ayant été trop longtemps négligé.
Il a estimé que l'objectif d'inciter les maires à dresser une carte communale devait être remplacé par une disposition plus ambitieuse, rendant cette élaboration obligatoire dans toutes les communes.
Indiquant qu'il fallait être à l'écoute des jeunes générations, il a souhaité que chacun fasse l'effort de comprendre leurs préoccupations et leurs aspirations. En matière de logement, ceux-ci ne rêvent pas de disposer d'un logement social, considéré par beaucoup comme un élément de ségrégation. Il a estimé qu'à cet égard, la mixité nécessitait de jumeler, au sein d'un même immeuble, les logements sociaux et les appartements en accession à la propriété.
Il a trouvé paradoxal qu'alors que plusieurs textes de loi récents ont renforcé les moyens et les fins de l'intercommunalité, que l'exigence d'un pourcentage de logement social soit fixée, dans le projet de loi, au niveau de la commune.
Il s'est prononcé en faveur d'une reconquête urbaine, qui doit se traduire notamment par la fin de l'exclusion des banlieues de la vie de l'agglomération, la réhabilitation de l'habitat de centre ville et la réinsertion des commerces dans la ville. Il a également souhaité que les recettes des péages de stationnement reviennent aux agglomérations afin de leur permettre de financer leur politique de déplacements.
M. Michel Vaxès a indiqué qu'il ne peut que partager la volonté de faire de la ville de demain une ville plus solidaire. Mais, si le projet de loi présente des avancées incontestables, le permettra-t-il ? Il semble nécessaire d'être plus proche des habitants pour lutter contre une ségrégation spatiale qui n'a cessé de s'amplifier depuis les années cinquante.
L'objectif de mixité sociale apparaît profondément légitime : il faut faire de la politique du logement social une véritable politique sociale du logement.
En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a indiqué qu'il reviendrait sur les points évoqués lors de l'examen des articles.
Après avoir fait remarquer que le logement social n'était pas nécessairement à caractère locatif et qu'en tenant compte des diverses modalités de prêts, l'essentiel des logements était aujourd'hui aidé, il s'est félicité que les intervenants dans ce débat soient des praticiens de l'urbanisme et du logement.
TITRE Ier
RENFORCER LA COHÉRENCE DES POLITIQUES URBAINES
Section 1 : Les documents d'urbanisme et les opérations d'aménagement
· Article 1er : Principes et procédures s'imposant à tous les documents d'urbanisme
Chapitre Ier: Dispositions générales communes aux schémas de cohérence territoriale, aux plans locaux d'urbanisme et aux cartes communales
La commission a rejeté un amendement de M. Marc-Philippe Daubresse.
- Article L. 121-1 du code de l'urbanisme : Principes généraux s'imposant aux documents d'urbanisme
La commission a rejeté un amendement de M. André Santini. Puis, après une discussion au cours de laquelle sont intervenus MM. Michel Vaxès, Daniel Marcovitch, Jean Proriol, Jean-Michel Marchand et Mme Janine Jambu, la commission a rejeté un amendement de M. Michel Vaxès précisant que les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales sont établis en concertation avec les populations concernées et en fonction de leurs besoins, le rapporteur ayant indiqué que de telles dispositions étaient déjà prévues par le projet de loi. Puis elle a adopté contre l'avis du rapporteur un amendement de M. Michel Vaxès explicitant l'objectif de mixité urbaine et sociale. La commission a ensuite examiné, lors d'un débat au cours duquel sont intervenus MM. Alain Cacheux, Eric Doligé, Jean-Paul Charié et Jean-Claude Daniel, un amendement de M. Alain Cacheux visant à faire prendre en compte par les documents d'urbanisme, outre les besoins en matière d'activités économiques mentionnés par le projet de loi, les besoins en matière d'activités commerciales. Le rapporteur ayant fait remarquer qu'il convenait de préciser que les activités commerciales constituent un sous-ensemble des activités économiques, la commission a adopté un sous-amendement en ce sens puis l'amendement ainsi modifié ; un amendement de M. Daniel Marcovitch ayant un objet similaire est alors devenu sans objet.
Puis la commission a adopté un amendement de M. Daniel Marcovitch visant à faire prendre en compte par les documents d'urbanisme à la fois la dimension fonctionnelle et la dimension spatiale de la mixité sociale et urbaine. M. Alain Cacheux a alors retiré un amendement. La commission a ensuite adopté un amendement de M. Daniel Marcovitch visant à intégrer dans les principes s'imposant aux documents d'urbanisme la préservation de la qualité du sol. A l'issue d'un débat dans lequel sont intervenus MM. Jean-Marie Morisset, Michel Vaxès, Daniel Marcovitch, Jean-Michel Marchand, Jean-Paul Charié et le rapporteur, la commission a rejeté un amendement de M. André Santini, deux amendements de M. Michel Vaxès ainsi qu'un amendement de M. Jean-Michel Marchand relatifs aux principes à prendre en compte dans les documents d'urbanisme. Puis elle a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur et a rejeté un amendement de M. Marc-Philippe Daubresse.
- Article L. 121-2 du code de l'urbanisme : Contrôle du contenu des schémas de cohérence territoriale, des plans locaux d'urbanisme et des cartes communales et réforme de la procédure du porter à connaissance
Après les interventions de MM. Jean-Marie Morisset, Jean-Paul Charié, Jean-Claude Daniel et le rapporteur, la commission a rejeté un amendement de M. Marc-Philippe Daubresse prévoyant l'intervention de professionnels qualifiés dans l'élaboration des documents d'urbanisme. Après que furent intervenus le rapporteur, MM. Yves Dauge, Léonce Deprez et Eric Doligé, M. Alain Cacheux a retiré un amendement visant à définir les projets d'intérêt général. La commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.
- Article L. 121-4 du code de l'urbanisme : Principes généraux relatifs aux personnes associées à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme
La commission a rejeté un amendement de M. Jean-Michel Marchand.
- Article L. 121-5 du code de l'urbanisme : Principes généraux relatifs aux personnes consultées pour l'élaboration des schémas de cohérence territoriale, des schémas de secteur et des plans locaux d'urbanisme
La commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur puis elle a rejeté un amendement de M. Jean-Michel Marchand.
- Article L. 121-6 du code de l'urbanisme : Commissions départementales de conciliation
Après que furent intervenus MM. Eric Doligé, Michel Vaxès, Jean-Marie Morisset, Serge Poignant, Yves Dauge et le rapporteur, la commission a rejeté un amendement de M. Eric Doligé ; puis elle a adopté, contre l'avis défavorable du rapporteur, un amendement de M. Michel Vaxès visant à ce que le conseil général ou les conseils généraux concernés par les schémas de cohérence territoriale siègent au sein de la commission départementale de conciliation. Un amendement de M. Marc-Philippe Daubresse est alors devenu sans objet. Puis la commission a rejeté l'amendement n° 22 de M. Pierre Micaux ainsi qu'un amendement de M. Jean-Michel Marchand. Le rapporteur a ensuite retiré un amendement visant à donner voix prépondérante au président de la commission départementale de conciliation, ce dernier pouvant être président de conseil général, compte tenu de l'adoption précédente de l'amendement de M. Michel Vaxès.
La commission a ensuite examiné un amendement de M. Michel Vaxès visant à garantir à toute commune, appartenant ou non à un établissement public de coopération intercommunale, le droit de saisir la commission départementale de conciliation. A l'issue d'un large débat, la commission a rejeté cet amendement. Puis elle a rejeté un amendement de M. Jean-Michel Marchand.
- Article L. 121-7 du code de l'urbanisme : Moyens mis en _uvre pour l'établissement des documents d'urbanisme
La commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur et a rejeté l'amendement n° 23 de M. Pierre Micaux.
- Article L. 121-9 du code de l'urbanisme : Conditions d'application du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la partie législative du code de l'urbanisme
M. Alain Cacheux a retiré un amendement de coordination.
La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.
· Après l'article 1er
La commission a rejeté un amendement de M. André Santini.
--____--
© Assemblée nationale
|