Assemblée nationale - Délégation à l'aménagement du territoire

ASSEMBLÉE NATIONALE

DÉLÉGATION À L'AMÉNAGEMENT ET AU DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE

COMPTE RENDU N° 4

mercredi 17 mai 2000
(Séance de 16 h 30 heures)

Présidence de M. Philippe Duron, président

SOMMAIRE

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- Examen du rapport de M. Jean-Claude Daniel, sur le volet territorial des contrats de plan État-région	2

La délégation a examiné le rapport de M. Jean-Claude Daniel sur le volet territorial des contrats de plan État-région.

M. Jean-Claude Daniel, rapporteur, a rappelé qu'il était naturel que le premier thème de réflexion de La délégation porte sur le volet territorial des contrats de plan, puisque, d'une part, la reconnaissance des pays et des agglomérations et de leur faculté de contractualiser avec l'État et la région était un des aspects majeurs de la loi d'orientation et d'aménagement durable du territoire du 25 juin 1999, et que d'autre part, la plupart des contrats de plan avaient été signés depuis le début de l'année. Il a précisé que le rapport se proposait notamment de faire le point sur les défis à relever pour faire progresser la territorialisation.

Le rapporteur a indiqué que la définition du projet de territoire était une étape importante dans la mesure où un projet ne devait pas être un catalogue d'actions mais résulter d'un diagnostic et d'une stratégie. Il ne doit en effet pas s'agir d'un exercice formel, dont le but principal serait de mobiliser les crédits publics. Il a précisé ensuite qu'il n'existait pas de projet viable sans ingénierie performante. Celle-ci, qui se réduit trop souvent actuellement à un agent isolé, devrait se développer grâce à l'augmentation substantielle des crédits du FNADT, l'objectif étant de former de petites équipes interdisciplinaires qui puissent assurer le pilotage du projet auprès des collectivités locales. Il faut toutefois éviter plusieurs écueils : le changement d'échelle dans les régions déjà bien armées est délicat à maîtriser, l'inégalité des régions en ce domaine est réelle, certaines étant moins bien pourvues du fait de leur inexpérience ou de leur situation géographique ; il convient également de veiller à ce que, paradoxalement, des études trop longues ne conduisent à l'enlisement du projet.

Abordant le problème de la délimitation du périmètre du territoire, il a rappelé que certains pays risquaient d'être d'une dimension trop étroite, ce qui pouvait condamner le projet, faute de ressources financières et humaines. La LOADDT n'impose pas de seuils, mais quelques critères peuvent servir de guide : on peut considérer que le périmètre des pays pourrait se rapprocher de celui des bassins d'emploi ou de celui du territoire vécu, notion évoquée pendant les débats sur le projet de loi. S'agissant des agglomérations, il a déploré la multiplicité des définitions, source de complexité : à celle de l'INSEE, s'ajoutent celles de la LOADDT, de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale et du projet de loi "solidarité et renouvellement urbain". Il a également indiqué qu'il n'était pas aisé d'appliquer à un même territoire différents contrats (de pays, d'agglomérations, de villes, contrats de plan État-région), ce qui comporte des risques de redondance ou de non recouvrement. De même, l'articulation entre l'émergence des agglomérations et la politique de la ville reste à faire.

Il a souligné que la territorialisation devait modifier les comportements des différents acteurs concernés. Les politiques de l'État restent cloisonnées et verticales, et non pas transversales, alors que l'esprit de la LOADDT est de parvenir à une harmonie et à une synergie des actions. Les régions mènent souvent depuis longtemps leur politique territoriale propre, ce qui fait partie de leur rôle, mais certains continuent de le faire en dehors de la contractualisation, ce qui pose problème dans la mesure où le financement de l'État n'a pas de contrepartie, et où le contrat de plan, dans ces conditions, ne correspond pas à la réalité. Quant aux départements, leur position a évolué : la plupart d'entre eux sont désormais favorables à l'émergence des pays, et s'y impliquent, alors qu'à l'origine, ils craignaient d'être concurrencés par le nouveau territoire. Toutefois, la tentation est grande pour certains de contrôler la montée en puissance du pays en imposant une présence importante des élus locaux.

En ce qui concerne le conseil de développement, instance d'élaboration du pays ou de l'agglomération créée par la LOADDT, et regroupant tous les acteurs concernés, il a déploré qu'il soit difficile de le faire vivre dans la pratique, les personnes souhaitant y participer étant peu nombreuses, même dans les régions caractérisées par une grande richesse associative.

Puis il a abordé l'instauration du volet territorial des contrats de plan État-régions. Il a précisé que la présentation de ces contrats devait permettre d'identifier ligne budgétaire par ligne budgétaire la partie des crédits qui pourrait être destinée aux contrats de territoire et dont l'usage pourrait être délégué aux préfets de région pour permettre la constitution de pays ou d'agglomérations. Il a regretté que, du fait du principe de spécialité de la loi de finances, il n'ait pas été possible de mettre à leur disposition des crédits non affectés, en particulier pour faciliter l'émergence de micro-projets.

Il a souligné, à propos de rythme de mise en _uvre des contrats de plan, que l'on pouvait craindre un effet d'aubaine, du type "premier arrivé, premier servi", alors que la demande d'élaboration n'aurait pas été assez mûrie, ou, au contraire une certaine lenteur jusqu'en 2003 -date butoir pour la contractualisation des pays et agglomérations- puis une vitesse différente en fonction de la capacité des territoires à se projeter dans l'avenir et à imaginer la réalisation de leurs projets. Le bilan prévu pour 2003 devrait permettre de redéployer certains crédits. A cet égard, il a souligné qu'il était indispensable que soit publié annuellement un document relatif à la mise en _uvre de chaque contrat de plan.

Il a ajouté que le rapport contiendrait quelques exemples de pays et d'agglomérations, ainsi que quelques réflexions sur la spécificité de l'Ile-de-France, où le concept d'agglomération au sens de la LOADDT peut mal s'appliquer.

Puis M. Jean-Claude Daniel, rapporteur, a présenté à La délégation plusieurs recommandations. La première recommandation tend à l'institution d'un observatoire, afin de mutualiser les différentes réalisations effectuées dans les territoires et de permettre une meilleure formation des acteurs concernés.

M. Pierre Cohen a fait remarquer qu'un observatoire instauré à l'échelon national risquait d'être un facteur d'uniformisation des savoir-faire liés à la territorialisation. Il a insisté sur la nécessité qu'il soit neutre afin de laisser s'exprimer les expériences locales.

M. Jean-Claude Daniel, rapporteur, a souligné que ce pourrait être, au contraire, un lieu d'échanges apportant des réponses diversifiées alors que, trop souvent, les cabinets de consultants existants proposaient des solutions identiques pour des territoires différents.

M. Philippe Duron, président, a suggéré qu'il soit territorialisé dans une université de province. Il pourrait collecter les données et par la suite, mener des études.

La délégation a adopté cette recommandation.

M. Jean-Claude Daniel, rapporteur, a ensuite présenté d'autres recommandations.

La deuxième tend à ce que l'INSEE établisse une cartographie des communautés de communes et d'agglomérations sur la base de critères démographiques, économiques et sociaux.

La troisième vise à ce que la DATAR produise des documents fournissant des informations précises sur les réalisations en cours dans le cadre de la territorialisation.

La quatrième demande au Gouvernement d'étudier le fonctionnement des services centraux et déconcentrés de l'État afin de développer les actions transversales adaptées aux territoires.

La cinquième demande qu'une réflexion soit menée sur la possibilité de mettre à la disposition des préfets des crédits non affectés pour les micro-projets.

La sixième tend à ce que le volet "environnement" des contrats territoriaux d'exploitation (CTE) soit intégré dans les projets de territoire.

Après interventions de MM. Pierre Cohen et Henri Nayrou, portant sur des modifications de rédaction, La délégation a adopté ces recommandations.

Puis le rapporteur a présenté la septième recommandation demandant au Gouvernement d'expliciter la cohérence et l'articulation entre contrats de ville et contrats d'agglomération.

M. Pierre Cohen a fait remarquer qu'en effet, l'articulation des divers contrats n'était pas réalisée, ce qui pouvait donner lieu à des financements croisés complexes et qu'une clarification était indispensable à cet égard. Il a également regretté que, dans certains cas, les pays tendent à former un niveau d'intercommunalité supplémentaire se superposant à celles qui existaient déjà.

M. Philippe Duron, président, a souligné qu'un éclaircissement sur la méthodologie d'emboîtement des contrats était indispensable, tout en laissant aux acteurs locaux une marge d'appréciation.

M. Jean-Claude Daniel, rapporteur, a estimé que La délégation devait à nouveau examiner ces problèmes dans un an, quand la situation aurait évolué.

La délégation a adopté cette recommandation.

Le rapporteur a ensuite présenté les recommandations suivantes :

La huitième souligne que le rôle du conseil de développement prévu par la LOADDT avait été minoré, alors que le contrat de pays ou d'agglomération devait être élaboré en concertation avec la population concernée.

La neuvième demande que les contrats de plan fassent l'objet d'un suivi annuel.

La dixième rappelle l'importance du rôle de la conférence régionale d'aménagement et de développement du territoire (CRADT), qui doit être l'instance d'une confrontation puis d'une harmonisation des projets de l'État et de la région.

Après les interventions de MM. Pierre Cohen et Henri Nayrou afin d'apporter des modifications rédactionnelles à ces recommandations, celles-ci ont été adoptées par La délégation.

M. Philippe Duron, président, a souligné que l'ensemble des recommandations montraient que La délégation souhaitait avoir une meilleure connaissance des réalités sur le terrain.

La délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire a autorisé à l'unanimité, en application de l'article 7 de son règlement intérieur, la publication du rapport sur le volet territorial des contrats de plan État-région.

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