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le 23 octobre 2002
N° 256 - 1ère partie
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2002
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2003 (n° 230),
PAR M. GILLES CARREZ,
Rapporteur Général,
Député.
--
ANNEXE N° 28
INTÉRIEUR et LIBERTÉS LOCALES
ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE
Rapporteur spécial : M. Jérôme CHARTIER
Député
____
Lois de finances.
CHAPITRE PREMIER : l'administration générale
I.- des moyens budgétaires globalement consolidés
B.- l'exécution des crédits EN 2001 et 2002
C.- le projet de budget pour 2003
1.– Une réévaluation des moyens des services centraux.
a) La revalorisation des rémunérations
b) Le « rebasage » des crédits de fonctionnement
c) Les mesures nouvelles prévues en faveur de l’informatique et du programme immobilier
2.– Une adaptation des moyens de financement de la vie politique au calendrier électoral
3.– Une progression des crédits pour charges de pension
II.- le coût de la démocratie : un financement public de la vie politique qui nécessite une réforme
1.– Le périmètre des dépenses supportées par l’État
a) L’organisation des élections
b) Le remboursement forfaitaire des dépenses de campagne aux candidats
2.– Le coût des élections organisées en 2001 et 2002
3.– Les crédits prévus pour 2003
B.- le financement des formations politiques
1.– L’évolution de la législation
2.– La répartition de l’aide publique.
a) Les règles en vigueur
b) Les montants versés
3.– Les pistes de réforme
III.- le BUDGET DES CULTES : un héritage de l'histoire
A.- Le régime concordataire
B.- Les crédits en faveur des cultes d'Alsace-Moselle
IV.- les missions TRANSVERSALES des services centraux du ministère de l'intérieur
A.- le contentieux
B.- l'action sociale
CHAPITRE II : l'administration territoriale
I.- un budget sensiblement réévalué
A.- les missions des préfectures
B.- l'exécution des CRÉDITS EN 2001 et 2002
C.- le projet de budget pour 2003
II.- la globalisation des crédits : un instrument de la réforme des services déconcentrés de l'État
A.- une expérience innovante
B.- UN PREMIER BILAN PROMETTEUR
C.- les perspectives d'évolution du dispositif
Examen en commission
Article additionnel après l'article 72 : Introduction d'un seuil pour l'octroi de la première fraction de l'aide publique aux partis politiques
À la différence des moyens affectés aux deux grandes politiques publiques confiées au ministre de l'intérieur (la sécurité publique et l'aide aux collectivités locales), les crédits de l'administration générale et territoriale suscitent généralement peu d'intérêt.
Ces crédits devraient pourtant retenir désormais l'attention du fait de trois éléments :
- la masse budgétaire qu'ils représentent, 4 milliards d'euros, soit un cinquième du budget de l'intérieur ;
- en finançant les préfectures et la démarche pilote de globalisation, ces crédits participent directement à l'engagement d'une réforme profonde du fonctionnement de l'État ;
- en soutenant les cultes dans le cadre du régime concordataire d'Alsace-Moselle et les partis politiques en application de la loi du 11 mars 1988 modifiée, ils assurent l'héritage historique et contribuent à l'expression démographique.
Le budget de l'administration générale et territoriale comprend les crédits du ministère de l'intérieur qui ne relèvent ni de la police nationale, ni de la sécurité civile, ni des concours aux collectivités locales. Il est présenté sous la forme de deux agrégats :
- l'un réservé aux missions des services centraux du ministère (moyens de fonctionnement et d'équipement de l'administration centrale, financement de la vie politique et des cultes d'Alsace-Moselle, action sociale, frais de contentieux et charges de pension) ;
- l'autre consacré aux préfectures.
Le projet de loi de finances prévoit d'ouvrir, en crédits de paiement, 4.044,4 millions d'euros, soit une dotation en baisse de 2 % par rapport aux moyens ouverts en 2002. Cette réduction résulte de l'ajustement des crédits pour les dépenses électorales, aucune élection nationale n'étant prévue en 2003. Hors financement de la vie politique, les crédits de paiement progressent d'une centaine de millions d'euros, soit une augmentation de 2,6 %. En outre, il est prévu d'ouvrir un montant d'autorisations de programme augmenté de moitié (55,1 %) par rapport à 2002. Cette réévaluation participe de la volonté du Gouvernement de doter le ministère de l'intérieur de nouveaux moyens d'action. Elle se concrétise principalement par une revalorisation des crédits de personnel, destinée à doter le ministère d'un niveau d'emplois et de rémunérations comparable à celui d'autres départements ministériels, et par l'ouverture de moyens d'investissement affectés à la modernisation des équipements.
ÉVOLUTION DU BUDGET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE TERRITORIALE (en euros) | ||||
Autorisations de programme |
Crédits de paiement | |||
LFI 2002 |
PLF 2003 |
LFI 2002 |
PLF 2003 | |
I.- Administration générale |
||||
Dépenses ordinaires |
||||
Titre III |
- |
- |
2.937.310.681 |
2.830.032.972 |
Personnel |
- |
- |
2.518.917.192 |
2.593.792.859 |
Fonctionnement |
- |
- |
418.393.489 |
236.240.113 |
Titre IV |
- |
- |
81.394.869 |
81.488.469 |
Total pour les dépenses ordinaires |
- |
- |
3.018.705.550 |
2.911.521.441 |
Dépenses en capital |
||||
Titre V |
23.372.000 |
42.135.000 |
8.919.000 |
11.297.000 |
Total pour les dépenses en capital |
23.372.000 |
42.135.000 |
8.919.000 |
11.297.000 |
Total |
23.372.000 |
42.135.000 |
3.027.624.550 |
2.922.818.441 |
II.- Administration territoriale |
||||
Dépenses ordinaires |
||||
Titre III |
- |
- |
1.072.426.097 |
1.095.224.296 |
Personnel |
- |
- |
659.968.784 |
584.229.179 |
Fonctionnement |
- |
- |
412.457.313 |
510.995.119 |
Total pour les dépenses ordinaires |
- |
- |
1.072.426.097 |
1.095.224.298 |
Dépenses en capital |
||||
Titre V |
37.845.000 |
52.767.000 |
26.945.000 |
26.367.000 |
Total pour les dépenses en capital |
37.845.000 |
52.767.000 |
26.945.000 |
26.367.000 |
Total |
37.845.000 |
52.767.000 |
1.099.371.097 |
1.121.591.298 |
Total général |
61.217.000 |
94.902.000 |
4.126.995.647 |
4.044.409.739 |
Source : « bleu » pour 2003 |
LAISSER LA PAGE BLANCHE SANS NUMEROTATION
Les crédits de l'administration générale regroupent les moyens des services centraux du ministère de l'intérieur, hors dotations spécifiquement affectées à ses trois principales missions (police nationale, sécurité et défense civiles et concours aux collectivités locales). Ils forment un ensemble hétérogène dans lequel coexistent, outre les moyens de fonctionnement et d'équipement des services centraux, l'action sociale, l'aide publique aux partis politiques, le financement du régime des cultes d'Alsace-Moselle et les frais de contentieux. Plus de 80 % des crédits de l'administration générale correspondent aux charges de pension des agents du ministère de l'intérieur, et sont gérés par le service des pensions du ministère des finances.
I.- DES MOYENS BUDGÉTAIRES GLOBALEMENT CONSOLIDÉS
Les crédits de l'administration générale sont regroupés dans un agrégat autonome, rassemblant les six missions assignées aux services centraux du ministère de l'intérieur :
· mise en _uvre des conditions d'exercice de la représentation démocratique (élections et financement des partis et groupements politiques) : le ministère de l'intérieur organise les opérations électorales et applique les dispositions juridiques garantissant la régularité des scrutins, ainsi que celles relatives aux partis et groupements politiques, à leur financement et à la transparence de la vie politique ;
· mise en jeu de la responsabilité de l'État et protection juridique des fonctionnaires : la direction des libertés publiques et des affaires juridiques a la charge du contentieux général du ministère devant les juridictions administratives et judiciaires nationales et internationales, et de sa prévention par la recherche d'accords amiables (mise en jeu de la responsabilité de l'État, contentieux de la fonction publique et de la circulation, protection pénale des fonctionnaires) ;
· action sociale : les services de la direction générale de l'administration sont responsables de l'action sociale en faveur des 180.000 agents du ministère en activité et des 96.000 retraités. Ils versent différentes allocations et mettent en place, soit directement, soit par l'intermédiaire d'associations, des actions sociales spécifiques ;
· prestations aux services : cette composante concerne les fonctions des services centraux du ministère (état-majors, conception des politiques) et regroupe l'ensemble des services rendus au département ministériel (gestion des ressources humaines, formation, logistique) ;
· cultes : le ministre de l'intérieur a en charge la tutelle administrative des congrégations et collectivités religieuses et assure, pour les cultes catholique, protestants et israélite, l'application du concordat dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle ;
· charges de pensions versées aux agents retraités du ministère.
L'agrégat « administration générale » est trop hétérogène pour constituer un programme au sens de l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001. Cet article prévoit en effet qu'à compter du projet de loi de finances pour 2006, les crédits seront présentés par mission comprenant « un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie », un programme regroupant « les crédits destinés à mettre en _uvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère ». Il est clair que l'agrégat actuellement utilisé ne présente pas la cohérence inhérente à la définition du programme. Certains crédits relèvent des autres agrégats du budget de l'intérieur : les aides aux communes (chapitre 41-52) trouveraient davantage place au sein de l'agrégat « collectivités locales ». En outre, la répartition des crédits en fonction de la nomenclature retenue semble soulever des difficultés : dans le fascicule « bleu » pour 2003, le ministère n'a pas été en mesure de ventiler les crédits prévus pour 2003 entre les différentes composantes de l'agrégat.
Le ministère de l'intérieur devra donc procéder à un découpage des crédits d'administration générale pour se conformer aux nouvelles dispositions organiques. Il pourrait être envisagé de créer, à l'intérieur d'une mission « administration générale et territoriale », les programmes suivants :
· le financement de la vie politique, le régime des cultes d'Alsace-Moselle et les dépenses d'action sociale pourraient, compte tenu de leur spécificité, constituer trois programmes autonomes ;
· les prestations aux services et les frais de contentieux pourraient être regroupés dans un programme consacré aux missions d'administration générale des services centraux du ministère de l'intérieur ;
· les charges de pension ne devraient plus émarger au budget de l'intérieur, mais être rattachées, comme l'ensemble du coût des retraites des agents de l'État, dans le compte d'affectation spéciale prévu à cet effet par le troisième alinéa du I de l'article 21 de la loi organique du 1er août 2001.
Le découpage de l'agrégat « administration générale » supposera cependant que les crédits de personnel et de fonctionnement courant soient répartis en fonction des différents programmes qui composeront la nomenclature future. De même, il sera difficile de maintenir le rattachement des charges de rémunération et des moyens de fonctionnement des directions « fonctionnelles » () à un programme consacré aux moyens de l'administration générale. Afin d'aboutir à des unités budgétaires retraçant l'ensemble des crédits affectés à chacune des politiques menées par le ministère de l'intérieur, une réflexion devra être engagée sur les possibilités de ventilation des moyens des services centraux.
En outre, le ministère devra procéder à un important effort d'évaluation des dépenses en cause.
En organisant le budget de l'État en programmes, la loi organique du 1er août 2001 modifie la présentation de la loi de finances pour contraindre les ministères à s'engager sur des objectifs et à rendre compte de leurs résultats. En contrepartie, les services disposeront d'un assouplissement des règles de gestion de leurs crédits qui seront fongibles à l'intérieur de chacun des programmes. Ceux-ci constitueront ainsi des enveloppes globalisées auxquelles seront associés des objectifs précis et des résultats évaluables.
L'agrégat actuel ne comporte pas de véritable mesure de la performance des dépenses qu'il retrace. Le ministère ne s'est notamment fixé aucun résultat à atteindre pour le futur - aucun indicateur n'est renseigné pour les exercices à venir -, et n'est donc pas encore en mesure de s'engager sur des performances.
Les résultats de l'exécution du budget de l'administration générale pour 2001 sont retracés dans le tableau suivant :
EXECUTION DU BUDGET DE L'ADMINISTRATION GENERALE EN 2001
(en millions d'euros)
Chapitre |
Libellé |
LFI |
LFR |
Répartitions |
Sous répartitions |
Transferts |
Annulations |
Fonds de concours |
Décret de virement |
Décret d'avance |
Report de la gestion antérieure |
Total des mouvements |
Crédits disponibles |
Dépenses |
(1) |
(2) |
(3) |
(4) |
(5) |
(6) |
(7) |
(8) |
(9) |
(10) |
(11=2+10) |
(12=1+11) |
(13) | ||
31-01 |
Administration centrale et services techniques communs. Rémunérations principales |
90,45 |
0,00 |
4,51 |
0,00 |
- 0,13 |
0,00 |
0,02 |
- 0,08 |
0,00 |
0,00 |
4,32 |
94,77 |
94,24 |
31-02 |
Administration centrale et services techniques communs. Indemnités et allocations diverses |
24,50 |
0,00 |
0,33 |
0,00 |
- 0,01 |
0,00 |
0,01 |
0,67 |
0,00 |
0,00 |
1,00 |
25,50 |
24,86 |
31-21 |
Cultes d'Alsace et de Lorraine. Rémunérations et indemnités |
31,93 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
- 1,28 |
0,00 |
0,00 |
- 1,28 |
30,65 |
30,57 |
31-98 |
Autres agents non titulaires. Rémunérations et vacations |
3,83 |
0,00 |
0,00 |
- 0,35 |
0,00 |
0,00 |
0,55 |
- 0,58 |
0,00 |
0,00 |
- 0,37 |
3,46 |
3,19 |
32-92 |
Participation du ministère de l'intérieur aux charges du fonds spécial des ouvriers de l'État |
7,68 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
- 7,68 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
- 7,68 |
0,00 |
0,00 |
32-97 |
Participation aux charges de pensions |
2.172,90 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
-2.172,90 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
- 2.172,90 |
0,00 |
0,00 |
33-90 |
Cotisations sociales. Part de l'État |
21,07 |
0,00 |
0,00 |
- 1,36 |
- 0,02 |
0,00 |
0,05 |
- 0,01 |
0,00 |
0,00 |
- 1,34 |
19,73 |
19,98 |
33-91 |
Prestations sociales versées par l'État |
2,13 |
0,00 |
0,00 |
1,82 |
- 0,01 |
0,00 |
0,01 |
- 0,05 |
0,00 |
0,00 |
1,77 |
3,90 |
3,83 |
33-92 |
Autres dépenses d'action sociale |
32,74 |
0,00 |
0,72 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
3,03 |
3,76 |
36,49 |
32,47 |
34-01 |
Administration centrale et services communs. Moyens de fonctionnement |
41,63 |
0,00 |
0,35 |
0,00 |
0,07 |
0,00 |
3,26 |
0,74 |
0,00 |
3,79 |
8,21 |
49,84 |
45,47 |
34-03 |
Frais de réception et de voyages exceptionnels |
2,67 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
1,48 |
1,48 |
4,14 |
1,98 |
34-82 |
Dépenses d'informatique et de télématique |
40,63 |
0,00 |
0,00 |
- 3,38 |
- 0,07 |
0,00 |
0,01 |
- 0,01 |
0,00 |
9,88 |
6,43 |
47,05 |
20,81 |
37-61 |
Dépenses relatives aux élections |
188,58 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
14,76 |
14,76 |
203,34 |
176,61 |
37-91 |
Frais de contentieux et réparations civiles |
76,27 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
76,27 |
106,02 |
41-51 |
Subventions de caractère obligatoire en faveur des collectivités locales |
0,91 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,91 |
0,91 |
41-52 |
Subventions de caractère facultatif en faveur des collectivités locales et de divers organismes |
0,19 |
0,24 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,03 |
0,00 |
0,27 |
0,46 |
0,20 |
41-61 |
Financement des partis et groupements politiques (lois n° 88-227 du 11 mars 1988 et n° 90-55 du 15 janvier 1990 |
80,26 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,01 |
0,01 |
80,27 |
80,26 |
Sous-total DO |
2.818,38 |
0,24 |
5,91 |
- 3,27 |
-2.180,75 |
0,00 |
3,90 |
- 0,59 |
0,03 |
32,95 |
- 2.141,59 |
676,79 |
641,39 | |
57-09 |
Recherche scientifique et technique |
0,46 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,42 |
0,42 |
0,88 |
0,34 |
57-40 |
Equipement immobilier du ministère de l'intérieur |
4,57 |
0,00 |
0,46 |
- 1,77 |
- 0,32 |
- 1,07 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
10,03 |
7,34 |
11,91 |
3,06 |
57-60 |
Informatique, télématique et transmissions. Dépenses d'équipement |
19,12 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
- 11,43 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
6,47 |
- 4,97 |
14,15 |
5,54 |
65-51 |
Contributions aux dépenses de construction de logements destinés aux fonctionnaires du ministère |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,76 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,10 |
0,86 |
0,86 |
0,30 |
Sous-total DC |
24,15 |
0,00 |
0,46 |
- 0,01 |
- 0,32 |
- 12,50 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
17,02 |
3,65 |
27,79 |
9,24 | |
Crédit de paiement agrégat 31 |
2.842,52 |
0,24 |
6,37 |
-4,29 |
-2.181,07 |
- 12,50 |
3,90 |
-0,59 |
0,03 |
49,96 |
- 2.137,94 |
704,59 |
650,63 |
Source : ministère de l'intérieur.
La loi de finances pour 2001 a ouvert en faveur de l'administration générale 2.842,52 millions d'euros. Comme chaque année, les crédits pour charges de pensions (soit, pour 2001, 2.181,07 millions d'euros) ont été transférés au budget des charges communes. Les crédits effectivement mis à disposition du ministre de l'intérieur s'établissaient donc à 661,45 millions d'euros. Ce budget initial a subi peu de modifications en cours de gestion :
_ en se soldant par une ouverture nette de 1,49 million d'euros, les mesures réglementaires de répartition et de virement sont restées marginales ;
_ de même, les ouvertures de crédits sur fonds de concours ont représenté des montants relativement peu importants (3,9 millions d'euros) ;
_ les reports depuis la gestion 2000 se sont concentrés, dans des proportions parfois importantes, sur les chapitres faiblement consommés : ils ont atteint 14, 76 millions d'euros pour les crédits finançant les élections (7,8 % des crédits initiaux), 9,88 millions d'euros pour les crédits informatiques (24,3 % du budget initial) et 16,9 millions d'euros pour les dépenses en capital (71,3 % des crédits ouverts par la loi de finances initiale) ;
_ enfin, les subventions en faveur des collectivités locales et de divers organismes (chapitre 41-52) ont été abondées par des crédits votés en loi de finances rectificative (à hauteur de 0,24 million d'euros) ou ouverts par décret d'avances (à hauteur de 0,03 million d'euros). Ces dotations sont destinées à financer des aides aux communes minières, forestières ou en difficulté financière.
Les dépenses ordinaires du budget de l'administration générale ont été épargnées par la régulation budgétaire : aucun crédit n'a été gelé, ni annulé en 2001. En revanche, plus de la moitié des crédits d'équipement informatique et immobilier ouverts par la loi de finances ont été annulés, toujours en 2001.
Le taux de consommation des crédits pour dépenses ordinaires, principalement destinés à financer des dépenses de rémunération, reste important (94,8 %), sauf pour les moyens de fonctionnement des installations informatiques et télématiques pour lesquels moins de la moitié des dotations ont été dépensées. En revanche, les crédits pour dépenses en capital (équipement informatique et immobilier) restent sous-consommés : seul un tiers des crédits de paiement disponibles a été ordonnancé en 2001.
Selon les informations communiquées le 17 octobre 2002 par le ministère de l'intérieur, le budget de l'administration générale pour 2002 n'a pas été affecté par les mesures de régulation budgétaire, aucun crédit n'ayant été gelé, ni annulé.
Le projet de loi de finances prévoit d'ouvrir, en crédits de paiement, 2.922,82 millions d'euros en faveur de l'administration générale, soit une dotation en diminution de 3,5 % par rapport aux crédits ouverts en 2002. Hors financement de la vie politique, soumis aux variations du calendrier électoral, ce budget s'établit à 2.764,2 millions d'euros et progresse de 2,9 %. En outre, il est prévu d'ouvrir un montant d'autorisations de programme près de deux fois plus élevé que celui ouvert en 2002 (42,13 contre 23,37 millions d'euros).
ÉVOLUTION DU BUDGET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE PAR NATURE DE DÉPENSE
(en euros)
Autorisations de programme |
Crédits de paiement | |||
LFI 2002 |
PLF 2003 |
LFI 2002 |
PLF 2003 | |
Dépenses ordinaires |
||||
Titre III |
2.937.310.681 |
2.830.032.972 | ||
Personnel |
2.518.917.192 |
2.593.792.859 | ||
Fonctionnement |
418.393.489 |
236.240.113 | ||
Titre IV |
81.394.869 |
81.488.469 | ||
Totaux pour les dépenses ordinaires |
3.018.705.550 |
2.911.521.441 | ||
Dépenses en capital |
||||
Titre V |
23.372.000 |
42.135.000 |
8.919.000 |
11.297.000 |
Totaux pour les dépenses en capital |
23.372.000 |
42.135.000 |
8.919.000 |
11.297.000 |
Totaux généraux |
23.372.000 |
42.135.000 |
3.027.624.550 |
2.922.818.441 |
Source : « bleu » pour 200
ÉVOLUTION DU BUDGET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE PAR OBJECTIF DE DÉPENSE (Crédits de paiement) (en millions d'euros) | |||||
Exécution 2000 |
Exécution 2001 |
LFI 2002 |
PLF 2003 |
||
Mise en _uvre des conditions d'exercice de la représentation démocratique |
108 |
257 |
342 |
158 | |
Dont élections |
28 |
177 |
262 |
78 | |
Dont financement des partis politiques |
80 |
80 |
80 |
80 | |
Mise en jeu de la responsabilité de l'État et protection juridique des fonctionnaires |
94 |
106 |
76 |
76 | |
Action sociale du ministère |
41 |
39 |
36 |
39 | |
Prestations aux services |
241 |
216 |
254 |
241 | |
Dont personnel |
162 |
141 |
166 |
148 | |
Dont formation |
3 |
4 |
3 |
3 | |
Dont moyens généraux |
16 |
15 |
14 |
3 | |
Dont immobilier |
25 |
23 |
24 |
26 | |
Dont informatique et télécommunications |
35 |
32 |
47 |
51 | |
Cultes |
32 |
32 |
34 |
34 | |
Charges de pensions |
0 |
2.180 |
2.303 |
2.374 | |
Total |
516 |
2.830 |
3.045 |
2.922 | |
Source : ministère de l'Intérieur |
1.- Une réévaluation des moyens des services centraux
Le projet de loi de finances consolide la capacité d'action de l'administration centrale du ministère de l'intérieur en revalorisant les rémunérations, en remettant à niveau les crédits de fonctionnement et en ouvrant des moyens nouveaux pour l'informatique et l'immobilier.
Le projet de budget modifie la structure des emplois budgétaires et poursuit la revalorisation catégorielle qui, en 2003, devrait représenter une enveloppe totale de 2,73 millions d'euros, en progression de 9,9 % par rapport à 2002. Cette réévaluation devrait permettre de contribuer à réduire de façon significative les écarts constatés entre les régimes indemnitaires du ministère et ceux d'autres départements ministériels.
- L'évolution des emplois budgétaires
5.399 emplois budgétaires sont ouverts pour l'administration générale, contre 5.396 prévus par la loi de finances pour 2002, soit une progression nette de 3 postes.
ÉVOLUTION DES EMPLOIS BUDGÉTAIRES | ||
LFI 2002 |
PLF 2003 | |
Administratifs |
2.492 |
2.480 |
Contractuels « Berkani » |
103 |
125 |
Inspection générale |
46 |
46 |
Transmission |
1.014 |
1.011 |
Informatique |
109 |
109 |
Services sociaux |
177 |
173 |
Cultes |
1.455 |
1.455 |
Total |
5.396 |
5.399 |
Source : ministère de l'Intérieur.
La suppression de dix emplois d'ouvriers d'État, devenus redondants, permet de rendre disponibles au recrutement 30 emplois supplémentaires. Cette suppression permet en effet de dégager les crédits nécessaires à :
· la constitution d'une masse indiciaire de 64.100 points destinée au recrutement de contractuels ;
· la transformation de 47 emplois aujourd'hui gagés () et donc indisponibles en :
- 10 emplois de contractuels (7 dans le domaine immobilier et 3 contrôleurs de gestion) ;
- 20 emplois de titulaires (1 administrateur civil hors classe, 13 attachés, 6 secrétaires administratifs de classe normale) ;
- 17 supports d'emplois pour la « déprécarisation » des contractuels.
Par ailleurs, dans le cadre des créations d'emplois résultant de la mise en _uvre de la première tranche de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002, trois emplois d'assistantes sociales seront créés.
- Les mesures indemnitaires :
2,01 millions d'euros sont prévus au titre des revalorisations indemnitaires applicables aux personnels de l'administration centrale :
· rattrapage du régime applicable aux personnels administratifs sur la moyenne ministérielle (0,77 million d'euros) et revalorisation des indemnités des assistants des services sociaux (0,061 million d'euros) ;
· 0,46 million d'euros bénéficient aux personnels des systèmes d'information et de communication, afin de combler le retard accumulé au cours des dernières années par rapport aux agents de l'administration centrale ;
· les revalorisations destinées aux administrateurs civils (0,47 million d'euros) et à l'inspection générale de l'administration (0,06 million d'euros) devraient permettre d'améliorer la mobilité interministérielle et de renforcer l'attractivité du ministère de l'intérieur ;
· une dotation de 0,19 million d'euros vient compléter la ligne affectée aux indemnités de sujétions particulières des personnels en cabinet ;
· enfin, inchangées depuis de nombreuses années (), les indemnités versées aux desservants des cultes d'Alsace-Moselle sont revalorisées de 0,15 million d'euros par transfert de crédits du titre III vers le titre IV.
- Les mesures catégorielles :
Ces mesures, d'un montant de 0,72 million d'euros, visent à faciliter le déroulement de carrière des agents, et particulièrement de ceux des catégories A et B. Ainsi, 8 emplois d'attaché seront transformés en 4 emplois d'attaché principal de 1ère classe, et 4 emplois d'attaché principal de 2ème classe et 6 emplois de secrétaire administratif de classe normale seront transformés en 6 emplois de secrétaire administratif de classe exceptionnelle.
- La résorption de l'emploi précaire :
Une nouvelle série de mesures est prévue visant à la résorption de l'emploi précaire et à la stabilisation juridique de la situation des agents non titulaires :
· 35 emplois exerçant des fonctions non « externalisables » seront transformés en 35 emplois d'agents des services techniques ;
· les transformations d'emplois permettront de titulariser 23 agents en emploi précaire.
- Le renforcement de l'encadrement supérieur :
Afin de doter le ministère d'une structure d'encadrement plus conforme aux exigences liées à l'étendue et à la complexité de ses missions et de rapprocher ainsi son taux d'encadrement de celui relevé dans les ministères aux effectifs comparables, il est prévu de transformer 4 emplois d'administrateur civil et 2 emplois de commissaire de police en 4 postes de sous-directeurs () et un poste de directeur de projet. Le coût total de cette mesure est estimé à 0,06 million d'euros.
- La rémunération des ministres et des membres de leur cabinet :
Les crédits d'indemnités et d'allocations diverses sont augmentés de 306.098 euros en vue du versement des indemnités des membres des cabinets ministériels mis à disposition par le ministère de l'intérieur et pour tenir compte de la situation réelle des personnels dans le cadre du décret du 5 décembre 2001 relatif aux indemnités de sujétions particulières. Cette augmentation règle définitivement le problème des enveloppes de cabinet qui ne correspondaient pas aux attentes de transparence des Français.
Les crédits de fonctionnement de l'administration centrale (chapitre 34-01) sont remis à niveau pour un montant de 0,67 million d'euros, afin de financer une expérience pilote d'externalisation de la gestion d'un bâtiment de l'administration centrale qui regroupe à Lognes, sur 8.000 m2, le pôle formation du ministère. Cette mesure nouvelle est gagée par une diminution, forcément populaire, des crédits de réception et de voyages exceptionnels (chapitre 34-03). Votre Rapporteur spécial note cependant que, doté de crédits provisionnels, le chapitre 34-03 est susceptible, en application de l'article 10 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, d'être abondé en cours de gestion par un prélèvement sur le crédits global pour dépenses éventuelles (chapitre 37-94 du budget des charges communes).
Les crédits de paiement alloués à l'administration centrale pour les dépenses informatiques s'établissent à 7,92 millions d'euros. Outre les travaux relatifs aux élections, les grandes orientations poursuivies seront les suivantes :
· mise en place d'une procédure de saisie des dossiers d'études des droits à pension vers les gestionnaires du personnel via Intranet (application Mistral) ;
· mise en place d'un site Internet pour la pré-inscription des candidats aux concours administratifs (Application Germin) ;
· installation et exploitation d'un serveur Intranet à destination des utilisateurs de la direction générale des collectivités locales et des préfectures, et renforcement des moyens d'accès aux données (Application Colbert).
Pour leur part, les crédits immobiliers de l'administration centrale s'établissent à 5,90 millions d'euros en autorisations de programme et à 3,07 millions d'euros en crédits de paiement.
L'année 2003 n'étant marquée par aucune grande échéance électorale, les crédits destinés aux élections ont été fixés à 78,36 millions d'euros, en diminution de 183,3 millions d'euros par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances pour 2002. L'essentiel de cette enveloppe sera affecté au remboursement des frais de campagne des candidats aux élections législatives de 2002. Par ailleurs, le montant des crédits alloués pour le financement des partis politiques est maintenu à
80, 26 millions d'euros.
En s'établissant à 2.374 millions d'euros, les crédits de pensions croissent, par rapport à la loi de finances pour 2002, de 70,79 millions d'euros, soit une progression de 3,07%. Cette augmentation concerne le fonds spécial des ouvriers de l'État (0,56 million d'euros) et les pensions civiles (70,23 millions d'euros). Ces crédits couvrent les pensions des 96.000 retraités du ministère de l'intérieur.
Ces crédits sont inscrits pour ordre au budget de l'intérieur, et sont intégralement transférés en gestion au budget des charges communes. Les pensions des fonctionnaires civils et militaires sont en effet gérées par un seul service, le Service des pensions, implanté à Nantes. Le rattachement, en loi de finances initiale, des crédits de pension à chaque fascicule budgétaire permet d'afficher le coût complet des fonctionnaires relevant ou ayant relevé du département ministériel considéré.
II.- LE COÛT DE LA DÉMOCRATIE : UN FINANCEMENT PUBLIC
DE LA VIE POLITIQUE QUI NÉCESSITE UNE RÉFORME
Le ministère de l'intérieur est chargé de mettre en _uvre les conditions d'exercice de la représentation démocratique. À ce titre, il disposera en 2003 d'un budget total de 158,6 millions d'euros pour financer les élections et verser l'aide publique aux formations politiques.
Le ministère de l'intérieur prend en charge les élections, c'est-à-dire les élections politiques ou administratives, générales ou partielles (présidentielles, législatives, européennes, sénatoriales, cantonales, municipales, régionales et élections à l'assemblée de Corse), les référendums et les élections aux organismes professionnels ou sociaux. Cette charge, imputée sur le chapitre 37-61 du budget de l'intérieur, recouvre à la fois le coût de l'organisation des élections et le remboursement forfaitaire des dépenses de campagne aux candidats.
Sont imputés sur les crédits du chapitre 37-61 :
· des dépenses communes à l'ensemble des élections (achat et entretien du matériel, fabrication des enveloppes et des cartes d'électeurs, indemnités pour procurations à domicile ...) ;
· l'organisation matérielle des élections (rémunération de personnels et de services, achat de fournitures et de fluides, services extérieurs, frais de routage des documents électoraux, frais d'assemblées électorales ...) ;
· le remboursement des frais de propagande ;
· le remboursement des dépenses de campagne radio-télévisée.
Depuis 1988, les crédits du chapitre 37-61 couvrent le régime de remboursement forfaitaire des dépenses de campagne électorale créé par les lois n° 88-226 et 88-227 du 11 mars 1988 relatives à la transparence financière de la vie politique qui, pour la première fois, ont posé le principe selon lequel l'État devait prendre à sa charge une partie des coûts liés à l'activité politique, au-delà des seules dépenses de la propagande officielle.
Ce régime se caractérise par un plafonnement des dépenses de campagne électorale, d'abord limité aux seules élections présidentielles et législatives, puis étendu aux autres élections en 1990 et à l'outre-mer en 1992. Le plafonnement a été substantiellement diminué, d'abord pour les élections législatives en 1993, puis, avec quelques atténuations, globalement de 30 % pour l'ensemble des élections en 1995, cette diminution étant transposée pour l'outre-mer en 1998. La loi a cependant atténué la rigueur de cette diminution en prévoyant une actualisation triennale des plafonds par décret, en fonction de l'indice INSEE du coût de la vie (art. L. 52-11 du code électoral). A l'heure actuelle, toutes les élections au suffrage universel direct sont plafonnées, à l'exception des élections cantonales et municipales, ainsi que de certaines élections propres à l'outre-mer, lorsque, dans ces trois cas, la circonscription électorale de référence compte moins de 9.000 habitants. (art. L. 52-4 du code électoral).
Le législateur a parallèlement compensé ce plafonnement par une aide accrue de l'État dans une limite calculée par référence au plafond des dépenses électorales, mais dans une proportion toujours croissante.
- Pour l'élection présidentielle :
En 1988, il a été décidé que l'État rembourserait à chaque candidat, reconnu comme tel par le Conseil constitutionnel, une somme égale au vingtième du plafond de dépenses autorisé. Ce remboursement a été par la suite porté au quart du plafond pour les candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour, les candidats n'atteignant pas ce pourcentage conservant néanmoins le bénéfice du remboursement d'une somme égale au vingtième du plafond de dépenses autorisé. La loi organique n° 2001-100 du 5 février 2001 a porté le montant du remboursement à la moitié du plafond.
- Pour les autres élections :
En 1988, le système de remboursement forfaitaire était réservé aux seules élections législatives : les candidats ayant obtenu au moins 5% des suffrages exprimés au premier tour bénéficiaient d'un remboursement forfaitaire égal au dixième du plafond de dépenses autorisé. En 1995, ce système a été étendu à toutes les élections soumises à plafond et les seuils de remboursement ont été portés à 50% du plafond autorisé.
S'agissant des élections pour lesquelles les dépenses de campagne sont plafonnées, chaque candidat, ou chaque candidat tête de liste si l'élection a lieu au scrutin de liste, est tenu d'établir un compte de campagne (art. L. 52-12 du code électoral), qu'il ait été présent au seul premier tour de scrutin ou aux deux tours éventuels. Cette obligation s'impose à tous les candidats, y compris à ceux qui auraient financé leur campagne exclusivement sur leurs fonds propres ou dont le compte ne fait apparaître aucune dépense.
Le compte de campagne, accompagné de tous les justificatifs nécessaires, est déposé à la préfecture du département où se présente le candidat dans les deux mois qui suivent le tour de scrutin où l'élection a été acquise. Le préfet transmet immédiatement le compte à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques qui l'approuve, le rejette ou le réforme. Les comptes de campagne des candidats à l'élection du Président de la République sont directement adressés par les intéressés au Conseil Constitutionnel.
Pour avoir droit au remboursement de l'État, il faut que le candidat ait obtenu au moins 5% des suffrages exprimés au premier tour, que les dépenses n'aient pas excédé le plafond fixé pour l'élection et que le compte de campagne ait été définitivement approuvé. Le rejet du compte, quel qu'en soit le motif, entraîne la perte du droit à remboursement. En outre, les candidats astreints à une déclaration de situation patrimoniale ne peuvent bénéficier du remboursement s'ils n'ont pas accompli cette formalité auprès de la Commission pour la transparence de la vie politique. Compte tenu des délais légaux, le remboursement intervient huit mois après le scrutin.
Le coût annuel total des élections varie en fonction du calendrier électoral.
En 2001, année d'élections municipales et de renouvellement du Sénat et des conseils généraux, 176,61 millions d'euros ont été ordonnancés sur le chapitre 37-61, soit un montant inférieur de 6,4 % aux crédits ouverts en loi de finances initiale.
COÛT DES ÉLECTIONS ORGANISÉES EN 2001
Nature d'élection |
Coût en millions d'euros |
Élections municipales |
101,83 |
Élections cantonales |
57,60 |
Élections sénatoriales |
1,65 |
Élections partielles |
4,25 |
Dépenses communes |
11,18 |
Total |
176,61 |
Source : ministère de l'Intérieur. |
Le coût de l'année électorale 2002 qui cumulait les deux élections plus coûteuses (présidentielles et législatives) a été notoirement sous-estimé. La loi de finances pour 2002 a ouvert 261,67 millions d'euros, le précédent Gouvernement diminuant, en fin de discussion budgétaire, ses prévisions initiales pour gager les ouvertures décidées en faveur de la police et de la gendarmerie nationales. Ces crédits initiaux ont été abondés en cours de gestion par un report de 26,73 millions d'euros, le chapitre 37-61 étant inscrit à l'état H annexé à la loi de finances. Les crédits ainsi disponibles se sont avérés insuffisants pour faire face au coût des élections. La loi de finances rectificative du 6 août 2002 a par conséquent ouvert une dotation complémentaire de 60 millions d'euros. À la date du 30 juin 2002, le coût des élections organisées en 2002 est estimé à 330,86 millions d'euros.
COÛT DES ÉLECTIONS ORGANISÉES EN 2002
(SITUATION PROVISOIRE)
Nature d'élection |
Coût en millions d'euros |
Élection présidentielle |
215,65 |
Élections législatives |
102,79 |
Élections partielles |
4,16 |
Dépenses communes |
8.26 |
Total |
330,86 |
Source : ministère de l'intérieur. |
Afin de maîtriser le coût des élections, le ministère de l'intérieur a renégocié certains marchés de fournitures et privilégié l'externalisation des tâches les plus coûteuses, notamment en personnel. Pour autant, comme le montre le tableau ci-dessous, on constate une augmentation du coût moyen des principales élections.
COÛT MOYEN DES ÉLECTIONS (1) | |||||
(en euros) | |||||
1995 |
1997 |
1998 |
2001 |
2002 (Prévisions) | |
Coût moyen des présidentielles |
3,34 |
- |
- |
- |
4,75 |
Coût moyen des municipales |
2,51 |
- |
- |
2,55 |
- |
Coût moyen des législatives |
- |
3,38 |
- |
- |
- |
Coût moyen des régionales |
- |
- |
1,97 |
- |
- |
Coût moyen des cantonales |
- |
- |
3,18 |
2,94 |
- |
(1) montant total des dépenses divisé par le nombre total d'électeurs inscrits Source : « bleu » pour 2003. |
Le projet de loi de finances ouvre 78,36 millions d'euros sur le chapitre 37-61, contre 261,66 millions d'euros ouverts en 2002. Aucun scrutin national ne devra intervenir en 2003. L'enveloppe prévue se décompose de la manière suivante :
· 64,36 millions d'euros couvriront le remboursement forfaitaire des dépenses de campagne aux candidats aux élections législatives de 2002 :
En application des articles L. 52-11 et suivants du code électoral, ce remboursement intervient en effet le huitième mois qui suit l'élection, du fait du délai d'examen légal des comptes par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. L'intégralité de la dépense sera donc imputée sur la gestion 2003.
Votre Rapporteur spécial note par ailleurs que l'actualisation du plafond fixé par l'article L. 52-11 du code électoral n'aura pas pour effet d'accroître l'enveloppe nécessaire, l'augmentation du nombre de candidats (8.444 en 2002 contre 6.310 en 1997) ayant eu pour corollaire une diminution du nombre de bénéficiaires du remboursement forfaitaire (2.239 en 2002 contre 2.504 en 1997) ;
· 10 millions d'euros sont prévus pour les dépenses communes à l'ensemble des élections, contre 8,26 millions d'euros ouverts en 2002. Cette augmentation vise à couvrir la première année de remboursement par l'État de l'achat par les communes des urnes électroniques qui, suite au marché d'étude lancé en 2002, devraient être progressivement installées ;
· 4 millions d'euros sont prévus pour l'organisation des élections partielles.
Parallèlement au financement du coût des élections, l'État verse depuis 1988 une aide publique aux formations et groupements politiques. Cette aide est imputée sur les crédits d'intervention du budget de l'intérieur (chapitre 41-61).
Institué en 1988, le financement des partis politiques a été modifié à quatre reprises.
La loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique et la loi organique n° 88-226 qui lui est associée ont constitué une première étape, décisive en ce sens qu'elles ont eu le mérite de faire admettre l'idée que la démocratie a un coût et qu'il n'est donc pas illégitime d'organiser son financement, tout en cherchant à en maîtriser l'évolution.
La principale innovation de la loi du 11 mars 1988 a été l'institution du financement public des partis politiques, qui a rendu nécessaire de doter ceux-ci, sinon d'un statut, du moins d'un régime juridique minimal comportant la reconnaissance de la personnalité morale et des principaux droits attachés au bénéfice de celle-ci. La prudence du législateur, au regard des principes de liberté inscrits à l'article 4 de la Constitution, l'a toutefois conduit à soustraire les fonds publics alloués aux partis politiques à tous les contrôles prévus par le droit commun et à n'imposer à ceux-ci que des obligations comptables minimales, en prévoyant seulement qu'ils devaient établir des comptes annuels déposés sur les bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Mais le dispositif retenu en 1988 comportait une lacune fondamentale, en ce qu'il réservait le bénéfice du financement public aux formations représentées à l'Assemblée nationale ou au Sénat. Le problème du financement de celles qui ne l'étaient pas restait donc entier et celui des moyens nécessaires au fonctionnement des partis représentés au Parlement n'était lui-même qu'imparfaitement résolu, car il n'était pas envisagé que l'aide publique atteigne des montants tels qu'elle suffise à couvrir tous leurs besoins, le législateur se refusant, par ailleurs, à organiser leur financement privé, par les personnes physiques ou par les personnes morales ; il considérait, en effet, que la reconnaissance des dons des personnes privées aux partis politiques serait contraire aux principes constitutionnels dès lors qu'elle serait assortie d'indispensables mesures de plafonnement.
La loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques comportaient deux innovations :
- les modalités de répartition de l'aide publique ont été réformées de manière à ce que la moitié de celle-ci soit distribuée en fonction du nombre de suffrages obtenus au premier tour des élections législatives et bénéficie donc, en partie, à des formations non représentées au Parlement, dès lors qu'elles ont présenté un nombre significatif de candidats. Le législateur avait limité la première fraction de l'aide publique en ne prenant en compte que les résultats égaux ou supérieurs à 5 % des suffrages. Le Conseil constitutionnel a censuré ce seuil en considérant qu'il était de nature à entraver « l'expression de nouveaux courants d'idées et d'opinions » ().
- les partis politiques ont été autorisés à bénéficier, dans la limite de plafonds, de dons consentis par les personnes physiques ou morales, les dons de ces dernières étant encouragés par la disposition selon laquelle ils sont présumés conformes à leur objet social, à moins que leurs statuts n'en disposent autrement.
En outre, avec la création de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et l'édiction de nouvelles sanctions pénales et électorales, la loi du 15 janvier 1990 a entendu améliorer sensiblement le contrôle du respect de ses dispositions, notamment de celles concernant la collecte des dons. En revanche, la nouvelle loi n'a pas renforcé sensiblement les obligations comptables imposées aux partis bénéficiaires de l'aide publique, la Commission nationale, désormais destinataire de leurs comptes annuels, ne pouvant réellement sanctionner que leur non-dépôt.
La loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 a apporté deux modifications principales :
- les dons consentis par les personnes morales aux partis politiques ont été encadrés par des règles de plafonnement plus strictes, et, surtout, soumis à des obligations de plus grande transparence : désormais, la liste des personnes morales donatrices, et le montant de chacun de leurs dons, devaient être rendus publics en même temps que les comptes de campagne des candidats et les comptes annuels des partis politiques ;
- les modalités de répartition de l'aide publique aux partis politiques ont été également revues, afin d'enrayer la multiplication, observée depuis 1989, des « partis » représentés au Parlement par un seul député ou sénateur.
La loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 a limité les dons aux partis politiques
- en interdisant les dons des personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques eux-mêmes ;
- en plafonnant les dons des personnes physiques à 50.000 francs par an et par parti.
En contrepartie, a été instaurée, pour une durée de trois an, une contribution forfaitaire annuelle de deux millions de francs au bénéfice des partis qui ne sont pas éligibles à l'aide publique mais qui bénéficient, au cours d'une année, de dons représentant au total au moins un million de francs et émanant d'au moins 10.000 personnes physiques dont 500 élus répartis entre au moins trente départements, territoires d'outre-mer ou collectivités locales d'outre-mer.
La loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 a réduit le montant de l'aide publique attribuée aux formations politiques qui ne remplissent pas l'obligation de parité des candidatures (art. 9-1 de la loi du 11 mars 1988).
L'aide publique aux partis politiques est partagée en deux fractions égales.
- La première fraction :
La première fraction de l'aide publique est réservée aux partis politiques qui ont présenté, lors du plus récent renouvellement général de l'Assemblée nationale, des candidats dans au moins cinquante circonscriptions. Toutefois, cette condition ne s'applique pas aux partis politiques n'ayant présenté des candidats que dans un ou plusieurs départements ou territoires d'outre-mer. Les partis spécifiques à l'outre-mer peuvent donc bénéficier de l'aide publique quand bien même ils n'auraient présenté de candidat que dans une seule circonscription.
La répartition de cette première fraction de l'aide publique entre les partis bénéficiaires s'effectue proportionnellement au nombre des suffrages obtenus, au premier tour des élections législatives de référence, par les candidats s'y rattachant.
Lorsque, pour un parti, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe dépasse 2 % du nombre total de ces candidats, le montant de la première fraction qui lui est attribué est diminué d'un pourcentage égal à la moitié de cet écart. Cette diminution n'est pas applicable aux partis ou groupements politiques ayant présenté des candidats exclusivement outre-mer, lorsque l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe qui s'y sont rattachés n'est pas supérieur à un.
- La seconde fraction :
La seconde fraction est réservée aux partis et groupements politiques bénéficiaires de la première fraction.
Le montant de cette seconde fraction est réparti chaque année entre les partis bénéficiaires proportionnellement au nombre de députés et de sénateurs qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre de l'année précédente, y être inscrits ou s'y rattacher.
Depuis 1995, la loi de finances ouvre 80,26 millions d'euros sur le chapitre 41-61. La répartition de cette somme en 2001 et 2002 est retracée dans le tableau suivant.
RÉPARTITION DE L'AIDE PUBLIQUE AUX PARTIS POLITIQUES EN 2001 ET 2002
(en euros)
|
Aide publique 2001 |
Aide publique 2002 | |||||
I - Partis et groupements politiques ayant présenté des candidats dans au moins 50 circonscriptions |
voix prises en compte |
1ère fraction |
2ème fraction |
Total |
1ère fraction |
2ème fraction |
Total |
Association parti socialiste, radicaux-socialistes et apparentés |
6 354 995 |
10 571 900 |
15 049 576 |
25 621 477 |
10 571 821 |
15 526 260 |
26 098 081 |
Rassemblement pour la République |
4 004 246 |
6 661 294 |
10 301 793 |
16 963 087 |
6 661 244 |
10 260 043 |
16 921 287 |
Front national |
3 774 266 |
6 278 709 |
6 278 709 |
6 278 662 |
6 278 662 | ||
Groupements des élus de l'union pour la démocratie française |
3 500 832 |
5 823 836 |
9 988 261 |
15 812 096 |
5 823 792 |
9 579 067 |
15 402 859 |
Parti communiste français |
2 435 451 |
4 051 513 |
2 105 149 |
6 156 662 |
4 051 483 |
2 315 319 |
6 366 802 |
Les Verts |
943 691 |
1 569 884 |
313 533 |
1 883 417 |
1 569 873 |
226 992 |
1 796 865 |
Mouvement pour la France |
617 643 |
1 027 485 |
179 162 |
1 206 646 |
1 027 477 |
136 195 |
1 163 672 |
Génération Ecologie |
448 287 |
745 751 |
745 751 |
745 746 |
745 746 | ||
Lutte ouvrière |
421 745 |
701 597 |
701 597 |
701 592 |
701 592 | ||
Mouvement des citoyens |
263 490 |
438 331 |
582 275 |
1 020 606 |
438 328 |
680 976 |
1 119 304 |
Mouvement écologiste indépendant |
182 816 |
304 125 |
304 125 |
304 123 |
304 123 | ||
Solidaires régions écologie |
163 005 |
271 168 |
271 168 |
271 166 |
271 166 | ||
Centre national des indépendants et paysans |
132 814 |
220 944 |
268 742 |
489 686 |
220 942 |
45 398 |
266 341 |
Union pour la semaine de quatre jours |
122 566 |
203 896 |
203 896 |
203 894 |
203 894 | ||
Solidarité écologie gauche alternative |
104 692 |
174 161 |
44 790 |
218 952 |
174 160 |
45 398 |
219 558 |
Mouvements des réformateurs |
104 269 |
173 457 |
447 904 |
621 362 |
173 456 |
408 586 |
582 042 |
Nouveaux écologistes du rassemblement nature et animaux |
90 270 |
150 169 |
150 169 |
150 168 |
150 168 | ||
Ligue communiste révolutionnaire |
71 304 |
118 618 |
118 618 |
118 617 |
118 617 | ||
Parti des travailleurs |
51 696 |
85 999 |
85 999 |
85 999 |
85 999 | ||
Initiative républicaine |
29 268 |
48 689 |
48 689 |
48 689 |
48 689 | ||
Eden, république et démocratie |
19 593 |
32 594 |
32 594 |
32 594 |
181 594 |
214 188 | |
Parti pour la liberté |
13 209 |
21 674 |
44 790 |
66 465 |
21 974 |
21 974 | |
Parti de la loi naturelle |
11 329 |
18 846 |
18 846 |
18 846 |
18 846 | ||
Sous-total I |
23 861 477 |
39 694 642 |
39 325 976 |
79 020 618 |
39 694 645 |
39 405 829 |
79 100 474 |
II - Partis et groupements politiques ayant présenté des candidats exclusivement outre-mer |
Nombre de voix prises en compte |
1ère |
2ème fraction |
Total |
1ère fraction |
2ème fraction |
Total |
Parti communiste réunionnais |
55 807 |
92 838 |
179 162 |
272 000 |
92 837 |
136 195 |
229 033 |
Groupement France-Réunion |
27 760 |
46 180 |
44 790 |
90 971 |
46 180 |
45 398 |
91 578 |
Front de libération de Polynésie |
27 097 |
45 077 |
45 077 |
45 077 |
45 077 | ||
Tahoeraa Huiraatira |
23 557 |
39 188 |
89 581 |
128 769 |
39 188 |
45 398 |
84 587 |
Parti progressiste martiniquais |
21 467 |
35 712 |
134 371 |
170 083 |
35 711 |
136 195 |
171 907 |
Ai'a Api |
20 121 |
33 472 |
44 790 |
78 263 |
33 472 |
45 398 |
78 871 |
Guadeloupe unie socialiste et réalités |
16 995 |
28 272 |
134 371 |
162 643 |
28 272 |
136 195 |
164 467 |
Parti progressiste démocratique guadeloupéen |
15 071 |
25 071 |
44 790 |
69 862 |
25 071 |
45 398 |
70 470 |
Mouvement indépendantiste martiniquais |
12 720 |
21 160 |
44 790 |
65 951 |
21 160 |
45 398 |
66 559 |
Parti communiste guadeloupéen |
8 171 |
13 593 |
13 593 |
13 593 |
13 593 | ||
L'action |
7 802 |
12 979 |
12 979 |
12 979 |
12 979 | ||
Fetia Api |
7 430 |
12 360 |
12 360 |
12 360 |
12 360 | ||
Parti socialiste guadeloupéen |
5 387 |
8 962 |
8 962 |
8 962 |
8 962 | ||
Parti communiste martiniquais |
4 427 |
7 365 |
7 365 |
7 365 |
7 365 | ||
Walwari |
3 366 |
5 600 |
44 790 |
50 390 |
5 599 |
45 398 |
50 998 |
Union centriste et libérale |
2 257 |
3 755 |
3 755 |
3 755 |
3 755 | ||
Mouvement progressiste socialisme et démocratie |
1 471 |
2 447 |
2 447 |
2 447 |
2 447 | ||
Parti socialiste guyanais |
1 395 |
2 321 |
2 321 |
2 321 |
2 321 | ||
Union des Martiniquais démocrates |
364 |
606 |
606 |
606 |
606 | ||
Combat ouvrier |
361 |
601 |
601 |
601 |
601 | ||
Metz pour tous |
2 |
3 |
44 790 |
44 794 |
3 |
45 398 |
45 402 |
Sous-total II |
263 028 |
437 562 |
806 227 |
1 243 790 |
437 559 |
726 375 |
1 163 934 |
Total |
24 124 505 |
40 132 204 |
40 132 204 |
80 264 408 |
40 132 204 |
40 132 204 |
80 264 408 |
Source : ministère de l'intérieur
Le projet de loi de finances pour 2003 reconduit la dotation de 80,26 millions d'euros. Celle-ci ne devrait cependant pas être intégralement consommée : la pénalisation liée à la parité devrait se traduire par une réfaction totale estimée, sous réserve des contrôles actuellement en cours, à 7,3 millions d'euros.
Votre Rapporteur spécial considère que la contribution de l'État au financement des partis politiques reste relativement modeste. À titre de comparaison, les trois principales formations politiques allemandes (SPD, CDU, CSU) ont reçu à elles seules en 2000 un total de 97 millions d'euros. L'aide publique représente près d'un tiers des recettes de chacun de ces trois partis.
La répartition de l'aide publique qui sera versée en 2003 n'est, pour le moment, pas arrêtée. Le décompte définitif des voix prises en compte pour le calcul de la première fraction ne pourra en effet être réalisé qu'à l'expiration des délais résultant de la mise en _uvre de l'article L.O. 128 du code électoral prévoyant les conditions d'inéligibilité. Le calcul de la seconde fraction ne pourra être effectué qu'à la fin de 2002, à partir des informations transmises par les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Le tableau ci-dessous donne, pour la métropole, la liste des formations éligibles à la première fraction, ainsi que l'effet de la mise en _uvre de la loi du 6 juin 2000.
MISE EN _UVRE DE LA PARITÉ POUR LE CALCUL DE
LA PREMIÈRE FRACTION DE L'AIDE PUBLIQUE POUR 2003
Partis de rattachement (métropole) |
Nombre total de voix obtenues au 1er tour |
Nombre total de candidats |
dont Hommes |
dont Femmes |
Taux de féminisation (en %) |
Taux de la sanction financière (en %) |
UMP |
8.685.432 |
577 |
464 |
113 |
19,58 |
30,42 |
MNR |
280.131 |
572 |
335 |
237 |
41,43 |
8,57 |
FN |
2.879.068 |
570 |
294 |
276 |
48,42 |
1,58 |
LO |
304.081 |
560 |
279 |
281 |
50,18 |
|
PCF |
1.237.588 |
491 |
277 |
214 |
43,58 |
6,42 |
Les VERTS |
1.176.644 |
460 |
235 |
225 |
48,91 |
1,09 |
ASPRG |
6.613.030 |
535 |
350 |
185 |
34,58 |
15,42 |
LCR |
326.745 |
435 |
220 |
215 |
49,43 |
|
Pôle Républicain |
311.992 |
405 |
224 |
181 |
44,69 |
5,31 |
CNPT |
421.443 |
405 |
220 |
185 |
45,68 |
4,32 |
Génération Ecologie - les Bleus |
68.148 |
342 |
197 |
145 |
42,40 |
7,60 |
MPF |
252.091 |
296 |
158 |
138 |
46,62 |
3,38 |
MEI |
99.887 |
255 |
152 |
103 |
40,39 |
9,61 |
UDF |
1.393.416 |
226 |
181 |
45 |
19,91 |
30,09 |
Parti des Travailleurs |
42.532 |
193 |
104 |
89 |
46,11 |
3,89 |
le Trèfle-les Nouveaux Ecologistes |
94.836 |
182 |
95 |
87 |
47,80 |
2,20 |
Régions & Peuples Solidaires |
64.373 |
112 |
63 |
49 |
43,75 |
6,25 |
Nouvelles donne |
19.275 |
102 |
66 |
36 |
35,29 |
14,71 |
CAP 21 |
48.222 |
97 |
58 |
39 |
40,21 |
9,79 |
Parti Fédéraliste |
9.871 |
91 |
59 |
32 |
35,16 |
14,84 |
Droit de Chasse |
57.980 |
89 |
48 |
41 |
46,07 |
3,93 |
Initiative Républicaine |
16.293 |
84 |
54 |
30 |
35,71 |
14,29 |
RPF |
101.064 |
84 |
67 |
17 |
20,24 |
29,76 |
Rass. des contribuables français |
20.401 |
74 |
59 |
15 |
20,27 |
29,73 |
Concordat Citoyen |
11.513 |
72 |
52 |
20 |
27,78 |
22,22 |
SEGA |
37.854 |
69 |
40 |
29 |
42,03 |
7,97 |
MHAN |
19.423 |
65 |
31 |
34 |
52,31 |
|
GIP-Démocration active |
5.552 |
62 |
48 |
14 |
22,58 |
27,42 |
Energies Démocrates |
28.671 |
58 |
51 |
7 |
12,07 |
37,93 |
Renouveau Ecologique |
15.413 |
52 |
27 |
25 |
48,08 |
1,92 |
CEI-Confèd. des écol.inédpend. |
8.888 |
53 |
25 |
28 |
52,83 |
|
CNIP |
14.403 |
60 |
34 |
26 |
43,33 |
6,67 |
Rappel total partis d'Outre-mer |
298.354 |
69 |
58 |
11 |
15,94 |
p.m. |
Total |
24.964.614 |
7.797 |
4.625 |
3.172 |
38,28 |
12,76 |
Source : ministère de l'intérieur
Le financement public des partis politiques doit concilier l'indispensable ouverture de l'aide de l'État au plus grand nombre possible de groupements politiques -c'est une condition de vitalité de notre démocratie - et la nécessité de réserver cette aide aux mouvements susceptibles de représenter de véritables courants d'opinion.
Les critères de répartition de l'aide publique entre les différents partis et groupements susceptibles d'y prétendre créent, de fait, deux « filtres » destinés à écarter les mouvements de complaisance : seuls peuvent prétendre à la première fraction de l'aide publique les partis qui ont présenté des candidats dans 50 circonscriptions au moins ; seuls peuvent prétendre à la seconde fraction de l'aide publique les partis qui sont représentés au Parlement.
Force de constater que cet équilibre n'est aujourd'hui pas atteint. Les modalités actuelles de versement de la première fraction incitent les formations à multiplier les candidats, et aboutissent à une excessive dispersion du notre paysage politique : le nombre de candidats aux élections législatives a cru de 33,8 % entre 1997 et 2002. Surtout, plusieurs mouvements utilisent la législation actuelle pour bénéficier d'un financement public, alors qu'ils ne participent en rien au débat démocratique. Il est choquant que les impôts servent à financer des groupements qui se présentent aux élections uniquement dans le but d'obtenir des financements publics. Votre Rapporteur spécial rappellera qu'en 1999 la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur la situation financière, patrimoniale et fiscale des sectes a dénoncé l'utilisation, par des mouvements sectaires, de la législation sur le financement de la vie politique : « de 1993 à 1999, le Parti de la loi naturelle a reçu de l'État, au titre de la première fraction de l'aide budgétaire publique, un total de 1.668.561 francs », alors qu'il n'a obtenu que 26.254 voix aux élections législatives de mars 1993 et 11.329 voix à celles de 1997 ()Le Conseil Constitutionnel et la Commission des comptes de campagne et des financements politiques ont, à plusieurs reprises, dénoncé ces effets pervers, et souhaité l'instauration d'un critère lié au seuil de voix obtenues.
Votre Rapporteur spécial souhaite à la fois supprimer l'effet d'aubaine induit par les modalités actuelles de versement de l'aide publique et maintenir un soutien de l'État aux partis émergeants. Il propose donc deux modifications :
- supprimer le versement la première fraction de l'aide publique aux formations qui ont obtenu un nombre de voix inférieur à 1 % de suffrages exprimés et dont aucun candidat n'a été élu :
Le versement de la première fraction serait ainsi réservé aux partis qui ont obtenu plus de 1 % des suffrages exprimés.
Afin de prendre en compte la spécificité des partis d'outre-mer, il conviendrait de préciser que le seuil de 1 % s'applique au nombre de suffrages exprimés dans le ou les départements ou territoires en cause. De même, pour ne pas exclure de l'aide publique les partis représentés à l'Assemblée nationale, il conviendrait de préciser que l'aide continue à être versée aux formations dont au moins un candidat a été élu aux élections législatives considérées.
L'instauration d'un seuil de 1 % respecte l'exigence de pluralisme posée par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision n° 89-271 DC du 11 janvier 1990 sur la loi relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, le Conseil a en effet censuré le seuil de 5 % « en raison du seuil choisi ». En ne rejetant pas le principe d'un seuil, le Conseil constitutionnel a laissé au législateur la possibilité d'établir une condition supplémentaire d'accès à l'aide publique, fondée sur le nombre de suffrages obtenus par les différents partis et groupements politiques.
- rétablir à titre permanent l'aide forfaitaire, instaurée à titre provisoire en 1995, pour les partis émergeants :
Afin de favoriser l'émergence de formations nouvelles, il serait opportun de rétablir la contribution de l'État créée, pour trois ans, par l'article 13 de la loi du 19 janvier 1995. Le montant de cette contribution pourrait être fixé à 300.000 euros par an, soit un montant comparable à celui versé entre 1995 et 1998. Les conditions d'éligibilité à cette contribution pourraient être les mêmes que celles prévues en 1995, suffisamment contraignantes pour limiter l'aide aux partis justifiant d'une implantation locale réelle.
N° 0256 - 28 - Rapport spécial de M. Jérôme Chartier sur le projet de loi de finances pour 2003 - Intérieur et libertés locales : administration générale et territoriale
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() Notamment, direction de l'administration territoriale et des affaires politiques, direction générale des collectivités locales, direction générale de la police nationale, direction de la défense et de la sécurité civiles.
() Il s'agit d'emplois gelés afin de financer le coût des modifications apportées, en gestion, à la structure des emplois.
() La revalorisation la plus récente remonte à 1975 et ne concerne pas toutes les primes.
() Ces créations concernent la direction de la programmation, des affaires financières et immobilières, la direction de l'administration de la police nationale, la direction des transmissions et de l'informatique et la préfecture de Police.
() Conseil constitutionnel, décision n° 89-271 DC du 11 janvier 1990.
() Cf. Doc Assemblée nationale n°1687 du juin 1999, p. 81.