République Française

CONGRÈS DU PARLEMENT

COMPTE RENDU ANALYTIQUE OFFICIEL

LUNDI 17 MARS 2003

PRÉSIDENCE de M. Jean-Louis DEBRÉ

Sommaire

      OUVERTURE DU CONGRÈS 2

      RÈGLEMENT 2

      MANDAT D'ARRÊT EUROPÉEN 2

      EXPLICATIONS DE VOTE 4

      DÉCLARATION DE M. LE PRÉSIDENT DU CONGRÈS 12

      ORGANISATION DÉCENTRALISÉE
      DE LA RÉPUBLIQUE 12

      EXPLICATIONS DE VOTE 16

      CLÔTURE DE LA SESSION DU CONGRÈS 31

La séance est ouverte à quatorze heures trente.

OUVERTURE DU CONGRÈS

M. le Président - J'ai reçu de Monsieur le Président de la République une lettre m'informant qu'il avait décidé de soumettre deux projets de loi constitutionnelle au Congrès, en vue de leur approbation définitive dans les conditions prévues par l'article 89 de la Constitution.

Le décret portant convocation du Congrès a été publié au Journal officiel du 28 février 2003.

Je constate que le Parlement est constitué en Congrès.

RÈGLEMENT

Le Règlement adopté par le Congrès le 20 décembre 1963 et modifié le 28 juin 1999 demeure, par décision du Bureau du Congrès, applicable pour la présente réunion.

MANDAT D'ARRÊT EUROPÉEN

L'ordre du jour appelle le vote sur le projet de loi constitutionnelle relatif au mandat d'arrêt européen.

M. le Président - Lors de sa réunion du 12 mars, le Bureau a décidé que le scrutin aurait lieu dans les salles voisines de l'hémicycle.

M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice - Construire l'Europe de la justice est l'une de nos ambitions. Les Français l'appellent de leurs voeux ; ils en attendent des progrès concrets.

Cette loi constitutionnelle est au coeur de ce projet collectif. Son objet est d'habiliter le Parlement à prendre les mesures nécessaires pour assurer la mise en oeuvre, sur le territoire français, du mandat d'arrêt européen.

Il s'agit de la quatrième révision constitutionnelle liée à la construction européenne, après celles de 1992 pour le traité de Maastricht, de 1993 pour les accords de Schengen et de 1999 pour le traité d'Amsterdam. Mais, pour la première fois, la révision sera dictée par la transposition d'un acte de droit dérivé et non par la ratification d'un traité.

Cette nouvelle révision intervient au moment où la Convention sur l'avenir de l'Europe se penche sur l'élaboration d'une constitution européenne et sur son contenu judiciaire. Le mandat d'arrêt européen marquera une nouvelle étape de la construction de l'espace judiciaire européen.

La construction d'une Europe de la justice repose sur le principe fondamental de la confiance mutuelle. Pour répondre aux préoccupations quotidiennes de ses habitants, elle doit d'abord faciliter l'accomplissement des actes juridiques des particuliers comme des entreprises.

Pour atteindre cet objectif, une harmonisation des droits et des procédures des pays est tentante, mais il n'est pas sûr qu'elle soit réaliste, car les traditions juridiques constituent un élément fort du patrimoine et de la culture d'un pays et le risque de se perdre en négociations n'est pas négligeable.

Au demeurant, si l'harmonisation est nécessaire, par exemple lorsque les disparités entravent la capacité à lutter contre certaines formes de criminalité, en dehors de ces hypothèses, l'espace judiciaire commun sera plus sûrement et plus rapidement construit par l'application du principe de reconnaissance mutuelle des décisions de justice. Ce principe progresse : après avoir été supprimée en matière civile et commerciale, l'exequatur va l'être en matière familiale. Aujourd'hui, un objectif nouveau est fixé : créer un « titre exécutoire européen » unique pour rendre plus fluides les relations entre acteurs économiques et particuliers.

C'est à ce même objectif que participe la création du mandat d'arrêt européen. Mais l'objectif ne pourra être atteint que si un degré élevé de confiance réciproque existe entre les justices des Etats membres. Ainsi, pour garantir la fiabilité des systèmes judiciaires des nouveaux pays adhérents une intense coopération a été développée. D'une manière plus générale, les exigences de qualité des justices européennes doivent s'accroître.

C'est pour cela qu'a été proposée, dans le cadre des discussions de la Convention, la création d'un mécanisme permanent d'évaluation de la qualité de la justice par des experts indépendants.

La confiance réciproque repose également sur un socle commun de valeurs et de normes minimales défini par la charte des droits fondamentaux et la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui prendra plus de force encore si l'Union y adhère en tant que telle.

Mais pour construire à un rythme raisonnable l'espace commun de justice, des évolutions institutionnelles doivent être envisagées. La rédaction d'une constitution pour l'Europe en est l'occasion. Dans une Europe élargie, il ne sera plus possible d'attendre un consensus parfait entre Etats ; le respect du principe de subsidiarité et de la souveraineté des législateurs nationaux doit aller de pair avec un fonctionnement dynamique de l'Union. En particulier, il est souhaitable que la spécificité du conseil européen des affaires intérieures et de la justice soit consacrée. Il serait fort malsain qu'en matière pénale, toutes les enceintes de négociation européennes puissent décider d'incriminer et de sanctionner sans cadre cohérent.

En revanche, il est nécessaire de rapprocher le fonctionnement des institutions européennes dans le domaine de la coopération et du droit pénal de ce qui se fait déjà pour le droit civil. Pour imposer à tous les textes répressifs indispensables et garantir une coopération judiciaire dynamique, les décisions doivent pouvoir être adoptées à la majorité qualifiée et non plus à l'unanimité. Il faut oeuvrer pour que la Convention sur l'avenir de l'Europe réunisse un large accord autour de ces principes.

J'en viens à la présente révision constitutionnelle.

La décision-cadre du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt a été le premier instrument destiné à faciliter la reconnaissance des décisions de justice en matière pénale entre les membres de l'Union. Touchant aux décisions tendant à l'arrestation et à la remise d'une personne poursuivie ou condamnée, ce texte s'inscrit pleinement dans la volonté de renforcer la lutte contre toutes les formes de criminalité.

Comme l'a rappelé le Président de la République, le mandat d'arrêt européen « permettra à l'Europe de lutter plus efficacement contre la délinquance organisée et le terrorisme, en adaptant nos moyens d'action à l'ouverture des frontières de l'Union ».

A cette fin, une procédure entièrement judiciaire sera substituée à la procédure traditionnelle d'extradition, qui implique une décision du pouvoir exécutif. Surtout, dès lors que les conditions prévues par la décision-cadre seront satisfaites, les décisions des autorités judiciaires des Etats membres seront reconnues et exécutées sur tout le territoire de l'Union. En particulier, le mandat donnera lieu à remise, sans contrôle du principe de la double incrimination.

Le champ d'application du mandat d'arrêt européen est large. Il s'applique aux faits punis par la loi de l'Etat d'émission d'une peine ou mesure de sûreté privative de liberté d'au moins un an ainsi qu'aux peines ou mesures de sûreté prononcées d'une durée d'au moins quatre mois. Il couvre une liste de trente-deux infractions correspondant à des faits graves, généralement incriminés dans tous les Etats membres.

L'exécution du mandat d'arrêt pourra toutefois être refusée, par exemple s'agissant de l'amnistie de l'infraction ou de l'irresponsabilité pénale à raison de l'âge dans l'Etat d'exécution ou de la prescription de l'action pénale ou de l'exercice de poursuites, ou encore du cas où la personne condamnée est résident de l'Etat d'exécution et où ce dernier s'engage à exécuter la peine. Ces motifs de non-exécution sont limitativement énumérés par la décision-cadre.

Or, il est en France un principe fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel l'Etat doit se réserver le droit de refuser l'extradition pour les infractions qu'il considère comme ayant un caractère politique. La décision-cadre ne paraît pas pouvoir en assurer le respect.

Ce risque d'inconstitutionnalité a conduit le Gouvernement à proposer ce projet de loi constitutionnelle, qui a été voté par les deux assemblées les 17 décembre 2002 et 22 janvier 2003, dès son examen en première lecture.

Le projet complète l'article 88-2 de notre Constitution en habilitant le législateur à fixer les règles relatives au mandat d'arrêt européen. Il ne serait pas opportun que cette habilitation soit définie par référence exclusive à la décision-cadre du 13 juin 2002, susceptible d'évolution. Il est donc fait renvoi plus globalement à la définition du mandat d'arrêt européen donnée par les actes de droit européen pris sur le fondement de l'actuel traité de l'Union européenne, tel que modifié par le traité de Nice.

La décision-cadre du 13 juin 2002 entrera en vigueur le 1er janvier 2004 et le Gouvernement proposera prochainement au Parlement des dispositions adaptant notre code de procédure pénale. Le mandat d'arrêt européen sera alors une réalité et, grâce à votre vote d'aujourd'hui, la construction de l'Europe de la justice aura franchi une étape décisive (Applaudissements).

EXPLICATIONS DE VOTE

M. le Président - Ce matin, nous avons déterminé par tirage au sort l'ordre de passage des intervenants. Chaque orateur dispose de cinq minutes. Je remercie par avance chacun de bien vouloir respecter son temps de parole.

M. Michel Vaxès - Avant d'entamer cette discussion, Monsieur le Président du Congrès, je demande solennellement, au nom des parlementaires communistes et républicains, qu'une déclaration des parlementaires français en faveur de la paix puisse nous être soumise. Alors que nous sommes aujourd'hui réunis en Congrès, nous ne pouvons pas nous contenter de voter sur le mandat d'arrêt européen et la décentralisation, alors que les Etats-Unis s'apprêtent à déclencher une guerre meurtrière, dans les heures qui viennent, dans le plus grand mépris du droit international et des peuples qui, majoritairement, se sont prononcés contre. Il ne nous reste que peu de temps pour sauver la paix. Nous devons saisir cette occasion pour soutenir solennellement la position de la France et nous opposer à la fin de l'ONU programmée par les Américains (Plusieurs applaudissements)

S'agissant de ce projet de loi constitutionnelle, permettez-moi de regretter que la France ait accepté un acte européen dérivé non conforme à notre Constitution.

Un outil de lutte plus efficace contre la criminalité transnationale et le terrorisme est nécessaire, et nous ne négligeons pas les difficultés rencontrées par les Etats pour l'extradition d'une personne en raison de la disparité des législations. Ce n'est donc pas le principe d'un mandat d'arrêt européen que nous réfutons, mais ses modalités, qui comportent de sérieux risques de dérive et n'offrent pas de garanties suffisantes quant aux droits des personnes.

Le mandat d'arrêt européen s'inscrit dans l'espace commun de liberté, de sécurité et de justice prévu par le traité d'Amsterdam. Le Conseil européen de Tampere a décidé de bâtir cet espace en donnant la priorité à la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, tout en laissant subsister les disparités du droit pénal dans les Etats membres. En l'absence de toute harmonisation, le recours à des procédures d'exception, avec tous les risques qu'elles comportent pour les libertés publiques, devient de fait incontournable.

Les dispositions du mandat d'arrêt européen prévoient l'application quasi automatique des décisions pénales des Etats membres à l'ensemble de l'espace de l'Union, tout en supprimant les différents contrôles politiques et judiciaires.

Ainsi le mandat, qui se substituera à l'extradition, est-il un titre d'arrestation et de remise, transmis et traité directement par les autorités judiciaires des pays concernés. Il supprime donc la dimension politique et intergouvernementale du mécanisme traditionnel de l'extradition. La quasi-automaticité de la remise de la personne, dans des délais beaucoup plus courts, implique également de réduire le contrôle judiciaire à sa plus simple expression : il ne portera plus que sur la régularité formelle du document.

Les risques sont d'autant plus grands que le mandat vise aussi bien les infractions mineures que les infractions lourdes et que les droits des personnes seront moins protégés que dans les procédures actuelles.

Pratiquement, toutes les infractions de notre code pénal seront concernées, et il ne sera plus possible d'opposer la non-extradition des nationaux ou de refuser l'extradition pour des raisons politiques, principes essentiels de notre droit.

Pour trente-deux infractions graves, passibles dans l'Etat d'émission d'une peine d'au moins trois ans, le principe de la double incrimination ne sera pas respecté. Or le caractère générique de ces infractions soulève des interrogations au regard des principes de légalité des peines et d'égalité entre justiciables.

Concernant les droits des personnes, le mandat d'arrêt, dans certains cas, renonce au principe de spécialité ; le consentement donné à la remise est en principe irrévocable. Si la personne poursuivie a droit à un conseil et un interprète, leur présence n'est pas obligatoire dès le début de la procédure ; enfin, le droit au recours contre la décision d'exécution du mandat est éludé par renvoi aux droits nationaux.

Bien plus, la décision-cadre repose sur la confiance mutuelle des pays membres dans leurs systèmes judiciaires. Or il n'existe aucun mécanisme indépendant et externe d'évaluation de la qualité de la justice. Pourrait-on dire avec certitude que le système pénal des Etats membres remplit les critères du procès équitable ?

Le mandat d'arrêt européen, tel qu'il est conçu, n'est donc pas le moyen le plus adéquat de répondre à la criminalité transnationale et porte atteinte aux libertés publiques. Il aurait dû suivre, et non pas précéder, la construction d'un droit pénal européen. C'est pourquoi nous voterons contre cette révision constitutionnelle (Plusieurs applaudissements).

M. Xavier de Roux - Alors que l'Union européenne se veut un espace de droit, les affaires ne manquent pas qui illustrent les difficultés rencontrées en son sein dans la mise en oeuvre de la procédure d'extradition des personnes condamnées ou recherchées.

Depuis le Moyen Âge, cette procédure est en effet un ensemble de règles complexes où le dernier mot revient toujours au pouvoir politique, parce que c'est une question de souveraineté. Mais peut-on vivre dans un grand espace de liberté économique sans qu'existent un minimum d'organisation judiciaire et une confiance mutuelle ?

Le traité d'Amsterdam, modifiant le traité de l'Union européenne, a tenté de répondre partiellement à cette question en améliorant l'extradition entre les Etats membres. Le Conseil européen de Tampere d'octobre 1999 a supprimé la procédure formelle d'extradition pour les personnes condamnées et a accéléré les procédures d'extradition pour les personnes soupçonnées d'avoir commis une infraction.

La nécessité de renforcer la lutte contre le terrorisme a tout récemment conduit à l'adoption d'une décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen et aux remises entre Etats membres. Celle-ci propose de substituer au système actuel de l'extradition, confiée à l'autorité politique, une procédure exclusivement judiciaire, sans intervention du pouvoir politique. Le mandat d'arrêt européen pourra être utilisé lorsque la personne recherchée aura fait l'objet soit d'une condamnation à une peine d'emprisonnement ferme d'au moins quatre mois, soit de poursuites pénales pour des faits punis d'une peine d'emprisonnement d'une durée minimale d'un an dans l'Etat d'émission.

Le principe de la double incrimination, selon lequel les faits fondant la poursuite ou la condamnation doivent être constitutifs d'une infraction dans les deux Etats concernés, est écarté pour une liste de trente-deux infractions. Pour les autres infractions, la remise de la personne recherchée pourra être subordonnée à la condition que les faits en cause constituent simplement une infraction au regard de l'Etat membre. La décision-cadre énumère limitativement les cas où l'autorité judiciaire d'exécution devra refuser l'exécution du mandat d'arrêt européen ; c'est le cas en matière de prescription ou d'amnistie. Dans tous les cas, le refus de l'Etat membre devra être motivé.

La décision-cadre prévoit enfin que l'autorité judiciaire d'émission communiquera le mandat d'arrêt européen à l'autorité judiciaire d'exécution, le cas échéant avec l'aide d'Interpol.

La personne, une fois arrêtée, sera informée du contenu du mandat d'arrêt européen et elle aura la possibilité de consentir à sa remise. Elle aura le droit de bénéficier d'un interprète et d'un avocat. Si elle consent à son extradition, la décision définitive sur l'exécution devra intervenir dans un délai minimum de dix jours ; si elle n'y consent pas, dans les soixante jours suivant l'arrestation.

La France s'est engagée, avec cinq autres Etats, à transposer cette directive dès le premier trimestre 2003. Le Gouvernement a sollicité l'avis du Conseil d'Etat, qui a souligné que la décision-cadre ne contrevient pas dans sa majorité à des principes ou règles d'ordre constitutionnel. Pour lui, la possibilité d'extrader des nationaux ne soulèverait pas de difficulté constitutionnelle, la pratique de refus suivie jusqu'à présent par les autorités françaises ne trouvant pas de fondement dans un principe de valeur constitutionnelle. De même, la règle de l'existence d'une double incrimination ne peut être, selon lui, regardée comme l'expression d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République. Le Conseil d'Etat a relevé enfin que, l'amnistie et la prescription demeurant des motifs de non-exécution du mandat d'arrêt européen, l'essentiel de la souveraineté nationale était préservé, cependant que la décision-cadre satisfaisait aux exigences du droit d'asile.

Dans ces conditions, pourquoi sommes-nous rassemblés ici aujourd'hui ? Parce que la haute juridiction a considéré que la décision-cadre n'assurait pas suffisamment le respect du principe constitutionnel selon lequel l'Etat doit se réserver le droit de refuser l'extradition demandée à raison d'infractions ayant un caractère politique. Elle a donc estimé que la transposition de la directive nécessitait une révision constitutionnelle préalable.

Certes, on aurait pu objecter que le considérant 12 du préambule de la décision-cadre, conçu pour sauvegarder la souveraineté nationale, ne fait pas de distinction entre une remise demandée dans un but politique et celle qui l'est à raison d'infractions politiques et que l'Etat d'exécution peut donc toujours refuser une extradition fondée sur un motif politique. On aurait également pu noter que l'interdiction de toute extradition pour délit politique figure expressément dans les constitutions de l'Espagne et de l'Italie, qui s'apprêtent pourtant à transposer la décision-cadre sans avoir modifié pour cela leur loi fondamentale. Toutefois, le risque juridique relevé par le Conseil d'Etat ne peut être totalement écarté. C'est pourquoi les deux assemblées de notre Parlement ont voté ce projet de loi constitutionnelle en termes identiques (Nombreux applaudissements).

M. Jacques Floch - La réunion du Congrès en ce jour risque d'être mal comprise de nos concitoyens si nous nous séparons sans avoir proclamé solennellement notre attachement à la paix. Monsieur le Président, ne pourriez-vous réunir le Bureau du Congrès de manière à permettre cette déclaration ? (Plusieurs applaudissements)

L'espace judiciaire européen, dont l'acte de naissance pourrait être daté du 29 avril 1959, jour où fut paraphé par les chefs d'Etat signataires du traité de Rome la première convention d'entraide judiciaire, manque par trop de consistance aujourd'hui. Pourtant, l'Europe ne se résume plus à un grand marché : elle a vocation à devenir un espace de liberté, de sécurité, de justice, de respect des droits de l'homme - un ensemble d'Etats de droit, où les citoyens respectent la loi et les devoirs communs.

Au moment où les traités européens organisent la libre circulation, comment pourrait-on continuer de s'en remettre aux relations internationales classiques pour lutter contre le crime organisé, contre les délits transfrontaliers et contre le terrorisme ? Certes, nous pourrions nous appuyer sur les conventions de 1977, sur la répression du terrorisme, ou sur celle de 1995 relative à l'extradition, mais nous ne les avons jamais ratifiées, de sorte que nous nous contentons de la loi du 10 mars 1927, relative à l'extradition des étrangers. Il était donc grand temps de venir à Versailles pour faire faire, enfin, un grand pas à l'Europe judiciaire - celle que réclamaient les signataires de l'appel de Genève, le 1er octobre 1996, ou les auteurs de la déclaration d'Avignon d'octobre 1998 qui, à l'initiative d'Elisabeth Guigou, souhaitaient placer la justice au coeur de la construction européenne.

Des progrès ont été enregistrés grâce aux travaux de la Convention pour l'avenir de l'Europe : ils ont trait à la reconnaissance mutuelle de nos systèmes judiciaires, qu'ils soient issus de la Common Law ou des droits romain ou germanique, et à l'acceptation réciproque de nos modes d'obtention des preuves. Les discussions furent rudes et sans complaisance, comme pourraient l'attester les sénateurs Haenel et Badinter, mais la majorité de la Convention a compris que la lutte contre le grand banditisme, contre les trafics et contre le blanchiment d'argent sale passait par de tels accords.

Le mandat d'arrêt européen relève de la même conception. Certes, il faudra que la loi ordinaire d'application précise les modalités selon lesquelles la France mettra en oeuvre ce grand accord européen, mais les députés socialistes de l'Assemblée voteront cette réforme constitutionnelle. N'est-ce pas Madame Lebranchu qui, pour la France, a mené à bien les négociations de Tampere, les 15 et 16 octobre 1999 ? Le Président de la République avait alors approuvé les termes de cette négociation, déclarant que la mandat d'arrêt européen permettrait « de lutter plus efficacement contre la délinquance organisée et contre le terrorisme, en adaptant nos moyens d'action à l'ouverture des frontières ». Cette remarque bienvenue nous permet de relever les grands défis de la construction européenne en matière de justice et de sécurité. Approuvons donc cette révision constitutionnelle ! (Nombreux applaudissements)

M. Xavier de Villepin - Il ne peut y avoir de justice européenne sans une Europe forte, fondée sur des liens de confiance étroite entre les Etats membres. Mais, réciproquement, une Europe ne peut être forte sans justice européenne. Si un criminel peut, dans un Etat membre, se protéger, ne serait-ce que provisoirement, de la justice d'un autre Etat membre, que vaudrait l'Union ?

A l'heure où se multiplient les arrestations dans les milieux terroristes, la nécessité de coordonner les actions judiciaires au niveau européen est devenue patente. Les opinions publiques, inquiètes depuis les attentats du 11 septembre, imposent aux gouvernements une obligation de résultat.

A l'internationalisation du crime et de la terreur, la réponse de la justice doit être, sinon internationale, du moins transnationale. Comment admettre que le juge se heurte aux frontières quand les criminels et les terroristes se jouent de celles-ci ? Là est la justification du mandat d'arrêt européen. Il concrétise, dans le domaine pénal, le principe de reconnaissance mutuelle des décisions de justice, il est le premier pas vers cet espace de justice et de sécurité que préconise ardemment le Président Jacques Chirac, qui, à Strasbourg, le 6 mars 2002, suggérait même la création d'une « police commune chargée de poursuivre les crimes au niveau européen ».

Le caractère transnational de ce mandat va permettre aux autorités judiciaires et policières européennes d'agir plus efficacement - contre le terrorisme, bien sûr, mais également contre les trafics d'armes, de drogues et d'êtres humains.

C'est pour toutes ces raisons que le groupe UMP du Sénat adoptera avec conviction cette révision constitutionnelle (Applaudissements).

M. Robert Bret - Après mon collègue Vaxès, je ne puis que déplorer le décalage entre notre ordre du jour et les événements qui se précipitent au Moyen-Orient. Notre Parlement s'honorerait de prendre solennellement position en cette heure (Quelques applaudissements).

Les sénateurs communistes demeurent opposés à cette réforme constitutionnelle, visant à autoriser la mise en oeuvre, à partir du 1er janvier prochain, de la décision-cadre adoptée par l'Union à la suite des attentats du 11 septembre 2001. Cet événement tragique a déclenché une accélération des procédures répressives au sein de l'Union. Alors que la ratification des textes simplifiant les procédures d'extradition se fait attendre depuis de longues années, il n'a fallu que quelques mois pour élaborer un arsenal juridique considérable, pour instituer ce mandat d'arrêt européen et pour tenter une définition du terrorisme ! Or, conçus pour répondre à la menace terroriste, ces nouveaux instruments ont aussi vocation à s'appliquer largement, ce qui expose à bien des dérives.

Devant la montée du terrorisme et l'internationalisation de la criminalité, il s'impose sans nul doute de renforcer l'efficacité des procédures transnationales. On ne saurait non plus ignorer le cas de criminels qui utilisent la subtilité des procédures d'extradition pour échapper à la justice. Mais l'inquiétude ne peut être le moteur de notre action. N'est-ce pas, d'ailleurs, ce que nous tentons de faire comprendre outre-Atlantique ? Comment en effet ne pas voir dans la volonté américaine de « guerre préventive » le réflexe viscéral d'un pays touché dans son corps et son âme par les attentats récents ? Comment ne pas s'interroger sur le refus de faire bénéficier les détenus de Guantanamo des droits constitutionnels américains ?

Les craintes de dérive ne sont pas de pures vues de l'esprit et nous déplorons ne pouvoir les mentionner sans être accusés de faciliter la vie des criminels.

Lors de la rédaction des décisions-cadres, nous avions eu l'occasion de dire combien l'option choisie était lourde de sens : plutôt qu'une harmonisation des droits pénaux et un renforcement des organes judiciaires au niveau européen, on a privilégié le développement de procédures plus répressives et plus expéditives, si bien que le mandat d'arrêt européen aboutit à la remise quasi automatique de la personne à l'Etat requérant, avec un minimum de contrôles et de garanties.

La suppression de la nécessité de la double incrimination contribue par ailleurs à avaliser les lois les plus répressives de chacun des Etats tout en laissant subsister de grandes disparités entre leur droit pénal respectif.

Or, de nombreux pays européens tendent à criminaliser certains délits et appréhendent largement la définition de « terrorisme ». Des actes politiques peuvent ainsi être incriminés, sans même que les Etats requis puissent invoquer cette circonstance pour s'opposer à l'extradition.

C'est ce qui a motivé les réserves du Conseil d'Etat.

Plus grave encore, les luttes sociales sont directement menacées. On se rappellera, à ce sujet, que Mme Thatcher a eu, en son temps, la tentation d'appliquer la loi antiterroriste à la grève des mineurs.

De même, au niveau européen, le Sommet de Séville a marqué une crispation en matière d'asile et d'immigration, qui va de pair avec l'amoindrissement des libertés individuelles - je pense à la protection vacillante des données personnelles par le système informatique Schengen.

La sécurité doit aller de pair avec le respect des droits : le ministre de l'intérieur l'admet lui-même, qui s'alarme des conditions de la garde à vue, déjà vigoureusement dénoncées à l'occasion du vote de la loi renforçant la présomption d'innocence. Je regrette que cet impératif n'ait pas été davantage pris en compte lors de la présente révision constitutionnelle.

Pour ces raisons, les sénateurs communistes ne voteront pas ce projet de loi constitutionnelle (Quelques applaudissements).

Mme Michèle André - Si cette révision constitutionnelle suscite de légitimes interrogations sur les rapports entre le droit constitutionnel et le droit communautaire dérivé, elle nous donne l'occasion d'évoquer l'espace judiciaire européen que nous souhaitons construire et de réaffirmer combien nous tenons à l'approfondir.

La révision a pour objet de mettre en oeuvre le mandat d'arrêt européen sur le territoire français, conformément à la décision-cadre du 13 juin 2002. Il s'agit d'une étape essentielle de la construction d'un espace européen de liberté, de sécurité et de justice indispensable à la lutte contre une criminalité organisée transfrontalière qui représente aujourd'hui une part croissante de la délinquance. Comme le rappelait le conseil des ministres « justice et affaires intérieures » en mars 2000, « la sophistication croissante de nombreuses organisations criminelles leur permet, en exploitant les anomalies des différents systèmes, de tirer avantage des lacunes de la loi et des différences juridiques entre les Etats membres ». Face à de tels fléaux, une stratégie coordonnée s'impose.

L'adoption du mandat d'arrêt européen s'inscrit dans une évolution que les attentats de septembre 2001 ont singulièrement accélérée. Cette décision-cadre constitue le premier texte d'envergure fondé sur la reconnaissance mutuelle des décisions de justice pénale. Le mandat d'arrêt européen réforme en profondeur le droit de l'extradition et renforce la territorialité européenne par la remise automatique d'autorité judiciaire à autorité judiciaire, l'abandon de la double incrimination pour les infractions les plus graves et la remise des ressortissants nationaux.

Mais il ne doit s'agir que d'une étape. La définition d'un espace judiciaire commun digne de ce nom demande que les efforts se multiplient, tant pour rapprocher les législations que pour développer les actions judiciaire et policière opérationnelles. En particulier, nous ne pourrons faire l'économie d'une harmonisation des règles d'admissibilité de la preuve, voire, à terme, de l'adoption d'un code de procédure pénale commun. Pourtant, force est de constater que les propositions soumises à la Convention européenne par le groupe de travail « liberté, sécurité, justice » sont peu ambitieuses en matière de coopération judiciaire et policière pénale, et qu'il n'est guère question que de « coordination renforcée ».

Et alors que les Etats européens ont montré leur ambition avec le mandat d'arrêt et la création d'Eurojust, la proposition d'instituer un procureur européen chargé de poursuivre toute atteinte aux intérêts financiers de l'Union ne fait pas l'unanimité.

Or, Eurojust ne doit pas nous priver d'un parquet européen. La coordination des poursuites et des enquêtes relatives aux infractions impliquant plusieurs Etats est nécessaire pour qu'aucun sanctuaire ne subsiste sur le sol de l'Union. Il est du devoir de la Convention d'inclure la création d'un parquet européen dans son projet de constitution. Le vote de la révision constitutionnelle exprime la volonté des socialistes de créer un espace de liberté, de sécurité et de justice. Cette même volonté doit s'exprimer avec force au-delà du mandat d'arrêt européen, et soutenir sans plus attendre la création d'un parquet européen (Applaudissements).

M. Pierre Albertini - La construction d'une Europe judiciaire est une nécessité. Le nécessaire respect du droit doit inciter l'Union européenne à se doter de moyens globaux d'investigation et de répression pour lutter plus efficacement contre des criminels qui se jouent des frontières. Dès 1977, le Président Giscard d'Estaing souhaitait voir instituer l'extradition automatique. L'idée a cheminé lentement, trop lentement, puisqu'il a fallu attendre 1992 pour que le traité de Maastricht reconnaisse « le troisième pilier ». Des conventions ont ensuite été signées, en 1995 et en 1996, mais sans que de réels progrès soient accomplis, et c'est le traité d'Amsterdam qui a le mieux défini les objectifs à atteindre : réprimer la criminalité organisée, le terrorisme et le trafic des personnes et des stupéfiants, notamment par l'extradition. Les attentats du 11 septembre 2001 ont renforcé la prise de conscience qu'une solidarité plus active était nécessaire au sein de l'Union européenne, et la décision-cadre du 13 juin 2002 marque un progrès incontestable en ce qu'elle supprime tout risque de protection douteuse et qu'elle prévoit l'émission d'un mandat d'arrêt européen pour une trentaine d'infractions.

Le risque de contradiction avec notre droit décelé par le Conseil d'Etat nous conduit à une révision constitutionnelle dont le groupe UDF approuve l'inspiration. L'Union européenne doit en effet se doter de règles communes, fondées sur des valeurs partagées, et créer cet espace de liberté, de sécurité et de justice que chaque Européen appelle de ses voeux, car c'est bien une certaine conception de la personne qu'il faut préserver.

Pour autant, il ne s'agit aujourd'hui que d'une première approche, le texte n'ayant qu'un objet réduit, et une formule plus générale aurait évité l'impressionnisme juridique auquel nous nous condamnons nous-mêmes. La question qui nous préoccupe est en effet bien plus vaste que le seul mandat d'arrêt européen : il s'agit de définir l'Europe de demain. Comment la voulons-nous ? Le groupe UDF milite en faveur d'une Union européenne plus présente en matière de défense, de politique extérieure et de justice. Cela ne passe certes pas par une uniformisation du droit et des procédures pénales, qui serait contraire aux traditions des Etats membres, mais par une harmonisation garantissant mieux la primauté du droit. Il est grand temps de constituer cet espace politique où la justice et l'équité sociale auront toute leur place et fonderont cette communauté de citoyens que nous appelons de nos voeux et que les seuls échanges commerciaux ne susciteront pas (Applaudissements).

M. Pierre Fauchon - Comment ne pas se féliciter de la décision-cadre ? Il faut saluer la suppression de la nécessité d'une double incrimination et le fait que la procédure, parce qu'elle sera entièrement contenue dans un cadre judiciaire, échappera à des influences hétérogènes. Il n'empêche que bien des interrogations subsistent, notamment en raison de la disparité des législations nationales.

S'agissant, précisément, des perspectives européennes futures en matière de droit pénal et, notamment, de lutte contre la criminalité organisée, le groupe de l'Union centriste est favorable au renforcement de l'Europe de la justice. Un espace judiciaire cohérent suppose l'harmonisation des incriminations et la mise en commun des moyens d'investigation ; autrement dit, Europol doit devenir une véritable police européenne.

Les poursuites seront communautarisées par la création d'un parquet central spécialisé et par l'adoption de règles communes de procédure. Enfin, communautarisation des contrôles et des garanties exigées par le respect des droits de l'homme, ce qui suppose l'extension des pouvoirs de la CJCE.

En dépit des nombreuses impulsions données par le Conseil européen, peu de progrès ont été accomplis en ce domaine où l'on reste le plus souvent au stade de la coopération. Si améliorée qu'on l'imagine, la coopération ne saurait atteindre le niveau d'efficacité permettant de rattraper le retard qui ne cesse de se creuser. Si on avance pas à pas, la criminalité, elle, avance à grands pas. A ce régime, nous serons toujours en retard d'une guerre ! (Murmures) Qu'il n'y ait pas d'équivoque dans mon propos... On a cru pouvoir surmonter ces difficultés en proclamant le principe général de la reconnaissance mutuelle, en vertu duquel toute décision d'une instance judiciaire devrait être reçue par tous les Etats membres. On se doute que la reconnaissance mutuelle ne peut avoir dans l'immédiat que valeur de principe, sans être en lui-même porteur d'une véritable efficacité.

Selon les échos qui nous parviennent de la Convention européenne sur l'avenir de l'Europe, le groupe de travail qui réfléchit à ces problèmes reste empêtré dans les mécanismes intergouvernementaux, en particulier pour tout ce qui relève de l'opérationnel, et ce en dépit des efforts de nos amis Haenel, Lequiller, Badinter et Floch. Il faut espérer que la Convention reprendra cette réflexion à la base et qu'elle prendra conscience que, dans la lutte contre une criminalité grandissante, ce ne sont pas seulement des intérêts financiers qui sont en jeu mais le sort d'êtres humains, traités en esclaves ou exploités, pour ne pas parler du terrorisme !

Le temps du palabre et des préalables est révolu, sauf à admettre qu'il est plus urgent de cultiver nos particularismes que de lutter contre le crime ! En décembre 2002, la France et l'Allemagne ont adopté des propositions communes novatrices qui tranchent avec la timidité du groupe spécial de la Convention sur l'avenir de l'Europe.

A la lumière des précédentes délibérations de nos assemblées comme du présent débat, il est permis de dire que le Parlement français est animé de la même lucidité que son gouvernement et de la même résolution. Le Gouvernement peut poursuivre sa marche en avant ; il est assuré de notre soutien, et spécialement de celui du groupe de l'Union centriste du Sénat (Nombreux applaudissements).

M. Nicolas Alfonsi - Alors que l'impératif de la construction européenne a contraint les bastions de la souveraineté nationale à rendre les armes les uns après les autres, des îlots de résistance demeurent. Tel est le cas des questions de justice, de police, d'immigration et d'asile.

Depuis l'appel en faveur d'un espace judiciaire européen lancé par la France en 1977, les citoyens assistent à une course de lenteur en ces domaines, que rien ne justifie sinon une certaine forme de « nationalisme juridique et policier. »

De l'affaire Rezala à l'affaire Henry, les insuffisances de la coopération judiciaire en matière d'extradition ont frappé les opinions publiques. Comment expliquer que des terroristes échappent à la justice en bénéficiant de frontières pénales alors qu'il n'existe plus de frontières au sein de l'espace européen ? Et comment justifier que des pays ouverts pour les criminels restent fermés pour les policiers qui les poursuivent ? Comment, enfin, expliquer aux petites et moyennes entreprises qui n'ont pas les moyens de recourir à l'arbitrage qu'elles se heurteront à des obstacles juridiques dans un espace qui n'a plus de barrières commerciales ? C'est toute la crédibilité de la construction communautaire qui est en jeu !

Si les traités de Maastricht et d'Amsterdam ont ouvert des perspectives, la coopération judiciaire est restée marquée du sceau de la défiance mutuelle, chaque Etat demeurant persuadé que son système est le plus civilisé.

Le Conseil européen de Tampere a certes fait du principe de reconnaissance mutuelle des décisions de justice « la pierre angulaire de la coopération judiciaire en matière tant civile que pénale au sein de l'Union », mais cette véritable révolution n'a pas eu de traductions concrètes. Récemment, nombre de magistrats déploraient encore des manifestations d'un protectionnisme dépassé en matière policière et judiciaire. Au reste, ils n'ont pas attendu les décisions politiques pour collaborer ! Il aura fallu les événements du 11 septembre 2001 pour convaincre les Etats européens d'en finir avec ces combats d'arrière-garde. On a pris conscience soudain que les frontières intérieures de l'Union n'étaient plus des « frontières d'efficacité », pour reprendre l'expression heureuse du commissaire Antonio Vitorino. Sous la menace terroriste, l'opinion a enfin compris que la défense de valeurs communes suppose une confiance forte en leurs systèmes juridiques respectifs.

La décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen, adoptée le 13 juin 2002, est le premier instrument qui met en oeuvre ce principe.

Les membres du groupe du RDSE se félicitent de ces évolutions. Le mandat d'arrêt européen constitue un progrès majeur. Son large champ d'application, l'abandon conditionné de la double incrimination, l'extradition des nationaux, ainsi que la judiciarisation de la procédure, représentent d'incontestables avancées au regard du droit extraditionnel classique. Puisse-t-il permettre d'exaucer le voeu formé en 1764 par Cesare Beccaria « de ne trouver aucun lieu sur la terre où le crime puisse demeurer impuni ».

M. Christian Poncelet, Président du Sénat - Très bien !

M. Nicolas Alfonsi - La création d'un espace judiciaire appelle, à brève échéance, d'autres innovations telles que l'instauration d'un parquet européen ou l'attribution de vraies compétences opérationnelles à Europol. À cet égard, nous ne pouvons que regretter la timidité des travaux de la Convention.

Vouloir tout harmoniser est évidemment illusoire, voire prométhéen. L'espace judiciaire européen, en gestation, ne se conçoit pas comme la renaissance d'un jus commune, fondé sur la subordination de tous les systèmes aux normes venues d'une seule tradition - celle du droit romain ou celle de la Common Law - mais comme la coordination progressive de toutes les traditions juridiques nationales autour de principes communs.

Le groupe RDSE souhaite que la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen soit transposée dans les plus brefs délais. Conscients que la construction communautaire est une tâche de longue haleine, ses membres, Européens convaincus, soutiennent unanimement ce projet de loi constitutionnelle (Nombreux applaudissements).

M. le Président - Nous en avons terminé avec les explications de vote. Je vais maintenant mettre aux voix le projet de loi constitutionnelle relatif au mandat d'arrêt européen.

Le scrutin est ouvert.

La séance, suspendue à 15 heures 40, est reprise à 16 heures 35.

M. le Président - Voici le résultat du scrutin sur le projet de loi constitutionnelle :

Nombre de votants : 880

Nombre de suffrages exprimés : 875

Majorité requise pour l'adoption

du projet de loi constitutionnelle : 525

Pour : 826

Contre : 49

Le Congrès a adopté le projet de loi constitutionnelle relatif au mandat d'arrêt européen, approuvé à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Le texte sera transmis à M. le Président de la République.

(Applaudissements sur de très nombreux bancs).

DÉCLARATION DE M. LE PRÉSIDENT DU CONGRÈS

M. le Président - A l'heure où nous sommes réunis en Congrès, et alors que la menace d'un conflit armé en Irak est plus que jamais présente dans nos esprits, je souhaite, en tant que Président du Congrès, en accord avec le Président du Sénat, et en votre nom, réaffirmer la nécessité absolue d'un désarmement de l'Irak par des voies pacifiques et sous l'égide des Nations unies, comme le Président de la République l'a souligné à de nombreuses reprises (Applaudissements prolongés sur de très nombreux bancs).

ORGANISATION DÉCENTRALISÉE DE LA RÉPUBLIQUE

L'ordre du jour appelle le vote sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République

M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre - Je salue, Monsieur le Président du Congrès, votre initiative d'adresser, en ce jour, un message de paix pour soutenir les initiatives diplomatiques de notre pays. Il importe, en cette situation troublée, que le message de la France puisse être entendu jusqu'au dernier moment. Nous pensons en effet qu'il existe toujours une autre solution que la guerre. Et l'une des meilleures façons de se battre pour la paix est de faire en sorte que notre calendrier national ne soit pas soumis aux exigences extérieures.

J'ai l'honneur, au nom du Président de la République, de soumettre à votre approbation le projet de loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République. Dans ce cadre solennel du Congrès, devant l'ensemble de la représentation nationale, je suis heureux, quinze jours après avoir annoncé les orientations du Gouvernement à Rouen, de vous proposer la modification de notre Constitution, modification qui constitue le socle de notre réforme.

J'avais annoncé en octobre que le Gouvernement se donnait cent cinquante jours pour engager de façon irréversible l'acte II de la décentralisation, en modifiant la Constitution, en organisant un débat, lui-même décentralisé, et en décidant des transferts de compétence. A plusieurs reprises il m'a été demandé, avant le vote de la réforme institutionnelle, de préciser notre projet en matière de décentralisation. Celui-ci est maintenant précis et public. Moins de cinq mois après notre engagement, la phase constitutionnelle s'achève au moment précis de la synthèse du débat et du début du travail sur la loi d'expérimentation et de transfert des compétences.

La Constitution, c'est la loi des lois, la colonne vertébrale de notre « vivre ensemble », de notre pacte républicain : il appartient au Constituant de la faire vivre. Nous ne voulons pas la VIe République. La Ve République du général de Gaulle et de Michel Debré a donné à notre pays la stabilité institutionnelle qu'il a si longtemps recherché (Applaudissements sur de nombreux bancs). Mais nous pensons aussi que ce texte de 1958, proche de celui de 1946 en ce qui concerne les collectivités locales, a besoin d'évoluer et peut, maintenant que l'autorité de l'Etat est solidement établie, être complété pour renforcer la démocratie locale.

Maurras, polémiquant avec Clemenceau au tout début du siècle dernier, disait que « la République ne peut décentraliser », et se réjouissait de cet aveu de faiblesse. Je suis aujourd'hui convaincu du contraire : notre République peut se décentraliser. J'ai même la conviction qu'elle sera d'autant plus forte qu'elle sera décentralisée. Une République décentralisée sera une République humanisée.

« La France vient du fond des âges, elle vit, les siècles l'appellent ». Cette mission historique, exprimée et vécue par le général de Gaulle, nous engage. La période que nous vivons donne du sens à cet appel. Il faut aujourd'hui alléger la France de ses lourdeurs pour qu'elle puisse toujours exprimer ses valeurs.

N'oublions pas les doutes du printemps dernier, ces Français sceptiques sur le fonctionnement de la République, se réfugiant dans l'abstention ou, pis, dans l'exaspération, ces Français qui reprochent à l'action politique, publique, administrative, une certaine impuissance.

Les Français veulent que la proximité permette de gérer la complexité. Ils veulent que la responsabilité permette de rétablir le lien qui se distend entre les élus et les citoyens. Ils aiment l'Etat, ils aiment leur maire, il aiment tout ce qui met du lien dans leur vie, de la cohésion dans la société, mais ils veulent un Etat et une administration efficaces.

Dans une période difficile, le Gouvernement a cherché à répondre aux aspirations politiques des Français. Les Français avaient d'abord exprimé avec force leur besoin d'ordre. Il fallait que la République soit à nouveau maître chez elle, qu'elle rétablisse ses valeurs. Telle a été la priorité du Gouvernement pendant le premier semestre de son action. Nous avons rétabli l'autorité républicaine, renforcé la justice, la police, l'armée. Et les résultats, dix mois après, sont là. La délinquance, l'insécurité reculent. La justice est engagée dans un vaste mouvement de réforme. Et la France est d'autant plus forte, après le vote de la loi de programmation militaire, pour défendre la paix dans le monde qu'elle n'a pas fait le choix du pacifisme.

Mais les Français, s'ils ont besoin d'ordre, ont aussi besoin de mouvement. Ils savent que l'immobilisme est la plus grande menace pour notre pacte républicain, qu'il affaiblit l'Etat, notre démocratie sociale, notre système de retraite, notre système de santé, nos entreprises publiques. Sous l'impulsion du Président de la République, nous voulons donc être, aujourd'hui, l'expression du mouvement.

Pour engager ce mouvement, la révision constitutionnelle que je vous demande de ratifier aujourd'hui, conformément à l'article 89 de la Constitution, va nous offrir des leviers majeurs de réforme.

Le premier de ces leviers, c'est le principe de subsidiarité et de proximité. L'urgence est de définir le niveau pertinent de l'exercice des responsabilités. La République reste unitaire, elle n'est pas fédérale, mais elle doit adapter, dans notre ordre institutionnel, le principe de subsidiarité. Ce principe doit nous guider dans la juste répartition des compétences : « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon » ; « l'organisation de la République est décentralisée ». Ces principes doivent figurer dans notre Constitution.

En effet, cette dernière n'est pas seulement un outil pour les juristes, c'est aussi ce texte qui réunit les valeurs de la République. C'est pour cette raison que notre loi fondamentale affirme la dimension sociale de la République, exprime notre devise, affiche notre drapeau et protège notre langue. Je crois le moment venu d'ajouter à ces valeurs la recherche de la proximité. Le cadre national n'est pas remis en cause par le lien local ; au contraire, les libertés locales renforcent le lien national, la démocratie de proximité renforce la République.

Cet article aura bel et bien un effet juridique : il empêchera de recentraliser les compétences bien exercées au niveau local. Et il empêchera de transférer des compétences aux collectivités tout en les privant de toute marge de manoeuvre et en corsetant leur action par des normes trop tatillonnes.

Le deuxième levier de cette réforme, c'est le droit à l'expérimentation. La Constitution le reconnaîtra tant à l'Etat qu'aux collectivités locales. Nous avons trop tendance à privilégier les grandes réformes, les grands plans, les grandes lois, au risque d'échouer pour avoir voulu transformer trop rapidement, trop brutalement notre corps social. Il faut être plus pragmatique, accepter l'idée que des expérimentations permettent à certaines collectivités d'aller plus vite que d'autres, pour évaluer, ensemble, de nouvelles solutions.

Sur ce point, une révision de la Constitution était nécessaire, pour ouvrir, mais aussi pour encadrer la possibilité de déroger temporairement au principe d'égalité. Le Parlement restera le garant du processus. Il autorisera, en amont, l'expérimentation ; il l'évaluera en aval. Et il n'y aura pas d'expérimentation lorsque seront en cause « les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti ».

Autoriser trois agglomérations, trois communautés urbaines à mettre en oeuvre une politique du logement en expérimentant de nouvelles règles d'emploi des PLA, des PALULOS ; autoriser deux régions à s'investir dans une politique commune de santé ; tester, grandeur nature, de nouveaux dispositifs d'aménagement du territoire ou d'urbanisme : je ne vois là rien qui menace l'unité de la République. Je suis même sûr que ces expérimentations seront fécondes et qu'elles nous permettront de mieux préparer les réformes dont notre pays a besoin.

Troisième levier de changement : le principe de participation populaire, le développement de la démocratie locale. Nous avons, là aussi, besoin de modifier la Constitution pour favoriser la participation des citoyens aux décisions locales. Ainsi le nouvel article 72-1 créera trois outils nouveaux de démocratie locale.

En premier lieu, le droit de pétition permettra aux électeurs de saisir une assemblée délibérante. En deuxième lieu, grâce au référendum local, les élus pourront décider de soumettre un projet de délibération qui relève de leur compétence à la décision de leurs électeurs. Enfin, par la consultation locale, le législateur pourra interroger les électeurs avant de créer ou de modifier un statut particulier ou les limites d'une collectivité.

Ces trois outils permettront de resserrer le lien entre les élus et les électeurs, de renforcer la démocratie participative, gage d'une décentralisation durable. D'ici un an, j'en suis sûr, plusieurs référendums territoriaux auront eu lieu.

Nous avons aussi voulu tracer un nouveau cadre financier pour garantir l'autonomie financière et développer la péréquation. Comme le Président de la République s'y était engagé, nous avons engagé la rénovation du cadre financier de l'action des collectivités territoriales. La Constitution fixera donc désormais quatre principes.

Le premier est celui d'autonomie financière : les collectivités « disposent librement de leurs ressources, dans les conditions fixées par la loi ».

Le deuxième, très important, est celui de juste compensation : les transferts seront financés loyalement. Chaque transfert de compétence s'accompagnera du transfert des moyens humains et financiers correspondants. Nous voulons sincèrement rétablir la confiance entre l'Etat et les collectivités. Le juge constitutionnel empêchera les décentralisations de charges qui n'auront pas été préalablement financées (Applaudissements sur plusieurs bancs).

Troisième principe : l'autonomie fiscale. La part des ressources propres des collectivités dans le total de leurs ressources devra être « déterminante ».

En privilégiant le transfert des recettes fiscales sur celui des dotations, nous responsabiliserons les élus, qui pourront rendre des comptes aux contribuables sur les dépenses financées par l'argent public. Des élus dotés d'une liberté d'initiative, mais qui rendent des comptes aux électeurs, voilà notre conception de la décentralisation. Et je suis sûr qu'ainsi la pression fiscale baissera ! (Exclamations et rires sur plusieurs bancs). Oui, parce qu'elle est fondée sur la responsabilité, cette réforme est faite pour que la pression fiscale diminue (Applaudissements sur de nombreux bancs).

Enfin, nous inscrivons dans la Constitution le principe de péréquation. Il reviendra au Parlement de corriger les inégalités de ressources, mais la République des proximités ne sera pas la République des inégalités. Ce principe, chacun y est attaché ; il est très important pour l'équilibre politique et pour l'architecture administrative que nous voulons.

Sur tous ces points, nous prenons les engagements les plus formels, nous les inscrivons dans la Constitution et nous acceptons de nous placer sous le contrôle du juge constitutionnel (Applaudissements sur de nombreux bancs).

Dernier grand levier de réforme, le droit à la spécificité, c'est-à-dire la possibilité d'adapter le statut des collectivités, en métropole et outre-mer.

En métropole, la possibilité de créer des collectivités à statut particulier en lieu et place des collectivités de droit commun permettra d'apporter des réponses appropriées si des demandes s'expriment en Corse, en Ile-de-France ou dans d'autres collectivités. J'ai la conviction que la Corse doit être à la pointe de la décentralisation. Elle est pionnière en la matière et elle doit exploiter toutes les possibilités offertes par la Constitution. Avec Nicolas Sarkozy, nous avons pris, et nous continuerons à prendre les dispositions spécifiques nécessaires, pour adapter ses compétences, ses ressources et son organisation à sa situation...

M. Michel Charasse - Explosive !

M. le Premier Ministre - ...particulière. Nous nous donnons les moyens de prendre de nouvelles initiatives.

Enfin, nous redéfinissons totalement le cadre institutionnel de l'outre-mer, en lui donnant souplesse et lisibilité, puisque la Constitution réaffirme solennellement l'appartenance des différentes collectivités d'outre-mer à la France et à la République (Applaudissements).

Toutes ces dispositions en faveur du changement seront prolongées par des lois organiques et ordinaires afin, comme je l'ai annoncé à Rouen, de nous engager effectivement vers la République de proximité que les Français attendent.

Je veux vous exprimer les convictions que je tire des vingt-six assises territoriales qui viennent de se dérouler, mais aussi d'une expérience personnelle de vingt ans comme élu local et du travail accompli dans de nombreuses instances de réflexion sur la décentralisation, notamment au sein de la commission présidée par Pierre Mauroy.

Je l'ai entendu, les Français aiment l'Etat. Nous ne voulons pas organiser son désengagement mais au contraire lui donner les moyens de répondre à leurs attentes. La décentralisation lui permettra de se recentrer sur ses responsabilités. L'Etat, à trop vouloir faire, a fini par négliger ce que lui seul peut faire. Je crois en l'Etat, mais je veux un Etat fort et capable d'autorité dans ses missions régaliennes, un Etat efficace et capable d'humanité dans ses missions de solidarité, un Etat stratège, un Etat régulateur, pas un Etat ankylosé. Cette réforme est la première étape d'une ambitieuse réforme de l'Etat.

Le Parlement doit rester le garant de la réforme. Le pouvoir législatif ne sera ni éclaté, ni dispersé. Nous nous donnons les moyens de transformer notre architecture territoriale, en permettant ainsi à nos régions, par exemple, d'acquérir une dimension européenne ; mais elles ne pourront le faire contre le Parlement, seulement en accord avec lui.

Vous autorisez et vous contrôlerez les expérimentations dans le domaine législatif. Au vu des résultats, vous déciderez de les généraliser, de les abandonner ou de les modifier.

Vous déterminerez les ressources dont pourront disposer librement les collectivités territoriales et vous assurerez l'égalité des Français devant les droits fondamentaux.

Vous déciderez de l'évolution des collectivités à statut particulier et des collectivités d'outre-mer.

Vous serez, pour le Gouvernement, des alliés précieux et constructifs pour la réforme de l'Etat.

Je le crois, nous nous retrouverons tous pour que vive cette réforme.

Je pense vraiment que l'on a eu tort, au début des années 1980, de porter un regard partisan sur les lois Defferre-Mauroy (« Très bien ! » sur plusieurs bancs). Elles n'étaient pas partisanes. Elles avaient leur force, elles ont cependant dû être régulièrement adaptées.

Je vous propose aujourd'hui l'acte II de la décentralisation. Il a sa force, il devra lui aussi faire l'objet d'adaptations.

Les Français savent reconnaître les limites des clivages politiques. Ils savent que « la constance est la plus haute expression de la force ». L'erreur des uns hier sera, peut-être, l'erreur des autres aujourd'hui ! Le temps fera son oeuvre, il assurera la constance et la sagesse l'emportera.

L'essentiel est que, grâce aux responsabilités nouvelles qui sont aujourd'hui données aux acteurs de terrain, la République se rapproche de son inspirateur : le peuple de France (Applaudissements prolongés sur de nombreux bancs).

EXPLICATIONS DE VOTE

M. Jacques Pelletier - La représentation nationale dans son ensemble est aujourd'hui réunie - un peu en décalage avec l'actualité - pour réviser notre Constitution et y introduire enfin un droit des collectivités territoriales. Cette révision de grande envergure tend à libérer notre société grâce à une nouvelle architecture des pouvoirs et à une remise en ordre de la démocratie locale.

Ce texte pose les fondements de la « République des proximités » voulue par le Président de la République et chère à notre Premier ministre.

L'enjeu de cette relance de la décentralisation est bien de replacer le citoyen au coeur de l'action publique et ainsi de le réconcilier avec la res publica.

Certes, la tâche n'est pas facile : elle réclame de la part du Gouvernement, comme de tous les élus, courage, conviction et responsabilité. Mais la réussite s'impose, tant ce grand chantier doit permettre de réformer l'Etat, de rénover les modalités de l'action publique et de refonder notre démocratie.

Le choc du 21 avril 2002 a révélé une crise du politique, plus profonde que ce que nous pouvions imaginer.

De ma très longue expérience de parlementaire, je n'ai pas gardé le souvenir d'une telle perte de confiance des citoyens dans leurs institutions et leurs représentants.

Cette véritable « fracture politique », traduction d'un divorce entre la population et sa représentation au sein des assemblées locales, nationales ou européenne a de multiples causes ; certaines simplement conjoncturelles, d'autres structurelles.

Pour sortir de cette crise, il faut certainement modifier des comportements et des pratiques qui peuvent apparaître obsolètes, mais il faut surtout modifier le rapport, vieux de plus de deux cents ans, entre l'Etat et le citoyen. En effet si le second a beaucoup changé dans ses attentes et ses capacités depuis la Révolution, le premier n'a que très peu renouvelé ses grands principes et ses façons d'administrer.

L'Etat français demeure centralisateur, protecteur, paternaliste, et il n'est pas bien loin du « despotisme administratif » que redoutait déjà Alexis de Tocqueville en 1840.

La France apparaît en bien des domaines comme une « société bloquée ». La décentralisation de 1982, que la gauche a eu le grand mérite de mener à bien, était nécessaire mais elle n'est plus aujourd'hui suffisante, comme l'ont montré les débats des assises des libertés locales.

C'est pourquoi, il y a un peu plus d'un an, les sénateurs du Rassemblement démocratique et social européen ont constitué un groupe de travail sur la relance de la décentralisation.

Nous savions que le contexte post-électoral qui allait suivre serait favorable à une grande réforme, tant le système de 1982 était devenu insuffisant, et le besoin de proximité grandissant.

Au mois de juin, nous avons livré nos propositions, visant à adapter les collectivités territoriales aux enjeux de la « nouvelle gouvernance » : recentrer l'Etat sur ses pouvoirs régaliens et sa mission de régulation des politiques publiques ; maintenir les départements ; favoriser l'émergence de sept ou dix grandes régions ; consacrer la notion de « chef de file » dans la répartition simplifiée des compétences ; assurer l'autonomie fiscale des collectivités locales.

Comme votre projet de réforme, Monsieur le Premier ministre, notre corpus de propositions reposait sur un réel rééquilibrage des pouvoirs centraux et locaux.

L'ambition de cette révision constitutionnelle est de permettre que tout ce qui relève de la gestion quotidienne incombe, aux termes des lois organiques et ordinaires à venir, aux collectivités locales, l'Etat se consacrant exclusivement à ses fonctions régaliennes et à ses missions d'orientation, de contrôle et d'évaluation.

L'Etat moderne tant attendu gouvernera, conduira une politique, mais ne sera plus omnipotent et gestionnaire. Pour paraphraser le titre d'un ouvrage célèbre de Michel Crozier, je dirai que l'Etat moderne sera un Etat modeste, l'action revenant aux collectivités et aux élus de terrain.

Cette révision introduit dans la Constitution un volet ambitieux sur les collectivités territoriales et consacre dans notre loi fondamentale l'existence des régions. Dès l'article premier, nous introduisons le principe de « l'organisation décentralisée de la République », en donnant ainsi une valeur constitutionnelle aux grands principes de la décentralisation.

Le nouvel article 37 de la Constitution autorisera des expérimentations. Cela permettra, en libérant l'initiative locale, d'accroître le dynamisme de nos territoires, soumis à une compétition à l'échelle des régions d'Europe.

L'article 7 du projet tend à garantir l'autonomie financière des collectivités territoriales qui signifie tout simplement pour une collectivité la capacité d'agir sur son niveau de ressources et d'arbitrer entre ses dépenses. Elle implique l'instauration de mécanismes efficaces de redistribution : autonomie et péréquation sont indissociables, et c'est probablement sur cette question que se jouera la réussite de la réforme.

Mon groupe, sous l'impulsion de mon collègue Gérard Delfau, a constitué un groupe de travail sur le thème de la péréquation des ressources entre les collectivités.

Nous entendons, dans les semaines à venir, faire des propositions sur ce sujet.

La décentralisation a trop souvent été considérée comme une simple réforme institutionnelle, voire perçue comme un retour aux féodalités locales ou encore comme une façon de masquer les déficits de l'Etat.

Or une véritable relance de la décentralisation permettra de réformer l'Etat et de refonder le lien fort qui doit unir le citoyen à la « chose publique », pour se rapprocher de la « démocratie des petits espaces » dont parlait Alexandre Soljenitsyne.

Votre texte, Monsieur le Premier ministre, est un texte fondateur. C'est bien de l'acte II de la décentralisation qu'il s'agit. A l'exception de quelques-uns de mes collègues, qui regrettent l'absence d'un dispositif de péréquation clairement inscrit dans la Constitution, mon groupe votera cette révision constitutionnelle (Nombreux applaudissements).

M. André Chassaigne - Permettez-moi tout d'abord de saluer le message de paix du Président du Congrès et du Premier ministre (« Très bien ! » sur plusieurs bancs).

Le groupe des députés communistes et républicains s'est clairement prononcé en faveur d'une nouvelle étape de la décentralisation.

Pour nous, celle-ci doit cependant répondre aux besoins de la population et à la demande de démocratie de proximité ; elle doit garantir la participation effective du plus grand nombre à la gestion publique. La décentralisation conciliera ainsi démocratisation et coopération, l'Etat restant évidemment responsable de la cohésion nationale comme d'un développement équilibré et solidaire des territoires.

Pour progresser vers une démocratie participative, il faut une refonte de nos institutions qui rapproche les pouvoirs des citoyens et fasse des élus les relais efficaces des préoccupations populaires. Cette exigence de démocratie appelle certes une rupture avec les institutions de la Ve République, mais aussi, et avant tout, de nouvelles conquêtes démocratiques, dans les quartiers et communes : ce n'est assurément pas grâce à des conseils régionaux bicolores, d'où auront été exclues toutes les minorités, que ces conquêtes pourront s'effectuer (« Très bien ! » sur plusieurs bancs). Il faudra aussi construire une nouvelle fiscalité locale et mieux répartir les ressources des collectivités locales, afin qu'elles puissent exercer au mieux leurs compétences, en pleine autonomie.

A l'évidence, notre engagement en faveur de la décentralisation ne peut nous amener à soutenir le présent projet, qui menace les fondements mêmes de la République. Il est en effet marqué par une conception rétrograde de la démocratie et, contrairement à ce que vient de dire le Premier ministre, par la crainte que les citoyens puissent s'approprier des pouvoirs démocratiques. Le développement de la démocratie locale et participative y est oublié, le droit de pétition et le droit de vote des étrangers aux élections locales y sont ignorés, et c'est par ordonnances que des lois de la métropole pourront être étendues aux collectivités d'outre-mer. De plus, ce texte induira un recul pour ce qui est de la libre administration des collectivités : l'introduction du principe de subsidiarité dans la Constitution remet implicitement en cause les clauses de compétence générale et risque donc d'interdire toute intervention dans les domaines ne relevant pas spécifiquement des compétences d'attribution.

En revanche, ce texte donne des gages au Sénat : il lui confère une primauté nouvelle pour l'examen des textes ayant trait aux collectivités territoriales. Ce privilège accordé à une chambre élue au suffrage universel indirect marque un recul de la démocratie représentative (Exclamations sur plusieurs bancs). Aussi le projet ne conforte-t-il en rien les libertés publiques.

En revanche, il remet en cause le principe d'égalité devant la loi, qui est au coeur de notre pacte républicain. L'introduction du droit à l'expérimentation et l'octroi aux collectivités d'un véritable pouvoir réglementaire engendreront en effet de graves distorsions entre les territoires, risquant de conduire à une France morcelée. Soumettre les citoyens à des règles différentes selon leur lieu de résidence, n'est-ce pas renoncer aux principes d'unité et d'indivisibilité de la République ? N'est-ce pas cesser de reconnaître les citoyens comme égaux en droits ?

Le refus d'inscrire dans la Constitution le principe d'égalité devant le service public est révélateur du désengagement de l'Etat et de son indifférence à l'égard des territoires ruraux. En fait de décentralisation, on ne nous propose qu'un remodelage du territoire autour des seules métropoles régionales. On tient de grands discours sur la ruralité, mais on ferme succursales de la Banque de France, recettes des finances, services hospitaliers, maternités, bureaux de poste, écoles et aéroports régionaux... (Applaudissements sur plusieurs bancs ; exclamations sur d'autres). Peut-on parler de décentralisation quand on assiste à un tel déménagement de nos territoires ? (Mêmes mouvements)

Ce projet aggravera aussi le déficit de solidarité entre les territoires. Non plus que la liberté et l'égalité, la fraternité ne sortira pas grandie de cette réforme ! La concurrence entre régions s'aiguisera, la décentralisation du pouvoir économique favorisant nécessairement les mieux dotées au détriment des plus pauvres.

La teneur des dispositions financières de la réforme confirme cette indifférence aux valeurs de solidarité : la notion n'est abordée qu'en rapport avec le pouvoir fiscal des collectivités et le problème de la nécessaire réforme des impôts locaux n'est pas posé ; or les inégalités de bases d'imposition entre collectivités limitent bien plus la libre administration que la centralisation de l'impôt ! La simple évocation de dispositifs de péréquation est un progrès bien trop timide.

La liberté oubliée, l'égalité bafouée, la fraternité délaissée : ce sont bien les fondements de la République qui sont aujourd'hui menacés ! (Exclamations sur plusieurs bancs)

Nous ne sous-estimons donc pas l'ampleur de cette réforme : ce que pose cette loi constitutionnelle, ce sont les principes d'un véritable projet de société qui dépasse le strict objectif de décentralisation. Si, d'ailleurs, l'on a jugé que le cadre actuel de la Constitution ne permettait pas de franchir une nouvelle étape de la décentralisation, c'est bien qu'il ne s'agissait pas simplement de cela, mais, en fait, de modifier l'architecture administrative et institutionnelle de notre République.

Cette loi, disais-je, est un véritable projet de société : un projet de régression sociale et démocratique ! Elle s'inscrit dans la perspective d'une Europe fédérale soumise aux dogmes libéraux du traité de Maastricht. Le transfert de nouvelles compétences aux collectivités vise avant tout à réduire les dépenses publiques et sociales.

Ce texte dessine ainsi une France où l'Etat se bornera à exercer ses prérogatives régaliennes et répressives. Tout comme la privatisation de nos services publics, il atteste de la détermination du Gouvernement à détruire tous les liens de solidarité construits par l'Etat. Il s'inscrit ainsi dans un projet ultra-libéral, fondé sur la déréglementation, sur les privatisations, sur l'affaiblissement des budgets sociaux, sur les attaques contre la sécurité sociale et les retraites et sur l'aggravation des inégalités...

Cette réforme, est-ce étonnant, a reçu le soutien du Medef (Exclamations sur plusieurs bancs). Le patronat a bien compris qu'on voulait mettre à sa disposition les institutions de la République et l'Etat, au nom d'une prétendue efficacité.

La République, ce sont pour nous des valeurs à incarner. On ne doit pas l'instrumentaliser. Elle ne doit être au service de personne. C'est pour cette raison aussi que nous n'acceptons pas de mêler une disposition d'organisation administrative aux principes fondamentaux inscrits dans l'article premier de la Constitution.

Une réforme de cette ampleur aurait exigé qu'on prenne le temps du débat démocratique. Mais vous avez préféré la faire voter en urgence, en tenant les citoyens à l'écart du débat. Les parlementaires n'ont pu obtenir aucune précision sur les domaines concernés par cette décentralisation. Nous attendons donc les lois organiques avec d'autant plus de vigilance que la première liste des transferts annoncés confirme toutes nos craintes.

Cette défiance à l'égard de nos concitoyens a même conduit le Président de la République, contrairement à ses promesses de campagne, à réunir ce Congrès plutôt que d'organiser un référendum. Or, selon l'esprit de la Constitution, le Congrès ne doit être réuni que pour des lois constitutionnelles mineures. Un référendum s'imposait pour ce texte important.

Nous ne souscrivons donc ni à votre démarche ni au fond de ce projet, que nous ne voterons pas. Les parlementaires communistes et républicains, tout comme les populations qu'ils représentent, resteront attentifs et se mobiliseront lors de la discussion des lois organiques, avec pour objectif de vous empêcher de réaliser vos desseins rétrogrades (Applaudissements sur plusieurs bancs).

Mme Nicole Borvo - En ce moment grave, je tiens à vous remercier, Monsieur le Président du Congrès, d'avoir accepté que le Parlement adresse un message de paix à nos concitoyens (Applaudissements sur plusieurs bancs).

Le grand débat public sur la décentralisation auquel il était permis de croire après la promesse faite par le Président de la République d'organiser un référendum sur le sujet, ce grand débat, donc, n'aura pas lieu. Cette réforme, dont vous nous avez répété, Monsieur le Premier ministre, qu'elle servirait à rapprocher les citoyens des décisions, sera finalement ratifiée à Versailles, en catimini ! Quel mépris de notre peuple !

Mais, s'il en est ainsi, c'est que cette réforme est lourde de conséquences et que des voix ne cessent de s'élever, y compris dans votre majorité, pour s'inquiéter de ce remodelage à marche forcée de nos institutions. Ces craintes sont légitimes : votre réforme met profondément en question nos institutions et nos services publics.

Comme l'a relevé le Président de l'Assemblée nationale, l'article premier annonce « la République en morceaux » (Murmures sur divers bancs) : là où il était dit que « la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale », vous voulez en effet ajouter : « son organisation est décentralisée ». Un projet commun, solidaire, un contrat entre les citoyens fondé sur l'égalité et la solidarité est ainsi ravalé au rang de principe d'organisation territoriale !

L'Etat renvoie aux collectivités territoriales le soin de répondre aux besoins d'éducation, de santé, de logement, sans leur en fournir les moyens. Il se décharge ainsi de ses responsabilités premières : assurer l'égalité entre citoyens et la cohésion sociale. Il crée les conditions d'un éclatement de la République, d'un retour des féodalités.

Dans la presse, M. Devedjian a donné le mode d'emploi de cette réforme : « Si les citoyens ne sont pas contents, ils manifesteront devant la mairie plutôt que devant la préfecture... (Exclamations sur divers bancs). Si une collectivité veut augmenter la dépense, libre à elle, quitte à s'en expliquer devant ses administrés » ! Libre à elle également, ajouterai-je, de supprimer des services utiles ou de les privatiser pour le plus grand profit de certains groupes !

Or, nul n'ignore que la soumission du service public aux règles du marché met en péril la cohésion territoriale.

Cette remise en cause du rôle de l'Etat est conforme à une construction européenne ultra-libérale et fédérale : partout où elle s'oppose aux forces du marché, il s'agit de défaire la capacité d'intervention de la puissance publique, mais aussi les garanties collectives que sont la sécurité sociale, les retraites par répartition, la primauté de la loi sur le contrat...

Des transferts annoncés, il ressort que le Gouvernement, tout engagé à réduire les dépenses publiques et les impôts pour les ménages les plus aisés, transfère les dépenses de solidarité nationale vers les collectivités locales et donc les citoyens eux-mêmes.

Il vous faut donc passer votre projet en force, et c'est pourquoi les assemblées territoriales élues n'ont pas été consultées. Les critiques du Conseil d'Etat, les inquiétudes des élus locaux et des agents publics ont été balayées et les assises n'ont été qu'un simulacre de concertation sur un projet déjà bouclé.

Une même absence de démocratie a caractérisé la réforme des modes de scrutin, dont le Garde des Sceaux a souligné dans la presse le lien étroit avec la révision constitutionnelle.

De fait, il y a une grande cohérence entre les deux réformes, celle des modes de scrutin étant destinée à asseoir durablement votre pouvoir dans les régions.

Vous qui parlez tant de démocratie locale, Monsieur le Premier ministre, vous instituez la bipolarisation de la vie politique, qui tuera le pluralisme et exclura toujours plus de Français de l'exercice de la citoyenneté. Vous avez refusé le débat public sur la décentralisation comme vous avez imposé au Parlement cette réforme des modes de scrutin rejetée par tous les partis politiques, à l'exception de la seule UMP.

Vous évoquez souvent les inégalités entre les régions, oubliant qu'il s'agit surtout d'inégalités sociales. Mais il est à craindre que, les régions entrant dans une logique de concurrence, ces inégalités se creuseront encore. Alors qu'aujourd'hui, dans le cadre national, une certaine redistribution s'opère, cette solidarité disparaîtra.

Les risques sont d'autant plus grands que notre pays vit l'une des plus graves crises sociales des quinze dernières années : Daewoo, Metaleurop, Air Lib, Giat, EADS, Canal Plus : les plans sociaux se succèdent, la croissance s'effondre. Privatisations et dérégulations sapent les fondements de la République. L'exclusion d'une part croissante de la population met en cause l'égalité des citoyens. Et quelle est votre réponse, Monsieur le Premier ministre ? Vous supprimez des emplois publics ! C'est particulièrement choquant quand, dans le même temps, les entreprises et les institutions financières sont exonérées de toute responsabilité en matière de solidarité nationale, de développement des territoires et d'emploi.

Des dizaines de milliers d'emplois publics sont menacés et les transferts de compétences vont contribuer à restructurer l'emploi public, à précariser les recrutements, les statuts, le champ des missions, participant ainsi au remodelage libéral de la société française.

M. Delevoye tente de convaincre les 150 000 fonctionnaires qu'il veut transférer qu'ils n'ont rien à perdre. L'exercice est manifestement difficile ! Quant à M. Ferry, il a fait l'éloge, devant les organisations syndicales, des transferts et des expérimentations concernant les 110 000 ATOSS. Le résultat est que ces organisations refusent pour l'instant de poursuivre la discussion, tout comme les personnels de l'éducation qui manifesteront demain. Quant aux personnels de l'équipement, ils feront grève début avril s'ils ne sont pas entendus. De récentes catastrophes ont montré leur dévouement et leur efficacité. Que se passera-t-il quand ils ne pourront plus assurer la cohérence des interventions ?

Les agents publics ne sont pas opposés par principe à la décentralisation, à condition qu'elle permette une réelle amélioration du service public et un rapprochement du pouvoir de décision.

Mais ils refusent d'être mis devant le fait accompli et de devoir discuter des modalités de transfert sans qu'aucune réflexion n'ait été engagée sur l'évolution de leurs missions et de celles de l'Etat. Ils craignent, à juste titre, pour l'avenir du service public lui-même. Il est urgent de les entendre.

Monsieur le Premier ministre, d'aucuns ont tenté d'opposé les décentralisateurs, dont vous seriez, et les centralisateurs que seraient tous ceux qui s'opposent à votre projet. En réalité, il y a de la décentralisation deux conceptions fondamentalement différentes, l'une d'essence libérale et fédérale, l'autre solidaire et citoyenne.

Nous sommes convaincus qu'un vrai projet politique de décentralisation est possible dans le cadre d'une cohésion sociale et territoriale renforcée, permettant de réduire les inégalités. Il suppose l'essor de la démocratie participative et de la citoyenneté, l'essor des coopérations et des mutualisations entre les territoires et tous les acteurs du développement, à l'opposé de la concurrence. C'est un autre choix de société.

Le groupe communiste et républicain refuse toute remise en cause du projet républicain, solidaire, fruit de longues décennies de luttes démocratiques et sociales.

C'est pourquoi nous voterons résolument contre ce projet de loi (Applaudissements sur plusieurs bancs).

M. Jean-Claude Peyronnet - Monsieur le Premier ministre, vous avez tellement voulu ce texte, qu'emporté par votre élan, vous en avez présenté, en votre seul nom, le premier projet au Sénat, omettant celui du Président de la République ! C'était une faute de néophyte puisque la décentralisation a plus de vingt ans et qu'elle est d'abord, contre vos amis, l'oeuvre de Gaston Defferre, Pierre Mauroy et François Mitterrand. Loin de reculer au cours de la législature précédente, elle a fortement progressé par quatre grands textes sur l'intercommunalité, l'aménagement du territoire, la rénovation urbaine et la démocratie de proximité que vous annonciez devoir supprimer et que, finalement, vous vous contentez d'ajuster.

Parallèlement, vous avez lancé une prétendue consultation sur les transferts de compétences dont les conclusions, connues dès l'origine, ont été présentées dans la quasi-indifférence à Rouen il y a quelques semaines.

Mieux aurait valu consulter le peuple que réunir ces assises convenues où moins d'un pour cent des invités ont pu s'exprimer ! Mais comme pour la révision constitutionnelle, vous avez préféré le débat entre spécialistes à la consultation populaire. Voilà pourquoi nous sommes réunis en Congrès, en dépit d'une promesse de référendum.

Je remercie M. le Président du Congrès de sa déclaration, mais il n'empêche que ce débat, en ce jour si grave, a quelque chose de dérisoire. Il ne fera pas la « une » du Washington Post ; plus ennuyeux, il risque de ne pas faire non plus la « une » des grands médias français. Car, outre la guerre, les Français pensent à autre chose et vous avez réussi ce paradoxe de faire que, sur un sujet si important, notre Congrès apparaisse comme une opération de diversion face aux grands problèmes de l'heure, comme le chômage ou les attaques de prison à l'arme lourde. Et ils ne vous croient pas lorsque vous affirmez que cette réforme apportera un point de croissance supplémentaire. Qui pourrait vous croire, d'ailleurs, lorsque vous parlez même, selon la presse, d'un point de croissance « par an ». Ces points sont-ils cumulables ? Et pendant combien de temps cette formidable machine à produire de l'emploi nous apportera-t-elle tant de bienfaits ?

Sur la forme, ce projet est médiocre, quelquefois mal écrit, d'une lourdeur qui ne convient guère à la majesté nécessaire à un grand texte fondateur dont la principale qualité doit être la simplicité et la proclamation des grands principes. Introduire à l'article premier, par souci d'affichage, que l'organisation de la République est décentralisée, c'est introduire une idée biaisée sinon fausse car c'est l'organisation territoriale qui est décentralisée mais pas toute la République - ni son Président ni son Parlement ! Surtout, c'est élever la simple organisation administrative au même niveau d'honneur et de nécessité que les grands principes qui fondent notre démocratie : l'indivisibilité de la République, l'égalité devant la loi, la laïcité... Ce n'est pas digne, et c'est très dangereux. Qui nous dit qu'un jour le juge auquel, ici comme ailleurs, vous laissez une trop grande marge d'appréciation, ne sera pas amené à trancher entre ces principes érigés au même rang et qu'il ne le fera pas au bénéfice de la décentralisation et au détriment de l'égalité ou de l'unité de la République ? Qui nous dit qu'à un moment ce juge ne privilégiera pas, concernant l'enseignement, la décentralisation au détriment du principe fondateur de laïcité ?

Ce texte porte aussi la marque des divergences entre les composantes d'une majorité que vous avez pourtant obligée à marcher au son du clairon. Sur nombre de sujets - financement, intercommunalité, subsidiarité ... - bien des réticences se sont exprimées qui n'ont pas passé le cap des propositions de la commission des lois ou des discussions de couloir. Le résultat est une rédaction trop souvent incertaine, voire contradictoire. Ainsi, sur la tutelle, vous affirmez, sous notre pression, dans la lignée des lois Defferre, qu'il ne peut pas exister de tutelle d'une collectivité sur une autre. Mais aussitôt, vous introduisez une restriction ! Je le proclame donc, la tutelle d'une collectivité sur une autre est impossible, et elle l'est d'autant plus que vous avez catégoriquement refusé de garantir la liberté de toutes les collectivités ! Et au profit de qui cette tutelle ? Des départements peut-être, des régions sans doute mais sûrement pas des communes !

Monsieur le Premier ministre, nous sommes fondamentalement décentralisateurs et nous l'avons prouvé dans la discussion de ce projet en faisant des propositions que vous avez rejetées par frilosité, qu'il s'agisse de l'élargissement du corps électoral local aux résidents non communautaires ou de la reconnaissance des groupements de communes à fiscalité propre. Nous sommes décentralisateurs, mais pas au prix de l'abaissement de l'Etat. Nous n'avons pas votre conception de la subsidiarité. Vous proclamez que les collectivités ont « vocation à prendre les décisions qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ». Outre que ce « mieux » sera source de conflits tranchés par le juge et non par la loi, cette « vocation » nous trouble. Pour vous, par une sorte de prédestination quasi religieuse, le local prime le national, les compétences de l'Etat n'étant plus que résiduelles. C'est notamment pourquoi nous vous reprochons votre fédéralisme, dont votre refus obstiné de dresser la liste des compétences régaliennes, non transférables, est une preuve. Nous ne nous lasserons pas de poser cette question : quel est, selon vous, le bloc intangible de compétences régaliennes non transférables ? Est-ce seulement par refus d'inscrire l'évidence dans la Constitution que vous avez refusé d'accepter notre amendement proclamant que l'Etat est le garant de la solidarité nationale ?

Ce principe d'égalité est mis à mal par l'expérimentation, et vous jonglez entre expérimentation et dérogation. Ce n'est pourtant pas la même chose ! Expérimenter prépare la réforme, déroger autorise des exceptions généralisées qui peuvent nous conduire à vivre dans un pays à l'unité éclatée en vingt-six territoires aux lois et règlements différents. Surtout, expérimenter « pour une durée limitée » est légitime, mais déroger « pour une durée limitée » est dangereux : si, par dérogation à la loi littorale, vous acceptez des constructions au bord de l'eau pour cinq ans, que ferez-vous ces cinq ans écoulés ?

M. Marc-Philippe Daubresse - C'est vraiment parler pour parler !

M. Jean-Claude Peyronnet - Ce principe d'égalité est gravement mis à mal à l'article 4 puisque la création de collectivités à statut particulier « en lieu et place » de celles existantes prévoit la suppression de certains niveaux administratifs. Pourquoi pas ? On a longtemps pensé que les victimes probables seraient les départements ! Depuis votre discours de Rouen, on sait que le risque est pour les communes ! Il faut en finir avec ce double langage, par lequel vous vous dites le défenseur des 36 000 communes mais aussi d'une intercommunalité de plus en plus poussée ! La loi Chevènement ouvrait la voie, vous vous y engouffrez. Demain on pourra remplacer toutes les communes d'un département par leurs groupements érigés au rang de collectivité à statut particulier. Il est temps de définir, comme pour l'Etat, un bloc de compétences communales suffisantes pour assurer la survie de ces foyers de vie démocratique qui sont notre culture même. Cela ne semble pas être votre souci ! D'une façon générale, je ne trouve pas très convenable cette façon de laisser s'organiser la carte administrative locale au gré des arrangements, des rapports de force ou des appétits. Ce n'est pas digne d'un Etat structuré. Là comme ailleurs, il est temps que le Parlement retrouve sa force de proposition et fixe cette carte, si nécessaire.

Enfin, l'Etat jouera-t-il son rôle en matière financière en sachant assurer la péréquation ? Et inscrire le principe dans la Constitution ne garantit rien, et votre tendance à organiser une véritable compétition entre les territoires n'est pas de nature à nous rassurer. Au reste, comment y arriver sans engager une véritable réforme fiscale ? Dans votre discours de Rouen, vous n'avez évoqué que le transfert de la TIPP aux régions et aux départements, en feignant d'ignorer que le juge constitutionnel pourrait être conduit à le condamner, au motif que la part de la fiscalité dans les ressources des collectivités doit rester déterminante. Selon vous, à l'issue d'une modulation qui reste bien hypothétique, la fiscalité des régions serait transférée aux départements. Est-ce là la grande réforme fiscale annoncée ?

Quant aux garanties pour les collectivités, on est loin des ambitions initiales. Avec vos collègues sénateurs, vous souhaitiez en son temps, Monsieur le Premier ministre - et une de vos propositions de loi l'atteste - que l'Etat attribue aux collectivités « des ressources garantissant la compensation intégrale et permanente des charges transférées ». C'était bien ! Mais au bout du compte, votre majorité s'apprête à valider un simple transfert des charges affectées par l'Etat à l'exercice de la compétence antérieurement au transfert, c'est-à-dire à peu près rien ! Songez aux répercussions d'un tel dispositif sur l'entretien de nos routes nationales ! Il est pour le moins fâcheux que vous n'ayez tiré aucune leçon de vingt ans de décentralisation !

Monsieur le Premier ministre, nous ne voterons pas votre texte car il n'est pas bon. Long sans être précis, il laisse une trop large part au pouvoir d'interprétation du juge, et ne garantit pas plus la péréquation que l'autonomie financière des collectivités. Surtout, il est dangereux pour les principes fondateurs de notre démocratie tels que l'égalité des citoyens ou la solidarité entre les territoires.

Nul doute que vous aurez la majorité pour le voter mais le débat ne sera pas clos pour autant. Laissez s'exprimer vos propres amis et les lois annoncées viendront clarifier les choses ! Soyez assuré de notre volonté de préciser tous les enjeux de la réforme et de notre vigilance quant à ses conséquences (Applaudissements sur plusieurs bancs).

M. Michel Mercier - L'organisation décentralisée de l'Etat rapproche le citoyen de la décision publique. Elle lui promet de mieux contrôler le pouvoir des élus, et, le cas échéant, de le limiter. L'expérience acquise depuis 1982 nous l'enseigne : la décision publique est plus efficace lorsqu'elle est prise localement. De fait, seule la décentralisation garantit l'égalité réelle des citoyens, rompant avec l'égalité formelle que produit l'uniformité.

Le groupe de l'Union centriste fait de la décentralisation la pierre angulaire de sa philosophie politique. Dès lors, si constitutionnaliser aujourd'hui notre droit public local peut apparaître comme une réaction un peu tardive, en réalité, cette réponse est plus nécessaire que jamais. Inscrire la décentralisation dans la norme suprême, c'est atteindre un point de non-retour : la République reconnaît sa diversité et en fait une force. Elle ne craint plus ses collectivités locales.

Le texte donne également des garanties financières aux collectivités, et un contenu au principe de leur libre administration. Désormais, le Conseil constitutionnel pourra statuer sans ambiguïté : la République est décentralisée, il n'y aura plus lieu de se demander jusqu'où ne pas aller trop loin dans l'exercice local de telle ou telle compétence.

M. Christian Poncelet, Président du Sénat - Très bien !

M. Michel Mercier - Autre élément majeur de la réforme, le droit à l'expérimentation. Désormais, si un dispositif expérimenté localement ne donne pas les résultats attendus, il sera facile d'y renoncer sans que les fondements de notre République en soient ébranlés !

L'action politique n'en sera que plus efficace. La République reste unitaire mais elle délègue à ses collectivités tout ce qui peut être plus valablement traité par l'échelon local.

Tel est le cadre que vous nous proposez. Encore faut-il en préciser le contenu. Le groupe de l'Union centriste sera très vigilant sur deux points : quelles sont les compétences à déléguer ? Dans quelles conditions la délégation s'opère-t-elle ?

Il faut que la délégation soit claire, afin que les responsabilités des élus soient bien identifiées. La décentralisation tend à rendre les élus plus responsables mais il faut pour cela que les compétences transférées le soient par blocs bien constitués. Le citoyen doit savoir qui fait quoi.

J'en viens aux conditions financières de la délégation. Le texte prévoit de doter les collectivités de moyens suffisants pour couvrir les charges constatées au moment du transfert. Soit, mais il faut aller plus loin. Les attentes de nos concitoyens seront plus fortes si la compétence est exercée par l'échelon local. S'ils se sont accommodés du défaut d'entretien des routes nationales par l'Etat, ils seront bien plus exigeants lorsqu'une collectivité en aura la charge (Applaudissements sur plusieurs bancs). Nous comptons sur vous pour que les moyens soient distribués en toute loyauté.

La fiscalité locale doit évoluer en profondeur. Il faut transférer les impôts aux collectivités, et pas seulement le produit d'impôts d'Etat réparti selon une clé plus ou moins équitable. Les collectivités doivent aussi garder la maîtrise des bases et des taux (Mêmes mouvements). Les lois organiques devront dire quels impôts transférer et dans quelles conditions.

Il est tout aussi essentiel que l'Etat « transférant » n'impose pas les modes de gestion des nouvelles compétences.

M. Pierre Méhaignerie - Tout à fait !

M. Michel Mercier - On ne pourra réformer l'Etat que si les collectivités peuvent exercer en toute liberté leurs nouvelles attributions.

En retrouvant ses territoires, la République retrouve force et vigueur. Forte de la confiance de nos concitoyens, la France sera mieux à même d'entraîner nos partenaires vers l'Europe puissante et unie qui nous manque tant aujourd'hui.

Le groupe de l'Union centriste tout entier votera la réforme constitutionnelle, qui tend à réconcilier les Français avec leurs institutions (Applaudissements sur de nombreux bancs).

M. Pascal Clément - Permettez-moi un bref rappel historique : en 1800, Napoléon marqua définitivement le paysage administratif français en créant, par la loi du 18 pluviôse an VIII, des agents uniques représentant directement le Gouvernement dans les départements. De l'institution de ces préfets, Napoléon dira : « Je veux que de ce jour date le bonheur des Français » (Sourires).

A l'aube d'une nouvelle architecture des pouvoirs, qui tourne le dos à cette conception centralisatrice, aurons-nous la même prétention ? Tenons le pari et reconnaissons au moins que le Gouvernement a choisi la méthode appropriée ! Je ne reviendrai pas sur le texte, car le Premier ministre en a fait une présentation détaillée et j'évoquerai pour ma part la concertation qui a suivi la phase parlementaire, dans les régions, d'octobre à janvier. Cette consultation nationale a rassemblé plus de 58 000 personnes et le débat a été riche puisque six cents propositions y ont été débattues, dont plus du tiers émane de la société civile. Il y a dans ces chiffres matière à démentir ceux qui prônent l'immobilisme, au motif que le débat sur la décentralisation n'intéresserait pas les Français !

Faire le choix de la décentralisation, ce n'est pas choisir les collectivités locales contre l'Etat, les élus locaux contre le pouvoir central. Il ne s'agit pas d'une querelle de pouvoirs : les Français savent que la décentralisation est une chance pour l'Etat ; que la décentralisation, c'est la réforme de l'Etat.

Elle seule peut permettre, par une meilleure définition des compétences, d'identifier clairement les responsabilités. Elle seule peut améliorer le service public, par la proximité qu'elle induit entre citoyens et décideurs. Elle seule peut vaincre les résistances et les archaïsmes qui conduisent l'Etat à l'attentisme.

Certes, tout cela a un coût, ce qui inquiète les Français. Beaucoup d'entre eux craignent une hausse importante des impôts locaux. La réforme ne sera acceptée que si elle s'accompagne d'une réflexion globale sur la fiscalité : dans cette perspective, le transfert aux collectivité locales d'impôts au produit dynamique doit être cohérent avec les compétences transférées : ainsi, le transfert aux régions et aux départements de la taxe intérieure sur les produits pétroliers correspondra aux nouvelles compétences transférées à ces collectivités en matière d'infrastructures. Je plaide également pour que les départements, dont la vocation sociale sera affirmée, puissent se voir attribuer une partie de la CSG. Je souhaite que cette proposition soit étudiée de façon approfondie, même si je suis conscient qu'une telle réforme ne peut être mise en place à court terme. Surtout, le Parlement devra rester très vigilant sur ce point, ces transferts de fiscalité ne doivent pas aboutir à accroître la pression fiscale globale. Permettant de rationaliser l'action publique, la décentralisation doit être source d'économies. Des choix seront nécessaires, qui conduiront l'Etat à se concentrer sur ses missions fondamentales.

A cet égard, le nouvel article 72 de la Constitution disposera que « les collectivités territoriales ont vocation à exercer l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ». Dénommée à tort principe de subsidiarité, cette règle a été comparée à celle figurant à l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne. La comparaison est abusive. En effet, le principe communautaire de subsidiarité correspond à une logique fédérale, qui n'a que peu à voir avec l'organisation unitaire de notre territoire. En droit communautaire, la subsidiarité vise à protéger les Etats nationaux, alors que notre nouvelle organisation institutionnelle vise à décentraliser un Etat unitaire. Le principe dynamique ainsi énoncé doit induire un mouvement du haut vers le bas, l'objectif recherché étant à la fois l'efficacité de l'action publique et la proximité de la décision.

Cette adéquation des compétences à l'échelon local, imposée dorénavant par l'article 72 de la Constitution, exige une nouvelle distribution des moyens. Disant cela, j'évoque notamment la question des personnels, qui suscite bien des inquiétudes. Il ne peut être question d'accroître les compétences des collectivités locales sans doter celles-ci des moyens en personnels afférents. La cohérence de l'action publique exige en effet que les fonctionnaires soient placés sous l'autorité de ceux qui sont responsables de leur action. Les compétences croisées, qui caractérisent encore trop souvent notre organisation institutionnelle et permettent à une collectivité locale de disposer des services de l'Etat pour conduire des actions qui lui incombent en propre, sont source de confusion et de dilution des responsabilités. Les transferts de personnels devront bien évidemment se faire dans la concertation et dans le respect des principes fondamentaux qui garantissent la neutralité de la fonction publique. Je suis persuadé que les fonctionnaires sauront relever les nouveaux défis de la décentralisation ; ils ont en effet tout à gagner à exercer dans des structures à taille humaine, où les objectifs leur seront plus perceptibles.

Cette révision constitutionnelle n'est qu'une première étape. Comme l'écrivait en effet Michel Crozier en 1992, « si l'Etat central ne change pas, la décentralisation perd l'essentiel de sa vertu ». Il faudra en l'occurrence faire preuve d'initiative et d'imagination, dans le respect des valeurs de solidarité qui ont fait la force de l'Etat unitaire.

Le vote d'aujourd'hui a pour objet, en donnant à la décentralisation un ancrage constitutionnel, d'en approfondir la réalité et de garantir qu'elle pourra se poursuivre dans le respect de l'autonomie des collectivités locales.

La réforme permettra ainsi de prendre en compte l'attachement des Français à leurs territoires, leur volonté de s'exprimer sur ce qui les concerne et d'améliorer leurs conditions de vie, ainsi que leur exigence d'avoir pour interlocuteurs des élus responsables, sans pour autant méconnaître leur désir unanime d'unité nationale.

Monsieur le Premier ministre, le groupe UMP de l'Assemblée nationale vous soutiendra avec enthousiasme dans la poursuite d'une réforme que les Français appellent de leurs voeux (Applaudissements sur de nombreux bancs).

Mme Ségolène Royal - Si nous sommes aujourd'hui réunis en Congrès, c'est tout d'abord parce que le chef de l'Etat a renoncé, contrairement à ce qu'il avait promis, à soumettre cette réforme constitutionnelle au référendum (« Eh oui ! » sur plusieurs bancs ; murmures sur d'autres). Nul doute que, s'il s'était agi d'une réforme concrète, améliorant les services rendus et faisant reculer les inégalités, vous n'auriez pas eu peur du vote populaire !

Alors que vous aviez prévu cinq heures de débat sur ce texte à l'Assemblée nationale, nous vous en avons imposé quarante-huit. Le groupe socialiste vous a d'abord donné acte d'une conviction régionaliste, se réjouissant même de voir la droite se rallier à la décentralisation... après l'avoir violemment combattue durant les années 1980. Aujourd'hui, pourtant, deux sentiments dominent : la déception et l'inquiétude.

La déception tout d'abord. Un an après votre arrivée aux responsabilités, rien de concret n'a été fait s'agissant d'une réforme que vous aviez pourtant qualifiée de « mère de toutes les réformes ». Aucun transfert simple de compétences, accompagné des ressources correspondantes, n'a été effectué. Vous avez pourtant su trouver la conviction politique et la méthode pour faire adopter la réforme des scrutins européens et régionaux. Pourquoi n'avez-vous pas fait au service de la France ce que vous avez pu faire au service de l'UMP ? (Applaudissements sur plusieurs bancs ; protestations sur d'autres)

Vos mots sont usés avant même d'avoir servi. Proximité, dites-vous, mais pour nous, un service public de proximité, c'est un service public présent sur l'ensemble du territoire. Or, vous allez en sens inverse, en programmant la suppression de 30 000 emplois dans les établissements scolaires à la prochaine rentrée, quand ce n'est pas votre ministre de l'éducation qui remet en question la scolarisation dès deux ans à la maternelle. Les femmes, qui ont déjà tant de mal à concilier vie familiale et vie professionnelle, apprécieront !

Consultation, aviez-vous dit. Mais qui donc avez-vous consulté avant de décider le transfert de 110 000 ATOSS, en dépit de l'engagement pris envers eux de ne rien faire sans les avoir consultés ? Avez-vous seulement débattu avec eux de leurs missions, de leur rôle crucial auprès des élèves ? La question est en effet de savoir comment la décentralisation permettra de réduire les inégalités et de lutter contre l'échec scolaire (Interruptions sur plusieurs bancs).

Péréquation, aviez-vous dit encore. Mais comment pourriez-vous être crédibles, alors que vous avez affaibli l'un des seuls dispositifs existants, à savoir la dotation de solidarité urbaine ?

Clarté, aviez-vous enfin promis. Et sur ce point, notre seule référence est votre discours de Rouen. Et là, tout y est passé ! Pas un seul domaine n'a échappé à votre appétit décentralisateur : formation, emploi, santé, logement social, RMI, handicapés, routes, agriculture... et j'en passe ! (Mouvements divers) Ajoutez à cela une louche d'expérimentation et un zeste de dérogation, et nous aurons bien le « grand bazar » annoncé par Jean-Louis Debré ! (Applaudissements sur plusieurs bancs)

Vous annoncez, par exemple, la décentralisation de la médecine scolaire. Bonne idée, l'Etat ayant fort mal rempli ses obligations en ce domaine. Mais voyons de plus près ce qu'il en est : les assistantes sociales et les médecins scolaires seront décentralisés, mais non les infirmières scolaires, et l'Etat reprendra en charge les campagnes de vaccination, que les départements assurent aujourd'hui parfaitement. Ce sera bel et bien la pagaille !

Autre exemple : les régions pourront désormais financer les équipements hospitaliers. Mais au prix de quelles inégalités entre les territoires ? Les malades devront-ils se déplacer d'une région à l'autre pour aller se faire soigner dans un hôpital mieux doté ? La question est d'autant plus pertinente que quatre régions détiennent à elles seules plus de la moitié de la richesse nationale (Applaudissements sur plusieurs bancs). Que malades et étudiants doivent se déplacer pour gagner les régions les mieux dotées, est-ce là votre conception de la proximité ?

Autre exemple encore : vous allez décentraliser les routes nationales afin de satisfaire quelques présidents de conseils généraux (Protestations sur plusieurs bancs). Comment feront, alors, les départements auxquels leur potentiel fiscal ne permet déjà pas de garantir la sécurité sur les routes départementales ?

Bref, dans ce « grand bazar », où chacun s'occupe de tout, une seule chose est certaine : l'Etat pourra réduire ses dépenses (Applaudissements sur plusieurs bancs). Ce n'est pas de décentralisation qu'il s'agit mais de débudgétisation. De combien vont augmenter, en revanche, les impôts locaux ? Il n'y a que vous, Monsieur Raffarin, pour croire qu'ils baisseront ! (Exclamations sur plusieurs bancs)

Notre déception se double d'inquiétude. N'organisez-vous pas tout simplement l'insécurité territoriale ? (Mêmes mouvements) Vous vous êtes obstinément refusé à inscrire dans la Constitution les principes d'égalité devant les services publics, de compensation financière ou encore de démocratie participative. Nous vous avons demandé, en vain, de prévoir des transferts évolutifs. Vous vous êtes contenté de faire vaguement référence aux notions de péréquation et d'autonomie fiscale. Mais que signifie l'autonomie fiscale dans des territoires où il n'y a rien à taxer, si ce n'est davantage d'inégalités de ressources, et donc de développement ?

Pour nous, ce qui « fait France », ce sont des territoires diversifiés mais solidaires, c'est réussir à l'école, se faire soigner, protéger son environnement, se déplacer, bénéficier des prestations sociales dans les mêmes conditions, sur tout le territoire. Cela s'appelle, tout simplement, la République ! (Applaudissements sur plusieurs bancs)

Il y aurait beaucoup à dire aussi sur la TIPP. Vous prétendez, Monsieur le Premier ministre, faire bénéficier ainsi les collectivités locales d'une ressource dynamique. Mais comment notre pays respectera-t-il l'engagement du Président de la République de lutter contre l'effet de serre, s'il ne réduit pas sa consommation d'essence ?

M. Marc-Philippe Daubresse - C'est un discours de pétroleuse !

Mme Ségolène Royal - Ressaisissez-vous ! (Exclamations sur plusieurs bancs) Ne gâchez pas cette belle et grande idée qu'est la décentralisation ! S'il s'agit d'améliorer réellement et concrètement la vie de nos concitoyens, de conjuguer liberté et solidarité, de garantir la complémentarité entre des capacités d'action locale mieux affirmées et un Etat garant du bien commun, vous nous trouverez toujours à vos côtés. Mais si la réorganisation que vous proposez signifie plus d'idéologie,...

M. Pascal Clément - Vous pouvez parler !

Mme Ségolène Royal - ...moins d'Etat, plus de marché, la concurrence de tous contre tous, la domination des territoires les plus forts et les plus développés, les socialistes, attachés à une République solidaire, diront non à cette réforme ! (Applaudissements sur plusieurs bancs)

M. Henri de Raincourt - Nous vivons un temps fort de la Ve République. Cette révision constitutionnelle va au-delà d'un simple ajustement technique, car elle touche au fondement même des relations de l'Etat avec le territoire de la nation. Le principe général qui figurera à l'article premier de la Constitution établira de façon irréversible la décentralisation comme principe fondamental de l'organisation de notre République. C'est d'autant plus important que la France a longtemps vécu dans une tradition centralisatrice, tant sous la monarchie que sous les républiques qui se sont succédé depuis plus de deux cents ans. Aujourd'hui, le processus de modernisation de la Ve République implique une évolution des relations entre l'Etat central et les collectivités. Cette modernisation atteint sa plénitude grâce aux modifications qui nous sont proposées. Leur objectif n'est pas seulement d'instaurer entre l'Etat et ses territoires une nouvelle relation, mais de libérer les énergies pour dynamiser les réserves de créativité que recèlent nos régions, nos départements et nos communes.

Les sénateurs se félicitent que leur rôle constitutionnel de représentants des collectivités territoriales soit concrètement reconnu dans le processus de réforme des relations entre l'Etat, les élus locaux et les populations. La démocratie ne consiste pas simplement à appliquer des lois fixées une fois pour toutes : encore faut-il que ces lois épousent les mutations sociales et économiques. C'est sur ce constat simple que se fonde ce texte.

Lorsque j'étais étudiant, un ouvrage était paru, qui avait frappé les esprits : Paris et le désert français. La France suffoquait alors sous l'hypercentralisation parisienne. Quelques décennies plus tard, grâce à des mesures de décentralisation, nous constatons que, loin de défaire la République, elle en a stimulé les capacités. Désormais, les collectivités territoriales, au contact permanent des préoccupations des populations, pourront mieux guider le développement harmonieux et équilibré des territoires. Cette révision constitutionnelle est donc le couronnement d'une longue histoire positive, qui a amélioré le niveau et la qualité de vie de la population, ainsi que la vie démocratique.

Ces textes répondent à nos souhaits. Ainsi, le principe de non-tutelle d'une collectivité sur une autre complète la notion, nouvelle, de « collectivité chef de file », en excluant toute hégémonie et en favorisant les synergies. Nous sommes également favorables au droit à l'expérimentation et, surtout, à la reconnaissance constitutionnelle de la compensation financière des transferts de compétences. Quel changement par rapport aux dotations de l'Etat décidées comme pour le financement de l'APA ! (Applaudissements). La réforme constitutionnelle, que nous nous apprêtons à voter, renforcera la République. Celle-ci sera ainsi plus fonctionnelle, puisque l'Etat se concentrera davantage sur ses missions régaliennes. Elle sera aussi plus moderne, car de nouveaux espaces de liberté et de responsabilité vont s'ouvrir, qui permettront aux élus locaux d'explorer des voies inédites. L'expérimentation ne saurait en aucune façon altérer les fondements de la République, bien au contraire, elle permettra d'anticiper puis de vérifier la pertinence des nouvelles compétences qui seront progressivement transférées aux échelons les plus adaptés.

Cette République sera plus moderne aussi car la gestion quotidienne ne sera plus synonyme d'uniformité mais de pluralité.

Dans le même ordre d'idées, le principe de subsidiarité stimulera l'ingéniosité économique et sociale en rationnalisant les processus de décision. En ouvrant des nouveaux droits à nos concitoyens - droit de pétition, référendum local -, c'est aussi un rapprochement entre l'Etat, les élus et la population qui s'opérera. En recentrant l'Etat sur ses missions fondamentales, nous renforçons sa fonction de garant de l'égalité des chances, d'arbitre et de régulateur, au bénéfice d'une meilleure gestion et d'un meilleur service public. Ainsi redéployé, l'Etat aura plus d'autorité pour réduire les inégalités, pour assurer la solidarité entre les territoires, pour offrir aux Français plus de justice, de sécurité et de formation.

Pour toutes ces raisons, le groupe UMP du Sénat a décidé d'adopter cette révision constitutionnelle. C'est avec confiance que nous attendons l'application des mesures qui en découleront, auxquelles nos concitoyens sauront leur donner leur pleine mesure.

La décentralisation, comme la démocratie, est toujours à perfectionner. Il y aura donc de nouveaux chantiers à ouvrir. A l'issue du Congrès, notre nouvel horizon nous porte au 1er janvier 2004, date des premiers transferts de compétences et des premières expérimentations.

L'année 2003, grâce à l'engagement du Président de la République et à votre détermination, Monsieur le Premier ministre, restera dans l'histoire politique de la France comme l'année d'une nouvelle territorialité de la République et celle du printemps de l'Etat (Applaudissements sur de nombreux bancs).

M. Pierre Albertini - Ce projet trace le cadre nécessaire pour adapter nos institutions aux besoins de notre temps. La Constitution de 1958 avait pour but de stabiliser les deux branches de l'exécutif afin d'éviter les errements du régime précédent. Depuis lors, la construction progressive de l'Europe, l'interdépendance économique, l'avènement de la société de l'information ont mis en évidence la nécessité de rompre avec une vision centralisée du pouvoir. Le général de Gaulle a été le premier à l'exprimer avec force mais la coalition des conservatismes a ruiné la régionalisation qu'il avait audacieusement proposée. Sans doute, avait-il raison trop tôt...

C'est seulement au lendemain de l'alternance politique de 1981 que furent votées, d'ailleurs à la hussarde, les lois de 1982 qui marquent une rupture avec le paysage administratif antérieur. Chacun s'accorde aujourd'hui à reconnaître que, sur le fondement de ces nouveaux principes, les collectivités territoriales ont atteint l'âge de la maturité. Elles l'ont prouvé en participant à l'effort d'équipement du pays, en mettant en place de nouveaux services, tout en maîtrisant leur fiscalité et leur endettement.

Pourquoi une nouvelle étape de décentralisation est-elle aujourd'hui nécessaire ?

D'abord, parce que la force des habitudes pousse les administrations centrales à tenter de récupérer subrepticement les attributions ou les moyens transférés. Trop longtemps, elles ont voulu faire croire qu'elles étaient seules dépositaires de l'intérêt général, alors que les choses sont évidemment plus nuancées.

Ensuite, parce que le foisonnement des initiatives, l'exigence de proximité et de participation exprimée par nos concitoyens imposent désormais une nouvelle répartition des pouvoirs et des responsabilités. Les assises des libertés locales, organisées dans les régions de métropole et d'outre-mer, l'ont montré avec évidence.

Certes, la décentralisation n'est pas une fin en soi. Ce n'est qu'une technique pour mieux assurer le développement de notre société. Mais aujourd'hui, elle est un puissant levier de réformes.

Au niveau local, elle permet une administration de nature nouvelle, fondée sur la proximité et la responsabilité des élus et des services qu'ils dirigent. Ce n'est pas un hasard si le maire est, de loin, l'élu le plus populaire de France : acteur et témoin de la vie de sa commune, il en assume les succès comme les échecs.

Au niveau national, la décentralisation favorisera, indirectement, une réforme de l'Etat, toujours lente et douloureuse à conduire. Le Premier ministre ne s'y est pas trompé lorsqu'il déclarait à Rouen, le 28 février, qu'elle aiderait l'Etat à se « concentrer sur ses responsabilités propres ». Les vrais décentralisateurs veulent un Etat régulateur des grands équilibres et des solidarités, mais aussi garant des missions régaliennes - défense, sécurité, justice - qu'il accomplit, aujourd'hui imparfaitement, la dispersion n'étant guère génératrice d'efficacité et c'est pourquoi, nous attendons beaucoup de la réflexion engagée depuis quelques mois et des transferts de compétences et de ressources que cette révision constitutionnelle va permettre.

Celle-ci se décompose en trois grands chapitres.

Le premier concerne l'organisation décentralisée de la République. Outre la reconnaissance constitutionnelle des régions, des collectivités à statut particulier et de l'ensemble des collectivités d'outre-mer, il comporte plusieurs principes nouveaux : la subsidiarité qui conduira le législateur à favoriser, chaque fois que c'est possible, une administration de proximité ; la notion de chef de file qui, dans les actions conjointes, permettra à une collectivité de piloter l'ensemble ; l'expérimentation qui, encadrée par la loi ou par le règlement, autorisera à déroger, pendant une durée limitée, aux dispositions en vigueur. Même si ces principes peuvent paraître, en l'état, un peu abstraits à nos concitoyens, ils vont dans la bonne direction. L'unité n'est pas l'uniformité. Notre aspiration à l'égalité ne saurait anéantir par avance les initiatives locales. La vision géométrique d'un jardin à la française est révolue - nous savons, ici à Versailles, de quoi nous parlons ! (Sourires)

Le deuxième chapitre a trait à l'autonomie financière des collectivités locales. C'est celui qui mobilise le plus les élus, soucieux d'exercer leurs compétences avec les moyens financiers et fiscaux correspondant à la diversité des sollicitations auxquelles ils doivent faire face. Nos concitoyens, qui savent que l'argent sort toujours de la même poche, s'en soucient évidemment un peu moins. Le texte qui nous est proposé pose le principe que les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités représentent une part « déterminante » de leurs ressources. Nous avions proposé le qualificatif « prépondérante », à la fois plus précis et plus exigeant. Par ailleurs, la correction des inégalités de richesse entre les collectivités devrait être effectuée par une « péréquation », verticale et horizontale. Convenons cependant que c'est le contenu des lois organiques ou ordinaires à venir qui donnera la vraie réponse aux questions qui agitent les élus locaux. Vous avez envisagé, Monsieur le Premier ministre, de transférer aux collectivités une part de la TIPP, mais l'assise de cette taxe peut-elle être territorialisée ? Ne pourrait-on pas étudier un impôt local sur tous les revenus, à l'instar de la CSG ?

A ces incertitudes, qui devraient être dissipées dans quelques mois, s'ajoute celles qui s'attachent à la jurisprudence qu'établira le Conseil constitutionnel au fil des années.

Le troisième chapitre, qui est à mon sens le plus moderne, introduit dans notre Constitution de nouveaux mécanismes de participation. Le droit de pétition, le référendum, jusqu'ici strictement limité par l'article 11, la consultation, à l'initiative des collectivités elles-mêmes ou du Président de la République, s'agissant de l'outre-mer, constituent des innovations intéressantes. Toute la question est de savoir si elles seront ou non utilisées, l'élargissement du référendum, réalisé en 1995 étant resté virtuel. Quoi qu'il en soit, l'initiative locale, désormais reconnue, devrait permettre de s'interroger sur la pertinence des limites territoriales des collectivités. En Normandie, par exemple, nous espérons bien donner la parole aux électeurs sur le format de leurs deux régions, à mon sens injustement séparées en 1955.

Enfin, la réussite de la décentralisation suppose deux conditions supplémentaires.

Tout d'abord, la décentralisation doit être compréhensible par les Français. Ils doivent se l'approprier car elle est faite pour eux, non pour les élus ou pour les fonctionnaires. Or jusqu'ici, le débat est resté quelque peu hermétique. Dans votre discours de Rouen, Monsieur le Premier ministre, vous avez tracé des perspectives. Elles mériteront d'être expliquées, illustrées dans les mois à venir. A la vision d'un enchevêtrement des compétences et des financements doit se substituer une perception claire des responsabilités et des vocations principales des collectivités territoriales.

Vous travaillez à structures territoriales constantes : commune, intercommunalité, département, région. Ce ne serait pas un handicap si chacun de ces niveaux avait la capacité humaine, logistique, financière de répondre aux défis, mais nous en doutons. C'est pourquoi les incitations à la coopération et au regroupement, sur la base de projets de développement, doivent être multipliées. Nous avons besoin d'entités puissantes et, en même temps, d'un maillage fin de services de proximité. Cette exigence correspond, en milieu rural comme en milieu urbain, aux aspirations des Français. Elle conditionne la performance, la compétitivité, l'équilibre des territoires et des hommes (Applaudissements sur de nombreux bancs). L'UDF apportera toute sa contribution à ce débat.

M. le Président - Le scrutin est ouvert.

La séance, suspendue à 18 heures 35, est reprise à 19 heures 15.

M. le Président - Voici le résultat du scrutin sur le projet de loi constitutionnelle :

Nombre de votants : 873

Nombre de suffrages exprimés : 862

Majorité requise pour l'adoption du

projet de loi constitutionnelle : 518

Pour l'adoption : 584

Contre : 278

Le Congrès a adopté le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, approuvé à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés (Applaudissements sur de nombreux bancs). Il sera transmis à M. le Président de la République.

CLÔTURE DE LA SESSION DU CONGRÈS

M. le Président - Le Congrès a épuisé l'ordre du jour pour lequel il avait été convoqué.

Je déclare close la session du Congrès du Parlement.

La séance est levée à 19 heures 20.

            Le Directeur du service Le Directeur du service
            des comptes rendus analytiques des comptes rendus analytiques
            du Sénat, de l'Assemblée nationale,
            Jean-François VAR François GEORGE

 

 

 

 

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